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Le choix de la CEE par la France

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Laurent Warlouzet

Première partie. La France face à la réorganisation de l’Europe : les défis du marché commun et de la ZLE (1955-‎‎1958)‎

Conclusion de la première partie. La France face à la réorganisation de la coopération économique européenne (1955-1958)

Texte intégral

1La période 1955-1958 est marquée par la profondeur de la crise française. Celle-ci permet paradoxalement à la France de se convertir à la CEE. Enfin, cette période voit le triomphe du modèle de la CEE sur les autres formes de coopération économique européenne.

I. La crise française

2Les deux ruptures majeures de la période 1955-1958 correspondent au rapport Spaak d’avril 1956, et au plan Rueff de décembre 1958. Elles encadrent des ruptures secondaires en termes de politique européenne de la France, qui s’inscrivent pleinement dans la crise profonde de la IVe République confrontée à la guerre d’Algérie.

A. Les deux ruptures principales : le rapport Spaak et le plan Rueff

3Ce n’est pas le traité de Rome du 25 mars 1957 ni même sa ratification à l’été 1957 qui constituent les ruptures majeures car c’est le rapport Spaak qui a préfiguré les grandes lignes du traité de Rome. Il a défini sa spécificité, sa logique d’intégration économique. Son acceptation par la France traduit son engagement dans un processus irréversible de libération des échanges et d’intégration économique à six. Auparavant, la résolution de Messine laissait la porte ouverte à différentes voies d’intégration économique, y compris en termes d’échelles de coopération. La signature du traité de Rome sanctionne cette conversion.

4Mais l’incertitude pèse sur les capacités de la France à honorer sa signature et donc à orienter la construction européenne en fonction de ses intérêts. Cette hypothèque n’est levée qu’avec le plan Rueff. C’est cette réforme majeure qui permet à la fois d’appliquer le traité CEE dans toute son ampleur, et de rejeter la ZLE dans tout ce qu’elle a de plus dangereux pour la dynamique d’intégration économique à six. Il permet d’insérer la CEE dans un mouvement mondial de libéralisation des échanges et des paiements lié à la fin de la reconstruction. Deux échelles sont maintenant mises en valeur : celle de la Petite Europe de la CEE d’une part, celle du monde libre avec le GATT et le FMI d’autre part.

5Ces deux événements sont étroitement liés. Mollet et son équipe avaient réussi à imposer le traité de Rome à un gouvernement et à une administration en grande partie réticents. De Gaulle fait de même avec le plan Rueff. Les deux moments représentent les deux faces d’un même changement de paradigme. La France avait accepté théoriquement de s’intégrer dans le mouvement de libération des échanges dans le cadre de l’intégration européenne à six lors de l’acceptation du rapport Spaak en mai 1956. Elle applique concrètement cet engagement en décembre 1958. Mollet pensait avoir obtenu avec le traité de Rome un engagement de libération maximal et conditionnel, la ZLE a démontré à de Gaulle qu’il était en fait minimal et obligatoire. Dans les deux cas, les décideurs politiques à la source de ces deux ruptures ne sont pas des européistes fondamentalement enthousiasmés par le traité de Rome. Guy Mollet et Christian Pineau restent toujours séduits par la Grande Europe franco-britannique. Charles de Gaulle quant à lui n’est certes pas plus suspect d’européisme mais il considère la CEE comme un accord utile. La CEE est perçue comme une contrainte nécessaire, la meilleure voie pour faire passer la France du monde de la reconstruction à celui des années soixante.

B. Les temps des négociations européennes et de la crise française

6En termes de politique européenne de la France face à l’intégration économique industrielle, cinq ruptures secondaires émergent de la période 1955-1958.

7En septembre 1956, Mollet fait accepter sa position constructive sur le Marché commun industriel à son gouvernement et à son administration, avant de la faire triompher au sein des Six après l’échec de Suez, en novembre 1956. Les équilibres de la CEE ont donc été définis, pour le cœur de l’intégration économique, bien avant la signature du traité de Rome, retardé en raison des dossiers agricoles, institutionnels et coloniaux.

8La deuxième rupture date d’octobre 1957. La négociation ZLE est véritablement lancée à l’échelle gouvernementale alors que, dans le même temps, la France s’enfonce dans la crise politique et financière. Les décideurs politiques français ne peuvent se décider sur la ZLE tandis que le CNPF manifeste publiquement une position originale fondée sur une franche opposition. Cette situation difficile persiste jusqu’au début de 1958, avec le rétablissement permis par Gaillard. Mais cette restauration, fondée sur l’obtention d’importants crédits internationaux, a permis de mesurer la dépendance française à l’égard de l’extérieur, non plus seulement des États-Unis mais aussi de ses partenaires européens.

9En mars 1958, l’entrée en jeu de la Commission européenne permet de reformuler plus habilement les propositions françaises – le décalage devient la proposition Hallstein – et donc de rompre l’isolement de la France. Il atténue le caractère trop radical du mémorandum français de février 1958. Cet événement marque l’émergence politique sur la scène internationale d’un nouvel acteur, la Commission européenne, après sa naissance institutionnelle en janvier 1958.

10La crise de mai 1958 paraît constituer une prise de conscience radicale pour la France à la fois de la profondeur de ses difficultés et de sa dépendance récente à l’égard de la Commission européenne, qui manifeste son autorité dans la procédure de l’article 108 et dans le plan Marjolin d’union économique et monétaire. Cette crise est l’élément déterminant pour permettre les ruptures de la période de Gaulle.

11En juillet 1958, la France restaure son autorité dans la négociation ZLE en présentant une nouvelle position, plus constructive que celle du mémorandum Gaillard. Cet événement a souvent été minoré car il intervient peu de temps avant la rupture de la négociation ZLE. Mais il est déterminant car c’est lui qui permet à la France d’affirmer son autorité en matière européenne et de reconstituer l’unité des Six. Sans le succès de juillet 1958, la rupture sans crise européenne – à la fois au sein des Six et des dix-sept – de la négociation ZLE n’aurait pas été possible. De Gaulle n’avait pas exclu la possibilité de conclure une ZLE après un long processus de dilution du projet dans les négociations sectorielles.

12La chronologie des négociations européennes n’épouse donc pas la chronologie institutionnelle (signature, ratification et mise en œuvre du traité de Rome), mais est plus proche de la chronologie politique française, car les crises financières et politiques imposent des prises de conscience successives pour les décideurs français. L’ombre de la guerre d’Algérie pèse sur la période. En aggravant la crise financière, elle impose une réforme radicale du modèle français.

C. Crise et réforme du modèle français par la CEE

13L’aggravation du conflit en Algérie a été, paradoxalement, un facteur positif pour l’affirmation de la CEE. Pendant la négociation du traité de Rome, le début des « événements » d’Algérie a détourné l’opinion d’une discussion technique et a sans doute contribué à apaiser le débat parlementaire. Pendant la négociation de la ZLE, la faiblesse financière française récurrente, aggravée par ce conflit, a démobilisé les nombreux décideurs français qui auraient été naturellement favorables à une coopération européenne poussée avec la Grande-Bretagne, tout en décourageant les décideurs britanniques à partir du printemps 1958. Enfin, la guerre d’Algérie a montré les limites des politiques économiques fondées sur le protectionnisme colonial et sur la priorité à la demande interne sur les équilibres financiers externes.

14Sans l’aggravation du conflit algérien, le gouvernement Mollet aurait peut-être pu s’engager rapidement dans une ZLE et le gouvernement Gaillard aurait vraisemblablement pu restaurer la situation intérieure et européenne. Mais l’Algérie impose finalement une rupture majeure dans de nombreux domaines. La France abandonne à la fin de 1958 les sources de sa prospérité issue de la IIIe République : le régime parlementaire est fortement corrigé par la Ve République, le protectionnisme est condamné dans son essence tout comme l’orientation de l’économie sur l’empire colonial.

15La profondeur de cette crise impose une réforme du modèle français qui passe par la CEE. À partir de 1956 pour les plus fervents partisans du Marché commun comme Marjolin, et à partir du plan Rueff pour la majorité des décideurs français, modernisation et libéralisation économique vont de pair grâce à la dynamique d’intégration européenne par la CEE. Elle seule permet de concilier la création d’un ordre mondial libre-échangiste et le développement de l’État providence français, par les garanties qu’elle offre. La construction européenne est donc un moyen de réformer le consensus national de 1945, en l’adaptant à l’ordre mondial libre-échangiste de l’après-reconstruction. Cela ne veut pas dire que la CEE est la seule source de modernisation. D’autres voies de réformes avaient été imaginées : les « fonctionnaires modernisateurs » pensent à la planification indicative, tandis que Rueff défendait une voie libérale classique, reposant notamment sur une réforme du système financier français. Toutes ces pistes de modernisation sont reportées à l’après 1958 car c’est l’intégration européenne par la CEE qui s’impose comme l’urgence incontournable dans le domaine économique.

II. La conversion de la France à la CEE

16La conversion rapide de la France à la CEE peut constituer une source d’étonnement. Il s’agit de savoir comment un pays plutôt protectionniste et en proie à de graves difficultés financières a finalement accepté la CEE – un accord libre-échangiste – comme une voie de modernisation incontournable. Cette conversion est issue d’une réflexion de fond sur les limites de la puissance française en 1956-1958. Elle a concerné des groupes d’acteurs très divers, ce qui pose le problème de sa profondeur.

A. La CEE, dernier levier d’influence internationale pour la France

17L’intensité de la crise française remet en cause les bases de la puissance nationale de manière radicale. Trois temps peuvent être identifiés pour expliquer cette mutation.

18Dans une première étape, la crise française constitue, paradoxalement, un levier de puissance. Les difficultés commerciales françaises sont un moyen pour elle d’obtenir des concessions dans le cadre des négociations du traité de Rome, puis de retarder la négociation de la ZLE. Le spectre d’un nouveau 30 août 1954 est fréquemment utilisé pour convaincre les partenaires de la France de tenir compte de sa situation exceptionnelle. La France reste un partenaire politique et économique incontournable à l’échelle de l’Europe.

19Cette stratégie française trouve ses limites en 1958. Dans le cadre des Six, elle signifie que la France risque de se retrouver sous la tutelle d’une Commission européenne certes bienveillante pour l’instant, mais ambitieuse et sourcilleuse comme le prouve l’exercice de la procédure de l’article 108 en juin-juillet 1958. De plus, les dérogations et crédits dont bénéficie la France, notamment en janvier 1958, se traduisent par des limitations de souveraineté concrètes et sensibles. Enfin, dans la négociation ZLE, l’exigence française de tenir compte de sa situation exceptionnelle risque d’être contre-productive : Londres pense au printemps 1958 à une ZLE avec un statut dérogatoire pour la France qui permettrait de l’isoler.

20Dès lors, la France doit retrouver des vecteurs plus traditionnels d’influence, donc de puissance. Le gouvernement de Gaulle rétablit l’autorité politique de la France en juin 1958, puis sa solidité monétaire avec le plan Rueff. C’est la fin des mesures dérogatoires françaises et de la stratégie de l’influence par la faiblesse.

21Le rétablissement de la puissance française passe aussi par une bonne gestion des rapports de forces internationaux. D’une part, la France bénéficie du soutien décisif des Cinq, et en particulier de la RFA, ainsi que de la neutralité bienveillante – en matière européenne, des États-Unis. D’autre part, la France profite des erreurs britanniques. La Grande-Bretagne n’a pas réussi à définir une stratégie cohérente qui associerait échelle européenne et échelle mondiale. Au contraire, ces deux dimensions tendent à se contrarier à de multiples moments en 1956-1958. Au second semestre 1956, c’est l’attachement au Commonwealth qui empêche le cabinet Eden d’adopter rapidement la ZLE et de la lancer avant que les Six ne s’engagent de manière inéluctable dans la négociation CEE. À l’été 1957, c’est l’agressivité de certains pays du Commonwealth qui tend la situation au GATT. Au second semestre 1958, Unicorn semble paralyser Londres sur la ZLE. Enfin, un facteur personnel peut également être mis en valeur : Harold Macmillan mélange fréquemment considérations économiques et politiques ce qui le conduit à réfléchir très souvent en termes de représailles envers la France, et l’empêche de considérer des propositions plus rationnelles. De Gaulle paraît a contrario à la fois plus pragmatique et plus cohérent sur le plan doctrinal. À l’étonnement général, il accepte la CEE comme voie de modernisation économique de la France, car elle ne contredit pas ses plans de coopération politique à deux niveaux (Petite Europe et espace atlantique voire mondial).

22Ces erreurs britanniques pèsent lourd dans l’appréciation des décideurs français des efforts du gouvernement Macmillan pour participer au mouvement d’intégration européenne, que ce soit en 1956-1958 avec la ZLE ou en 1961-1963 avec la première candidature britannique. Elles facilitent leur conversion à la CEE.

B. Les vecteurs internes de la conversion

23La conversion de la France à la CEE a été permise par l’engagement inconditionnel de trois groupes de décideurs français.

24Le sommet de l’exécutif, tout d’abord, se mobilise rapidement, en particulier les présidents du Conseil Guy Mollet, Félix Gaillard et Charles de Gaulle, assistés, au Quai d’Orsay, de Christian Pineau, Maurice Faure et Maurice Couve de Murville. C’est bien le pouvoir officiel qui impulse la conversion à la CEE et pas des personnalités en marge des institutions : Jean Monnet et Pierre Uri sont des voix écoutées mais n’ont pas de prise directe sur le processus de décision. La IVe République tant décriée pour sa faiblesse gouvernementale semble avoir trouvé, dans ce domaine précis, des leaders efficaces entre 1956 et 1958.

25Ce groupe placé à la tête de l’exécutif s’appuie sur une très forte centralisation, encore accrue en 1956-1958. Elle repose sur des relais ponctuels comme Robert Marjolin, intermédiaire entre le trio gouvernemental, les milieux administratifs et le patronat pour les questions économiques. Des institutions ad hoc sont montées et dirigées par des proches des présidents du Conseil successifs (Verret puis Delcourt) pour superviser l’ensemble de l’administration. Avec l’institutionnalisation de la CEE, un système bicéphale se met en place, fondé sur une collaboration étroite entre le SGCI et le Quai d’Orsay, et le développement d’une approche européenne réaliste par Donnedieu de Vabres et Wormser. Face à ces relais puissants de l’exécutif se dresse une administration très largement réticente envers le Marché commun en 1956, puis envers la ZLE en 1958, mais qui doit se plier aux directives de l’exécutif.

26Un troisième groupe de promotion de la conversion à la CEE joue alors un rôle indispensable pour alimenter la réflexion sur le fond. Il s’agit du patronat pro CEE et notamment de Georges Villiers à la tête du CNPF, ainsi que du groupe dirigeant de Renault (Dreyfus). Ces milieux économiques donnent des arguments essentiels pour faire accepter la CEE, refuser la ZLE et promouvoir des réformes intérieures drastiques. L’opposition rapide et totale du CNPF à la ZLE marque les décideurs français car la confédération patronale s’était montrée plutôt favorable au projet de marché commun. Au-delà, l’assemblée générale extraordinaire du 13 mai 1958 s’inscrit dans une dynamique de lobbying offensif, largement éclipsée par le retour au pouvoir du général de Gaulle. Mais ce dernier ne contredit pas la dynamique patronale sur le fond : le plan Rueff offre de nombreuses similitudes avec les réflexions du groupe offensif du CNPF. Le patronat ne doit pas être vu comme un manipulateur du pouvoir politique mais comme une source d’expertise indispensable, et parfois comme l’initiateur de projets plus ambitieux, comme en témoignent ses contre-propositions dans la négociation ZLE.

27Ces trois groupes interagissent et n’interviennent pas de manière juxtaposée. Les partisans du Marché commun et ses contempteurs se recrutent à la fois dans les milieux politiques, administratifs et économiques. Progressivement la prise de conscience paraît généralisée. Cependant, si la conversion à la CEE devient assez rapidement majoritaire, sa profondeur doit être nuancée.

C. De la profondeur de la conversion

28La conversion à la CEE signifie-t-elle que ses promoteurs avaient bien compris le modèle de la CEE ? Cette question appelle des réponses très contrastées.

29Le groupe à la tête de l’exécutif qui est à l’origine du succès de la CEE semble, paradoxalement, ne pas en avoir compris toutes les implications. Mollet et Pineau paraissaient tout autant préoccupés de réussir l’Europe franco-anglaise que le Marché commun. Ils ne semblent pas avoir compris la spécificité du modèle économique de la CEE. De Gaulle non plus n’a pas anticipé la force de la dynamique d’intégration et continue d’assimiler la CEE à un traité uniquement commercial.

30Par contre, un autre groupe de décideurs a pleinement pris conscience de la nouveauté de l’intégration économique entraînée par la CEE. Mais ils quittent rapidement le devant de la scène française. Marjolin, Deniau ou Uri partent ainsi à Bruxelles.

31Pour la plupart des décideurs français, la conversion à la CEE reste partielle. Pour les Européens « fonctionnels » par exemple, la CEE est le seul moyen pour la France de retrouver une influence internationale, car il permet de l’insérer en douceur dans le mouvement international de libération des échanges. Particulièrement sensibles à l’écheveau de contraintes européennes et internationales dans lequel se débat la France, la CEE représente pour eux le choix de la raison et de la restauration progressive de la puissance française. Pour la plupart, la conversion se fait par défaut, faute d’alternative. Les négociations de 1955-1958 ne se déroulent pas ex nihilo mais s’inscrivent dans un certain nombre de dynamiques institutionnelles antérieures (des « path-dependencies ») qui limitent la marge de manœuvre des décideurs. Ainsi, c’est l’échec des voies alternatives, par l’empire français ou par l’Europe franco-britannique, qui rend la CEE incontournable. C’est l’héritage de la CECA et des divers projets avortés des années 1950 qui oriente la rédaction du rapport Spaak et du traité de Rome.

32La conversion à la CEE de la France a donc été remarquable par sa rapidité, mais pas par sa profondeur. La CEE s’est imposée par défaut. Elle paraît incontournable mais séduit surtout par sa flexibilité.

III. Le succès du modèle flexible de la CEE

33La flexibilité du modèle de la CEE est à la source de son succès et constitue en même temps sa principale faiblesse. La CEE fait l’objet d’interprétations très diverses par les responsables français. Son modèle a été renforcé par la négociation ZLE, qui a également facilité la mise en place réussie de la CEE en 1958.

A. Des interprétations multiples de la CEE

34La CEE repose sur un traité-cadre à l’application progressive, qui s’appuie sur un double équilibre, politique entre supranationalisme et intergouvernementalisme, et économique entre libre-échange et harmonisation volontariste des structures. Plusieurs interprétations de la CEE peuvent donc être développées. Trois groupes peuvent être distingués.

35Un premier ensemble associe les décideurs réticents car attachés au modèle de la Grande Europe. Certains sont aussi des promoteurs de la CEE comme Mollet ou Pineau. La plupart sont très réticents envers la CEE soit par libéralisme économique, comme Valéry, soit au contraire par un attachement au dirigisme comme Mendès France ou Ramadier.

36D’autres décideurs français sont favorables à la CEE car elle conforte une ambition plus générale. Les libéraux Goetze et Rueff la perçoivent comme un élément important dans un programme de rétablissement des lois du marché. Les décideurs attachés à la notion de puissance nationale, comme de Gaulle, Couve de Murville, Peyrefitte ou Wormser, estiment que la voie de la « Grandeur » passe par le Marché commun.

37L’attachement à la dynamique d’intégration économique n’est finalement que le fait d’une minorité. Marjolin met également l’accent sur la dimension macroéconomique et le rôle des experts dans ce processus. Sa vision néofonctionnaliste et technocratique s’exprime particulièrement avec son premier projet d’union monétaire de mai 1958. Les milieux économiques, au contraire, s’attachent à promouvoir une intégration économique reposant sur des schémas d’Europe contractuelle renouvelés.

  • 1 Alan Milward, The European Rescue of the Nation-State…, op. cit., p. 3-10.

38D’une manière générale, la CEE apparaît, pour les européistes, comme une première étape vers une unification économique et politique de l’Europe. Pour les décideurs français les plus attachés à la souveraineté nationale comme de Gaulle ou Wormser, la CEE symbolise au contraire cette dynamique de « rescue of the nation-state » décrite par Alan Milward1 : elle constitue un cadre de coopération indispensable pour l’adaptation du modèle économique, social et politique français aux nouvelles exigences de la coopération internationale (libération des échanges et des paiements).

39La flexibilité du modèle de la CEE a donc facilité son acceptation, encouragée par le contre-exemple de la ZLE.

B. L’influence positive de la ZLE sur la CEE

40La négociation de la ZLE a eu une triple influence positive sur la CEE. Tout d’abord, elle a démontré a posteriori tout l’intérêt de la méthode de négociation du Marché commun. Le rapport Spaak a permis de circonscrire le cadre d’une discussion par nature difficile. À défaut d’un tel document de synthèse endossé par les responsables politiques, les négociations ZLE se sont enlisées dans des controverses à la fois générales et techniques car aucun cadre commun n’avait été défini. Cela permet à la France de reprendre la même tactique d’obstruction que pendant la négociation du Marché commun mais avec plus de succès. La France a donc pu utiliser les mêmes formules – décalage, première étape conditionnelle, etc. – sans scrupule, jusqu’au risque d’être isolé de manière irréversible. À cet égard, les arguments de juin 1958, lorsque le décalage semble se transformer en statut spécial pour la France dans la ZLE, se rapprochent de ceux de septembre 1956, lorsque Maurice Faure agitait la menace d’un « droit de sécession » offert à la France, pour convaincre de la nécessité de définir une position réaliste sur la CEE.

41Ensuite, la ZLE a facilité l’acceptation de la CEE par les décideurs français. Elle a montré le caractère inéluctable de la libération des échanges mais aussi l’ampleur des concessions que la France avait obtenues dans le cadre du Marché commun, et sur lesquels certains des Cinq paraissaient prêts à revenir grâce à la ZLE.

42Enfin, la ZLE a démontré aux Cinq tout l’intérêt de l’intégration économique européenne par la CEE. Les critiques techniques du projet de ZLE dépassent les décideurs français et sont également le fait du gouvernement italien ou du patronat européen. À l’automne 1958, l’offensive française sur la question de la préférence européenne permet de souligner clairement que le projet britannique a une finalité universelle et pas européenne. La France cherche alors à poursuivre cette logique jusqu’à son terme en acceptant le transfert de prérogatives gérées à l’échelle de la Grande Europe (OECE, UEP) à l’échelle mondiale (GATT, FMI). La ZLE a permis de faire ressortir la spécificité du modèle de la CEE et de discréditer l’échelle de coopération de la Grande Europe pour un temps. Elle a également facilité la mise en place rapide de la CEE.

C. La mise en place réussie de la CEE

43Paradoxalement, le défi que constitue la ZLE a obligé la Commission européenne à affirmer rapidement son autorité. Hallstein a fait jouer à la Commission un rôle important dans la négociation ZLE, même si le dernier mot reste toujours aux mains des États. Marjolin a proposé une interprétation très ambitieuse de la CEE, fondée sur le développement d’une véritable union économique et monétaire. Ce projet n’a pas réussi à s’imposer car il reposait sur l’exploitation d’une crise française qui s’est finalement résolue par une voie nationale. L’administration communautaire s’est mise en place et de nombreux Français y occupent des postes importants.

44Cependant l’affectation à Bruxelles semble peu prestigieuse pour les Français en 1958. Cela s’explique par le manque de considération, voire de compréhension, des décideurs français pour les institutions communautaires. Aucune stratégie d’influence cohérente n’est définie en 1958. À Paris, la plupart des décideurs français sont surpris par la capacité d’initiative de la Commission européenne.

45Cette mise en place réussie de la CEE est à la source de nombreux malentendus entre les décideurs français et les institutions européennes au cours des années 1960.

Notes

1 Alan Milward, The European Rescue of the Nation-State…, op. cit., p. 3-10.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

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