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Service public local
p. 623-626
Texte intégral
1Constitue un service public toute activité prise en charge par une personne publique, directement ou sous son contrôle, poursuivant un but d’intérêt général et soumise à un régime exorbitant du droit commun. S’agissant des collectivités territoriales, ce n’est qu’à partir de la loi du 10 août 1871, relative aux départements (conseils généraux), et celle du 5 avril 1884, relative aux communes, qu’elles ont pu véritablement créer par elles-mêmes des services publics locaux, eu égard aux nouvelles règles générales permises par le législateur. Il s’agissait alors d’autorisations assez peu précises, permettant aux organes délibérants (conseils généraux et municipaux) de prendre des décisions plus concrètes pour « les affaires de leurs compétences », sous le contrôle des autorités de tutelle. À partir de 1982, cette possibilité a été grandement facilitée par les lois de décentralisation et a été élargie aux conseils régionaux, même si les récentes réformes territoriales – en particulier la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRé) du 7 août 2015 – ont depuis supprimé la clause de compétence générale aux départements et aux régions.
2Ainsi, dans le cadre des dispositions législatives fixant la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales, les assemblées locales peuvent prendre des décisions relatives à des activités correspondant à un intérêt général et nécessitant la création d’un service public local. Mais cette possibilité est tout de même assortie de conditions réglementaires et jurisprudentielles puisque, notamment pour les départements et régions, il existe en vertu de la loi des services et compétences obligatoires – nécessitant l’obligation pour l’assemblée délibérante d’inscrire annuellement au budget de la collectivité territoriale le budget nécessaire à leur exercice – et des services et compétences qualifiés de facultatifs en raison de la liberté laissée aux assemblées locales (surtout pour les communes) quant à leur création.
3Parmi les compétences obligatoires, il faut mentionner les services publics locaux suivants : la distribution de l’eau et de l’assainissement, le traitement des ordures ménagères, le service des pompes funèbres, l’urbanisme réglementaire (permis de construire, autorisations diverses…), la construction, l’entretien et l’équipement des écoles maternelles et élémentaires, entre autres exemples, pour ce qui concerne la commune ; l’action sociale (dispositifs de soutien à l’enfance, aux personnes âgées et handicapées, gestion du revenu de solidarité active…), la construction, l’entretien et l’équipement des collèges, la gestion de la voirie départementale, pour ce qui concerne les conseils départementaux ; le soutien au développement économique (Bottini, 2019) et à l’aménagement du territoire régional, la gestion des transports terrestres non urbains, le soutien à la formation professionnelle, ainsi que la construction, l’entretien et l’équipement des lycées, pour ce qui concerne les conseils régionaux. Et, parmi les compétences dites facultatives, certains services publics locaux peuvent concerner d’autres domaines « optionnels », conformément au principe de subsidiarité selon lequel les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon – ainsi en est-il, par exemple, de certaines compétences dites « partagées » comme le tourisme, le sport et la culture (création et gestion des bibliothèques de prêt, des services d’archives, de musées, protection du patrimoine…) pour les départements et les régions depuis la loi NOTRé.
4Les communes, qui bénéficient toujours de la clause de compétence générale, disposent ainsi d’une capacité d’intervention générale, sans qu’il soit nécessaire que la loi procède à une énumération de ses attributions – la création de services publics locaux pouvant donc concerner à la fois les compétences partagées, déjà énumérées, mais également d’autres domaines (la création d’une halte-garderie, l’octroi d’une aide pour le maintien d’une activité en milieu rural, la création d’une maison de retraite, ou encore la création de services de santé, par exemple), à la double condition de respecter le principe de l’intérêt local (limitation à la fois territoriale et matérielle) et, depuis le décret d’Allarde et la loi Le Chapelier de 1791, de la liberté du commerce et de l’industrie (la jurisprudence, depuis l’arrêt du Conseil d’État Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, du 30 mai 1930, n’excluant pas cependant une forme de « socialisme municipal » dans des circonstances particulières, notamment lorsque l’offre privée est défaillante localement).
5De manière générale, ce dernier principe interdit aux collectivités territoriales de faire concurrence aux entreprises privées (Duperon, 2011), ce qui a pu, pendant la première moitié du xxe siècle, rendre difficile la création de services publics à caractère industriel et commercial, ceux-ci étant cependant plus courants à l’échelon national que local. Toutefois, la jurisprudence a multiplié les assouplissements en la matière, en admettant de façon de plus en plus large les besoins locaux en matière de services publics, cette atténuation du principe de liberté du commerce et de l’industrie ayant pu concerner des secteurs aussi divers que le logement, les transports, la propreté, les réseaux (d’eau, en particulier), la culture (théâtres, cinémas…), ainsi que les sports et loisirs. Théoriquement permise par la carence ou l’insuffisance de l’initiative privée, la création de ces services publics locaux dans ces domaines a pu être justifiée par l’intérêt général (local) en vue d’une amélioration de l’activité sur le territoire concerné ou pour impulser une logique plus vertueuse pour ses habitants que ce que ne permettait « naturellement » l’offre du marché.
6Il faut noter également que l’essor de l’intercommunalité a élargi cette possibilité de gestion des services publics locaux aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qu’ils soient à fiscalité propre – métropoles (catégorie créée par la loi du 16 décembre 2010), communautés urbaines (créées pour les premières d’entre elles par la loi du 31 décembre 1966), communautés d’agglomération (créées par la loi du 12 juillet 1999), communautés de communes (créées par la loi du 6 février 1992) – ou non – syndicats intercommunaux à vocation unique (Sivu, depuis leur création par loi du 22 mars 1890) ou à vocation multiple (Sivom) par le principe de spécialité, à la différence des collectivités territoriales. Les services publics locaux concernés peuvent aller de la simple compétence unique gérée par un Sivu (traitement des ordures ménagères, électrification, transports en commun…) jusqu’à une série de compétences obligatoires (aménagement de l’espace communautaire, développement économique local…) et facultatives (logement, environnement, voirie…) prises en charge par les EPCI à fiscalité propre, selon leur degré d’intégration et de délégation de la part des communes qui composent leur territoire dit communautaire (selon un « intérêt communautaire » défini par l’organe délibérant de l’EPCI).
7Parmi les pouvoirs laissés par le législateur aux collectivités territoriales dans leur gestion des services publics locaux figurent la question importante de la tarification de ces services, leur offrant des ressources plus ou moins importantes dans leur budget (dont la proportion est cependant sans aucune mesure avec les dotations de l’État et les recettes fiscales propres des collectivités). Si les collectivités (ou les EPCI) fixent librement les tarifs de leurs services publics (Long, 2001), les différentes possibilités de tarification restent toutefois soumises à quelques principes fondamentaux : fixation par l’organe délibérant (qui peut cependant déléguer ce pouvoir à l’exécutif concernant la fixation des tarifs des droits de voirie, de stationnement, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics, ou des droits prévus au profit de la collectivité qui n’ont pas un caractère fiscal) et non-rétroactivité (même dans le cas où une collectivité décide d’adapter un tarif en cours d’année). Quant au montant et à l’évolution de ces tarifs dans le temps, un tarif ne saurait être supérieur au coût de revient du service (car un service public local n’a pas vocation à dégager des bénéfices) mais il existe des possibilités de moduler les tarifs suivant les usagers, cela devant être apprécié au regard du principe d’égalité des usagers, en fonction des différences de situations objectives entre les usagers ou en raison d’une nécessité d’intérêt général qui le justifierait.
8Pour faire fonctionner un service public local, les collectivités territoriales disposent également d’une grande liberté de choix entre différents modes de gestion et, selon celui choisi par son assemblée délibérante, la puissance publique interférera plus ou moins dans les conditions d’exécution du service. Les services publics locaux peuvent ainsi être gérés selon plusieurs modalités, qu’on peut classer en deux grandes catégories : les modes intégrés de gestion, dans lesquels l’activité reste assurée par une personne publique dans le cadre du droit administratif, et les modes externalisés de gestion, dans lesquels l’activité est confiée à une personne privée, par une convention de délégation de service public (Delaire, 2019) ou par un contrat de partenariat. De fait comme de droit, le choix du mode de gestion est libre car cela constitue une des composantes du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Ce choix revient à l’assemblée délibérante mais il faut remarquer que certains services publics ne peuvent être délégués par la personne publique : les compétences exercées au nom de l’État (état civil, élections, recensement, etc.), les activités relevant directement du domaine régalien (police, sécurité, hygiène, etc.), ou encore la réglementation et organisation interne des services.
9S’agissant des modes de gestion intégrés, il en existe plusieurs catégories, qui peuvent être classées en fonction de leur degré croissant d’éloignement de la collectivité territoriale qui en a la charge : régie directe ou simple (exercée sans intermédiaire par l’autorité territoriale avec ses propres personnels et son propre budget), régie autonome (avec budget propre annexé à celui de la collectivité), régie personnalisée (avec la création d’un établissement public dédié, personne morale distincte de la collectivité territoriale), ou encore quasi-régie, appelée également prestation in house (sous la forme d’un cocontractant public, qu’il s’agisse d’un établissement public ou d’une société publique locale).
10Quant aux modes externalisés de gestion des services publics locaux, à la classique délégation de service public – contrat public par lequel une collectivité (ou EPCI) confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire privé (et parfois public), dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service –, quelle que soit sa forme juridique (concession, affermage, régie intéressée…), s’est ajoutée, avec l’ordonnance du 17 juin 2004, la catégorie des contrats de partenariat public-privé, présentant un degré d’externalisation plus poussé (en fonction de la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues). Cette dernière catégorie de mode de gestion externalisée a jusqu’alors principalement concerné les grandes collectivités, ou EPCI, s’agissant de projets d’infrastructures d’une certaine ampleur (stades, équipements de santé, etc.) devant être livrés dans un délai court, avec une responsabilité importante confiée au cocontractant privé dans l’exécution des travaux.
Bibliographie
Bottini Fabien, Le service public du développement économique, Paris, LGDJ, 2019.
Delaire Yves, La délégation des services publics locaux, Boulogne-Billancourt, Berger-Levrault, 2019.
Duperon Olivier (dir.), Les services publics locaux et la concurrence, Paris, L’Harmattan, 2011.
Long Martine, La tarification des services publics locaux, Paris, LGDJ, 2001.
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Encyclopédie du management public
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