Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Une fiscalité pour la croissance

 | 
Frédéric Tristram

Deuxième partie. Un engagement progressif en faveur d'une modernisation libérale de l'économie française, 1949-1954

Chapitre IV. Une administration fiscale réformatrice, juillet 1952-juillet 1954

Texte intégral

1À partir de juillet 1952 s’ouvre pour l’administration fiscale une période beaucoup plus favorable que la précédente. La DGI s’engage en effet dans une dynamique de réformes qui touchent à la fois la fiscalité directe et indirecte. Cette ultime tentative pour refondre l’ensemble du système fiscal n’aboutit pas totalement. Ses conséquences en matière d’imposition des revenus restent, dans les faits, très limitées. Elle permet cependant, avec la création de la TVA, de modifier considérablement le mode de taxation des affaires. La nouvelle taxe, instituée par la loi du 10 avril 1954, entre en vigueur le 1er juillet de la même année.

2Trois causes expliquent le retournement de 1952. Il s’agit tout d’abord de la nouvelle conjoncture économique née des mesures de stabilisation entreprises par Antoine Pinay. Pendant plus de trois ans, de 1952 à 1955, l’inflation est maîtrisée et ce n’est qu’en 1956, à la suite des dérèglements créés par la guerre d’Algérie, que les prix recommencent à croître fortement. Les tensions budgétaires ne sont pas totalement apaisées mais se révèlent moins contraignantes pour l’équilibre général de l’économie. Dans ce contexte, l’administration fiscale est moins soumise qu’auparavant à la pression du court terme. Si elle reste évidemment attentive aux conséquences financières de ses choix, elle dispose d’un horizon plus large pour étudier et mettre en œuvre des transformations de fond du système d’imposition.

3La DGI bénéficie en outre de la clarification politique opérée par Antoine Pinay au printemps 1952. Les décisions tranchées du nouveau président du Conseil ont pour un temps réglé des questions latentes depuis la fin de la seconde guerre mondiale, notamment la taxation des bénéfices des grandes entreprises. Le débat fiscal s’oriente vers d’autres sujets, en particulier le système de taxes sur le chiffre d’affaires, ou met en avant d’autres thèmes, par exemple l’exigence de neutralité dans le prélèvement. Le nouveau président du Conseil s’engage d’ailleurs personnellement en faveur de la réforme, réunissant, dès avril 1952, une commission d’études fiscales présidée par le conseiller d’État Louis Loriot et présentant à l’automne le premier projet de loi prévoyant l’instauration de la TVA. d’une manière plus générale, la loi du 10 avril 1954 est dans la droite ligne des orientations libérales prises par Antoine Pinay et ses successeurs à la présidence du Conseil. Avec la fin du premier plan de modernisation, l’heure est à un relatif désengagement de l’État du financement de l’économie et au développement des investissements privés. Les prémices de la construction européenne, d’abord limitée au charbon et à l’acier, imposent quant à elles de renforcer la compétitivité internationale de la France et de développer ses exportations. À ces priorités nouvelles, la TVA apporte, sur le plan fiscal, des réponses adaptées.

4Un dernier élément, beaucoup plus circonstanciel, vient modifier la politique fiscale au cours de l’année 1952. À partir du mois d’avril, Maurice Lauré commence à populariser ses travaux sur le système français de taxes indirectes, d’abord dans des cercles administratifs spécialisés, puis auprès du gouvernement et enfin dans l’opinion. En mettant l’accent sur le problème de la double taxation des investissements et en proposant un mécanisme de déduction susceptible de le régler, le jeune expert de la DGI est directement à l’origine de la TVA.

5L’été 1952 est donc le point de départ d’un processus de réforme long et complexe. La succession, pendant plus de deux ans, des projets et des propositions de lois, des rapports d’experts et des commissions d’études témoigne des enjeux politiques attachés à cette réforme. Elle rend compte également des réelles difficultés techniques que pose la transformation d’un système de taxes indirectes qui assurent à l’État près de la moitié de ses ressources et a, sur l’organisation des circuits économiques, une incidence non négligeable. Comme le montre le tableau de l’annexe n° 9, la TVA est une construction progressive. Le décret du 18 septembre 1953 permet d’abord une déduction de 50 % des taxes ayant grevé les investissements. La loi du 10 avril 1954 rend possible une déduction complète des immobilisations et des frais généraux. Encore cette mesure ne concerne-t-elle que le secteur de la production. L’extension du dispositif au secteur commercial se heurte, à partir de l’automne 1954, à la montée de la contestation poujadiste. Les pouvoirs publics doivent alors revoir à la baisse leur ambition réformatrice et adopter, sous la pression, une politique dite de « détente fiscale » consistant en l’octroi de nouveaux avantages aux petits travailleurs indépendants. Quant aux différents projets, qui, de l’été 1952 au printemps 1954, visent à modifier en profondeur l’impôt sur le revenu des personnes physiques, ils se soldent tous par un échec.

6Avec ses imperfections et ses limites, la loi du 10 avril 1954 reste une étape importante dans l’histoire fiscale française. Elle s’inscrit également dans une évolution plus longue des taxes indirectes, commencée en 1920 avec la création de la première taxe sur le chiffre d’affaires et qui ne trouvera une conclusion d’ailleurs partielle qu’en 1968 avec l’assujettissement à la TVA du commerce de détail. La création de la TVA se trouve donc à la confluence de deux débats distincts : une réflexion pluridécennale visant à perfectionner les techniques du prélèvement indirect et la volonté plus immédiate d’adapter l’économie française, après sa phase de reconstruction, aux nouvelles exigences de la concurrence.

7Dans ce contexte exceptionnel, l’administration fiscale joue un rôle décisif. Avec Maurice Lauré, elle est directement à l’origine des changements intervenus. La préparation de la loi du 10 avril 1954 est l’occasion d’une transformation profonde de sa culture et d’une révision de ses priorités. Pour la première fois, la réforme fiscale ne vise pas seulement à améliorer les conditions du prélèvement mais à agir sur les structures de l’économie. Dans quelles conditions cette « conversion », pour reprendre l’expression de Michel Margairaz, s’effectue-t-elle ? Quelles en sont les limites ? Quelles résistances suscite-t-elle au sein comme à l’extérieur de l’administration ? Comment enfin mesurer, dans un processus de décision complexe, les influences respectives du pouvoir politique, qui reste prépondérant, et des experts fiscaux ?

8La réforme des taxes sur le chiffre d’affaires préparée par la DGI s’inscrit dans une politique plus générale d’inspiration libérale voulue par les gouvernements successifs à partir de 1952. Elle doit tenir compte de nombreuses contraintes techniques et politiques qui expliquent dans une large mesure son inachèvement. Enfin l’administration fiscale apparaît beaucoup plus réservée face à une transformation radicale de l’imposition des revenus.

I. UNE MODERNISATION D’INSPIRATION LIBÉRALE DU SYSTÈME DE TAXES SUR LE CHIFFRE D’AFFAIRES

9Au début des années 1950, le système français d’impôts indirects est contesté. Inspecteur des finances en poste à la DGI, Maurice Lauré met en lumière ses principaux défauts et recommande l’adoption d’une taxe nouvelle, la TVA. Il espère ainsi favoriser l’investissement et les exportations dans un environnement plus concurrentiel.

A. UN SYSTEME DE TAXES SUR LE CHIFFRE D’AFFAIRES INADAPTE A UNE ECONOMIE EN EXPANSION

  • 1 Les taxes indirectes hors droits de douane, s’élèvent à 1 240 milliards de francs sur un total de 2 (...)

10Quel jugement porter sur le système français de prélèvement indirect ? En 1952, il assure plus de la moitié des recettes fiscales de l’État1 et une part non négligeable du financement des communes et des départements. Il repose principalement sur trois taxes sur le chiffre d’affaires créées entre 1936 et 1941, la taxe à la production, la taxe sur les transactions et la taxe locale. Le fort rendement du système, sa bonne réactivité à la conjoncture et l’existence d’impôts généraux sur la dépense, établis en principe selon des techniques comptables, sont d’incontestables gages de modernité. Une analyse plus précise du système fait cependant ressortir ses très nombreux défauts. Au fil du temps, l’imposition des affaires est devenue très complexe. Elle n’est pas neutre économiquement, elle rend possible une fraude importante et elle empêche, par le biais notamment de régimes dérogatoires, la modernisation des structures de production et de distribution.

1. Un système de taxation complexe.

11La complexité du système français de taxation des affaires résulte d’une histoire heurtée, dont les grandes étapes ont déjà été décrites dans le chapitre II. Ce système apparaît comme une construction empirique, fruit des circonstances ou des besoins budgétaires plus que de la logique fiscale. Cette singulière complication pèse assez lourdement sur les acteurs économiques chargés de collecter l’impôt et de le répercuter sur leurs clients.

  • 2 Cette imposition, rattachée juridiquement à la taxe à la production, est très souvent désignée par (...)

12C’est ainsi que les trois grands secteurs d’activité – production, distribution et services – ne sont pas soumis à une taxation particulière mais supportent deux, voire trois taxes de taux et surtout d’assiette différents. Le tableau de l’annexe n° 9 permet de le constater. Les producteurs sont assujettis à la taxe à la production prélevée depuis 1948 selon la technique des paiements fractionnés et dont le taux normal est au début de l’année 1952 de 15,35 %. Ils subissent également la taxe sur les transactions perçue en cascade au taux de 1 %. La taxation de la distribution apparaît encore plus compliquée. Les commerçants doivent eux aussi acquitter la taxe sur les transactions, à l’assiette très large, et la taxe locale, étendue en 1948 à l’ensemble du secteur. Les taux de ces deux impôts sont en outre très variables selon la nature du commerce et selon son lieu d’implantation, les communes pouvant majorer de 0,25 % la taxe locale. Enfin, les prestataires de services doivent acquitter la taxe sur les transactions, la taxe locale et un régime spécial de taxe à la production perçue en cascade au taux de 5,8 %2.

  • 3 Ce qui correspond pour 1952 à environ 8 500 euros actuels.

13Les effets perturbateurs de cette accumulation de taxes se font en outre pleinement sentir sur les contribuables. À la différence de l’imposition des revenus, la technique du forfait est en effet, jusqu’en 1955, très peu utilisée dans la taxation du chiffre d’affaires. Elle ne concerne que de très petits commerçants et prestataires de services dont le chiffre d’affaires annuel n’excède pas 500 000 francs3. Au-delà de cette somme, et en tout cas pour tous les assujettis à la taxe à la production, l’imposition au réel est la règle.

  • 4 Loi de finances du 24 mai 1951, articles 22 à 23 pour la taxe unique sur les vins et 15 à 21 pour l (...)
  • 5 De même, les viandes restent soumises à une taxe d’abattage et à une taxe de visite sanitaire.

14Un dernier élément contribue à renforcer la complexité du système. Il s’agit de la création, en 1951, de deux nouvelles taxes, la taxe unique sur les viandes et la taxe unique sur les vins4. Ces impôts se substituent en principe, pour les produits concernés, à l’ensemble des taxes sur le chiffre d’affaires. Des exceptions demeurent cependant, les vins restant soumis à la taxe locale, ainsi d’ailleurs qu’à l’ancien droit indirect de circulation5.

  • 6 P. Allix et F. Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 178. La taxe unique sur le charbon et (...)
  • 7 Signe de l’implication des milieux patronaux, l’article 60 de la loi du 4 avril 1926 prévoyait la c (...)
  • 8 Les dernières taxes uniques sont supprimées à partir de 1942.

15Le législateur renoue ainsi avec une technique de taxation qui avait été très largement utilisée durant l’entre-deux-guerres. De 1925 à 1934, une quarantaine de taxes uniques, portant en général sur des biens de consommation courante, avaient été créées6. L’objectif était double. Il s’agissait d’abord de corriger les défauts de la taxe générale sur le chiffre d’affaires instituée en 1920, notamment son caractère cumulatif et les importantes possibilités d’évasion qu’elle offrait. L’institution de taxes uniques répondait de surcroît aux revendications des milieux professionnels dont le régime fiscal se trouvait ainsi simplifié et souvent allégé7. En instituant la taxe à la production, la loi du 31 décembre 1936 stoppait ce mouvement qui, en multipliant les régimes particuliers, mettait à mal la cohérence du système de taxation des affaires8. Car si pour chaque producteur pris individuellement, la taxe unique représentait une incontestable simplification, l’accumulation des taxations particulières ôtait toute unité à la législation fiscale et compliquait singulièrement la tâche de l’administration chargée de l’appliquer.

  • 9 AEF, B 28 357, Note d’information relative au régime fiscal de la viande, datée du 8 octobre 1950, (...)
  • 10 Idem, p. 3

16Ces considérations à la fois techniques et historiques expliquent l’hostilité de la DGI à la réintroduction de ce type d’impôt. Dès 1949, les professionnels de la viande réclament le rétablissement d’une taxe unique. En juillet 1950, Félix Gaillard dépose une proposition de loi dans ce sens à l’assemblée nationale. À l’automne, lors de la préparation de la loi de finances, l’administration fiscale réagit en se livrant à une critique de fond des taxes uniques. Celles-ci se révèlent « d’une application particulièrement malaisée » en raison de leur diversité et de leur particularisme9. Elles présentent le risque de s’étendre rapidement à un grand nombre de professions car « lorsqu’un précédent a été créé, il devient impossible de s’opposer aux demandes qu’il provoque »10. C’est en définitive la cohérence et le rendement du système de taxes sur le chiffre d’affaires qui, pour la DGI, se trouvent menacés :

  • 11 Idem, p. 17.

« Le caractère prédominant des TCA est leur universalité et c’est précisément ce caractère qui leur permet d’atteindre un rendement qui fait de ces taxes une des pièces maîtresses de la fiscalité actuelle. Cette universalité s’oppose à l’institution d’exonérations ou de régimes spéciaux qui détruiraient l’harmonie de l’ensemble, compliquant la tâche non seulement des services d’assiette et de perception mais également celle des redevables, constitueraient des précédents immédiatement invoqués et exploités et compromettraient gravement le rendement des taxes. »11

  • 12 85,7 millions de francs en 1952 sur un total de taxes indirectes (hors droits de douane) de 1 240,6 (...)

17Le dépôt par le ministre de l’agriculture Pierre Pflimlin, en février 1951, d’un projet de loi reprenant les grandes lignes de la proposition Gaillard, puis le vote de ce texte le 24 mai 1951 constituent donc une défaite pour l’administration fiscale. La création de deux nouvelles taxes uniques marque également un très net recul dans les techniques de taxation du chiffre d’affaires. Le retour à un tarif spécifique et des modes de constatation matériels rompent avec la dynamique d’un prélèvement construit, depuis 1936, autour de principes comptables et de tarifs ad valorem. Ces taxes, malgré leur rendement modeste12, brouillent donc la logique du système, renforcent sa complexité et laissent planer une menace sur son évolution.

2. L’absence de neutralité dans le prélèvement.

  • 13 AN, 81 AJ 198, Premier rapport sur les travaux de la commission Productivité et Fiscalité, comité n (...)
  • 14 Rapport précité, p. 9.

18Le deuxième défaut du système est son absence de neutralité. Le terme de neutralité, qui recouvre une notion fiscale ancienne mais restée longtemps confuse, a été pour la première fois précisé par Maurice Lauré en 1952. En avril de cette année, le jeune inspecteur des finances de la DGI rédige pour le comité national de la Productivité un rapport qui lance véritablement le mouvement de réforme des taxes sur le chiffre d’affaires13. Il y distingue trois nuances différentes de la neutralité fiscale. La neutralité implique d’abord l’absence de discrimination entre les producteurs se trouvant en situation de concurrence d’après « des critériums basés sur la personnalité de ces producteurs »14. Maurice Lauré récuse ainsi toute forme de régime particulier fondé sur la structure juridique de l’entreprise ou les conditions économiques dans lesquelles s’exerce son activité.

  • 15 Idem, p. 11.
  • 16 Idem, p. 12.
  • 17 Idem.

19La neutralité suppose également que le système fiscal n’influe par sur les procédés de fabrication ou sur les circuits de distribution des produits. Par conséquent, « la fiscalité ne doit pas avoir pour effet de faire supporter aux objets fabriqués des charges différentes selon le nombre d’entreprises qui participent successivement à leur réalisation »15. Les taxes en cascade sont donc par principe condamnées. Par ailleurs, la fiscalité ne doit pas influencer la répartition des facteurs de production mis en œuvre, qu’il s’agisse du capital ou du travail. En d’autres termes, comme le remarque Lauré, elle ne doit pas « peser davantage sur les investissements et l’énergie qu’elle ne pèse sur les salaires »16. Le jeune inspecteur des finances manifeste cependant un goût pour l’accumulation du capital qui va peut-être au-delà de l’exigence de neutralité. Ce biais, assez répandu chez les responsables économiques, s’explique en grande partie par la situation de la France du début des années 1950, en particulier par son important déficit de main-d’œuvre. C’est ainsi que Lauré en vient à recommander une « substitution aussi généralisée que possible du travail mécanique au travail humain qui permet d’économiser les temps de travail et, par conséquent, de développer la productivité »17.

  • 18 Idem, p. 13.

20Enfin, Maurice Lauré met l’accent sur une dimension qu’il qualifie de « psychologique » de la neutralité fiscale18. Il dénonce les effets négatifs de certains prélèvements qui, en décourageant le travail ou l’épargne individuels, conduisent à une perte d’efficience collective. Plus que les taxes sur le chiffre d’affaires, ce travers concerne les impôts sur le revenu ou les droits de succession. Lauré préconise une baisse de leur taux de même qu’une meilleure prise en compte des investissements réalisés par les entreprises par des possibilités accrues d’amortissement.

21Le système français de taxe sur le chiffre d’affaires répond-il à cet idéal de neutralité ? Au regard des conditions énoncées par Maurice Lauré, il présente deux inconvénients majeurs.

22Le premier tient en l’existence de taxes cumulatives. Les trois principales taxes sur le chiffre d’affaires sont, en 1952, partiellement ou totalement perçues en cascade. C’est le cas, comme le montre le tableau de l’annexe n° 9, pour la taxe à la production à 5,8 % portant sur les prestations de services. La taxe sur les transactions est intégralement une taxe cumulative, de même que, depuis 1948, la taxe locale qui avait pourtant été conçue à l’origine pour ne frapper que le dernier stade de la vente. En réalité, le phénomène cumulatif frappe avec une intensité plus ou moins forte les différents secteurs d’activité.

23Dans le secteur de la production, le défaut est relativement circonscrit. La taxe à la production est une taxe unique et seule la taxe sur les transactions pose un véritable problème. Son taux relativement faible ne constitue cependant pas une incitation forte à la concentration industrielle et le biais induit par le prélèvement fiscal reste de ce fait limité.

24Les prestations de services sont davantage concernées par le phénomène cumulatif. Les trois taxes qui frappent le secteur sont toutes perçues en cascade. Surtout, elles ne peuvent être déduites des taxes grevant la production ou la distribution et se répercutent donc entièrement dans le prix des produits finis. Ce défaut handicape lourdement l’usage des services par l’industrie ou le commerce et constitue un obstacle non négligeable à la modernisation des structures économiques. Maurice Lauré le dénonce très clairement dans son rapport de 1952 :

  • 19 Idem, p. 54.

« Le plus gros inconvénient résulte de ce que la taxe sur les prestations de services se superpose à la taxe à la production, lorsque les prestations sont fournies à un producteur. Il en résulte que les producteurs ont un intérêt fiscal important à réaliser dans le cadre de leurs propres entreprises les prestations de services qui leur sont nécessaires, même si cela va à l’encontre d’une organisation économique rationnelle. »19

  • 20 Soit le total de la taxe sur les transactions (1 %) de la taxe à la production (8,55 %) et de la ta (...)

25L’avantage ainsi retiré peut d’ailleurs être chiffré à plus de 9 % du prix du service réalisé20.

  • 21 Nicolas Neiertz, La coordination des transports en France de 1918 à nos jours, Paris, CHEFF, 1999.

26Le problème se pose particulièrement pour les services bancaires et les transports, qui entrent fréquemment dans les processus de fabrication. L’absence de déduction constitue une forte incitation au développement du transport privé au détriment du transport public. Elle complique singulièrement les tentatives de coordination du secteur à l’ordre du jour dans les années 195021. Elle renchérit en outre le coût du crédit et vient renforcer une tendance à l’autofinancement parfois préjudiciable à la réalisation des investissements. Là encore, Maurice Lauré fait preuve d’une grande sévérité :

  • 22 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 55.

« [...] l’application de la taxe sur les prestations de services aux rémunérations que les banques retirent des opérations de crédit engendre une surtaxation qui cause incontestablement une plus grande perte à l’économie nationale qu’elle ne crée de recettes au Trésor. L’exagération du coût du crédit aboutit, même lorsqu’elle est faible, à interdire la réalisation d’affaires importantes ou le financement d’investissements qui, sans cela, seraient rentables. »22

27La possibilité de déduire les taxes ayant grevé les services, notamment de la taxe à la production, constitue donc un des enjeux majeurs de la refonte du système de taxation des affaires.

28Mais c’est sans doute dans le secteur de la distribution que l’existence de taxes cumulatives a les conséquences les plus importantes. La relative discrétion de Maurice Lauré sur le sujet contraste avec sa vive critique concernant les effets de ces taxes sur l’appareil de production. Elle témoigne du fort tropisme industriel du haut fonctionnaire de la DGI et de son relatif désintérêt pour la modernisation, pourtant stratégique pour l’économie française, du secteur commercial.

  • 23 Les taux majorés ont été institués par une loi du 27 janvier 1944 pour ce qui concerne la taxe sur (...)
  • 24 Ibid., p. 209.

29Les taxes en cascade ne jouent pas, comme on pourrait s’y attendre, en faveur de la concentration de la distribution mais constituent au contraire une protection pour les plus petits commerces. Pour compenser les effets de ces taxes, le législateur a en effet augmenté de manière substantielle les taux applicables au commerce intégré. Les grossistes détaillants et les succursalistes disposant de plus de trois points de vente subissent une taxe sur les transactions de 1,8 % au lieu de 1 % et une taxe locale de 2,70 % au lieu de 1,5 %23. Au total, avec les majorations décidées par les communes, le taux d’imposition peut atteindre, comme le montre l’annexe n° 9, 5 % au lieu de 2,75 %. Ce mécanisme est vivement critiqué par les représentants des succursalistes qui s’estiment victimes d’une véritable surtaxation, les taux majorés faisant plus que compenser le raccourcissement du circuit de distribution. Ce sentiment n’est pas loin d’être partagé par certains dirigeants de l’administration fiscale. Dans son cours de 1954, Pierre Allix se montre très critique à l’égard d’un dispositif qui pénalise en fait les succursalistes les plus modestes et constitue un frein au développement des commerçants de proximité les plus entreprenants24.

  • 25 AEF, B 58 846, Note pour le ministre, signée Allix, datée du 1er octobre 1954, qui fait le point su (...)

30Très imparfait dans son principe, le système de taux majorés se révèle en outre injuste dans son application. Les grands magasins, qui ne relèvent pas juridiquement de la catégorie du commerce intégré mais constituent cependant une forme de concentration commerciale, échappent totalement à la mesure. d’autres formes de distribution intégrée ont réussi à contourner la législation. Il s’agit des magasins de type Prisunic, officiellement indépendants les uns des autres mais disposant d’une centrale d’achat commune25. Ces magasins bénéficient donc, face aux succursalistes traditionnels, d’un avantage fiscal qui n’est pas pour rien dans leur fort développement au début des années 1950.

  • 26 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 59 et suivantes. L’extension de la TVA à la distribution rendrai (...)
  • 27 AEF, B 28 369, Compte rendu de la 21e séance, 4 juin 1952 et Rapport général de la commission de ré (...)
  • 28 AEF, B 28 375, Projet de loi de finances n° 4579 déposé le 31 octobre 1952. Pour sa préparation, B (...)

31Une réforme des taxes pesant sur la distribution est donc nécessaire, aussi bien pour assurer une certaine équité dans le prélèvement que pour permettre une plus grande concentration du secteur. Techniquement, elle passe soit par l’extension de la TVA à l’ensemble du commerce, soit par l’instauration d’un mécanisme de paiements fractionnés, soit par la création d’une taxe frappant uniquement le commerce de détail. La première solution est retenue par Maurice Lauré dans son rapport au comité national de la Productivité26. La deuxième est recommandée par la commission Loriot de juillet 195227. La troisième est reprise dans le projet de réforme fiscale déposé par Antoine Pinay à l’automne28. Dès le début, les termes du débat sont donc clairement posés. Il faudra cependant attendre près de trois ans pour voir modifiées, avec le décret du 30 avril 1955, les conditions de taxation de la distribution. Encore ne s’agit-il que d’une refonte très partielle, adoptée dans un climat peu propice de contestation poujadiste. La complexité du dossier mais surtout la diversité des intérêts en jeu dans un secteur fragmenté expliquent très largement les difficultés rencontrées par les pouvoirs publics.

32L’existence de taxes cumulatives pose donc de redoutables problèmes techniques, économiques et politiques. Il ne s’agit cependant que du premier des inconvénients mis en exergue par Maurice Lauré. Le second défaut du système est la surtaxation, dans le cadre de la taxe à la production, des investissements. Cette découverte importante constitue le véritable apport du jeune dirigeant de la DGI. Elle démontre la possibilité, dans le domaine de la science financière, de progrès théoriques dont l’existence conditionne la réalisation de mesures concrètes. La création de la TVA en 1954 profite ainsi directement d’une expertise qui avait cruellement manqué aux réformateurs de 1948.

33Principal impôt sur le chiffre d’affaires, la taxe à la production comporte de nombreux éléments de modernité. Il s’agit d’un impôt unique, établi selon un tarif ad valorem et perçu depuis 1948 selon la technique des paiements fractionnés. Facilement remboursable en cas d’exportation des produits, elle est en outre bien adaptée à une économie de plus en plus tournée vers les marchés extérieurs. La taxe à la production n’est cependant pas totalement neutre. Cela résulte des conditions dans lesquelles les taxes ayant pesé en amont sur le processus de fabrication peuvent être déduites de l’imposition frappant le produit fini. La loi du 31 décembre 1936 permet cette déduction pour les biens qui sont entrés physiquement dans la composition du produit. Elle exclut en revanche tout autre type de déduction, notamment celle des taxes ayant frappé les investissements ou les frais généraux.

  • 29 Il s’agit d’outillages qui, pratiquement, ne peuvent servir qu’à la fabrication d’un seul objet, pa (...)
  • 30 Un certain nombre de biens de production, qui ne s’intègrent pas physiquement dans le produit fini (...)
  • 31 Ces biens s’usent de façon très rapide lors du processus de fabrication et ne peuvent donc servir q (...)

34Cette restriction est d’abord source de complexité juridique. La définition des biens entrant physiquement dans la fabrication se révèle très difficile et entretient un contentieux abondant. Pour s’adapter à la vie des entreprises, des régimes particuliers ont dû être créés. Les outillages spéciaux29, les biens détruits par leur premier usage30 ou encore les biens de consommation rapide31 peuvent ainsi bénéficier totalement ou partiellement du mécanisme de déduction. En revanche, l’outillage que l’entreprise fabrique pour son propre usage est soumis au même régime fiscal que les investissements extérieurs afin de ne pas entraver la nécessaire spécialisation de l’appareil de production.

  • 32 15,35 % appliqués taxe comprise soit 18,13 %. L’investissement subissant en outre la taxe sur les t (...)

35La législation a surtout des effets économiques non négligeables. Elle décourage non seulement les immobilisations matérielles mais également toutes les techniques permettant d’augmenter la productivité, travaux de recherche ou de laboratoire, constitution de prototypes, opérations de crédit, publicité, mécanisation des travaux de bureau... Le surcoût des investissements peut d’ailleurs être chiffré : il correspond au taux de la taxe à la production qui s’applique deux fois, une fois au prix de l’investissement lui-même, et une autre fois incorporé dans le prix du produit fini, soit, en 1952, à 18,13 %32. Comme l’explique Maurice Lauré, l’absence de déduction peut dissuader des investissements dont la rentabilité apparaît inférieure à 18 % mais qui n’en présentent pas moins un réel intérêt économique ou social :

  • 33 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 36.

« Il existe [des] progrès techniques, consistant dans l’utilisation d’investissements dont la marge de rentabilité n’est pas suffisamment importante pour pouvoir supporter le handicap de 18 % imposé par la double perception de la taxe à la production sur les investissements ; par exemple L’utilisation de bandes transporteuses pour certaines manutentions à faibles distances... La double taxation des investissements réalisée par le système actuel de la taxe à la production prive la collectivité de progrès techniques rentables, dont la réalisation procurerait une augmentation du niveau de vie général.
Le handicap de 18 % imposé par la taxe à la production au progrès technique prive, en outre, la collectivité de progrès techniques encore plus rentables. Bon nombre de progrès techniques appelés à un grand avenir ne procurent en effet, à l’origine, qu’une faible marge de rentabilité. »33

36Dans une économie ayant subi de fortes destructions matérielles et qui continue de souffrir d’un important défaut de main-d’œuvre, la surtaxation des investissements apparaît donc comme l’un des principaux obstacles à la croissance.

3. La protection d’activités économiques peu productives : l’exemple des artisans.

37Le système français de taxes sur le chiffre d’affaires présente en outre l’inconvénient de multiplier les régimes dérogatoires en faveur de certaines catégories sociales ou de certaines activités économiques. Ces exceptions à la règle fiscale commune ont pour effet de fausser les conditions de concurrence et de protéger des formes de production ou de distribution jugées obsolètes.

  • 34 Cédric Perrin, Les entreprises artisanales et la politique économique de l’État en France (1938-197 (...)
  • 35 La loi de 1923 assimile les revenus des artisans à des traitements et salaires plutôt qu’à des béné (...)
  • 36 Par exemple, un bien produit et vendu directement par le producteur subit une charge fiscale de 2,8 (...)

38Le régime des artisans est, avec celui des coopératives, le plus contesté. Il a fait l’objet, dans une thèse récemment soutenue, d’une étude approfondie34. Ce statut fiscal résulte dans ses grandes lignes d’une loi du 30 juin 1923 qui a totalement exonéré les artisans de la taxe sur le chiffre d’affaires et a aménagé dans un sens très favorable la taxation de leurs revenus35. En 1936, lors de l’adoption de la taxe à la production, le principe de l’exonération a été confirmé. En revanche le gouvernement d’Édouard Daladier a soumis, en avril 1939, les artisans à la taxe sur les transactions. De même le régime de Vichy les a assujettis, en novembre 1941, à la taxe locale pour leurs opérations de distribution. Au total, les artisans bénéficient au début des années 1950 d’un niveau de taxation indirecte très inférieur à celui des autres producteurs, notamment des petits industriels dont les conditions d’exploitation sont souvent très proches. La charge fiscale se répercutant dans les prix, les biens produits par les artisans bénéficient sur le marché d’un avantage non négligeable36.

  • 37 La loi du 26 juillet 1925 qui institue les chambres de métiers n’offre qu’une définition très lâche (...)
  • 38 AN, 80 AJ 121, Commission Productivité et Fiscalité du commissariat général à la Productivité, Avis (...)

39Le régime fiscal des artisans ne se contente pas de fausser les conditions de la concurrence. Il constitue un frein à l’évolution de l’artisanat en l’enfermant dans un statut inadapté. La loi de 1923 définit en effet l’artisan de façon restrictive. Pour bénéficier du statut fiscal, le producteur doit travailler à domicile à l’aide d’une main-d’œuvre restreinte comportant outre les membres de sa famille, un apprenti et un compagnon. Il doit mettre en œuvre des techniques essentiellement manuelles et se voit refuser l’accès à un outillage perfectionné comme aux méthodes de ventes modernes, notamment la publicité. Il ne peut constituer de stocks. La définition fiscale de l’artisan est beaucoup plus étroite que la définition permettant de s’inscrire aux chambres des métiers, créées en 1925, ou au registre des métiers, issu d’une loi de 193437. Or, tandis que le nombre total d’artisans amorce, après un sommet à la fin de la seconde guerre mondiale, un mouvement de baisse, le nombre d’artisans fiscaux ne cesse de croître durant les années 1950. De 1949 à 1954 le nombre d’artisans inscrits aux chambres des métiers passe ainsi de 1 million à 900 000 tandis que celui des bénéficiaires du statut fiscal augmente de 400 000 à 475 00038. En protégeant les éléments les moins dynamiques, la législation fiscale démontre ses effets négatifs sur le développement de l’ensemble du secteur et participe d’une crise plus générale de l’artisanat au début des années 1950 qu’a bien montré Cédric Perrin.

  • 39 Cédric Perrin, Les entreprises artisanales..., op. cit., p. 27.
  • 40 Les artisans ne bénéficient pas de la suppression de la cédule traitement et salaires et continuent (...)

40Traditionnellement hostile aux régimes dérogatoires, l’administration fiscale se montre particulièrement sévère pour celui des artisans. Elle tente à plusieurs reprises de le supprimer ou au moins de revenir sur ses excès les plus flagrants. Dès l’entre-deux-guerres, elle se prononce ainsi contre une extension du statut au secteur de l’alimentation. En 1935, elle essaie sans succès de rattacher les revenus artisanaux à la cédule des BIC, provoquant une vive réplique de la Chambre des députés39. Cette politique constante se poursuit après 1945. Elle se manifeste notamment en 1948 lors de la préparation du décret de réforme fiscale. La DGI refuse alors de maintenir le lien entre la taxation du salaire et celle du revenu artisanal. Tout au plus aménage-t-elle dans le cadre de la taxe proportionnelle un régime de faveur aux artisans40.

  • 41 AEF, B 28 334, Compte rendu de la commission supérieure d’études fiscales, sous-commission des cont (...)
  • 42 Idem, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 3e séance, 16 juillet 1948.
  • 43 Idem, 9e séance, 19 octobre 1948.

41Surtout, les experts de la DGI se montrent favorables à un assujettissement, au moins partiel, des artisans à la taxe à la production. Cette position est défendue dès février 1947 par le directeur général des Contributions indirectes Frémont qui reconnaît cependant que si la mesure « se justifie du point de vue fiscal », elle « pose un problème politique et social »41. Pierre Uri souhaite quant à lui intégrer les artisans à sa nouvelle taxe sur la valeur ajoutée et fait, en juillet 1948, une proposition en ce sens devant le groupe d’études fiscales42. A l’automne, Maurice Lauré se prononce en faveur d’une refonte globale de la fiscalité des artisans. L’extension au secteur de la taxe à la production avec un taux réduit à 10 % serait la condition du maintien d’un régime avantageux d’imposition des revenus43. Ce schéma est finalement retenu par le groupe d’études :

  • 44 Idem, 15e séance, 29 octobre 1948.

« La majorité du groupe estime qu’il convient de ne pas exonérer totalement les artisans de la taxe à la production et il lui apparaît que la meilleure solution consisterait à prévoir un régime mixte : régime des salaires jusqu’à un certain chiffre de bénéfice, par exemple, 200 000 F, régime des BIC au-dessus de ce dernier chiffre. »44

  • 45 Cédric Perrin, Les entreprises artisanales..., op. cit., p. 286.

42Le décret du 9 décembre 1948 assujettit donc les artisans à la taxe à la production. La victoire de l’administration fiscale est cependant de très courte durée puisque la loi du 31 décembre 1948 revient sur cette décision. À l’assemblée nationale, le rétablissement de l’exonération fait presque l’unanimité et les artisans trouvent des soutiens aussi bien sur les bancs communistes qu’au sein des groupes de droite, MRP ou radical45.

  • 46 AEF, B 58 845, Note pour le secrétaire d’État au Budget et à la Réforme fiscale, datée du 19 févrie (...)

43L’administration fiscale ne cède cependant pas et ses dirigeants continuent de réclamer au cours des années suivantes une révision du statut. Au début de l’année 1952, la question retrouve toute son actualité dans le double contexte des difficultés budgétaires et d’une nouvelle offensive lancée par les représentants des artisans en faveur d’une extension de leurs avantages. Les derniers mois de l’année 1951 sont marqués par le dépôt, au Parlement, d’amendements ou de propositions de lois visant à augmenter le nombre de travailleurs autorisés, à limiter les pouvoirs des contrôleurs du fisc, à supprimer toute imposition du chiffre d’affaires pour les artisans les plus âgés ou encore à soumettre l’ensemble du secteur à une taxe unique sur le modèle de celles instituées en mai sur les vins et les viandes46. C’est l’occasion pour la direction générale des Impôts de rappeler l’importance des privilèges déjà consentis aux artisans et leur accroissement au fur et à mesure que le taux de la taxe à la production s’élève pour les autres catégories sociales. L’administration justifie en effet sa critique à la fois par des exigences de recettes et par le respect des règles de la concurrence :

  • 47 Idem, p. 1.

« On conçoit dès lors que le régime fiscal de faveur réservé aux artisans donne lieu à certaines critiques surtout dans la période actuelle où les nécessités budgétaires s’avèrent toujours plus impérieuses et où la concurrence commerciale se fait particulièrement sentir dans la petite industrie, laquelle se trouve singulièrement défavorisée par rapport aux artisans. »47

  • 48 Idem, p. 3.

44Pierre Allix propose donc un assujettissement à la taxe à la production avec un abattement de 50 %, ce qui « pourrait constituer un palier en vue d’une intégration totale des artisans dans le régime de droit commun » et un « minimum à entreprendre si l’on considère que les intéressés doivent participer aux charges publiques dans des conditions analogues à celles des autres contribuables »48.

  • 49 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 76.
  • 50 AEF, B 28 384, Lettre de Jean Vergne au ministre des Finances datée du 2 février 1953.

45Le ton adopté par Maurice Lauré dans son rapport d’avril 1952 est encore plus vif. Lauré dénonce « les inconvénients extrêmement graves pour le développement de la productivité que comporte le privilège dont jouissent les artisans en matière de taxe à la production »49. Il recommande de soumettre purement et simplement les artisans à la taxe unique sur la valeur ajoutée, sans leur accorder le moindre avantage particulier. En revanche, il est prêt, pour compenser partiellement cette forte augmentation de charges, à les exonérer totalement de la taxe proportionnelle sur le revenu. La prise de position publique de Maurice Lauré alourdit incontestablement un contentieux déjà nourri entre l’administration fiscale et les représentants de l’artisanat. En février 1953, Jean Vergne, président de la plus puissante association du secteur, l’assemblée des présidents des chambres des métiers, adresse ainsi à Edgar Faure, redevenu ministre des Finances, une plainte officielle. Il y dénonce les « commentaires tendancieux sur l’artisanat » tenus par Lauré dans son rapport de l’année précédente et intégralement repris dans l’ouvrage qu’il vient de faire paraître50.

46Lorsque débute le processus de réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, les problèmes techniques posés par le régime fiscal des artisans sont donc clairement établis. Ils recoupent néanmoins des questions économiques et politiques qui rendent très délicate toute évolution de la législation.

4. L’importance de la fraude fiscale.

47Le dernier défaut du système français de taxation des affaires réside dans l’importance de la fraude qu’il génère. Par essence cachée, la fraude fiscale ne peut pas faire l’objet d’un chiffrage précis. Plusieurs facteurs concourent cependant à favoriser le phénomène au début des années 1950.

  • 51 P. Allix et F. Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 212.

48La fraude résulte essentiellement du nombre et de la qualité des assujettis. On compte en effet, en 1953, 2 150 000 redevables de la taxe sur les transactions, dont 300 000 industriels soumis à la taxe à la production, 1 140 000 commerçants soumis à la taxe locale et 680 000 prestataires de services51. De surcroît ces contribuables, notamment les plus modestes, ne disposent que d’une comptabilité très sommaire, alors même que les possibilités de taxation forfaitaire sont, avant 1955, très réduites. La très forte dispersion de la matière imposable et le défaut de transparence comptable rendent particulièrement ardue la pratique du contrôle.

49La fraude fiscale ne touche cependant pas de la même manière les différentes catégories sociales ou professionnelles. Si elle épargne généralement le secteur de la production, où sont concentrées les entreprises les plus importantes, elle semble plus massive dans le secteur de la distribution ou chez les prestataires de services, où dominent les plus petites structures. Ce constat est brutalement rappelé par Maurice Lauré dans son rapport de 1952 :

  • 52 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 73.

50« C’est en effet une donnée d’expérience que la fraude aux taxes sur le chiffre d’affaires est, en moyenne, plus développée chez les détaillants que chez les grossistes et plus développée chez les commerçants que chez les producteurs. »52

51La traduction technique de ce phénomène est que la fraude ne concerne pas au même degré toutes les taxes sur le chiffre d’affaires. La taxe sur les transactions et la taxe locale sont ainsi beaucoup plus fraudées que la taxe à la production, qui bénéficie de surcroît des possibilités de vérifications offertes par la pratique des paiements fractionnés.

  • 53 AEF, B 28 369, Propositions du comité des inspecteurs généraux des finances relatives à la réforme (...)

52Une fois posé ce diagnostic sévère, quelle est l’attitude des experts du ministère des Finances ? Ceux-ci reconnaissent volontiers l’ampleur de la fraude et font de sa réduction un des objectifs majeurs de la réforme en cours de préparation53. Le problème a cependant des implications complexes, à la fois budgétaires et économiques, et il appelle des solutions en partie contradictoires.

  • 54 Idem, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 7e séance, 1er mai 1952, p. 6

53Une réduction drastique du nombre des assujettis peut d’abord être envisagée. Le directeur général des Impôts Pierre Allix plaide en ce sens, en juin 1952, au sein de la commission Loriot54. Une détaxation, au moins partielle, du secteur de la distribution et le report de la perception des taxes au niveau de la production permettraient de mieux concentrer le contrôle et auraient des effets mécaniques sur l’augmentation des recettes.

54Cette solution comporterait cependant l’inconvénient d’accroître les avantages déjà considérables accordés aux petits commerçants, artisans et prestataires de services. La fraude fiscale a en effet de fortes incidences économiques dont ont pleinement conscience les hauts fonctionnaires des Finances. Elle constitue, comme les régimes dérogatoires, une protection pour les secteurs les moins productifs de l’économie et doit être à ce titre sévèrement combattue. C’est au moins l’opinion de l’ancien directeur du Contrôle des régies Henri Deroy, devenu membre de la commission Loriot :

  • 55 Idem, 21e séance, 4 juin 1952, p. 2.

« M. Deroy estime que la préoccupation essentielle doit être de remédier aux défauts du système actuel. Or le défaut majeur est l’étendue de la fraude dans le secteur commercial. Il appelle l’attention sur le développement abusif de l’artisanat et sur la multiplication du nombre des détaillants qui subsistent seulement grâce aux profits qu’ils réalisent au moyen de la fraude fiscale. »55

55Quel que soit le point de vue considéré, la lutte contre la fraude fiscale apparaît étroitement liée à la réforme des conditions de taxation des petits indépendants. Elle appelle donc des mesures nuancées, qui ne se résument pas à de simples dispositions techniques ou répressives.

56Fraude, protection accordée aux petits commerçants et artisans, double taxation des investissements, le système français présente au début des années 1950 de nombreuses scories. Si ces inconvénients ont souvent été dénoncés, il revient cependant à un haut fonctionnaire de la DGI, Maurice Lauré, d’avoir donné à cette critique un tour systématique et d’avoir ainsi lancé le processus de réforme au milieu de l’année 1952.

B. LE ROLE DE MAURICE LAURE

1. Une action d’influence.

57Maurice Lauré occupe, en 1952, une place à part au sein de l’administration fiscale. Comme Paul Delouvrier et dans une certaine mesure Robert Blot, dont il est l’exact contemporain, sa personnalité dépasse l’histoire de la DGI, où il ne reste d’ailleurs qu’un peu plus de six ans, de janvier 1949 à avril 1955. Rendu en partie responsable du développement du poujadisme et devenu, aux yeux de l’opinion publique, le symbole honni du contrôle fiscal, il est alors contraint par son ministre de tutelle Edgar Faure de quitter la direction. Commence alors une longue carrière bancaire qui conduit Maurice Lauré du Crédit national à la Société générale. Président de cette banque de 1973 à 1982, il se distingue en soutenant de vastes projets industriels, notamment dans la sidérurgie, avant de terminer sa carrière dans la grande distribution, à la tête des Nouvelles Galeries jusqu’en 1991.

58Au-delà des vicissitudes d’une carrière brillante mais heurtée, toute placée sous le signe de la foi dans l’expansion et le développement de la productivité, Maurice Lauré s’est voulu avant tout un spécialiste de l’impôt. À une très bonne connaissance de la technique fiscale, il a joint une analyse personnelle du rôle social et économique du prélèvement. Son principal fait d’arme reste ainsi la création de la TVA. Sa paternité dans ce domaine, si elle a parfois été discutée, est, à un double titre, incontestable. Maurice Lauré a d’abord été le « découvreur » de la TVA, celui qui, dès 1952, a exposé son principe et ses modalités de fonctionnement. Mais il a également été celui qui a porté la réforme dans les milieux administratifs et politiques.

  • 56 Idem, T séance, 1er mai 1952.

59L’épisode essentiel se situe à cet égard au printemps 1952. Invité à donner son avis devant la commission Loriot, Pierre Allix se prononce clairement en faveur de la nouvelle taxe56. Maurice Lauré donne de cette réunion, dans son témoignage oral, une version plus colorée que les comptes rendus officiels :

  • 57 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.

« Comme je commençais à avoir fait du bruit sur la TVA [...], la TVA était sur la table, était un projet connu. Et la direction générale des Impôts avait été amenée à se prononcer d’avance au sujet de la TVA et elle avait pris position sur la TVA parce que la direction générale des Impôts faisait corps dans cet état d’esprit qui voulait qu’on ne lâche pas la moindre recette. Là-dessus, moi, j’arrive et je plaide en faveur de la TVA et M. Loriot, qui savait que j’étais à la direction générale des Impôts s’est tourné vers le directeur général, M. Allix et il a dit : « M. Allix, je ne comprends pas, voici M. Lauré qui est de votre direction générale et qui est pour la TVA, or, j’ai entendu tout à l’heure votre chef de service de la Législation qui est contre la TVA. Alors, pour qui est la direction générale des Impôts ? » Et M. Allix a réfléchi pendant deux minutes et a dit : « Elle est pour la TVA ». Il a opté pour moi, il était le seul membre de la direction générale des Impôts à opter pour moi mais il était décisif, étant donné qu’il était la direction générale. »57

  • 58 AEF, B 28 369, Propositions précitées du comité des inspecteurs généraux, p. 2.
  • 59 Jacques Ribière, né en 1923, est entré comme rédacteur à la direction générale des Contributions in (...)
  • 60 Idem, 7e séance, 1er mai 1952, p 3.
  • 61 Idem, 20e séance, 10 mai 1952 et 33e séance, 3 juillet 1952.
  • 62 Idem, 26e séance, 13 juin 1952.

60Les sources écrites confirment que la TVA est alors loin de faire l’unanimité parmi les hauts fonctionnaires des Finances. Le comité des inspecteurs généraux est ainsi très réservé58. Nommé rapporteur pour la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires auprès de la commission Loriot, le jeune inspecteur des finances Jacques Ribière est, lui, franchement hostile59. Il dénonce les pertes de recettes induites par le projet de Maurice Lauré mais également « ses inconvénients économiques », notamment les risques de hausses de prix et stigmatise au passage le « cadeau » fait aux producteurs60. L’opposition la plus constante est pourtant le fait de l’ancien directeur général des Contributions directes, Ludovic Tron, qui occupe en 1952 la présidence de la BNCI. Membre en titre de la commission Loriot, il n’a de cesse de la mettre en garde contre la déduction des investissements. Compte tenu des faibles capacités de production de l’économie française en biens d’équipement, il juge les investissements réalisés par les entreprises déjà « excessifs » et voit d’un très mauvais œil un mécanisme destiné à les favoriser61. Il estime en outre que la TVA constitue un découragement à l’utilisation du facteur travail et peut être assimilée à une véritable « taxation de l’énergie humaine »62. Très proche de la SFIO, Ludovic Tron témoigne, dès 1952, d’une hostilité à la TVA qui marquera durablement la gauche française.

61Dans ce contexte, l’adhésion de Pierre Allix à la nouvelle taxe est essentielle car elle vaut pour l’ensemble de sa direction. Comment expliquer ce qui apparaît comme une transformation importante des doctrines et des priorités de l’administration fiscale ? Faute de sources explicites, seules des hypothèses peuvent être avancées. Inspecteur des finances à l’ancienne, formé dans les années 1920, réservé vis-à-vis de l’interventionnisme public des années de guerre et d’après-guerre, Pierre Allix a sans doute été sensible au caractère libéral de la TVA, la nouvelle taxe participant au redressement financier des entreprises privées tout en garantissant leur liberté de décision. Sur un plan plus personnel, Maurice Lauré a probablement remplacé, dans le rôle de principal conseiller du directeur, un Paul Delouvrier désormais sur le départ. Mais la conversion du directeur général des Impôts relève également d’une logique de fonction. Désavouée par son ministre de tutelle, parfois divisée sur ses choix de politique fiscale, la nouvelle DGI apparaît en 1952 comme une structure encore fragile, en quête de reconnaissance et d’unité. Elle peut trouver dans une réforme ambitieuse des taxes sur le chiffre d’affaires un programme fédérateur, susceptible d’asseoir son influence au sein du ministère des Finances. À partir de l’été 1952 et tout au long d’un processus de décision particulièrement mouvementé, la DGI est donc le principal soutien de la réforme.

62Qui est le jeune fonctionnaire des Finances qui parvient à rallier la direction à son invention ? Quelles particularités peuvent expliquer cette influence ?

2. Un haut fonctionnaire atypique.

63Maurice Lauré est né en 1917 à Marrakech dans une famille d’officiers. Mobilisé en 1939, fait prisonnier en 1940, il prépare en captivité le concours de l’Inspection, où il est reçu, à sa libération, en 1945. Un certain nombre d’événements vont alors orienter Maurice Lauré vers la fiscalité. Il participe au côté de Pierre de Calan à la tournée de 1947 dans le Maine-et-Loire qui prépare à la création d’une administration unique des Impôts. Il est un membre assidu du groupe d’experts chargé de rédiger le décret de réforme fiscale du 9 décembre 1948. C’est donc presque naturellement que Maurice Lauré intègre, le 1er janvier 1949, la nouvelle direction générale des Impôts. Il a pour mission de réorganiser le contrôle fiscal et crée pour cela, au sein de la direction, une petite structure de conception d’une dizaine de membres, le service d’Études et de Contrôle fiscal, directement rattaché au directeur général. Maurice Lauré occupe alors, dans son administration, une position importante mais qui n’est pas de tout premier plan. En terme de stricte hiérarchie, il est quatrième, derrière ses aînés de l’Inspection Pierre Allix, Paul Delouvrier et Robert Blot.

64Maurice Lauré dispose cependant d’avantages qui le distinguent nettement des autres hauts fonctionnaires des Finances et l’inscrivent d’emblée dans les rangs de la grande Inspection.

  • 63 Maurice Lauré, Science fiscale, Paris, PUF, 1993.

65Tout d’abord, Maurice Lauré n’a pas suivi la formation classique d’un inspecteur des finances. Il est polytechnicien, ce qui est assez rare dans le corps, et ingénieur des PTT. Cette double formation scientifique, à la fois mathématique et appliquée, contraste avec l’enseignement essentiellement juridique qu’ont reçu ses collègues. Elle explique sans doute l’intérêt manifesté par Maurice Lauré pour les effets macro-économiques du prélèvement. Elle a probablement développé chez le jeune inspecteur des finances un esprit d’invention, un goût prononcé pour le mécano fiscal, voire une boulimie de réformes qui a pu bousculer l’administration traditionnelle. Cet esprit rationalisateur parfois jusqu’à l’excès se retrouve dans la prétention de faire de la fiscalité une véritable science, pour reprendre le titre d’un ouvrage publié par Maurice Lauré à la fin de sa vie63.

66Maurice Lauré est également bien introduit dans le monde politique et il a fréquenté, dès sa sortie de l’ENA, les cabinets ministériels. On le retrouve ainsi en 1948 au côté de Maurice Bourgès-Maunoury, avec qui il entretient des relations personnelles assez étroites et une solidarité d’anciens prisonniers de guerre. Après la chute du gouvernement Schuman, il demeure quelques mois auprès de Maurice Petsche qui a succédé à Bourgès-Maunoury au secrétariat d’État au Budget. Certes, la carrière en cabinet de Maurice Lauré n’a pas la même dimension que celle de Robert Blot ou Paul Delouvrier qui ont su, avec Edgar Faure ou René Mayer, s’attacher à des personnalités plus porteuses d’avenir. En outre, Maurice Lauré cesse sa collaboration dans les cabinets dès sa nomination à la DGI. Il reste malgré tout un familier du personnel politique de la Quatrième République.

  • 64 C’est ainsi que Pierre Grimanelli participe très activement aux travaux du Plan. En juillet 1954, l (...)
  • 65 Né en 1907, issu du corps des contrôleurs des Assurances, Jean Fourastié est depuis 1951 directeur (...)
  • 66 Né en 1911, polytechnicien et ingénieur des Ponts et Chaussés, Henri Lavaill opte pour le Conseil d (...)
  • 67 Sur le rôle de Dominique Boyer à la Commission des investissements et ses liens avec le commissaria (...)

67Surtout, Maurice Lauré est intégré dans des structures modernisatrices établies en marge de l’administration traditionnelle. Il ne s’agit pas, comme Paul Delouvrier ou Pierre Uri, du commissariat général du Plan, mais du comité national de la Productivité. Cet organisme, créé en 1950, est officiellement rattaché au secrétariat d’État à l’Économie nationale et dirigé par le directeur des Programmes de ce département, Pierre Grimanelli. Il apparaît cependant dès son origine très proche, par son esprit comme par le choix de ses dirigeants, de l’institution de la rue de Martignac64. Sa mission consiste à étudier, dans tous les secteurs de l’économie, la possibilité de gains de productivité, répondant ainsi à une préoccupation récurrente de la France de l’immédiat après-guerre. Au sein du comité, la commission Productivité et Fiscalité est dirigée par Jean Fourastié, lui aussi très proche du Plan65, et comprend notamment Pierre Uri, Henri Lavaill, membre du Conseil d’État spécialisé dans les questions fiscales66 ou le secrétaire de la Commission des investissements Dominique Boyer67. C’est par ce cénacle empruntant à de nombreuses instances modernisatrices que Maurice Lauré parvient à faire avaliser son projet de TVA, lui donnant ainsi une autorité que sa seule signature n’aurait sans doute pas suffi à établir. C’est au moins cette dimension tactique qui transparaît dans son témoignage oral :

  • 68 Entretien précité, cassette n° 1, entretien n° 1.

« Pour faire avancer mon idée quand même, qui n’avait aucun succès à la direction générale des Impôts à laquelle j’appartenais, parce que l’idée de déduire un investissement était hérétique, puisque ça aurait introduit une réduction, je suis entré dans une commission du commissariat à la Productivité [...]. Et j’ai été le rapporteur général de cette commission. Bien entendu, je lui ai fait adopter le système que je disais appeler TVA et j’ai fait de la propagande à cette occasion en m’appuyant sur ma qualité de rapporteur de cette commission. »68

68Le comité national de la Productivité apparaît donc autant comme un réseau d’influence que comme un espace de réflexion. Il en est probablement de même pour l’École nationale d’administration, où Maurice Lauré enseigne, de 1949 à 1956, la comptabilité publique puis la fiscalité.

  • 69 Idem.

69Mais la véritable originalité de Maurice Lauré réside dans l’usage qu’il fait de l’opinion publique. A la différence de ses collègues de l’Inspection des finances, y compris les plus en vue, il n’hésite pas à s’adresser directement à ses contemporains, se muant à l’occasion en publiciste ou en conférencier. Maurice Lauré tient ainsi, entre 1952 et 1954, de nombreuses réunions publiques en province pour populariser sa découverte. Il s’agit d’initiatives purement privées, effectuées en dehors de ses fonctions officielles à la DGI et dont il a laissé, dans son témoignage oral, des relations pittoresques69. De même, Maurice Lauré, fait assez exceptionnel pour un haut fonctionnaire en exercice, se lance à partir de 1953 dans une production éditoriale qui deviendra bientôt importante. En plein débat sur la réforme fiscale, alors que la TVA est contestée dans certaines franges de l’opinion publique et du Parlement, il publie, sous le titre explicite de La Taxe sur la valeur ajoutée, son rapport de l’année précédente à peine remanié, précédé par une préface d’Henri Laufenburger qui fait alors référence en matière de finances publiques. Suivront, en 1956, le Traité de politique fiscale et, en 1957, Au secours de la TVA, dans un contexte il est vrai différent, puisque depuis 1955 Maurice Lauré ne fait plus partie de la DGI.

  • 70 Sur les « foyers techniciens » de l’entre-deux-guerres, cf. Olivier Dard, Le rendez-vous manqué..., (...)

70Quoi qu’il en soit, l’intervention publique d’un membre du ministère des Finances dans la conduite de la politique fiscale rompt avec la tradition de réserve précédemment en vigueur. Maurice Lauré cumule, pour peser sur les choix politiques, la compétence technique, l’influence acquise au sein de son administration et la faculté de saisir l’opinion. Il s’inscrit ainsi dans un mouvement plus large, qui, des techniciens non-conformistes de l’entre-deux-guerres au Club Jean Moulin dans les années 1960, fait progressivement émerger dans la vie politique française un personnage nouveau, celui de l’expert militant70.

C. UN TRIPLE OBJECTIF POUR UNE REFORME : LIBERALISME, CROISSANCE ET DEVELOPPEMENT DES EXPORTATIONS

71Inspirateur de la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, Maurice Lauré peut être classé dans la famille des modernisateurs d’après-guerre. Mais bien plus que Paul Delouvrier ou François Bloch-Lainé, il inscrit son action dans le cadre strict des principes libéraux. En tête de son rapport de 1952 figure d’ailleurs un véritable éloge de la concurrence :

  • 71 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 5.

« Le développement de la productivité suppose [...] l’exercice de la concurrence. Il convient que ce soient les entreprises les plus productives qui imposent leurs bas prix sur le marché, pour le plus grand développement du niveau de vie général, au lieu que ce soient les entreprises les moins productives qui imposent leurs prix élevés. »71

72La création de la TVA répond à cette exigence. La déduction des taxes ayant frappé les immobilisations, qu’elle s’étende à la totalité du cycle de fabrication et de distribution, comme le recommande Lauré dans son projet initial, ou qu’elle se limite au secteur de la production, comme le permet la loi du 10 avril 1954, favorise les investissements et profite en priorité à un secteur privé écarté des moyens publics de financement. Elle s’accompagne en outre pour les entreprises, d’une plus grande liberté de gestion. À ce libéralisme affiché répond un double refus, celui des procédures dirigistes et celui des techniques de taxation malthusiennes. La DGI, maintenant gagnée aux arguments de Maurice Lauré, écarte avec la même vigueur le projet d’impôt sur l’énergie, en faveur duquel l’industriel Eugène Schueller mène, au début des années 1950, une puissante campagne d’opinion, et le choix discrétionnaire des investissements admis à déduction, fortement recommandé par les experts ou les hommes politiques de gauche jusqu’en 1956. Elle a en outre pleinement conscience des effets bénéfiques de la TVA pour le commerce extérieur, à l’heure d’une relative ouverture des frontières.

1. La lutte contre le projet d’impôt sur l’énergie : le refus des méthodes de taxation malthusiennes.

  • 72 Né en 1881 dans un milieu modeste (son père était pâtissier), Eugène Schueller doit son extraordina (...)
  • 73 Eugène Schueller, Faire vivre, esquisse d’une économie proportionnelle, Paris, Eugène Schueller (Im (...)
  • 74 Eugène Schueller, l’impôt sur l’énergie, Paris, Éditions du Rond-Point, 1952.
  • 75 Outre les écrits de Schueller lui-même, le Centre d’études économiques édite un Bulletin d’informat (...)
  • 76 Entretien précité de Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.
  • 77 Né en 1919, avocat, administrateur de la société l’Oréal à la mort de son beau-père, André Bettenco (...)
  • 78 Ce mensuel, « organe de la nouvelle économie énergétique et proportionnelle », est dirigé par un pr (...)

73La taxe sur la valeur ajoutée n’occupe pas seule, au printemps 1952, le débat fiscal. Elle entre en concurrence avec un projet d’impôt unique sur l’énergie dont l’un des premiers patrons français, Eugène Schueller, est à la fois l’inventeur et l’inlassable promoteu72. Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, le fondateur de l’Oréal se veut le théoricien d’une nouvelle « économie proportionnelle », pour reprendre le titre d’un de ses ouvrages paru en 1945, qui prétend renouveler les pratiques salariales et les modes de redistribution des revenus73. En 1952, il publie l’impôt sur l’énergie74 et engage en faveur de son projet des moyens financiers considérables et un important réseau d’influence dans la presse et le monde politique. Un Centre d’études économiques est créé, dont Eugène Schueller assure personnellement la direction et qui développe une intense activité éditoriale75. L’industriel n’hésite pas, comme le fait Maurice Lauré à la même époque, à s’adresser directement à l’opinion publique dans une série de conférences en province. Il n’est d’ailleurs pas rare que les deux hommes soient invités ensemble pour confronter leur point de vue76. Eugène Schueller mène ainsi campagne jusqu’à sa mort en août 1957, date à laquelle son gendre, le député indépendant André Bettencourt lui succède à la tête du Centre d’études économiques77. Malgré le lancement d’une nouvelle revue en septembre 1957, Révolution fiscale78, l’audience rencontrée par l’impôt sur l’énergie décline rapidement à la fin des années 1950. Le nouveau contexte politique et économique créé par le retour au pouvoir du général de Gaulle ne lui est guère favorable et, en 1964, Révolution fiscale cesse définitivement de paraître.

  • 79 Eugène Schueller, l’impôt sur l’énergie, la première grande réforme de structure, Paris, SEMP, 1956 (...)

74Quelles sont précisément les propositions d’Eugène Schueller ? L’industriel envisage de remplacer la quasi totalité des impôts existant par une taxe sur les sources d’énergie, charbon, électricité, gaz, gas-oil, essence ou fuel. Il s’agirait d’un impôt spécifique, perçu une fois pour toutes lors de la vente au consommateur final. Pour certains de ses partisans, il serait complété par un impôt similaire portant sur les matières premières et les produits de base. Ne subsisteraient que les droits de douane, les droits sur les alcools et les jeux, les produits des monopoles et les revenus des domaines. Le souci du détail pousse Eugène Schueller à présenter une version chiffrée de son projet et à proposer, pour chaque produit taxé, un barème qui sera régulièrement révisé entre 1952 et 1959. Pour son créateur, les avantages du système sont multiples. Il permettrait de réduire la charge fiscale pesant sur l’économie, de diminuer les prix et d’augmenter les salaires. Il s’inscrit à cet égard clairement dans la perspective d’un recours accru à l’emprunt. Surtout, la taxe sur l’énergie, qui pèserait sur un nombre réduit de contribuables, aurait l’immense mérite d’être très simple et presque totalement indolore. Sur un ton quasi messianique, Eugène Schueller annonce qu’une « nouvelle et magnifique liberté serait octroyée aux hommes – la liberté de naître, de vivre, d’aller et venir, d’acheter et de vendre, de mourir, sans même avoir à prononcer le mot impôt ou fisc »79.

75En réalité, l’industriel perpétue l’utopie ancienne d’un impôt sans contribuable et de recettes sans prélèvement sensible. Son projet témoigne à nouveau du refus de l’impôt qui se manifeste dans la société française au début des années 1950. Il doit à ce titre être rapproché du mouvement poujadiste qui lui est très légèrement postérieur et dont il constitue, sur un mode beaucoup plus modéré, le pendant technique et intellectuel.

  • 80 Cités in Eugène Schueller, Qu’est-ce que l’impôt sur l’énergie, Paris, Centre d’études économiques, (...)
  • 81 AEF, B 28 369, comptes rendus de la 5e séance, 25 avril 1952, et de la 6e séance, 30 avril 1952, et (...)
  • 82 AEF, B 28 372.
  • 83 AEF, B 28 376, « Au nom de 300 000 membres, la Confédération nationale de l’artisanat s’élève contr (...)

76Très vite, en effet, la taxe sur l’énergie va rencontrer un écho important, qui contraste avec son caractère irréaliste et ne s’explique pas seulement par l’évidente influence de son inventeur. Dès la publication de l’ouvrage d’Eugène Schueller, des comptes rendus favorables sont publiés dans la grande presse ou dans les revues spécialisées. Alfred Sauvy, dans un article paru en avril 1952 dans la Revue française de l’énergie, s’y montre favorable, de même que le rédacteur en chef de la Revue de science et de législation financière, le professeur de droit Max Cluseau ou, de manière plus modérée, Henry Laufenburger80. De même, certaines organisations syndicales ou professionnelles soutiennent le nouvel impôt, sans lui donner toutefois le caractère exclusif voulu par son promoteur. Devant la commission Loriot, les représentants du Comité national de liaison et d’action des classes moyennes, de la Confédération générale de l’épargne, de la Confédération des commerçants et détaillants se prononcent en faveur d’une taxation spécifique de l’énergie et des matières premières81. La chambre de commerce de Saint-Etienne publie en septembre 1952 une étude sommaire qui fait la part belle au projet82. Ces organisations sont rejointes en décembre 1952 par la Confédération nationale de l’artisanat83.

  • 84 AEF, B 28 383, Tableau, avis des différents groupements professionnels sur les réformes envisagées.
  • 85 Le Programme poujadiste, document publié dans Stanley Hoffmann, Le mouvement Poujade, op. cit., p. (...)

77Ces différents soutiens dessinent une sociologie précise des partisans de la taxe sur l’énergie. Ceux-ci se recrutent principalement parmi les travailleurs indépendants du commerce et de l’industrie. Cette clientèle de petits patrons souvent provinciaux, qui fournira à partir de l’été 1953 les gros bataillons du poujadisme, a tout à gagner à une exonération totale ou partielle de son activité et à la suppression de toute astreinte vis-à-vis du fisc. Peu consommatrice d’énergie ou de matières premières, elle ne voit aucun inconvénient à reporter sur des structures plus productives tout le poids de l’imposition. L’adhésion au projet d’Eugène Schueller va d’ailleurs de pair avec une hostilité résolue à la TVA, de la part d’agents économiques pratiquant très peu d’investissements. La position de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises est à cet égard révélatrice. Au début de l’année 1953, Léon Gingembre se prononce timidement en faveur de la taxe sur l’énergie84. Son soutien s’explique autant par des raisons tactiques que par une adhésion de fond, le projet d’Eugène Schueller apparaissant comme une alternative à la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires voulue par le gouvernement. Il en est de même pour le mouvement de Pierre Poujade qui, techniquement incapable de produire un programme fiscal argumenté, se rallie opportunément aux propositions du créateur de l’Oréal. Il est ainsi fait explicitement mention, dans la liste des mesures publiée dans Fraternité Française le 14 juillet 1955, de « la formule d’impôt sur l’énergie prônée par M. Schueller »85. A contrario, le CNPF, où l’influence des grandes entreprises reste prédominante, condamne dès le printemps 1952 toute forme d’impôt spécifique sur l’énergie :

  • 86 Bulletin du CNPF, n° 81, 5 mai 1952, « Travaux de la commission fiscalité », p. 4.

« [La commission de la fiscalité] a manifesté unanimement son opposition au principe d’une taxe unique sur l’énergie qui apporterait une perturbation considérable dans la structure de l’économie et exigerait des correctifs très complexes qui détruiraient l’apparente simplicité du système. »86

  • 87 Bulletin du CNPF, n° 128, février 1955, « La taxe sur l’énergie », également n° 84, 20 juillet 1952 (...)
  • 88 AEF, B 58 848, Rapport d’André Malterre sur la réforme fiscale et avis du Conseil économique et soc (...)

78Cette position est très régulièrement rappelée au cours des années suivantes, la centrale patronale déplorant à l’occasion que « certains groupements professionnels se fassent les apôtres [de cette taxe] »87. Aussi le CNPF ne peut-il que se montrer satisfait de sa condamnation très nette par le Conseil économique et social en avril 1956, suite au rapport rédigé par le secrétaire général de la Confédération générale des cadres, André Malterre88.

  • 89 AEF, B 28 381. La proposition de loi n° 5408 propose la création progressive de taxes spécifiques p (...)
  • 90 AEF, B 28 386, Note relative au projet de réforme fiscale en matière de TCA, datée du 16 septembre (...)
  • 91 Idem, Proposition de loi datée du 16 décembre 1957.

79Au Parlement, le projet d’Eugène Schueller devient rapidement le point de ralliement des milieux conservateurs opposés à la TVA. Raymond Boisdé dépose ainsi en novembre 1952 à l’assemblée nationale une proposition de loi tendant à l’instauration de la taxe sur l’énergie89. Secrétaire d’État au Budget dans le gouvernement de Joseph Laniel, Henri Ulver envisage en septembre 1953 son adoption sous une forme expérimentale90. Il est cependant rapidement désavoué par Edgar Faure, redevenu ministre des Finances. Avec la fin du débat sur la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, l’impôt sur l’énergie quitte partiellement l’actualité politique. En décembre 1957 pourtant, une proposition de loi portant sur la suppression des impôts déclaratifs et leur remplacement par une taxation générale des produits énergétiques recueille encore la signature de 82 députés appartenant pour la plupart aux groupes indépendant, MRP ou radical91.

  • 92 AEF, B 28 369, Rapport général de la commission de réforme fiscale, p. 27.
  • 93 Idem, Rapport précité sur la taxation de l’énergie. Henri Montet est entré dans les régies financiè (...)
  • 94 « Rapport général du groupe d’études fiscales », Statistiques et Études financières, série Suppléme (...)
  • 95 Ibid., p. 635.

80Face au succès d’estime rencontré par les propositions d’Eugène Schueller, quelle est l’attitude de l’administration fiscale ? La DGI et plus largement le ministère des Finances ne cessent, tout au long des années 1950, de s’opposer très fermement à la taxe sur l’énergie. Conscients des fortes implications politiques et sociales du sujet, les hauts fonctionnaires se montrent toutefois prudents. Ils s’abritent à plusieurs reprises derrière les avis de commissions d’experts réputées indépendantes, mais dont ils influencent de fait les conclusions. La première condamnation du projet d’Eugène Schueller émane ainsi de la commission Loriot, qui dénonce en juillet 1952 « le caractère mythique » de la taxe sur l’énergie92. La commission suit étroitement son rapporteur, Henri Montet, administrateur civil ayant exercé avant 1948 au service de la Coordination93. De même, c’est, en 1959, un groupe d’études fiscales spécialement constitué qui vient définitivement clore le débat de la taxe sur l’énergie. Présidé par Charles Brasart, président de la section des finances du Conseil d’État, assisté de Justin Alexandre, président de l’ordre des experts comptables, tous deux membres l’année précédente du comité Rueff, le groupe d’études conclut sans surprise contre les propositions d’Eugène Schueller94. L’impôt sur l’énergie est présenté comme « une aventure aux conséquences imprévisibles »95, expression validant dans l’opinion publique les analyses développées par la DGI depuis le début de la décennie.

  • 96 AEF, B 58 848, Note sur l’impôt sur l’énergie datée du 21 juillet 1955, p. 10 et 17. Entré à l’ENA (...)
  • 97 Cité dans la note précédente, p. 17.
  • 98 AEF, B 28 369, Rapport précité d’Henri Montet pour la commission Loriot.

81L’administration fiscale développe en effet contre la taxe sur l’énergie deux arguments récurrents. Le premier est la grande faiblesse technique du projet d’Eugène Schueller. La polémique peut prendre sur ce terrain un tour très personnel. L’inspecteur des finances Jean Labussière met ainsi très sérieusement en doute, en juillet 1955, le sérieux et la compétence d’Eugène Schueller, estimant que « donner à [ses] calculs l’allure d’une certitude scientifique est une duperie » et notant « qu’en même temps que leur fausse rigueur scientifique, [ses] publications [...] se caractérisent par leur ton messianique »96. Dans le même temps, il est vrai, l’industriel dénonce « l’esprit sclérosé des grands fonctionnaires fiscaux »97. Selon des calculs effectués dès 1952, le remplacement de tous les impôts par une taxe pesant sur l’énergie conduirait à l’adoption de taux prohibitifs, de l’ordre de 600 %, et ne semble donc pas raisonnablement applicable98. Le système français de financement public se trouverait gravement fragilisé.

82Mais au-delà de ses effets budgétaires, les fonctionnaires des Finances mettent en avant les graves dysfonctionnements économiques induits par le projet. Celui-ci serait d’abord responsable d’une profonde modification de l’échelle des prix, qui aurait pour effet de transformer en profondeur les choix de consommation des agents :

  • 99 Idem, Rapport général de la commission Loriot, p. 27-28.

« Il apparaît tout d’abord que les prix de tous les produits dans lesquels s’incorpore l’énergie seraient affectés différemment suivant leur degré d’élaboration. [...] l’inégale longueur des processus de production et la part variable d’énergie contenue dans les différents produits finis modifient considérablement la structure des prix. Cette conséquence ne peut que réagir à son tour sur l’offre, la demande et sur l’emploi de l’énergie, entraînant une transformation non plus conjoncturelle mais structurelle de l’équilibre économique. »99

  • 100 AEF, B 58 848, Note datée du 8 août 1952, 1er bureau, JM/RL.
  • 101 AEF, B 28 369, Rapport général précité, p. 28.

83Par ailleurs, comme le remarque Jean Mespoulhès qui est, au service de la Coordination, l’un des bons spécialistes des taxes sur le chiffre d’affaires, les propositions d’Eugène Schueller ont une très nette incidence inflationniste100. Deux phénomènes jouent dans ce sens. L'un tient à la nature de l’impôt, l’autre au stade auquel il est perçu dans le processus de fabrication du bien. Les impôts indirects ont ainsi tendance, à niveau égal, à se répercuter beaucoup plus facilement dans les prix que les impôts directs. Le remplacement d’impôts directs par une taxe indirecte sur l’énergie ou les matières premières est donc de ce point de vue très dommageable. D’autre part, plus l’impôt est perçu loin du consommateur final, plus il est inflationniste. Ce mécanisme résulte des comportements de marges des producteurs et des distributeurs qui incorporent en cascade dans leur prix la hausse initiale induite par le prélèvement. Ces arguments techniques ont évidemment une forte portée politique en 1952, à l’heure où la lutte contre l’inflation est la priorité affichée du gouvernement. Le rapport Loriot note ainsi avec à propos que « les conséquences [de la création de la taxe sur l’énergie] seraient difficilement conciliables avec la poursuite d’une expérience de stabilisation »101.

  • 102 AEF, B 58 848, Note précitée de Jean Mespoulhès.
  • 103 Idem, Observations sur le projet de M. Schueller, juin 1957, Coordination.

84Troisième inconvénient, l’impôt sur l’énergie est un obstacle au développement des exportations. A la différence de la taxe à la production, il s’intègre dans le prix des produits et est très difficilement récupérable à la frontière. Ce défaut, dénoncé par l’administration fiscale dès 1952102, devient, après la signature du Traité de Rome, absolument dirimant. La DGI estime ainsi en juin 1957 que les propositions d’Eugène Schueller vont à l’encontre des engagements européens de la France et de la minimale coordination des systèmes fiscaux qu’ils impliquent103.

  • 104 AEF, B 28 369, Rapport précité, p. 8.

85Surtout, l’impôt sur l’énergie menace l’économie française d’une grave régression technique et présente de ce fait un caractère clairement malthusien. Il s’agit là de la principale critique de l’administration contre le projet et la cause première de son opposition. Dans son rapport à la commission Loriot, Henri Montet note que « l’usage de l’énergie est un facteur d’amélioration de la productivité et de l’élévation du niveau de vie ; la taxer, c’est en réduire l’emploi et donc amener une régression économique »104. A la DGI, Jean Mespoulhès estime que la taxe conduirait à une modification importante des techniques de fabrication. Les propositions d’Eugène Schueller vont donc totalement à l’encontre du principe de neutralité que Maurice Lauré vient de dégager.

  • 105 AEF, B 58 848, chiffres donnés dans la note précitée de Jean Labussière.

86Elles se révèlent en outre particulièrement inadaptées à la situation de l’économie française qui souffre, depuis la fin de la seconde guerre mondiale d’une réelle sous capitalisation. Signe de ce retard, l’industrie française utilise plutôt moins d’énergie que ses principales concurrentes. Au milieu des années 1950, la France consomme ainsi environ 2 tonnes d’équivalents charbon par habitant contre 7,5 pour les États-Unis, 4,4 pour la Grande-Bretagne et 2,5 pour la RFA105. Or, le projet d’Eugène Schueller renforce ce travers et constitue un nouvel obstacle au développement prioritaire de l’investissement, les biens d’équipement incorporant une part importante de matières premières et d’énergie. Serait en outre favorisée une utilisation accrue du facteur travail, à l’heure où la France souffre d’un important défaut de main-d’œuvre. Comme le remarque une fois de plus la DGI en 1956 :

  • 106 Idem, Note sur la taxation des matières premières, datée du 22 mars 1956, Coordination, p. 8.

« On risquerait ainsi d’aboutir, pour des raisons exclusivement fiscales à la transformation des procédés de fabrication, à l’abandon de techniques éprouvées et d’investissements économiquement rentables. »106

87La taxe sur l’énergie va donc à rebours de tous les efforts de modernisation entrepris depuis 1945 et est, à ce titre, sévèrement condamnée par une administration fiscale devenue très attentive au développement de l’appareil productif. Le soutien qu’elle apporte à la TVA s’explique en effet principalement par ses effets positifs sur l’investissement industriel.

2. Le développement des investissements et des exportations.

88Le soutien de l’investissement est un des objectifs de la TVA, explicitement affirmé dès 1952, aussi bien dans le rapport de Maurice Lauré pour le comité national de la Productivité que dans les conclusions de la commission Loriot. La loi du 10 avril 1954 permet une réduction de 18 % du coût des immobilisations effectuées par les entreprises appartenant au secteur de la production. À ce titre, bien qu’elle s’inscrive dans une logique de neutralité, elle présente un incontestable caractère incitatif.

  • 107 Pour Keynes, une hausse de l’investissement provoque une hausse plus que proportionnelle du PIB. Ce (...)
  • 108 Pierre Rosanvallon, L’Etat en France de 1789 à nos jours, Paris, Le Seuil, 1990, p. 243 et suivante (...)
  • 109 Lucette Le Van Lemesle, Le Juste ou le Riche. L’enseignement de l’économie politique, 1815-1950, Pa (...)
  • 110 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p 168 et suivantes.
  • 111 Sur la diffusion du keynésianisme chez les hauts fonctionnaires des Finances après 1945, cf. Aude T (...)

89On pourrait être tenté de voir dans cette stimulation l’application des théories keynésiennes. Alors que la croissance donne, en 1952 et 1953, quelques signes de faiblesse, la hausse de l’investissement peut présenter, par le jeu du multiplicateur, un effet de relance107Faut-il cependant considérer la création de la TVA comme une illustration de cet « État keynésien et modernisateur » qui, pour Pierre Rosanvallon, caractérise les années d’après-guerre108 ? Les archives orales comme les documents écrits témoignent au contraire de la connaissance très superficielle des théories keynésiennes qu’ont, à l’instar des autres dirigeants de la rue de Rivoli, les promoteurs de la réforme fiscale. Les travaux pionniers de Lucette Le Van Lemesle rendent compte de la faible influence du maître de Cambridge sur l’enseignement économique en France à la fin des années 1930, époque à laquelle Robert Blot et Paul Delouvrier terminent leurs études109. La Théorie générale, publiée en 1936 en Grande-Bretagne, n’est traduite en français que six ans plus tard par un inspecteur des finances atypique, Jean de Largentaye, et ne commence à trouver son public qu’à la fin de la seconde guerre mondiale. De manière générale, l’apprentissage des doctrines économiques reste, avant la seconde guerre mondiale, très secondaire dans la formation des futurs inspecteurs des finances110. Ni Robert Blot, ni Paul Delouvrier n’ont donc été formés aux mécanismes keynésiens, auxquels ils ne font d’ailleurs, dans leurs témoignages oraux, aucune allusion. Maurice Lauré, arrivé plus tard dans les cadres de l’Inspection et témoignant un réel intérêt pour la théorie économique, aurait pu être davantage accessible au keynésianisme111. Il manifeste au contraire dès le début des années 1950 une ferveur libérale qui prend un caractère très doctrinal et constitue, au sein de sa génération, une véritable exception. On chercherait en vain, dans le rapport qu’il rédige en 1952, la moindre justification keynésienne. De même, toute référence, explicite ou implicite, aux effets conjoncturels d’une accélération de l’investissement est exclue des documents émanant de la DGI entre 1952 et 1954.

  • 112 Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée..., op. cit., p. 153 ; Michel Margairaz, (...)

90Il faut chercher ailleurs que dans une culture théorique très largement étrangère aux hauts fonctionnaires des Finances les inspirations de la réforme fiscale. Le coup de pouce donné par les pouvoirs publics aux investissements industriels intervient dans un contexte précis. Le début des années 1950 connaît en effet une transformation radicale des modes de financement des investissements. La création de la TVA vient accompagner, et très probablement faciliter, un retrait des fonds publics déjà signalé par de nombreux auteurs112. Les tableaux suivants tentent, malgré des données statistiques souvent imprécises, de quantifier le phénomène.

91Le tableau n° 13 permet de mesurer l’importance des différentes formes de financement – fonds publics, crédits des organismes spécialisés, crédit à moyen terme mobilisable, recours au marché financier, que ce soit par l’émission d’actions ou d’obligations, et enfin autofinancement. Les nouvelles techniques d’évaluation introduites en 1952 ne bouleversent pas l’évolution générale. Jusqu’en 1950, les formes publiques de financement représentent une part essentielle, de l’ordre de 60 %, de la formation brute de capital fixe, avec un sommet de 64 % atteint en 1949. En 1951, cette proportion chute brutalement de près de 20 points, à environ 40 %. Cette importante baisse relative est la conséquence directe d’un fort désengagement de l’État, comme le tableau n° 14, qui mesure l’évolution des financements en termes réels, permet de le constater. Au cours de l’année 1951, les fonds publics consacrés à l’investissement décroissent, en francs constants, de près de 24 %. Il faut attendre l’extrême fin des années 1950 pour que l’effort public retrouve, en termes absolus, son niveau des années 1949 et 1950. Mais cette lente remontée n’empêche pas une baisse structurelle de la part de l’État dans le financement qui, à partir de 1954, se stabilise autour de 25 % du total.

92Ce retrait de l’État profite essentiellement à l’autofinancement. À partir de 1951, celui-ci représente de 40 à 50 % des investissements, tandis que le recours au marché financier reste structurellement faible. Malgré une croissance importante des émissions à partir de 1953 (le tableau n° 14 montre un triplement en 6 ans) les actions et les obligations ne fournissent qu’à peine plus de 10 % des financements à la fin des années 1950. Quant à la distribution de crédit, à échéance plus ou moins longue, elle est, avec environ 20 % du total, elle aussi très minoritaire. La part importante, dans cette catégorie, prise par le crédit à moyen terme montre toutes les difficultés à mobiliser, jusqu’à la fin des années 1950, une épargne longue.

93

Tableau n° 13. L’évolution du financement des investissements en francs courants (et leur répartition) entre 1947 et 1959

Tableau n° 13. L’évolution du financement des investissements en francs courants (et leur répartition) entre 1947 et 1959

En milliards d’anciens francs (et en pourcentage du total). Investissements réalisés en France métropolitaine. L'autofinancement est calculé en tenant compte de l’amortissement des crédits et des mouvements de trésorerie.

Sources : rapports de la Commission des investissements de 1949 à 1956 et rapports du FDES de 1956 à 1968. A partir de 1952, une nouvelle méthode d’évaluation rompt l’homogénéité de la série. Par ailleurs malgré l’utilisation de la même méthode d’évaluation, de légères différences statistiques peuvent apparaître d’un rapport à l’autre. Nous nous sommes efforcés de présenter les séries les plus homogènes possibles. Pour les années 1947 à 1952, « Cinquième rapport de la Commission des investissements », Statistiques et Études financières, série Finances Françaises, n° 17, 1953, tableau p. 64. Pour les années 1952 (nouvelle évaluation) à 1954, « Deuxième rapport du Fonds de développement économique et social » Statistiques et Études financières, série Supplément, n° 100, avril 1957, p. 521. Pour les années 1955 à 1957, « Quatrième rapport du Fonds de développement économique et social », Statistiques et Études financières, série Supplément, n° 124, 1959, p. 400. Pour les années 1958 et 1959, « Sixième rapport du Fonds de développement économique et social », Statistiques et Études financières, série Supplément, n° 147, mars 1961, p. 469.

94

Tableau n° 14. L’évolution du financement des investissements entre 1947 et 1959 en francs constants

Tableau n° 14. L’évolution du financement des investissements entre 1947 et 1959 en francs constants

En milliards de francs constants 1947 (évolution d’une armée sur l’autre en pourcentage). Pour la conversion en francs constants : Statistiques et Études financières, série Supplément, juin 1970.

  • 113 Citées par Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée..., op. cit., p. 227.
  • 114 Ibid.

95Pour autant, le choix de l’autofinancement ne s’explique pas seulement par la faiblesse récurrente des modes de financement intermédiés. Il reflète également les préférences profondes des chefs d’entreprise et, dans une large mesure, les orientations de la politique économique. La comptabilité des entreprises n’a pas fait, pour l’époque qui nous intéresse, l’objet d’une étude systématique. Les analyses d’Alfred Sauvy pour la période immédiatement antérieure montrent une assez grande stabilité des profits entre 1938 et 1945. Dans cette tendance générale de stabilité, l’autofinancement, après une dépression importante entre 1940 et 1943, amorce une remontée spectaculaire après 1944113. Les travaux de Mallissen montrent que dès 1946, les bénéfices non distribués dépassent en volume ceux de 1938114. La reprise précoce de l’autofinancement semble donc bien traduire une tendance lourde de l’économie française d’après-guerre. Elle a en outre bénéficié, de la part des pouvoirs publics, d’un appui constant. Pour ne s’en tenir qu’au système fiscal, l’autofinancement trouve dans les possibilités de réévaluation des bilans, régulièrement reconduites depuis 1945, comme dans le régime des stocks et des amortissements, une source importante de dynamisme. Les mesures prises par Antoine Pinay au printemps 1952 ne font que renforcer et systématiser des orientations préalablement acquises.

  • 115 AEF, B 28 384, Note sur la déduction des investissements, datée du 7 octobre 1952.
  • 116 Michel Margairaz, LÉtat..., op. cit., p. 1240. Les entreprises publiques bénéficient de 72 % des c (...)
  • 117 Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée..., op. cit., p. 246.

96La création de la TVA s’inscrit donc dans une politique de moyen terme visant au rétablissement de la capacité d’investissement des entreprises. Cet objectif trouve cependant dans le relatif désengagement de l’État une urgence nouvelle. La ristourne de 18 % sur le prix des immobilisations, qui résulte de l’application de la nouvelle taxe, vient partiellement compenser la baisse des crédits publics entamée en 1951. Ce lien est d’ailleurs explicitement revendiqué par les services fiscaux dès l’automne 1952 : pour la DGI, l’équilibre financier de la réforme fiscale « procède également [...] de la diminution des charges du Fonds de modernisation et d’équipement par suite de la diminution de la charge de trésorerie des entreprises financées par ce fonds : cette diminution est un véritable boni de recettes car il eût été possible de réduire à due concurrence (40 à 60 milliards de francs) le produit à attendre des TCA d’État »115. Cette compensation est cependant loin d’être neutre. Elle a un effet important, non seulement sur la forme du financement, mais aussi sur ses principaux bénéficiaires. Les fonds publics étaient affectés à des secteurs de base jugés prioritaires – énergie, transports, sidérurgie – et profitaient principalement aux entreprises publiques116. Le mécanisme de déduction fiscale concerne en revanche tous les assujettis à la TVA, c’est-à-dire l’ensemble des entreprises industrielles. (Nous verrons que l’administration fiscale défendra bec et ongles ce principe de non discrimination lors de l’établissement de la taxe). La mise en place de la TVA se traduit donc par un double transfert, d’une part en faveur des secteurs qui n’avaient pas été distingués par le Ier Plan de modernisation, d’autre part en faveur des entreprises privées. Elle participe ainsi d’un mouvement d’expansion des mécanismes de marché que Jean Bouvier diagnostiquait en 1986 sous le terme de « récupération » et qui fait suite, à partir de 1952, à la « restauration » des années précédentes117.

97Une chronologie plus fine permet d’établir les conditions de ce passage d’un financement public à un financement privé et de mesurer les effets de la nouvelle taxe sur l’évolution des investissements. Le débat sur la TVA se déroule alors que la croissance de l’investissement, particulièrement forte les années précédentes, semble marquer le pas. Avec des augmentations réelles de seulement 2 % et 3,2 %, les années 1952 et 1953 apparaissent en effet, au regard des performances de la période, comme peu propices à l’accumulation du capital. Cette décélération s’explique principalement par la baisse importante de l’autofinancement, qui recule en termes réels de 10,6 et 7,1 % en 1952 et 1953. Après un effort exceptionnel au cours de l’année 1951 qui conduit à un quasi doublement des capacités d’autofinancement et permet de maintenir, malgré la forte baisse des crédits publics, le niveau total de l’investissement, les entreprises peinent à dégager des marges supplémentaires. Ce contexte difficile a sans doute incité les pouvoirs publics à hâter l’adoption d’une mesure susceptible de relancer l’investissement privé. Ce n’est pas un hasard si le mécanisme de déduction est d’abord adopté à titre expérimental, le décret du 18 septembre 1953 ne permettant que pour une durée de 6 mois la déduction de 50 % des taxes ayant grevé les immobilisations. Dès 1954, les courbes de l’investissement total et de l’autofinancement se redressent, avec des hausses respectives de 9,1 et 5,3 %. L’année 1955, qui est la première année d’application complète de la TVA, est également celle où la croissance des investissements est, en termes réels, l’une des plus importantes de la période (17 %). L’autofinancement connaît alors une réelle accélération, la hausse passant de 5,3 % l’année précédente à 23,1 %. Doit-on pour autant attribuer à la seule TVA l’augmentation de l’investissement en 1954 et 1955 et son maintien, les années suivantes, à un niveau élevé ? Si l’effet incitatif de la nouvelle taxe ne peut être nié, son influence n’est évidemment pas exclusive. D’autres phénomènes entrent en ligne de compte, en premier lieu les perspectives de croissance de l’économie française. La baisse des investissements de 1952 et 1953 intervient dans une conjoncture déprimée et la hausse de 1954 et 1955 accompagne une reprise plus générale de l’activité. En définitive, la TVA apparaît davantage comme une mesure de soutien que comme une cause principale.

  • 118 Rapport précité, p. 27-29.

98Il en est de même pour le second objectif avoué de la mesure fiscale, l’aide aux exportations. Dans son rapport de 1952, Maurice Lauré s’inquiète des effets dommageables du système français de taxation des affaires sur le développement du commerce extérieur. Il plaide pour l’établissement d’une taxe unique qui, par le jeu des paiements fractionnés, pourrait être facilement récupérable à la frontière118. Les produits industriels pourraient ainsi être exportés sans aucune charge fiscale indirecte. Après l’établissement de la TVA en 1954 et la suppression de la taxe sur les transactions en avril 1955, ce modèle idéal sera réalisé.

99Là encore, l’actualité impose ses urgences. Le débat sur la TVA est exactement contemporain de la mise en place du marché commun du charbon et de l’acier. Le traité de la CECA, signé le 18 avril 1951, est ratifié par l’assemblée nationale le 13 décembre 1951 et par le Sénat le 2 avril 1952. Les institutions communautaires se mettent en place en août 1952 et le marché commun officiellement ouvert le 10 février 1953 pour le charbon et le minerai de fer et le 1er mai pour les produits sidérurgiques. Au-delà de ce premier exemple de construction d’un marché commun à l’échelle de l’Europe, la France s’engage dans un mouvement international de libération des échanges, qui impose de nouvelles règles et rend nécessaire une mise en conformité de ses mécanismes de soutien. Les adaptations seront évidemment très progressives mais, dès l’été 1952, l’orientation générale est tracée.

100Il ne faudrait cependant pas commettre le contresens de faire des réformes fiscales un instrument d’aide aux exportations. La TVA apparaît ici davantage comme la levée d’un obstacle que comme une mesure incitative. Le tableau n° 15 montre d’ailleurs que l’adoption de la taxe en 1954 n’a pas bouleversé le cours des exportations françaises. Celles-ci connaissent, sur l’ensemble de la période, une croissance forte mais très irrégulière. Après un fort rattrapage à la fin des années 1940, elles présentent, entre 1950 et 1959, une progression moyenne de 5,5 % l’an, marquée par de fortes disparités. L’année 1954 ne constitue pas dans ce domaine un tournant significatif.

101

Tableau n° 15. L’évolution des exportations françaises de 1948 à 1959

Tableau n° 15. L’évolution des exportations françaises de 1948 à 1959

En milliards de francs. Sources : Annuaire statistique de la France 1966, résumé rétrospectif, INSEE, p. 349. Pour la conversion en francs constants : Statistiques et Études financières, série Supplément, juin 1970.

3. Le refus des solutions dirigistes.

102Un dernier élément confirme l’orientation libérale de la réforme fiscale. Il s’agit du refus constant, manifesté par les dirigeants de la DGI, de soumettre la déduction des taxes ayant frappé les investissements à des conditions restrictives. Très tôt en effet, la question se pose : l’avantage fiscal doit-il toucher indistinctement tous les investissements ou, au contraire, doit-il être réservé à certains secteurs industriels ou à certains types d’immobilisations jugées prioritaires ? La mesure doit-elle être établie une fois pour toutes ou être limitée dans le temps pour tenir compte de l’évolution de la conjoncture ?

103L’idée d’une utilisation discrétionnaire de la TVA est d’abord avancée dans les milieux proches du commissariat général du Plan. Dès le mois de mai 1952, celui-ci réagit, sous la forme d’un mémorandum, au rapport de Maurice Lauré publié en avril. Après avoir approuvé l’architecture générale de la TVA et dénoncé la double taxation des investissements, le commissariat général du Plan émet une réserve d’importance :

  • 119 AN, 80 AJ 44, Mémorandum sur la réforme fiscale, 5 mai 1952, commissariat général du Plan.

« À la différence de la déduction de tous les achats courants directs ou indirects, la déduction des achats d’investissement doit cependant être considérée comme une modalité d’application répondant à certaines circonstances : on peut concevoir que dans certaines périodes où l’investissement devrait être limité ou strictement orienté, le bénéfice de la déduction totale ou partielle pourrait être réservé à certains secteurs, la double imposition totale ou partielle de l’équipement pesant au contraire sur les autres. »119

104Très fortement engagé, au côté de la direction du Trésor, dans le financement public des investissements, le commissariat général du Plan considère sans bienveillance un mécanisme fiscal qui fait la part belle à la liberté de choix des chefs d’entreprises. L’équipe rassemblée autour de Jean Monnet estime sans doute encore insuffisantes, en ce début de l’année 1952, les possibilités de financements globaux de l’économie pour les abandonner totalement aux mécanismes du marché. A ces causes à la fois structurelles et conjoncturelles s’ajoutent des considérations de personnes : très probable rédacteur du mémorandum, Pierre Uri confirme les orientations volontiers dirigistes qu’avait déjà dévoilées le plan de la CGT de 1947.

  • 120 Idem. Le groupe de travail Fiscalité est composé de sept hauts fonctionnaires : Adéodat Boissard, g (...)
  • 121 Idem, Rapport du groupe Fiscalité, octobre 1953, p. 9 et suivantes. Le groupe de travail exclut cep (...)

105Le départ de Pierre Uri et, de manière plus générale, le renouvellement des dirigeants du Plan et la redéfinition de ses missions après 1952, modifient d’ailleurs la position de l’institution. En avril 1953 est ainsi constitué pour la première fois, au sein de la commission du financement du IIe Plan, un groupe de travail spécialement chargé des questions fiscales. Un tel organisme sera par la suite institué de façon régulière lors de la préparation des plans successifs, en 1956, 1960, 1965 et 1971 et verra son influence augmenter au point de devenir l’un des acteurs essentiels de la politique fiscale du pays. En 1952 cependant, il s’agit encore d’une structure modeste, où la part des fonctionnaires issus des administrations économiques ou financières est prépondérante et où les représentants professionnels, patronaux ou syndicaux, restent largement minoritaires120. Pour autant, le groupe Fiscalité n’hésite pas à intervenir dans le débat en cours et se prononce dans son rapport d’octobre 1953 en faveur de la TVA étendue à de nombreux secteurs d’activité, reprenant dans une très large mesure les analyses de Maurice Lauré121. Surtout, s’il récuse le terme de neutralité, le rapport du groupe de travail insiste beaucoup plus que le mémorandum de l’année précédente sur le respect des règles du marché et sur le rôle de la fiscalité dans le développement de l’épargne :

  • 122 Idem, p. 4.

« Le groupe de travail s’est ainsi assigné pour but d’assurer une moins imparfaite égalité de taxation entre les producteurs et de rendre plus aisés les mouvements de biens et valeurs. Un tel objectif ne s’identifie cependant pas à la recherche systématique de la « neutralité de l’impôt » : il n’exclut point la possibilité pour l’État d’agir par l’intermédiaire de la fiscalité en vue d’encourager l’extension de certaines activités. Mais lorsque la multiplicité des régimes discriminatoires atteint un degré de complexité tel que nul ne puisse discerner l’effet des mesures accordées, que chacun puisse se fonder sur le régime de son voisin pour s’estimer lésé et en réclamer le bénéfice, quand les anciens avantages consentis se perpétuent sans raison et que les nouveaux sont d’une efficacité restreinte du fait de la rigidité de l’économie, un régime de stricte égalité apparaît préférable, au moins comme base de départ. »122

106De la sélection autoritaire des investissements, il n’est donc plus question ni dans le rapport du groupe Fiscalité, ni dans le rapport de synthèse produit par la commission du financement. Cette très sensible inflexion des organes du Plan s’explique sans doute par la place tenue, en leur sein, par les dirigeants de l’administration fiscale. Le groupe Fiscalité est ainsi dirigé par l’ancien directeur général de l’Enregistrement, Adéodat Boissard, et comprend le directeur général des Impôts en exercice, Pierre Allix. Quant à Paul Delouvrier, qui a quitté la DGI en mai 1953, il occupe la position stratégique du rapporteur de la commission du financement.

107La dernière étape de la progressive conversion libérale du Plan a lieu en 1956. Dans un contexte économique et financier il est vrai très différent de celui de 1952, le commissaire général Etienne Hirsch met alors en garde le ministre des Finances Paul Ramadier contre la tentation d’une remise en cause de la TVA et de son mécanisme de déduction. En des termes parfois vifs, le haut fonctionnaire met en exergue les « vertus essentielles » de la nouvelle taxe que sont à ses yeux sa « neutralité » et sa « simplicité ». Il souligne les dangers de la modification d’un régime « dont l’objet n’était pas de détaxer les investissements, mais seulement de supprimer la double taxation dont ceux-ci étaient jusqu’alors frappés ». Il laisse surtout planer le doute sur la réaction de chefs d’entreprise désormais perçus comme des acteurs économiques de premier rang :

  • 123 AN, 80 AJ 121, Note pour le ministre datée du 20 octobre 1956, signée Etienne Hirsch, p. 3.

« Les chefs d’entreprise cesseraient de croire à la continuité de l’action gouvernementale en faveur de l’expansion économique. L’effort d’investissement qu’ils ont entrepris depuis la réforme de 1954 et dont les effets heureux se sont déjà fait sentir – la production a pu en 1956 continuer à augmenter malgré le rappel des disponibles et le maintien du contingent sous les drapeaux – serait découragé. Il serait impossible ensuite de rétablir la confiance et d’amener les entreprises à faire des investissements sans lesquels l’expansion prévue par le IIIe Plan ne pourrait se produire. »123

  • 124 AEF, B 28 372, Note d’études sur un projet visant à limiter les investissements déductibles pour l’ (...)

108A la différence du commissariat général du Plan, la DGI s’oppose dès 1952 à la sélection des investissements par la fiscalité indirecte. Certes, la question ne fait pas immédiatement l’unanimité au sein de la direction. L’administration des Contributions indirectes se prononce ainsi, à l’automne 1952, en faveur de la limitation des déductions. La liste des biens déductibles serait fixée par décret, avec possibilité de révision périodique. Les raisons avancées sont autant budgétaires qu’économiques, l’ancienne régie craignant qu’un système trop étendu ne provoque d’importantes moins-values. Elles témoignent également de la persistance des tentations dirigistes au sein de l’administration fiscale la plus traditionnelle. En effet, pour les Contributions indirectes, « une telle solution présenterait l’avantage de faciliter l’orientation de la production dans le sens des besoins économiques nationaux »124.

  • 125 AEF, B 28 384, Question de la déduction des investissements, 8 octobre 1952.
  • 126 AEF, B 58 841, Lettre d’Etienne Hirsch au ministre des Finances et des Affaires économiques, à l’at (...)

109Tout autre est le point de vue des cadres dirigeants de la DGI. En octobre 1952, ceux-ci se prononcent en faveur d’une déduction inconditionnelle des investissements, notant au passage qu’une liste restrictive « serait difficile à établir et à chiffrer, toujours contestée et toujours arbitraire »125. Cette doctrine est mise en pratique lors de la rédaction des décrets d’application de la loi du 10 avril 1954. L’article 8 de ce texte rend en effet possible une utilisation discrétionnaire de la nouvelle taxe. Il laisse au gouvernement le soin de fixer par décret, après avis du commissariat général du Plan, les catégories d’entreprises et les catégories de biens qui ne bénéficient pas du droit à déduction. L’administration fiscale va cependant s’efforcer de limiter au maximum cette disposition et d’étendre le plus largement possible le champ de la déduction. Elle s’oppose ainsi à Etienne Hirsch qui, afin de réduire une production déjà excédentaire, souhaite exclure du droit à déduction les investissements réalisés par les entreprises du secteur de l’alcool126. Plus généralement, elle convainc le ministre des Finances Edgar Faure de renoncer à toute discrimination visant les entreprises en raison de leur domaine d’activité. Quant aux biens n’ouvrant pas droit à déduction, ils restent rares et leur exclusion répond à des motifs essentiellement budgétaires :

  • 127 Idem, Projet de décret daté du 22 juin 1954, Exposé des motifs. Le décret définitif est publié le 2 (...)

« Pour les biens, il a paru nécessaire de maintenir les exclusions concernant les immeubles non affectés à un usage industriel, les véhicules et les objets mobiliers. Par contre, la déduction de la taxe sur la valeur ajoutée sera admise pour les moyens internes de manutention, les machines et matériels de bureau, ainsi que les fournitures dont l’acquisition constitue des frais généraux de fabrication ou de vente. »127

110Car loin d’être un simple sujet technique soumis à l’appréciation de quelques experts, la limitation des déductions est rapidement devenue une question de principe aux fortes résonances politiques. Elle le doit au contre-projet de la SFIO, rédigé au début de l’année 1953 par le député Francis Leenhardt, dont elle constitue l’une des mesures phares. Élu des Bouches-du-Rhône, proche de Gaston Déferre, Francis Leenhardt est, au sein du parti socialiste, l’un des meilleurs spécialistes des questions budgétaires et fiscales. Président de la commission des affaires économiques dans la première législature, il siège à la commission des finances à partir de 1951 et il en deviendra, en 1956 et 1957 sous le gouvernement de Guy Mollet, le rapporteur général. Sans jamais occuper des fonctions de premier rang (il ne sera jamais ministre) Francis Leenhardt tire de ses compétences techniques dans le domaine financier une influence politique qui dépasse les rangs de son parti pour toucher l’ensemble des milieux parlementaires. Son contre-projet, présenté sous la forme d’une proposition de loi le 27 mars 1953, constitue de fait la seule alternative crédible opposée aux projets de réforme gouvernementaux élaborés de l’automne 1952 au printemps 1954. Solidement argumenté, pragmatique voire modéré sur le fond, il permet à une SFIO en perte de vitesse au début des années 1950 de jouer dans le débat fiscal un rôle remarqué, qui tranche en tout cas avec la faiblesse des propositions avancées à la même époque par son puissant concurrent communiste. Le projet Leenhardt touche tous les domaines de la fiscalité, renouvelant les propositions traditionnelles de la gauche en faveur d’une imposition du capital, d’une refonte du quotient familial ou d’une meilleure taxation des revenus. C’est pourtant en matière de taxe sur le chiffre d’affaires, comme le montre le tableau de l’annexe n° 9, qu’il est le plus abouti. Il institue une taxe unique sur le chiffre d’affaires qui, si elle reprend le nom de TVA, est très éloignée de celle imaginée par Maurice Lauré. La taxe locale et la taxe sur les transactions sont supprimées. Le commerce de détail est totalement exonéré. La déduction des investissements est limitée « aux seuls équipements d’intérêt national » dont la liste est établie par décret. Elle ne s’effectue pas immédiatement mais au fur et à mesure de l’amortissement des biens immobilisés.

  • 128 AEF, B 58 840, Observations sur la proposition Leenhardt.

111Le sérieux du contre-projet socialiste explique sans doute la réaction rapide de l’administration fiscale. Dès sa présentation, elle émet un avis défavorable, notamment pour ce qui concerne l’imposition des affaires. L’exclusion de nombreux investissements du régime des déductions perpétue un système de taxation cumulatif et va à l’encontre de l’objectif de neutralité. La simplification proposée n’est qu’apparente, la fixation des investissements déductibles venant au contraire compliquer singulièrement la tâche des services fiscaux128.

  • 129 Idem, Note pour le ministre, datée du 4 février 1956, p. 11.

112L’adoption de la loi du 10 avril 1954 ne clôt cependant pas le débat. Après l’élection, en janvier 1956, d’une majorité de Front républicain à l’assemblée nationale et la constitution du gouvernement Guy Mollet, la proposition Leenhardt retrouve une actualité nouvelle. Dès sa prise de fonction, le directeur général des Impôts Robert Blot adresse au nouveau ministre des Finances Paul Ramadier les réserves de son administration contre la limitation du droit de déduction. Trois types de critiques sont mis en avant. Robert Blot insiste d’abord sur les effets économiques d’une telle mesure, qui revient à « pénaliser l’essentiel, l’investissement »129. Quant à la technique consistant à étaler la déduction sur la durée de l’amortissement, elle aurait également un fort effet dissuasif :

  • 130 Idem, p. 13.

« La déduction immédiate, en abaissant d’environ 20 % le prix des équipements, encourage une politique d’investissement par une diminution de l’effort de trésorerie exigé des entreprises. A cet égard, le refus de la déduction à l’achat serait susceptible de freiner l’investissement privé, dont on reconnaît déjà l’insuffisance. »130

  • 131 Idem, p. 12.
  • 132 Idem.
  • 133 Idem, Note datée du 14 juin 1956.

113En deuxième lieu, Robert Blot rejette très clairement le caractère dirigiste de la proposition, « n’apercevant pas la possibilité de faire opérer par [ses] services un contrôle de la nature des investissements »131. L’administration fiscale n’a, pour son chef, ni la légitimité ni les moyens de juger de l’opportunité des choix de gestion des chefs d’entreprises. Enfin, le directeur général des Impôts se livre à une défense et illustration du principe de neutralité fiscale, désormais solidement établi au sein de sa direction. S’il estime que le gouvernement peut introduire une discrimination de taux en fonction de l’utilité sociale du produit fini, il n’a pas vocation à intervenir dans les conditions de production elles-mêmes. En définitive, comme le résume Robert Blot, « le problème de la déductibilité des investissements revêt [...] une grande ampleur en ce sens qu’il est susceptible de modifier le poids de l’impôt selon les techniques de fabrication, mais aussi d’affecter l’avenir de notre industrie »132. Ce double attachement aux libertés économiques et à la croissance explique l’insistance de la DGI qui renouvelle en juin 1956 ses mises en garde au gouvernement133.

  • 134 80 AJ 121, Lettre de Paul Ramadier à Etienne Hirsch datée du 20 juillet 1956. Le ministre des Finan (...)
  • 135 AD de l’Aveyron, 52 J 100 (papiers Paul Ramadier), Note de Paul Ramadier à Philippe Huet datée du 2 (...)

114Pourtant, avant l’été 1956, Paul Ramadier n’envisage pas sérieusement de soumettre à autorisation la déduction des investissements. Il s’en défend d’ailleurs avec véhémence dans une lettre adressée en juillet au commissaire général du Plan134. Les archives personnelles du ministre, notamment la correspondance avec son cabinet, montrent une très nette inflexion à partir du mois d’août. Confronté à une grave crise budgétaire, le gouvernement ne recherche pas cependant, en limitant le droit de déduction, des recettes fiscales nouvelles. Ses motivations sont moins financières qu’économiques. Dans le contexte de surchauffe de l’activité et de hausse des prix qui caractérise l’année 1956, la sélection des investissements trouve une légitimité nouvelle. L’augmentation de la demande de biens d’équipement est en effet supposée nourrir la spirale inflationniste, d’autant que certaines chaînes de production commencent à être saturées. Il en résulte, depuis le début de l’année 1955, une hausse du prix des biens de production, dont certains observateurs imputent la responsabilité à la réforme intervenue en avril 1954. Le chef du service des Etudes économiques et financières, Claude Gruson, saisit ainsi le ministre des Finances pour lui faire part de « la nécessité de décourager certains investissements peu rentables ou faits dans des secteurs de médiocre intérêt »135.

  • 136 Claude Pierre-Brossolette est le fils du grand résistant socialiste Pierre Brossolette, fusillé par (...)
  • 137 AD de l’aveyron, 52 J 100 (papiers Paul Ramadier), Note pour le Président [Ramadier] datée du 23 ao (...)
  • 138 Idem, Note manuscrite de Paul Ramadier.
  • 139 Né en 1918, ancien instituteur, Georges Plescoff intègre l’Inspection des finances à sa sortie de l (...)

115Une forte mobilisation de la haute fonction publique financière, jusqu’au sein du cabinet de Paul Ramadier, va empêcher cette évolution. Le conseiller technique en charge des questions fiscales, Claude Pierre-Brossolette, s’y montre résolument hostile. Jeune inspecteur des finances alors pourtant très proche de la SFIO136, il reprend à son compte les arguments traditionnels de l’administration fiscale contre la sélection des investissements, dénonçant au passage « l’encouragement donné à un certain malthusianisme économique »137. Il s’attire en retour les remontrances du ministre qui lui reproche de « développer tous les sophismes lauréens »138. Maurice Lauré, justement, qui a quitté la DGI depuis plus d’un an, continue de veiller sur son invention et n’hésite pas à mobiliser à son profit les solidarités de corps de l’Inspection. Dans une note adressée à Georges Plescoff139, inspecteur des finances et membre lui aussi du cabinet de Paul Ramadier, il récuse totalement le lien entre la création de la TVA et les tensions haussières sur le prix des biens d’équipement, qu’il met plus volontiers sur le compte d’une politique salariale dispendieuse :

  • 140 AD de l’aveyron, 52 AJ 100 (papiers Paul Ramadier), Note datée du 10 septembre 1956, p. 4.

« Il ne me semble pas exact au demeurant qu’il y ait une corrélation entre la hausse des prix des biens de production, qui a commencé il y a un an et demi, et la détaxation des biens d’investissement, qui a commencé il y a trois ans (octobre 1953). Pour avoir suivi mois par mois les effets de la détaxation des biens d’investissement d’octobre 1953 à octobre 1954, je puis affirmer que cette détaxation n’a pratiquement pas modifié durant cette période le volume ni le prix des biens d’investissement. Tant qu’à chercher une corrélation, je la verrai plutôt avec l’augmentation de salaires et il est significatif que la hausse ait été particulièrement forte dans les secteurs où les manœuvres sont nombreux et où les gains de productivité n’ont pas été très importants. »140

116Maurice Lauré souligne en outre le très fort attachement des chefs d’entreprise à la déduction des investissements et met en garde contre leur prévisible réaction :

  • 141 Idem, p. 3.

« Dans le cas présent, il faudrait sérieusement craindre que l’exclusion de certains biens de production du bénéfice de la détaxation déclencherait un rush général sur tous les biens d’investissement dans la crainte d’une extension de la mesure. [...] Le patronat vit, depuis 1954 dans la hantise d’une sélection des investissements. Dès lors qu’il commencerait à la voir se réaliser, sa confiance disparaîtrait totalement. »141

  • 142 AEF, B 58 845, Note pour le ministre datée du 11 septembre 1956, signée du directeur général adjoin (...)
  • 143 Idem, Note pour le ministre signée de Georges Maignon, datée du 5 septembre 1956.
  • 144 AD de l’aveyron, 52 AJ 100 (papiers Paul Ramadier), Projet de texte en ce qui concerne la suppressi (...)
  • 145 Idem, Note pour le ministre signée de Robert Blot, datée du 10 octobre 1956.

117La direction générale des Impôts n’est pas en reste et assaille le cabinet d’objections techniques contre la limitation des déductions142. Elle suggère en revanche, si le but du gouvernement est la recherche de recettes supplémentaires, d’étendre la TVA à des produits ou à des activités jusqu’alors exonérés, notamment aux professions artisanales143. Paul Ramadier fait cependant rédiger à l’automne un avant projet de loi extrêmement sévère comportant même une disposition rétroactive qui oblige les entreprises à rembourser les sommes préalablement déduites144. L’intervention conjuguée de l’administration fiscale, du commissariat général du Plan et de la majorité de son cabinet a pourtant raison de la volonté de Paul Ramadier. Le ministre cède : en octobre, il n’est plus question que de différer la déduction, son principe restant admis145 ; à la fin de l’année, le projet est définitivement abandonné.

118L’épisode de 1956 démontre de manière paradoxale les progrès de la TVA au sein du ministère des Finances. En quatre ans, la détaxation inconditionnelle des investissements est devenue un élément de doctrine pour les cadres dirigeants de la rue de Rivoli. Elle le doit sans doute à la solidarité de corps au sein de l’Inspection et à l’influence désormais reconnue de la nouvelle direction générale des Impôts. Elle rend compte également de la diffusion dans les structures administratives des principes et des techniques d’inspiration libérale. La création de la TVA est en effet une étape importante dans la restauration des mécanismes de marché après 1952. Elle accompagne le relatif désengagement de l’État, à partir de 1951, du financement direct des investissements et tourne le dos aux pratiques discrétionnaires d’attribution des fonds. Pour autant, l’avantage fiscal ainsi conféré à l’investissement ne profite pas de la même manière à tous les secteurs industriels. La nouvelle taxe favorise les grandes entreprises, réclamant de fortes immobilisations, au détriment de leurs concurrentes petites et moyennes. Elle permet une réorientation des financements en direction du secteur privé d’autant plus efficace que les grandes entreprises publiques de services n’entrent pas dans son champ d’application. Sur le plan des principes fiscaux, elle marque une avancée importante de la notion de neutralité. Pour la direction générale des Impôts qui veille à l’adoption de la TVA, le respect des règles de marché semble désormais une des conditions majeures de l’expansion. Ce programme ambitieux, aux fortes implications politiques et sociales, explique sans doute les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la réforme.

II. LA CRÉATION DE LA TVA : UNE RÉFORME DIFFICILE ET PROGRESSIVE

119La création de la TVA est un processus long, qui s’étend sur près de deux années, et dont il faut maintenant retracer les principales étapes. Cette gestation difficile s’explique par les nombreuses contraintes techniques et politiques auxquelles sont confrontés les rédacteurs du projet. Elle est également la conséquence des oppositions auxquelles ils doivent faire face.

A. LA LONGUE GESTATION DE LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

120D’avril 1952 à avril 1954 se succèdent rapports, projets et propositions de loi, dont l’annexe n° 9 donne les caractéristiques essentielles. Au-delà de la simple énumération, la chronologie permet d’apprécier l’attitude des différents acteurs politiques et administratifs. Très inégal en effet apparaît l’engagement des trois gouvernements d’Antoine Pinay, de René Mayer et de Joseph Laniel en faveur d’une réforme à laquelle la DGI manifeste, quant à elle, un constant soutien.

1. Le rôle d’impulsion d’Antoine Pinay.

  • 146 AEF, B 28 369. La commission est composée de Louis Loriot (vice-président), Paul Caujolle, Henri De (...)
  • 147 Le rapporteur général de la commission, Michel Gaudet, est maître des requêtes au Conseil d’État et (...)
  • 148 La majorité des associations consultées appartiennent au monde patronal, qu’il s’agisse des grandes (...)

121Antoine Pinay partage sans doute avec Maurice Lauré la paternité de la taxe sur la valeur ajoutée. Le président du Conseil joue en effet, dans le lancement de la réforme, un rôle décisif. Sitôt rendues publiques, en avril 1952, les propositions de Maurice Lauré, Antoine Pinay prend l’initiative de réunir une commission d’études chargée de réfléchir au contenu d’une réforme fiscale. La commission Loriot est créée par décret le 7 avril 1952. Signe de l’intérêt qu’il porte à cette structure, le ministre, qui en est le président en titre, participe avec son secrétaire d’État au Budget, Jean Moreau, à sa séance inaugurale, le 10 avril 1952, et se tient régulièrement informé de l’état d’avancement de ses travaux. Sa composition vient tempérer l’image traditionnelle d’un Antoine Pinay méfiant vis-à-vis de la haute fonction publique. La commission comprend en effet une majorité de hauts fonctionnaires, issus du Conseil d’État et de l’Inspection des finances. Seul l’ancien président de l’ordre des experts comptables, Paul Caujolle, représente le secteur privé146. Ses rapporteurs, qui ne sont pas officiellement membres de la commission, appartiennent eux aussi aux grands corps de l’État, Conseil d’État, Cour des comptes, ou au ministère des Finances147. Du 10 avril au 12 juillet 1952, la commission tient 35 réunions, recueillant au passage les avis de près de cinquante groupements professionnels, syndicats ou courants de pensée148. Cette large consultation contraste avec l’extrême discrétion dont s’était entouré, quatre ans plus tôt, le groupe d’études chargé de préparer le décret du 9 décembre 1948. Aussi le but de la commission Loriot est-il très différent. Il s’agit moins de rédiger un texte prêt à être voté que de saisir l’opinion publique, d’illustrer la volonté réformiste du gouvernement et de donner à ses projets une légitimité technique. En s’abritant derrière une expertise jugée indépendante, opposable le cas échéant à ses adversaires, Antoine Pinay poursuit un objectif d’abord politique.

  • 149 AEF, B 28 369, Rapport général précité, p. 36-40.

122Pour autant, l’apport de la commission Loriot est, sur le plan fiscal, loin d’être négligeable. Le rapport déposé mi-juillet préconise la création d’une taxe sur la valeur ajoutée, applicable à l’ensemble du secteur de la production au taux unique de 20 %149. En contrepartie, la déduction totale des taxes ayant frappé les investissements est autorisée. La taxe sur les transactions est supprimée, de même que la taxe locale. Le secteur du commerce est soumis à un impôt particulier, la taxe de distribution, perçue au taux de 4 % selon la technique des paiements fractionnés. Cette création constitue la principale différence avec le projet de Maurice Lauré dont la commission s’est cependant très largement inspirée. Les grossistes, s’ils veulent bénéficier de la déduction des investissements que ne permet pas la taxe de distribution, peuvent opter pour la TVA. Enfin, les prestataires de services sont eux aussi assujettis à une taxe nouvelle, qui les frappe au taux de 9 %. Pour limiter les effets de cascade, cette taxe est déductible de la TVA, mais pas de la taxe à la distribution. Les artisans, assimilés à des prestataires de services, voient leurs privilèges fiscaux considérablement amoindris. En définitive, le projet de la commission Loriot permet une réelle simplification du système français de taxation des affaires. Il marque un pas important vers la neutralité fiscale et la détaxation des investissements. Il constitue un premier affinage des très radicales propositions formulées en avril par Maurice Lauré.

  • 150 En 1952, Pierre Abelin est un jeune parlementaire proche de Robert Schuman, disposant déjà d’une ex (...)
  • 151 Né en 1897, Justin Alexandre est président du conseil de l’ordre des experts comptables de 1952 à 1 (...)

123Une étape supplémentaire dans ce long travail d’élaboration est franchie en août 1952. Antoine Pinay demande alors à un comité conduit par Pierre Abelin, député MRP de la Vienne150, de lui faire des propositions sur la base des travaux de la commission Loriot. À nouveau, le président du Conseil poursuit un objectif technique mais également politique, comme en témoigne la composition du comité. Pierre Abelin y est secondé par Jean Clavier, sénateur radical de l’aisne, et par Justin Alexandre, nouveau président du conseil de l’ordre des experts comptables, qui apparaît dès 1952 comme un proche d’Antoine Pinay151. Les trois hommes ont en commun d’être de bons connaisseurs de la matière fiscale. Pierre Abelin et Jean Clavier sont des habitués des commissions des finances de leurs assemblées, le sénateur de l’aisne étant en outre un ancien contrôleur des Contributions directes reconverti dans le conseil aux entreprises. Surtout, en associant des parlementaires issus des familles radicales et démocrates-chrétiennes à la préparation de son projet, Antoine Pinay espère en faciliter l’adoption par sa majorité. L’intégration de Pierre Abelin dans l’équipe gouvernementale, avec le titre de secrétaire d’État aux Finances, en septembre 1952, apparaît autant comme la reconnaissance de son travail à la tête du comité que comme une bonne manière à l’égard d’un allié MRP toujours incertain.

  • 152 AEF, B 28 372, Rapport Abelin, p. 30 et suivantes.

124Les propositions du comité Abelin diffèrent de celles de la commission Loriot sur un point important152. Comme le montre le tableau de l’annexe n° 9, la déduction des taxes ayant frappé les immobilisations et les frais généraux n’est possible, dans la nouvelle mouture du projet de TVA, qu’à hauteur de 50 % ou 75 %. Cette limitation répond à des contraintes budgétaires et témoigne, de la part du comité, d’une meilleure prise en compte de l’équilibre financier global de la réforme. Elle pose cependant des questions de principe quant à son impact sur l’investissement. Le comité modifie également le régime de taxation de la distribution. La taxe à la consommation n’est plus perçue qu’au stade du détail, au taux de 2 %, et est intégralement affectée aux collectivités locales. Les commerçants les plus importants, qu’il s’agisse des grossistes ou des détaillants au chiffre d’affaires élevé comme les grands magasins parisiens, sont eux assujettis à la TVA. En ce qui concerne l’imposition des services, le comité reprend globalement les suggestions de la commission Loriot, tout en étant un peu moins sévère avec les artisans, pour lesquels le taux de la TPS est divisé par deux. Ainsi résumées, les propositions du comité Abelin peuvent apparaître en retrait par rapport au projet initial de Maurice Lauré ou même par rapport à celui de la commission Loriot. Plus adaptées aux réalités budgétaires et davantage susceptibles d’être acceptées par les milieux professionnels, notamment par les petites et moyennes entreprises, elles n’en constituent pas moins une transformation très ambitieuse du système français d’imposition des affaires.

  • 153 AEF, B 28 375 pour le projet définitif.

125Aussi le projet de loi déposé par Antoine Pinay le 31 octobre 1952, qui reprend dans ses grandes lignes les propositions du Comité Abelin, est-il particulièrement audacieux153. Le président du Conseil se contente en effet de rectifier certains seuils ou d’arbitrer en faveur d’une déduction limitée à 50 % afin de maintenir le taux de la TVA au niveau symbolique de 20 %. Des trois projets successivement présentés entre 1952 et 1953, celui du gouvernement Pinay est de loin le plus conforme à l’esprit de neutralité fiscale, de simplification et de soutien aux investissements qui avaient présidé aux travaux de Maurice Lauré. Ceci explique sans doute la vigueur des critiques qui lui seront adressées, notamment au Parlement, et qui contribueront la chute du président du Conseil, le 22 décembre 1952.

  • 154 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 6 mars 1952, p. 1182.

126Ce constat modifie l’image traditionnelle du président du Conseil et vient tempérer les critiques formulées à l’encontre de sa politique, jugée excessivement conservatrice. L’engagement d’Antoine Pinay en faveur d’une transformation radicale du système de taxation des affaires semble, à première vue, à l’opposé de ses choix antérieurs, qu’il s’agisse de l’emprunt exonéré ou de la baisse des droits de succession. Une politique réformatrice aurait-elle brusquement succédé à une pratique d’abord très conformiste ? Doit-on conclure à la dualité de l’expérience menée en 1952, Antoine Pinay étant conduit à infléchir très sensiblement son programme économique au cours du second semestre ? Cette thèse parfois défendue ne doit pas occulter la continuité d’une politique fiscale qui suit, tout au long de l’année, une très nette inspiration libérale. La taxe sur la valeur ajoutée prolonge ainsi parfaitement les mesures d’avril et de juin visant au rétablissement des marges des entreprises et de leurs facultés d’autofinancement. La conversion au projet de Maurice Lauré ne résulte pas d’un choix d’opportunité de la part d’un président du Conseil qui, dès son discours d’investiture, s’était engagé à entreprendre « la réforme d’un système fiscal trop lourd, trop complexe, trop inéquitable »154. Personnalité discutée, Antoine Pinay se range peut-être, grâce à ses projets de réforme fiscale, parmi les « modernisateurs » d’après-guerre, si l’on considère toutefois que cette catégorie n’exclut pas la promotion des règles du marché.

2. Le gouvernement Mayer ou le choix de la continuité.

127Antoine Pinay a remis d’actualité le thème, abandonné depuis 1948, de la réforme fiscale et placé au centre des débats la taxe sur la valeur ajoutée. Ses successeurs doivent désormais assumer cet héritage. Devenu président du Conseil le 8 janvier 1953, René Mayer dépose le 9 mars un projet de loi reprenant presque intégralement le projet d’octobre 1952. Cette forte continuité est revendiquée dans l’exposé des motifs :

  • 155 AEF, B 28 384, Exposé des motifs du projet de loi n° 5798, p. 2.

« Après en avoir longuement délibéré, le gouvernement a considéré que, sous réserve de certains aménagements [...], le projet de TVA adopté par le précédent gouvernement était bien dans la conjoncture actuelle la solution la plus raisonnable. »155

  • 156 Idem.

128Le gouvernement de René Mayer se reconnaît pleinement dans l’exigence de neutralité fiscale et se déclare « particulièrement sensible aux avantages que présente, sur le plan économique, la suppression de la double imposition que subissent actuellement les prestations de services rendus dans le cycle de la production et les achats de matériels et d’outillage effectués par des producteurs »156. Cet engagement en faveur de la TVA n’est pas pour étonner de la part d’un président du Conseil aux solides convictions libérales. Il s’explique également par la permanence des équipes politiques et administratives, que symbolisent, à des degrés divers, Jean Moreau, Maurice Bourgès-Maunoury et Paul Delouvrier. L’ancien ministre du Budget d’Antoine Pinay, qui avait suivi l’élaboration du premier projet de réforme fiscale, est en effet reconduit dans ses fonctions par René Mayer. Maurice Bourgès-Maunoury est nommé ministre des Finances et sa vieille amitié avec Maurice Lauré facilite sans doute le soutien spontané qu’il apporte à la TVA. Quant à Paul Delouvrier, encore officiellement directeur général adjoint des Impôts, il est chargé au cabinet du président du Conseil de suivre les affaires économiques et financières et peut, à ce poste stratégique, influer en faveur de la réforme fiscale voulue par son administration.

  • 157 C.-A. Colliard, « Législation et politique fiscale », Revue d’économie politique, juillet-octobre 1 (...)

129Pour autant, René Mayer est confronté aux mêmes difficultés que son prédécesseur. Il croît pouvoir contourner les oppositions parlementaires en enserrant son projet de loi dans une procédure d’adoption plus contraignante et en atténuant, sur les points réputés les plus sensibles, son contenu. La loi de finances pour 1953, adoptée le 7 février, renoue en effet avec les anciennes procédures de délégation du pouvoir législatif. Son article 69 autorise le gouvernement à déposer, avant le 10 mars 1953, un projet de loi cadre qui, s’il n’est pas expressément rejeté par le Parlement avant le 20 juin, est supposé adopté et peut alors être mis en application par décret157. Le projet déposé le 9 mars diffère essentiellement du projet d’octobre 1952 en ce qu’il laisse subsister bon nombre de régimes de faveur et d’exonérations. C’est ainsi, par exemple, que les dispositions antérieures concernant les artisans sont abandonnées et que ceux-ci voient entièrement maintenu leur statut privilégié au regard des taxes sur le chiffre d’affaires. Ces concessions ne suffisent cependant pas à assurer la bienveillance d’une majorité fragile. Le contre-projet Leenhardt, déposé le 27 mars, va beaucoup plus loin dans la voie de la détaxation des petits travailleurs indépendants, puisqu’à l’exonération traditionnelle de l’artisanat, il ajoute celle du commerce de détail. Confronté à une situation budgétaire de plus en plus tendue, le gouvernement tombe le 21 mai, et avec lui le fragile édifice législatif qu’il avait construit début février.

3. Les hésitations d’Edgar Faure.

130Dans ce contexte, le nouveau gouvernement conduit par Joseph Laniel, qui est investi le 26 juin 1953, se montre hésitant. Pour le président du Conseil pas plus que pour son ministre des Finances, Edgar Faure, la réforme fiscale ne semble constituer une priorité. Leurs premières initiatives financières en témoignent. Le 11 juillet est adoptée une loi autorisant le gouvernement à prendre par décret, avant le 1er octobre, toute mesure permettant « de réaliser une nouvelle distribution des charges et des ressources de la Nation et d’assurer l’expansion économique ». Or, le gouvernement n’entend pas, dans un premier temps, utiliser cette très large délégation de pouvoir pour modifier le régime de taxation des affaires. Il se contente, jusqu’en septembre, d’augmenter certaines recettes de poche et privilégie les mesures d’économie, fidèle au programme énoncé, avant même son accession à la présidence du Conseil, par Joseph Laniel.

  • 158 AEF, B 28 386, « M. Ulver secrétaire d’État au Budget, nous indique les objectifs de la prochaine r (...)
  • 159 Né en 1901, Henri Ulver est venu à la politique par la Résistance et le gaullisme. Ancien membre de (...)

131A la fin de l’été 1953, l’attentisme du gouvernement se transforme en franche hostilité à l’égard des projets de réforme antérieurs. Le secrétaire d’État au Budget Henri Ulver se prononce contre la taxe sur la valeur ajoutée et, dans un entretien au journal Le Monde, plaide en faveur du vieux système de taxes uniques. Perçues à des « goulots d’étranglement », celles-ci seraient instituées de manière expérimentale en 1954 et progressivement étendues à tous les produits en 1955. Henri Ulver esquisse par ailleurs une réorientation de la politique publique en faveur des investissements. Il met en garde contre un développement jugé excessif de l’autofinancement, que de nombreuses mesures fiscales prises depuis la fin de la seconde guerre mondiale ont largement favorisé et que l’adoption de la nouvelle taxe sur la valeur ajoutée viendrait encore renforcer, « privant le Trésor des prélèvements fiscaux sur les distributions de bénéfices et les augmentations de capital »158. Gaulliste d’inspiration sociale, tenté par le mendésisme, Henri Ulver ne se reconnaît sans doute pas totalement dans une réforme fiscale très favorable aux grandes entreprises159.

  • 160 AEF, B 28 386, Note datée du 24 août 1953, DGI, CI.
  • 161 Idem, Note relative au projet de réforme fiscale en matière de TCA, datée du 16 septembre 1953.
  • 162 Idem, Note pour le ministre, datée du 17 septembre 1953, signée de Pierre Allix, p. 2.
  • 163 Idem.
  • 164 Idem, Note sur le dernier état du projet de réforme fiscale en matière de taxe sur le chiffre d’aff (...)

132La réaction de l’administration est très rapide. Dès le 24 août, elle se déclare hostile aux projets de son ministre de tutelle, rappelant au passage toutes ses préventions contre les taxes uniques160. Faiblement soutenu par Edgar Faure, Henri Ulver doit composer. Au début septembre, il n’envisage plus que la suppression de la taxe sur les transactions et de la taxe locale et l’augmentation équivalente de la taxe à la production. Ce fort transfert de charges du commerce vers l’industrie est cependant loin de satisfaire la DGI. Celle-ci va, jusqu’à la fin du mois de septembre, faire pression sur le secrétaire d’État au Budget pour l’amener progressivement à revoir ses positions. Le 16 septembre, l’administration met l’accent sur les risques que fait courir à la croissance et à la stabilité des prix un projet « qui ne répond ni aux nécessités de l’heure, ni du reste aux intentions de ses auteurs »161. Sensible à la critique, Henri Ulver se prononce alors en faveur d’un mécanisme de déduction totale des investissements et des frais généraux. Le 17 septembre, Pierre Allix lui fait remarquer qu’une telle proposition est incompatible avec la suppression de taxe sur les transactions et de la taxe locale. Elle conduirait à une hausse massive des taux de la taxe à la production et à un « report intégral et systématique sur le secteur de la production de tout le poids de la taxation des affaires »162. Le directeur général des Impôts craint alors le déclenchement d’une véritable spirale inflationniste et estime « de [son] devoir de mettre le ministre en garde contre les répercussions économiques, qui peuvent être très graves étant donné la situation du problème des salaires »163. Il encourage, pour contourner l’obstacle budgétaire, la création d’une « patente d’État », pesant sur le commerce et l’industrie. Le 23 septembre, Henri Ulver et Edgar Faure avalisent cette solution, à la grande satisfaction du directeur général des Impôts qui estime que, « envisagé du point de vue économique, ce projet est sans doute le plus réaliste et le plus dynamique qui ait été élaboré depuis longtemps »164.

  • 165 Idem, Note sur la détaxation des investissements, signée de Valéry Giscard d’Estaing.

133L’évolution du ministre des Finances a été favorisée par l’action de son cabinet et notamment du jeune conseiller technique chargé des questions budgétaires, Valéry Giscard d’Estaing. Celui-ci se prononce très clairement, en septembre 1953, en faveur de la TVA et pousse Edgar Faure à désavouer Henri Ulver. Il propose en outre d’anticiper sur le vote du Parlement en mettant en œuvre par voie réglementaire, de manière expérimentale, une détaxation partielle des immobilisations165.

  • 166 AEF, B 28 387, Texte du projet de loi avec exposé des motifs.

134Ce revirement des autorités politiques a une double conséquence. Le 30 septembre 1953, le gouvernement Laniel autorise par décret, en vertu de la loi de délégation du 11 juillet, la déduction du montant de la taxe à la production de la moitié des taxes ayant pesé sur les investissements. Cette disposition temporaire, valable pour six mois, ne concernant que les immobilisations à l’exclusion des frais généraux, constitue cependant la première application du programme défini en 1952 par Maurice Lauré et la première étape vers l’établissement de la TVA. Le 18 novembre 1953, le gouvernement dépose à l’assemblée nationale un projet complet de réforme fiscale166. Comme le montre l’annexe n° 9, celui-ci prévoit la création d’une taxe sur la valeur ajoutée, comportant la déduction de 50 % des investissements et des frais généraux et la suppression de la taxe sur les transactions. En contrepartie est créée une « taxe professionnelle forfaitaire », établie sur le modèle de la patente, à laquelle sont assujettis les producteurs, les commerçants et les prestataires de services. Ceux-ci sont en outre astreints à une taxe particulière, au taux de 8,5 %, déductible de la TVA. Enfin, une taxe locale pesant sur la distribution est temporairement maintenue.

  • 167 Edgar Faure, Mémoires I..., op. cit., p. 510.

135La réalité des faits, établie à partir des sources primaires, contraste fortement avec la version qu’en donne Edgar Faure dans ses Mémoires. Le ministre des Finances y revendique l’entière paternité du décret du 30 septembre 1953, imposé à des collaborateurs réticents à la suite des sollicitations des milieux industriels167. Il passe sous silence l’existence de projets antérieurs, le débat en cours depuis 1952 et le constant engagement de la DGI en faveur de la TVA. Car c’est bien l’administration fiscale qui, en septembre 1953, permet la poursuite de la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires en convaincant de son bien fondé un gouvernement a priori réticent.

  • 168 L’année politique, 1954 et C.-A. Colliard, « Législation et politique fiscale », Revue d’économie p (...)

136Le nouveau projet de loi doit désormais passer le filtre parlementaire. Il faut attendre le début de l’année 1954 pour voir la discussion s’engager. Saisie le 16 février, la commission des finances de l’assemblée nationale propose de sectionner le texte et de l’appliquer de manière progressive. La TVA serait d’abord créée, avec possibilité de déduction intégrale des investissements, puis, six mois plus tard, la TPS serait rendue déductible de la TVA, et enfin, après un nouveau délai de six mois, la TVA serait étendue au commerce de gros et la taxe sur les transactions supprimée ou sensiblement allégée. La taxe professionnelle forfaitaire, qui constituait la principale originalité du projet Faure, est quant à elle proprement enterrée168. Le Parlement reprend ces dispositions, qui sont définitivement adoptées le 10 avril 1954. La loi se situe donc très en retrait par rapport aux projets initiaux du gouvernement : la TVA, qui entre en vigueur le 1er juillet 1954, n’est que la première étape d’une réforme plus ambitieuse, dont l’achèvement est en principe reporté au 1er juillet 1955. La pression du mouvement poujadiste rend cependant, à partir de septembre 1954, le respect de ce calendrier de plus en plus incertain et impose bientôt, comme le montrera le chapitre suivant, une révision à la baisse des ambitions réformatrices.

137L’analyse chronologique rend compte des difficultés auxquelles s’est heurtée, d’avril 1952 à avril 1954, la réforme fiscale. Dans un contexte politique incertain, trois éléments ont toutefois favorisé l’adoption de la TVA. Il s’agit d’abord de la volonté d’Antoine Pinay, dont le rôle doit sans conteste être réévalué. Durant le tout second semestre 1952, le président du Conseil a soutenu, malgré des oppositions souvent issues de sa propre majorité, un projet qui répondait fondamentalement à ses aspirations libérales. La réforme fiscale a en outre bénéficié d’une certaine continuité du personnel politique et administratif, et des solidarités qui en ont résulté par-delà les changements de gouvernements. Enfin et peut-être surtout, la taxe sur la valeur ajoutée a bénéficié de l’appui attentif de la direction générale des Impôts qui a su, notamment à l’automne 1953, convaincre des ministres hésitants de l’opportunité politique d’une réforme fiscale.

B. LE POIDS DES CONTRAINTES TECHNIQUES

138Le long processus qui vient d’être décrit est la conséquence des nombreuses contraintes techniques pesant sur la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires. Comme le rappelle Pierre Abelin dans son rapport d’août 1952 :

« Il importe en effet de poursuivre de nombreux objectifs, parfois difficiles à concilier :

  • les taxes sur le chiffre d’affaires produisent environ 1 400 milliards de francs, la taxe locale comprise : il faut, au moins, maintenir ce rendement ;

  • étant donné l’incidence sur les prix, il faut éviter les déplacements de charges qui grèveraient certains prix de revient et par suite, certains prix de vente, sans peut-être amener dans les secteurs déchargés un abaissement corrélatif des prix ;

  • la nécessité de ne pas pénaliser les investissements par une double perception de la taxe (au moment de l’achat du matériel et au moment de la vente de l’objet fabriqué par la voie de l’amortissement inclus dans le prix de vente) ;

  • la nécessité de maintenir sensiblement la même répartition du poids de l’impôt entre le secteur producteur et le secteur de la distribution ;

    • 169 AEF, B 28 372, Rapport précité, p. 30.

    L’intérêt de ne pas grever lourdement les détaillants chez lesquels le contrôle est difficile et la fraude intense.
    À cette énumération, qui n’est d’ailleurs pas complète, vient s’ajouter l’impérieuse obligation de supprimer tous les régimes spéciaux et les taux différents dans lesquels les redevables et les agents de l’administration s’embrouillent. »169

139L’équilibre budgétaire, la stabilité des prix, le soutien aux investissements, le refus des transferts massifs de charges, le contrôle de l’impôt, les assurances données aux petits travailleurs indépendants, la simplification du système, le respect des libertés locales sont autant d’impératifs, en partie contradictoires, qui s’imposent à l’administration fiscale. Ils tracent les contours d’une réforme non plus idéale, mais susceptible d’être immédiatement mise en œuvre. Sur chacun de ces points, la DGI va être amenée à prendre position, définissant au passage ses priorités.

1. Le contexte financier : lutter contre l’inflation et ne pas accroître le déficit budgétaire.

140Deux types de contraintes s’imposent particulièrement à la DGI lors de la préparation du projet de réforme fiscale. La première est d’ordre budgétaire. La situation des finances publiques ne permet pas de consentir de nouvelles pertes de recettes et la transformation du système de taxation des affaires doit être impérativement équilibrée. La seconde est davantage économique. L’administration fiscale doit veiller au maintien de la stabilité des prix qui constitue l’objectif prioritaire du gouvernement Pinay.

  • 170 Cf. Annexe n° 3, tableau n° 6.
  • 171 Cf. supra, chapitre III, tableau n° 9. Les dépenses militaires augmentent de 449 milliards entre 19 (...)
  • 172 Cf. Annexe n° 3. Les données budgétaires (tableau n° 1) comme la SROT (tableau n° 7) indiquent une (...)
  • 173 Idem, tableau n° 7.
  • 174 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 616. La SROT, à partir (...)
  • 175 Cf. Annexe n° 3, tableau n° 8.

141A partir de 1952, les comptes publics entrent en effet dans une nouvelle phase de déséquilibre. L’impasse, limitée entre 1949 et 1951 autour de 350 milliards de francs, passe brusquement à plus de 650 milliards de francs et se stabilise en 1953, 1954 et 1955 à ce niveau élevé170. Les raisons de cette soudaine dégradation sont multiples. Elle résulte d’abord des choix politiques effectués au cours de l’année 1951 et notamment du refus de financer le réarmement par un nouvel effort fiscal. En 1952, les dépenses militaires continuent de croître à un rythme élevé171, tandis que les recettes fiscales connaissent une progression beaucoup plus limitée172. Or, à la différence de l’année précédente, les pouvoirs publics ne peuvent compter, en 1952, ni sur une limitation drastique des investissements, ni sur une restriction substantielle des budgets civils. De 1952 à 1955, les dépenses d’investissement augmentent faiblement en francs courants et restent, en termes réels, relativement étales173. Quant aux dépenses des ministères civils, qui avaient décru en francs constants de près 11,3 % en 1951, elles ne baissent plus en 1952 que de 7,7 % avant de connaître, en 1953, une hausse importante de près de 24 % qui les replacent au même niveau qu’en 1950174. Dans ce contexte, la couverture des dépenses par les recettes fiscales se dégrade fortement175. Alors que le prélèvement fiscal finançait, de 1949 à 1951, plus de 100 % des dépenses ordinaires, il en finance seulement 90 % environ entre 1952 et 1955. De même, la couverture des dépenses totales de l’État tombe de plus de 75 % en 1951 à 68 % en 1952 et se maintient jusqu’en 1955 entre 67 et 69 %. L’évolution est cependant moins nette pour ce dernier ratio qui prend en compte les fortes variations de l’investissement. La couverture des dépenses totales par les recettes fiscales est ainsi plus élevée en 1952 qu’en 1948, ce qui vient quelque peu tempérer le sentiment de dégradation de la situation budgétaire. Quoi qu’il en soit, les choix de financement opérés en 1951 et, de façon beaucoup plus explicite, au printemps 1952, loin de limiter leurs effets à une seule année budgétaire, provoquent un déséquilibre durable des comptes publics.

  • 176 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 287. Calculé en moyenne (...)

142Pourtant, parce qu’elle s’inscrit dans un contexte de stabilité des prix, la situation budgétaire des années 1952-1955 est sans doute moins gravement ressentie par les contemporains que celle des années précédentes. A partir de 1952, l’inflation est maîtrisée176. En 1953 et 1954, les prix à la consommation connaissent même, en moyenne annuelle, une baisse de 1,17 % et 0,28 % avant de repartir très modérément à la hausse en 1955 (+1,12 %) et 1956 (+1,93 %). Il faut attendre le milieu de l’année 1957 pour que, à la suite des tensions économiques nées de la guerre en Algérie, l’inflation reparte à un rythme soutenu. La faible tension sur les prix, qui s’accompagne, entre 1952 et 1954, d’un ralentissement très sensible de la croissance, rend beaucoup plus acceptable le déficit public. L’attitude des acteurs politiques et administratifs témoigne de cette moindre pression. Jusqu’en 1952, l’ajustement des dépenses et des recettes constitue le sujet principal des débats budgétaires. Après cette date, les discussions portent moins sur le niveau du prélèvement que sur sa structure et le thème de la réforme fiscale redevient d’actualité.

143Il ne faudrait cependant pas déduire de ces remarques que les fonctionnaires des impôts seraient devenus subitement indifférents à l’accroissement du déficit ou qu’ils auraient relâché leur vigilance sur le front des prix. Ces deux préoccupations déterminent au contraire très largement leur action dans toute la phase de préparation de la réforme.

  • 177 AEF, B 28 375, Incidence de la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires sur les prix.

144A l’automne 1952, la DGI lance ainsi une grande enquête afin de mesurer les effets du projet de loi Pinay sur les prix177. Dans chaque secteur d’activité, une ou plusieurs entreprises jugées représentatives sont sélectionnées. L’évolution de leur charge fiscale est évaluée en tenant compte des données chiffrées contenues dans leur déclaration, notamment le montant de leurs investissements ou de leurs exportations. Au total, ce sont près d’une centaine d’entreprises de toutes tailles qui sont étudiées, généralement de manière anonyme, seules quelques grandes entreprises comme la Régie Renault étant nommément citée. Construite de manière pragmatique à partir d’un appareil statistique encore rudimentaire, ne prétendant nullement à l’exhaustivité, cette enquête donne cependant un bon aperçu de la situation. Or, elle conclut sans ambiguïté que la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires ne bouleverse pas le système de prix en vigueur. Dans certains secteurs, comme la sidérurgie, elle se traduit par une légère diminution de la charge fiscale devant entraîner une baisse modérée des prix de vente. Au contraire, la construction et les travaux publics voient leurs prix augmenter dans une limite très modeste, de l’ordre de 2 %. Dans la majorité des cas, les résultats sont assez erratiques et dépendent souvent de l’importance de l’entreprise. Dans le secteur du papier par exemple, les prix d’une petite imprimerie augmentent fortement (+ 5 %), tandis que ceux d’une entreprise de vente en gros baissent de façon très sensible (- 11 %). En définitive, en faisant apparaître des hausses ou des baisses généralement limitées, l’enquête de 1952 conforte plutôt la DGI dans sa volonté de réforme mais lui impose une certaine prudence quant aux transferts de charges qu’elle pourrait provoquer.

  • 178 AEF, B 28 373, Note relative aux gains et pertes de recettes résultant de la réforme fiscale, datée (...)

145La même vigilance s’exerce en ce qui concerne les effets strictement budgétaires de la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires. Les dirigeants administratifs sont très attentifs, entre 1952 et 1954, au rendement du système d’imposition. Une part non négligeable de leur travail consiste à compenser, par des ressources nouvelles, les pertes de recettes induites par la détaxation des investissements. Ils n’hésitent pas à mettre en garde le pouvoir politique lorsque l’équilibre financier d’un projet n’est, à leurs yeux, pas assuré. Ainsi, à l’automne 1952, Pierre Allix estime insuffisantes les mesures de compensations mises en place par Antoine Pinay, essentiellement L’augmentation du taux de la taxe pesant sur le secteur de la production et la limitation à 50 % du droit de déduction des investissements178. Les services de la DGI calculent que l’adoption du projet aurait provoqué, pour la seule année 1952, une moins-value de l’ordre de 40 milliards de francs. Pour ce qui concerne le budget 1953, l’administration est moins affirmative mais laisse toutefois planer la menace de fortes pertes de recettes :

  • 179 AEF, B 28 384, Essai d’évaluation du rendement des taxes sur le chiffre d’affaires instituées par l (...)

« Il semble qu’on puisse conclure que l’application de la réforme, dans son état actuel, comporte un pari : pari qui, s’il est perdu, peut entraîner une moins-value de l’ordre de 50 à 100 milliards dans les rentrées budgétaires. »179

  • 180 AEF, B 28 373, Note précitée datée du 4 octobre 1952, p. 4.
  • 181 AEF, B 28 384, Essai d’évaluation précité. Concernant 1952, le rendement de la TVA est évalué à 966 (...)
  • 182 AEF, B 28 383, Rapport au ministre sur l’exercice 1953, daté du 21 février 1953, p. 4.
  • 183 Idem, Rapport au ministre sur les exercices 1953 et 1954, daté du 22 avril 1953, p. 9. Ces évaluati (...)
  • 184 AEF, B 28 387, Note sur l’équilibre financier du projet de réforme, rédigée fin octobre 1953.

146Cet exemple illustre parfaitement les difficultés auxquelles la DGI est confrontée pour mesurer avec précision l’impact financier de la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires. Le directeur général des Impôts le reconnaît d’ailleurs dès octobre 1952 : les données de la comptabilité nationale demeurent « encore trop incertaines » pour prévoir les effets de la « modification radicale de la structure des impôts sur la dépense » que constitue la mise en œuvre de la TVA180. Aussi la DGI n’avance-t-elle qu’avec prudence des évaluations chiffrées. Seul le projet déposé par Antoine Pinay fait l’objet d’une estimation globale : le rendement de l’ensemble des taxes sur le chiffre d’affaires perçues au profit de l’État y est fixé à 1 162 milliards de francs pour l’année 1952 et 1 180 milliards de francs pour l’année 1953181. Encore la DGI estime-t-elle que ce calcul, élaboré à partir d’hypothèses extrêmement favorables, ne reflète que très imparfaitement la réalité. Les insuffisances de l’appareil statistique n’expliquent pas seulement les difficultés rencontrées par l’administration. Sa tâche est compliquée par les constantes rectifications de détail qui viennent bouleverser l’équilibre financier de la réforme. En février 1953, le directeur du Budget Roger Goetze évoque, concernant les projets du gouvernement Mayer, un gain de recettes de l’ordre de 15 milliards de francs182. Moins de deux mois plus tard, il met en garde contre des pertes de recettes estimées cette fois à 25 milliards francs183. Quant au décret du 30 septembre 1953, qui permet une détaxation de 50 % des investissements, son coût en année pleine est évalué à 48 milliards de francs, dont 20 milliards de francs imputables sur l’exercice 1953184.

147Ces informations, à la fois imprécises et très parcellaires, ne permettent pas de mesurer véritablement les conséquences financières des différents projets entre 1952 et 1954. Les effets de la loi du 10 avril 1954 sur les comptes publics demeurent, eux-mêmes, très incertains. Tout au plus peut-on remarquer que l’adoption de la TVA n’a pas entravé la progression d’un système d’imposition de la dépense qui demeure la principale ressource de l’État.

148Le principal enseignement fourni par les données chiffrées se situe à un autre niveau. Il concerne l’attitude des acteurs, à commencer par celle des dirigeants de la DGI, pendant toute la phase de préparation de la réforme. Les sources confirment la pression exercée par les contingences budgétaires et la priorité reconnue à la lutte contre l’inflation. Elles montrent également les difficultés rencontrées par l’administration fiscale, faute d’outils statistiques performants, dans l’élaboration du nouveau système de taxation des affaires. La réforme fiscale se présente comme une construction empirique nécessitant de perpétuels ajustements. Dans ces conditions, la DGI est progressivement amenée, non sans quelques tâtonnements, à mieux préciser ses objectifs.

2. Les priorités de l’administration fiscale : déduire intégralement les investissements et limiter les transferts de charges.

149Pour compenser les avantages consentis aux investissements et assurer l’équilibre financier de la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires, plusieurs solutions techniques sont envisageables. Il s’agit de la limitation de la part des investissements déductibles, de la hausse du taux de la taxe frappant le secteur de la production, de la création d’une nouvelle taxe sur les affaires ou de l’augmentation des impôts directs frappant les entreprises. La question se pose par ailleurs du maintien ou de la suppression des taxes cumulatives que sont la taxe sur les transactions et la taxe locale. Appelée à prendre position sur tous ces sujets, l’administration fiscale parvient peu à peu à dégager trois orientations.

150La DGI privilégie d’abord de plus en plus nettement la détaxation totale des investissements dans le secteur de la production, quitte à laisser de côté des objectifs jugés moins prioritaires.

  • 185 AEF, B 28 384, Note précitée sur la déduction des investissements, datée du 7 octobre 1952.

151À l’automne 1952, alors qu’Antoine Pinay envisage, pour des raisons budgétaires, de limiter la déduction à 50 %, la position de l’administration apparaît encore très incertaine. Des arguments d’ordre économique ou le souci de simplifier la technique fiscale la poussent à recommander une déduction totale185. A contrario, elle craint les effets politiques de la mesure, difficilement acceptables pour les contribuables qui verraient leur charge augmenter, et s’inquiète de ses possibles conséquences financières. La déduction partielle apparaît alors un compromis satisfaisant :

« Avec cette solution, la réforme des TCA apparaît à la fois :

  • hardie : ce n’est pas un replâtrage, on s’engage dans la véritable réforme ;

    • 186 Idem, Question de la déduction des investissements, datée du 8 octobre 1952, p. 5.

    et prudente : on ne s’engage qu’à demi. On se donne le temps de chiffrer exactement ; pendant ce temps on limite singulièrement l’incertitude sur les rentrées ; si le système s’avère difficilement viable, on peut revenir en arrière ; s’il est applicable, on peut aller jusqu’au bout en connaissance de cause.
    Ce système paraît le seul qui permette au gouvernement de rester maître de la manœuvre [...]. »186

  • 187 AEF, B 28 373, Note précitée datée du 4 octobre 1952.

152Chargé de donner le la à son administration, Pierre Allix ne s’engage qu’à demi, jugeant cependant qu’une déduction partielle restreindrait la « portée » de la réforme187.

  • 188 AEF, B 28 383, Résolution prise par la commission Productivité et Fiscalité accompagnée d’une note (...)

153Il faut attendre l’intervention personnelle de Maurice Lauré pour qu’un responsable de la DGI se prononce expressément en faveur de la déduction intégrale. À son initiative, le comité national de la Productivité publie, en février 1953, une recommandation allant dans ce sens. Pour assurer le financement de la mesure, l’inventeur de la TVA se déclare prêt à maintenir la taxe sur les transactions et la taxe locale, malgré leur caractère cumulatif188. Loin de constituer une simple mise au point technique, cette prise de position signifie l’abandon de toute réforme dans le secteur de la distribution. Ce point de vue est fortement réaffirmé à l’automne 1953 par le directeur général des Impôts. Le décret du 30 septembre, qui limite la déduction à 50 %, ne satisfait qu’incomplètement Pierre Allix. Dès le mois d’octobre, celui-ci exhorte le ministre à aller plus loin :

  • 189 AEF, B 28 387, Note pour le ministre, signée de Pierre Allix, datée du 8 octobre 1953.

« Du point de vue économique, il est extrêmement souhaitable d’aller jusqu’à la déduction totale de la taxe ayant frappé les biens d’investissement. Du point de vue technique, il est extrêmement souhaitable de réaliser une simplification radicale de la taxe à la production, en admettant la déduction totale de la taxe ayant frappé les biens d’investissement et les frais de fabrication. »189

154Quelques jours plus tard, Pierre Allix adresse à Edgar Faure le projet qui a sa préférence. Celui-ci comporte l’établissement d’une TVA perçue au taux de 17 % après déduction intégrale des investissements et des frais généraux. En contrepartie, la taxe locale est maintenue ainsi que, dans le secteur de la production, la taxe sur les transactions :

  • 190 Idem, Note pour le ministre au sujet d’un système de taxes sur le chiffre d’affaires à retenir dans (...)

« Cette solution réalise une très grande simplification de la taxe à la production. Elle supprime les inconvénients économiques de cette taxe, excepté en ce qui concerne les prestations de services fournis à des producteurs. Elle n’aggrave pas les phénomènes de cascade. Elle comporte enfin un taux de TVA qu’il paraît possible de faire accepter aux organisations professionnelles et au Parlement. »190

  • 191 La hausse constatée depuis la loi du 8 janvier 1951, qui fixe le taux normal de la TP à 14,50 % et (...)
  • 192 AEF, B 28 373, Note précitée du 4 octobre 1952.
  • 193 AEF, B 28 386, Note précitée du 17 septembre 1953.

155Deuxième principe d’action, la DGI veille en effet à ne pas augmenter exagérément le taux de la taxe frappant le secteur de la production, fixé, depuis une loi du 3 janvier 1952, à 15,35 %191. Cette position se dégage progressivement. En octobre 1952, Pierre Allix envisage encore, pour la TVA, un taux pouvant atteindre 24 %. Il se heurte alors aux très fermes directives d’Antoine Pinay qui refuse de dépasser 20 %192. Le président du Conseil estime qu’un taux plus élevé heurterait inutilement l’opinion publique et rendrait difficile l’adoption par le Parlement de la nouvelle taxe. Les mêmes arguments de nature politique expliquent le revirement de la DGI. A partir de janvier 1953, les différents projets émanant de l’administration fiscale prennent tous comme hypothèse de base un taux de TVA compris entre 16 et 19 %. La DGI craint surtout qu’une TVA trop lourde n’induise d’importants transferts de charges entre les contribuables. Il en résulterait un bouleversement considérable du système des prix relatifs et une relance des mécanismes inflationnistes. En septembre 1953, elle oppose ainsi une vive résistance au projet, un moment avancé par Henri Ulver, visant à reporter sur l’industrie, au prix d’une hausse massive des taux, la charge fiscale pesant sur le secteur de la distribution193.

  • 194 AEF, B 28 377, Note pour la DGI, signée de Pierre Miot, datée du 5 septembre 1953. Inspecteur des f (...)
  • 195 AEF, B 58 841, Note pour le ministre sur le projet d’institution d’une patente d’État, ML/MO, datée (...)
  • 196 AEF, B 28 387, Note précitée du 8 octobre 1953.
  • 197 Idem, Exposé des motifs du projet de loi. Pour le détail des dispositions, cf. annexe n° 9.

156Le même refus d’importants transferts de charges explique la dernière orientation de la DGI. Celle-ci entend compenser en priorité le coût de la TVA par une hausse des impôts pesant sur les entreprises. Deux mécanismes sont simultanément envisagés. Il s’agit d’abord de la création d’une taxe professionnelle forfaitaire établie sur le modèle de la patente mais affectée au budget de l’État. L’idée de cet impôt nouveau émane du cabinet d’Henri Ulver194. La direction générale des Impôts ne s’y montre cependant pas hostile et encourage, sous certaines conditions, son adoption. Une note du 30 septembre 1953, rédigée par Maurice Lauré, fixe la doctrine de l’administration195. La patente d’État présente plusieurs avantages qui tiennent pour l’essentiel à son caractère indiciaire : elle rend la fraude fiscale impossible, n’entrave pas la recherche, par les entreprises, des gains de productivité, s’incorpore peu dans le prix des produits et n’a donc pas d’effet inflationniste. En revanche, elle n’est supportable qu’avec un rendement réduit et ne peut donc constituer qu’une ressource d’appoint. La DGI s’oppose ainsi fermement au gouvernement qui cherche à compenser intégralement, à hauteur de 350 milliards de francs, la suppression des taxes cumulatives par ce nouvel impôt. Elle propose au contraire d’en limiter le montant à une centaine de milliards de francs196. C’est finalement une solution très proche qui est retenue dans le projet de loi du 18 novembre 1953. Le rendement de la taxe professionnelle forfaitaire est limité, dans un premier temps, à 120 milliards de francs, sa montée en charge progressive devant permettre, en 1955 et 1956, de limiter le taux de la TVA et de supprimer la taxe locale sur le chiffre d’affaires197. En refusant d’avaliser cette construction improbable, le Parlement met un point final au projet de taxe forfaitaire.

157En réalité, la DGI estime que la détaxation des investissements doit en priorité être financée par une hausse du taux de l’impôt sur les sociétés. Au début du mois d’octobre 1953, elle propose d’augmenter ce taux de 6 points, de 34 à 40 %, ce qui représente un gain de recettes estimé à 66 milliards de francs. Mais la hausse de l’impôt sur les sociétés ne représente pas qu’un intérêt financier. Elle permet de limiter au maximum les transferts de charges inhérents à la réforme fiscale. Les entreprises importantes, principales bénéficiaires de la TVA, sont appelées à en assurer la majeure partie du financement. Là encore, la DGI n’est que partiellement entendue : le projet de loi déposé par Edgar Faure ne prévoit qu’une augmentation de 2 points de l’impôt sur les sociétés. Mais, en définitive, la solution consacrée par la loi du 10 avril 1954 n’est pas très éloignée de ce qu’avait préconisé la DGI à l’automne 1953. La hausse de l’impôt sur les sociétés, qui passe de 34 à 36 %, constitue la principale mesure de compensation de la TVA. Le taux de la nouvelle taxe reste limité à 16,85 %. La détaxation des investissements et des frais généraux est intégrale. Sur ces trois points essentiels, l’administration fiscale a finalement obtenu satisfaction.

  • 198 AEF, B 28 372, Taxe locale sur les ventes au détail, observations sur le projet, Contributions indi (...)
  • 199 Sur ce point, cf. Frédéric Tristram, « Les impôts locaux dans les années 1950 et 1960 : entre impér (...)

158Les contraintes budgétaires et le souci de stabilité des prix ont donc conduit la DGI à mieux préciser les contours de son projet de réforme. Celle-ci vise essentiellement à assurer la détaxation intégrale des investissements réalisés par le secteur industriel. Cette logique productiviste répond sans doute aux besoins d’une économie française sortie de la guerre terriblement dépourvue de capital. Elle conduit cependant l’administration fiscale à négliger d’autres objectifs jugés beaucoup plus secondaires. Après l’échec du projet Pinay, la suppression des privilèges fiscaux consentis à certaines catégories sociales est purement et simplement abandonnée. La réforme de la fiscalité pesant sur la distribution est reportée à des jours meilleurs, malgré ses évidents effets bénéfiques sur la réorganisation d’un secteur devenu pléthorique. Quant à la fiscalité locale, elle est la grande oubliée du mouvement de réforme. Certes, la DGI veille, quelle que soit la solution technique retenue, à garantir aux communes des recettes fiscales au moins équivalentes au rendement de la taxe locale. Les intérêts spécifiques des collectivités territoriales ne sont cependant que très rarement pris en compte. À l’automne 1952, l’administration fiscale s’oppose ainsi à une disposition du projet Pinay renforçant les prérogatives des communes dans la fixation du taux de la taxe locale applicable sur leur territoire198. La mesure, pour la DGI, renforcerait les inégalités entre collectivités et compliquerait inutilement la législation en vigueur. Cette réaction reflète d’ailleurs L’attitude générale de l’administration fiscale vis-à-vis des besoins locaux et elle se renouvellera fréquemment durant les années 1950 et 1960199.

3. Le règlement des questions sectorielles : la construction, les transports et les services bancaires.

159La DGI veille en revanche à régler les problèmes fiscaux d’un certain nombre de secteurs d’activité qui ont en commun de revêtir une importance capitale pour le devenir de l’économie française au début des années 1950.

  • 200 En application de la théorie dite « de la livraison à soi-même » les biens fabriqués par l’entrepre (...)
  • 201 Soit la différence des taux calculée « en dedans ».

160Le secteur de la construction bénéficie le premier de l’attention des pouvoirs publics. La situation des entreprises de travaux au regard des taxes sur le chiffre d’affaires est, il est vrai, particulièrement inadaptée. Elles connaissent en effet la triste particularité d’être, d’une manière ou d’une autre, soumises à l’ensemble des quatre taxes existantes. Officiellement, les entreprises de travaux sont considérées comme des prestataires de services et acquittent à ce titre, sur le montant de leur mémoire, la taxe spéciale de 5,8 %. Les fournitures et les matériaux utilisés dans la construction subissent la taxe à la production au taux normal de 15,35 %. La loi précise cependant que, dans la mesure où les matériaux ont été déjà taxés à la TP, le montant des mémoires est diminué de leur prix de revient. La taxe sur les transactions et la taxe locale sont, quant à elles, exigibles sur la totalité du chiffre d’affaires. Outre son extrême complexité, ce régime fiscal a des effets déplorables sur le développement du secteur. Il décourage l’utilisation des techniques modernes de construction, notamment de la préfabrication, au profit d’une utilisation extensive de la main d’œuvre. En effet, si le matériau est fabriqué sur le chantier, il entre dans le prix du mémoire et est taxé à 5,8 %200. En revanche, s’il est livré par une entreprise industrielle, il subit une charge fiscale de 15,35 %. Le biais fiscal non négligeable, égal en 1952 à 12 % du prix de revient du matériau201, pèse sur la productivité du secteur, à l’heure où la pénurie de logement réclame au contraire un intense effort de construction.

  • 202 B 28 356, Rapport précité au ministre daté du 10 juin 1950.

161Si les défauts de ce régime ont été très tôt perçus par les contemporains, les remèdes à y apporter ne sont apparus que progressivement. Au cours de la préparation de la loi du 8 août 1950, le ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme souhaite très classiquement une baisse des taux applicables au secteur. Il se heurte cependant à l’opposition de la DGI et n’obtient pas satisfaction202. C’est à Paul Delouvrier qu’il revient, quelques mois plus tard, de dresser pour la première fois un diagnostic précis :

« Le problème n’a jamais été clairement posé par le ministère de la Reconstruction, qui a toujours mêlé deux objectifs qu’il faut soigneusement distinguer :

  • L’allégement du prix de revient de la construction par une détaxation fiscale en matière de taxe sur le chiffre d’affaires ;

    • 203 Idem, Note pour M. Allix signée de Paul Delouvrier, datée du 12 février 1951, p. 1.

    la neutralisation de l’impôt, c’est-à-dire des mesures propres à garantir l’égalité fiscale au regard des taxes sur le chiffre d’affaires entre la préfabrication et le traditionnel. »203

162Or, l’objectif prioritaire est bien la neutralité et une baisse des taux, notamment celui de la taxe sur les services, ne ferait que renforcer les inégalités de taxation. Le directeur général adjoint envisage en revanche favorablement un assujettissement des entreprises de travaux à la taxe à la production, « solution radicale et séduisante » qui aurait cependant l’inconvénient d’alourdir considérablement la charge fiscale pesant sur le secteur.

  • 204 81 AJ 198, Rapport précité, p. 56.
  • 205 Cf. annexe n° 9.

163Maurice Lauré reprend cette proposition en avril 1952 en l’intégrant dans le cadre plus large de la création de la taxe sur la valeur ajoutée204. L’affaire est dès lors entendue et l’assujettissement du secteur de la construction à la TVA figure dans tous les projets de loi déposés d’octobre 1952 à novembre 1953205. Il est établi par la loi du 10 avril 1954 et prend effet à partir du 1er juillet de la même année. La solution retenue par législateur ne se contente pas de régler le problème spécifique de la préfabrication. Elle fait bénéficier le secteur de la construction de tous les avantages de la nouvelle taxe, en particulier la déduction des investissements. Comme le remarque Roland de Villelongue, conseiller technique au cabinet du ministre des Affaires économiques Robert Buron, chargé, au printemps 1953, d’une étude sur la question :

« La réforme :

  • place sur un pied d’égalité absolue au point de vue fiscal les travaux faits sur le chantier et les travaux faits en usine ; encourage de ce fait la préfabrication ;

  • incite les entreprises du bâtiment à se mécaniser et à industrialiser la part des travaux qui est effectuée sur le chantier [...] ;

    • 206 AEF, B 28 384, Le projet de loi portant aménagements fiscaux et la construction, RV/JC, mars 1953, (...)

    incite les mêmes entreprises à la division et à la spécialisation des tâches. »206

164La loi du 10 avril 1954 constitue donc une étape importante dans la modernisation et la concentration d’un secteur encore en majorité constitué de petites entreprises artisanales.

  • 207 Idem.
  • 208 AEF, B 28 386, Rapport au ministre sur l’abaissement du coût de la construction immobilière, ML/LR (...)

165Il reste que l’assujettissement à la TVA implique une hausse massive du taux d’imposition frappant les entrepreneurs de travaux. Pour éviter que celle-ci ne se traduise par une augmentation de leur charge fiscale, les pouvoirs publics décident de réduire d’autant leur base d’imposition. Techniquement, cela prend la forme d’une réfaction effectuée sur le chiffre d’affaires. Initialement fixée à 20 % dans le projet Pinay, la réfaction est portée à 35 % dans les projets Mayer et Faure, montant finalement retenu par la loi du 10 avril 1954. Cette question est d’ailleurs âprement discutée avec les organisations professionnelles du bâtiment qui n’hésitent pas, le cas échéant, à faire connaître leur mécontentement207. Durant ces négociations, l’administration fiscale adopte une attitude très souple, qui contraste avec les réticences qu’elle avait manifestées trois ans plus tôt, lors de la préparation de la loi du 8 août 1950. En septembre 1953, Maurice Lauré suggère ainsi de « calculer la réfaction de manière suffisamment large pour que la grande majorité des entrepreneurs de travaux [y trouvent leur] intérêt »208. Il recommande un montant de 30 % qui « correspondrait en moyenne à une réduction d’impôt égale à 2 % de la valeur des travaux effectués » et provoquerait, pour le Trésor public, une perte de recettes de 12 milliards de francs par an. La solution adoptée en avril 1954 est donc particulièrement avantageuse pour les entreprises de travaux, qui voient leurs charges baisser de façon sensible. Elle complète, sur le terrain de la fiscalité indirecte, une politique d’allégement du coût de la construction poursuivie depuis le début des années 1950.

166Le même souci de neutralité et d’allégement des charges conduit les pouvoirs publics à modifier la fiscalité pesant sur les transports et les services bancaires.

  • 209 Cf. annexe n° 9.

167Les problèmes que rencontrent ces deux secteurs sont intimement liés aux dérèglements d’un système de taxation des services que Maurice Lauré avait, dès 1952, dénoncés. Plus précisément, l’absence de mécanisme de déduction entre la taxe spéciale et la taxe à la production renchérit le coût des services rendus aux entreprises et entrave leur développement. La suppression de ce grave défaut est l’un des enjeux majeurs de la réforme du système de taxation des affaires et tous les projets de lois déposés entre octobre 1952 et novembre 1953 s’y attellent d’une manière ou d’une autre209. La loi du 10 avril 1954 est cependant, dans ce domaine, très en retrait. Elle se contente d’exiger du gouvernement le dépôt, avant le 1er janvier 1955, d’un projet de loi rendant la taxe sur les prestations de services déductible de la TVA. En décembre 1954, cette date est reportée au 1er avril 1955. Il faut attendre le décret du 30 avril 1955 pour que la taxe sur les prestations de services devienne enfin déductible de la TVA, cette mesure entrant en vigueur le 1er juillet 1955. Le décret supprimant en outre la taxe sur les transactions et limitant le champ d’application de la taxe locale au commerce de détail, les services ne sont plus soumis qu’à la seule TPS, dont le taux est, en contrepartie, porté à 8,5 %. La réforme se traduit donc par une amélioration notable de leur régime fiscal, devenu à la fois beaucoup plus simple et beaucoup plus neutre.

  • 210 Les transports privés sont définis par un décret du 5 novembre 1952 comme « les transports effectué (...)

168Les incertitudes liées à ces reports successifs vont cependant conduire les pouvoirs publics à prendre par anticipation, pour les deux secteurs précités, des mesures spécifiques. Les problèmes se posent, il est vrai, avec une acuité particulière en ce qui concerne les transports. Le régime de taxation en vigueur provoque en effet d’importantes disparités de concurrence entre le transport privé et le transport public210. Lorsque le service est rendu par une entreprise de transports publics, il subit une charge fiscale d’environ 9 % qui ne peut pas être déduite par l’entreprise utilisatrice. En revanche, lorsqu’une entreprise industrielle effectue elle-même le transport de ses marchandises, elle n’acquitte aucune taxe. Cette situation favorise les formes d’organisation les moins productives et entrave une politique de coordination des transports rendue déjà très complexe par la diversité des intérêts en jeu, notamment entre la route et le rail. Transporteurs routiers et ferroviaires s’accordent cependant pour dénoncer leur situation fiscale. La SNCF et la Fédération nationale des transports routiers, pour une fois réconciliées, s’adressent ainsi conjointement aux pouvoirs publics à l’automne 1952 :

  • 211 AEF, B 28 383, Taxes sur le chiffre d’affaires : incidence du projet actuel sur le transport public (...)

« [...] La TPS réalisée par les transporteurs se superpose à la taxe à la production lorsque ces prestations sont fournies à un producteur ; il en résulte que les producteurs ont un intérêt fiscal important à réaliser, dans le cadre de leurs propres entreprises, les prestations de services qui leur sont nécessaires, même si cela va à l’encontre d’une organisation économique rationnelle. »211

  • 212 AEF, B 58 849.

169Moins d’un an plus tard, c’est le Conseil supérieur des transports, dans sa séance du 7 juillet 1953, qui demande à l’unanimité une réforme réalisant l’égalisation des charges entre le secteur public et le secteur privé212. Ces initiatives sont fortement soutenues par le ministère des Transports qui, en décembre 1953, rédige un projet de loi allant dans ce sens.

  • 213 AEF, B 58 843, Lettre de Julien Brunhes à Pierre Allix datée du 15 mai 1954. Né en 1900, sénateur r (...)
  • 214 Idem, Avis de la DGI sur l’amendement n° 125 au projet de loi n° 7969 présenté par M. André Hugues.

170Cette forte pression incite l’administration fiscale à agir. Elle se montre ainsi favorable à une transformation du régime d’imposition applicable aux transports internationaux. Les termes de cette réforme partielle sont directement négociés, en mai 1954, entre Pierre Allix et le sénateur Julien Brunhes, secrétaire général du Comité de liaison des transports et de la manutention213. Déposés sous forme d’amendement par le député radical de Paris André Hugues, ils constituent l’article 40 de la loi du 14 août 1954214. En vertu de ce texte, sont exonérés de taxes sur le chiffre d’affaires les transports de voyageurs effectués de France vers l’étranger et de l’étranger vers la France, ainsi que les transports de marchandises effectués de France vers l’étranger. En revanche, les importations restent taxées pour la partie du trajet effectuée en France. Par ailleurs, la loi autorise la déduction, pour les producteurs, de la TPS acquittée à l’occasion des transports de marchandises à l’exportation, mesure qui sera généralisée à toutes les activités de services moins d’un an plus tard. Signe supplémentaire de la bonne volonté de l’administration, ces dispositions entrent en application dès le 18 août 1954. La loi de finances du 27 mai 1955, en exonérant de taxes sur le chiffre d’affaires les transports à destination de l’étranger de marchandises transbordées dans un port français, vient heureusement compléter le dispositif mis place en août 1954. Comme le remarque, pour s’en féliciter, le directeur général des Impôts :

« [Après le 1er juillet 1955] la législation fiscale afférente aux transports se caractérise donc

  • à l’exportation, par une détaxation pratiquement générale,

    • 215 AEF, B 58 849, Note pour le secrétaire d’État aux Finances et aux Affaires économiques, datée du 26 (...)

    à l’importation et à l’intérieur du territoire, par une possibilité non moins générale de déduction de l’impôt de la part des personnes assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée. »215

  • 216 AEF, B 58 843, Lettre de l’association professionnelle des banques à Pierre Allix, datée du 27 octo (...)
  • 217 Idem, Note au ministre, signée du directeur général des Impôts, datée du 27 décembre 1954.

171Beaucoup plus simples apparaissent les solutions retenues en ce qui concerne les services bancaires. Les pouvoirs publics se contentent, sans multiplier les statuts dérogatoires, d’anticiper la déduction de la taxe sur les prestations de services de la TVA. En vertu d’un décret du 4 novembre 1954, celle-ci devient effective à partir du 1er novembre. Une fois encore, les représentants du secteur ne se privent pas d’intervenir auprès de la DGI. L’association professionnelle des banques fait ainsi part à Pierre Allix, peu avant la promulgation du décret, de sa volonté « d’être consultée avant que [son] administration n’arrête les modalités concrètes de la mesure »216. Elle continue de réclamer, jusqu’au 1er juillet 1955, un règlement complet du problème, incluant non seulement la TPS mais également la taxe sur les transactions et la taxe locale. Elle bénéficie d’ailleurs sur ce point d’un très net soutien de la DGI qui estime, en décembre 1954, « indispensable » la fusion des taxes sur le chiffre d’affaires applicables au secteur bancaire217.

172Il ne faudrait cependant pas voir dans l’attitude de la DGI le résultat de la pression exercée par de puissantes organisations professionnelles. La transformation des régimes fiscaux de la construction, de la banque ou des transports vient opportunément compléter la création de la TVA. Qu’il s’agisse de favoriser les exportations ou de faciliter l’accès des entreprises aux sources de financement, les objectifs sont les mêmes et la réforme fiscale constitue un ensemble de mesures cohérent. Malgré les incertitudes budgétaires et les hésitations provoquées par de lourdes contraintes techniques, l’administration fiscale a su, au gré d’un processus de décision long et complexe, dégager ses priorités. Les arbitrages effectués, notamment en faveur d’une déduction intégrale des taxes ayant frappé les immobilisations, apparaissent avant tout destinés à renforcer les possibilités d’investissement des grandes entreprises industrielles. Ce choix d’un capitalisme national concentré explique en grande partie les oppositions qu’a rencontrées la réforme, qu’elles émanent des forces politiques ou des milieux professionnels.

C. LA FORCE DES OPPOSITIONS

173Le retard pris par la réforme fiscale et le resserrement progressif de son contenu résultent en effet pour une large part des réserves qu’elle a suscitées aussi bien au Parlement que dans l’opinion publique.

174Dès le début, l’accueil qui lui est réservé apparaît plus que mitigé, comme le montre un dépouillement de la presse nationale effectué par l’administration fiscale entre juin et décembre 1952. Sur une centaine d’articles publiés dans près de 20 journaux, le projet d’Antoine

  • 218 AEF, B 28 376. L’administration fiscale a collecté, du 6 juin au 8 décembre 1952, 107 articles paru (...)
  • 219 Idem. Ces huit articles paraissent respectivement le 21 octobre et les 4, 5, 6, 12, 13 et 28 novemb (...)
  • 220 Le Figaro ne publie qu’un seul article, le 23 septembre 1952. L’agefi rend compte régulièrement de (...)

175Pinay recueille fort peu d’avis favorables218. Seuls trois titres s’engagent résolument en faveur de la TVA, Le Monde, La Vie française et surtout Les Échos, qui consacrent à la réforme pas moins de huit articles très louangeurs et donnent la parole à Pierre Abelin pour défendre son projet219. Une deuxième série de journaux, parmi lesquels l’Information, La Cote Desfossés, l’Agefi et Le Figaro, en se contentant de décrire le contenu de la réforme, adopte une attitude de bienveillante neutralité220. C’est donc dans la grande presse économique ou dans les quotidiens les plus lus dans les milieux d’affaires ou chez les cadres que la nouvelle taxe remporte le plus de succès.

176Les autres titres y sont en revanche franchement hostiles. L’Humanité et Le Populaire, relayant les positions du PCF et de la SFIO, se prononcent sans surprise contre le projet Pinay. Cette position est cependant loin d’être l’apanage de la presse de gauche. Une majorité de petites feuilles économiques, très liées au monde des petites et moyennes entreprises, adopte un point de vue similaire. C’est le cas notamment du Capital, de l’Information industrielle, de l’agence quotidienne, de l’agence Fournier et surtout du Réveil économique où officie le député indépendant de Paris

  • 221 Joseph Denais consacre à la question trois articles très critiques, « La taxe sur la valeur ajoutée (...)
  • 222 Dirigée depuis 1944 par Robert Lazurick et Paul Bastid, l’aurore se signale par sa vive hostilité a (...)
  • 223 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit., p. 51 et 67.
  • 224 Robert Bony, « Ce sera une réforme illusoire et dangereuse », l’aurore, 22 septembre 1952.
  • 225 « Réforme fiscale ? d’accord, mais pas sur le dos du consommateur », l’aurore, 4 novembre 1952. L’a (...)
  • 226 Article précité du 2 décembre 1952.
  • 227 Jean Rous, « Est-ce cela leur réforme fiscale ? », Franc Tireur, 30-31 août 1952 et Jean Sarda, « L (...)

177Joseph Denais221. Les assauts les plus rudes sont toutefois portés par le quotidien l’aurore, lui aussi particulièrement sensible aux attentes des classes moyennes non salariées222. Alors que le journal avait fortement soutenu Antoine Pinay au cours du premier semestre 1952, contribuant à forger l’image consensuelle du président du Conseil223, il multiplie à l’automne les objurgations. Le 22 septembre, Robert Bony dénonce une « réforme illusoire et dangereuse »224. Le 4 novembre, le quotidien souligne les risques de hausse de prix et estime que la réforme se fera « sur le dos du consommateur »225. Début décembre, il relaie largement les craintes des artisans contre la TVA226. Ces critiques sont d’ailleurs exprimées, sur un mode mineur, par deux autres quotidiens d’information générale, Ce Matin et Franc Tireur, assez proches, par leur orientation politique, leur ton ou leur lectorat, du journal de Robert Lazurick227.

178Cette revue de presse, si elle ne reflète pas de manière indiscutable l’état de l’opinion à l’automne 1952, présente un premier aperçu des forces politiques et sociales en présence.

1. Une double opposition politique.

179Durant les deux années que dure sa préparation, la réforme fiscale rencontre deux types d’opposition, à gauche, au sein du parti communiste et de la SFIO, mais aussi à droite de l’échiquier politique.

  • 228 Paul Ramadier, « Réforme fiscale », Le Populaire, 29 août 1952, « Impôts directs et impôts indirect (...)
  • 229 Paul Ramadier, « Taxe sur la valeur ajoutée », Le Populaire de Paris, 22 septembre 1952.
  • 230 Jean Minjoz, « Le projet socialiste de réforme fiscale », Le Populaire, 12 septembre 1952.
  • 231 Gilles Gozard, « Une réforme fiscale manquée », Le Populaire, 5 novembre 1952.
  • 232 Francis Leenhardt, « Nous n’acceptons pas votre réforme injuste et inconstitutionnelle », Le Popula (...)

180Tous deux hostiles aux orientations libérales des gouvernements d’Antoine Pinay, de René Mayer et de Joseph Laniel, le parti communiste et le parti socialiste déclinent cependant leurs critiques de manière fort différentes. La SFIO attache à la réforme fiscale une importance qui tranche avec la relative discrétion du PCF. Dès l’été 1952, elle se présente comme le principal adversaire des projets gouvernementaux et fait intervenir dans le débat ses dirigeants les plus en vue. Paul Ramadier donne le ton dans une série de quatre articles parus dans Le Populaire entre le 28 août et le 22 septembre. Après avoir rappelé la doctrine socialiste dans le domaine fiscal228, l’ancien président du Conseil attaque les propositions d’Antoine Pinay auquel il reproche notamment de ne pas détaxer les petits commerçants229. Il est suivi le 12 septembre par le député du Doubs Jean Minjoz230 puis, le 5 novembre, par le député de l’allier Gilles Gozard qui dénonce « une réforme fiscale manquée » et préconise pour la première fois de sélectionner les investissements susceptibles de bénéficier de la détaxation231. Il ne reste plus à Francis Leenhardt qu’à résumer toutes ces critiques dans un discours à l’assemblée nationale dont rend compte Le Populaire du 8 décembre 1952232. Le député des Bouches-du-Rhône y développe le principal argument des adversaires de la TVA : la nouvelle taxe aggraverait les inégalités de taxation car elle profiterait « aux entreprises les plus prospères : celles qui peuvent réaliser des investissements ». Il se livre à une condamnation en règle de l’autofinancement, accusé d’alimenter l’inflation, et reproche au gouvernement de « [le] favoriser sans se soucier de [son] opportunité ».

  • 233 233.Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 mars 1954, p. 1184.
  • 234 L’Année politique, 1952, p. 81, 83 et 133 et l’année politique, 1954, p. 18. Le projet Pinay est un (...)
  • 235 En première lecture, l’assemblée nationale approuve le texte par 320 voix contre 245 et 40 abstenti (...)

181Jusqu’en 1954, l’opposition socialiste ne se relâche pas et les mêmes objections sont constamment reprises contre les différentes moutures de la réforme. En mars 1954, lorsque le texte arrive enfin en séance publique, Christian Pineau, principal orateur du parti, retrouve naturellement les accents de 1952 : la dénonciation des avantages conférés aux grandes entreprises, la détaxation des détaillants et la sélection des investissements constituent les trois points forts de son discours233. Ces critiques viennent appuyer une série ininterrompue de votes hostiles à la TVA. C’est le cas d’abord en commission des finances contre le projet Pinay, les 6 et 25 novembre 1952, puis contre le projet Laniel remanié, au début du mois de mars 1954234. Lors du vote définitif de la loi, le 29 mars en première lecture à l’assemblée nationale, le 8 avril au Conseil de la République, puis à nouveau à l’assemblée nationale en seconde lecture le 9 avril, la SFIO fournit le plus gros contingent d’opposants235.

  • 236 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes..., op. cit., p. 84 et suivante (...)

182Pourtant, le parti veille à donner à son opposition un caractère constructif et à la fonder sur une expertise rigoureuse. C’est le sens de la proposition de loi déposée le 27 mars 1953 par Francis Leenhardt, dont il a déjà été plusieurs fois fait mention. S’inscrivant dans la tradition des contre-projets socialistes, dont l’origine remonte à 1933, ce programme témoigne des progrès de la réflexion technique au sein de la SFIO236. Il démontre l’intérêt du parti, souvent négligé par l’historiographie traditionnelle, pour les revendications des petits travailleurs indépendants. Il comporte en outre une indéniable dimension tactique. Il permet à la SFIO de se distinguer clairement des majorités de centre droit au pouvoir depuis 1951 sans pour autant la placer hors du jeu parlementaire. La relative modération du propos ne fait en effet pas obstacle à la participation à des futurs gouvernements de coalition.

  • 237 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 25 mars 1954, p. 1261-1264. Le contre-proj (...)

183Le parti communiste ne s’embarrasse pas de telles nuances. Il n’attache à la réforme fiscale qu’une importance secondaire et ne semble pas disposer des mêmes capacités d’expertise que la SFIO. Le contre-projet communiste, tardivement présenté lors du débat parlementaire d’avril 1954, se signale par la faiblesse de ses dispositions techniques. Concernant la fiscalité indirecte, il se contente de recommander l’exonération des produits de première nécessité, sans formuler de véritable programme alternatif237. L’opposition communiste est, en réalité, de nature idéologique et reflète le positionnement très dur du parti au début des années 1950. En pleine guerre froide, la création de la TVA est une occasion supplémentaire de critiquer le système d’économie de marché et les engagements internationaux de la France. Excessivement favorable à la concentration industrielle, socialement injuste, la réforme fiscale favorise également, à entendre les commentateurs communistes, une politique militaire agressive :

  • 238 « La « réforme fiscale » Pinay-Abelin », LHumanité, 17 octobre 1952. C’est d’ailleurs le seul arti (...)

« Les sociétés capitalistes, les grandes entreprises qui travaillent pour la guerre, seraient dispensées de payer cette taxe non seulement sur les matières et services nécessaires lors de la fabrication des marchandises, mais encore sur leurs investissements et leurs frais généraux. On voit ainsi l’esprit de classe qui anime le gouvernement avec « sa réforme fiscale ». Par exemple, le travailleur paierait une taxe sur son bleu de travail mais le bouquet de fleurs ornant le bureau d’un PDG de société serait exonéré de cette taxe. Son bouquet ferait partie des frais généraux. »238

184Aussi le PCF tente-t-il désespérément de relier la création de TVA à l’autre grand débat en cours entre 1952 et 1954, celui de la Communauté européenne de défense. Pour ce faire, il n’hésite à mettre en cause les hauts fonctionnaires des Finances, et notamment Paul Delouvrier qui est nommément pris à parti par le député de la Charente Jean Pronteau lors de l’examen de la réforme fiscale à l’assemblée nationale en mars 1954 :

  • 239 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 mars 1954, p. 1190.

« Ce n’est pas un hasard si le rapporteur général de la commission du financement du IIe Plan de modernisation, M. Delouvrier, est aussi le secrétaire général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne. Ce n’est pas un hasard si les plus fervents des cédistes et des carolingiens se trouvent être promus au rôle de destructeurs des petites et moyennes entreprises. »239

185Le parti communiste et le parti socialiste n’ont cependant pas le monopole de l’hostilité à la TVA. Dès l’automne 1952 se manifeste une opposition de droite d’autant plus redoutable qu’elle est le fait de parlementaires censés soutenir les gouvernements d’Antoine Pinay, de René Mayer et de Joseph Laniel. C’est d’ailleurs le combat de ces personnalités, bien plus que celui des partis de gauche, qui explique le retard pris dans l’adoption de la réforme fiscale. En novembre 1952, l’apport de voix conservatrices, issues des groupes paysans et RPF, fait trébucher le projet Pinay à la commission des finances à l’assemblée nationale et contraint le président du Conseil à retirer son texte le 4 décembre. Si le projet Mayer ne fait l’objet d’aucun vote hostile, il le doit à la procédure très particulière de la loi cadre qui rend inutile sa présentation au Parlement. Mais la perspective de voir le gouvernement agir par décret inquiète certains députés et contribue à fragiliser une majorité de circonstance. Elle explique en partie la défection des groupes les plus conservateurs lors de l’examen des projets financiers du président du Conseil et sa chute le 21 mai 1953. De même le projet Laniel est-il très fraîchement accueilli, même après sa réécriture par la commission des finances. Au sein de celle-ci, le vote n’est acquis en mars 1954 que d’extrême justesse, par 20 voix contre 19, dont 5 émanant des groupes des indépendants et paysans et de l’action républicaine et sociale. Comme le remarque le rédacteur de lannée politique « si on met à part l’opposition doctrinale socialo-communiste, l’hostilité la plus forte au projet vient du propre parti du président du Conseil ». Lors des votes en première lecture, 42 députés et 25 sénateurs de la droite et du centre votent contre le texte. En seconde lecture, ils sont encore 35 députés, 42 autres manifestant de surcroît leur réticence par l’abstention volontaire ou le refus de prendre part au vote.

  • 240 En première lecture, les membres de l’ARS représentent 15 des 42 opposants de la droite et du centr (...)
  • 241 Ces trois groupes, en réalité très proches, représentent, en première lecture, 35 des 47 abstention (...)
  • 242 Sur ces 14 voix de droite, 5 sont issues du groupe RPF, 5 du groupe républicain d’action rurale et (...)
  • 243 Sur la position de Jean Moreau, cf. Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 mar (...)

186Qui sont ces élus et quelles sont leurs motivations ? Une première indication est donnée par leur appartenance à un groupe parlementaire. A l’assemblée nationale, près de la moitié des opposants sont issus de l’action républicaine et sociale, qui rassemble les anciens députés RPF ayant voté en 1952 l’investiture d’Antoine Pinay et représente, au sein d’une famille gaulliste divisée, l’aile la plus conservatrice240. Ils sont rejoints par la propre mouvance politique du président du Conseil, regroupée dans les groupes des républicains indépendants, des indépendants paysans et des paysans d’union sociale. Ces députés, davantage liés par la solidarité gouvernementale, préfèrent cependant se réfugier dans l’abstention et seule une minorité d’entre eux manifeste ses réticences par un vote négatif241. La situation est un peu différente au Conseil de la République, où 11 sénateurs radicaux appartenant au groupe de la Gauche démocratique joignent leurs voix à 14 représentants des partis conservateurs242. L’ensemble dessine toutefois les contours d’une droite dure, plus traditionnelle que libérale, très hostile à l’intervention de l’État dans l’économie et à la nouvelle donne sociale issue de la Libération. Cette impression est renforcée par la présence de personnalités très représentatives de cette tendance, qu’il s’agisse de Joseph Denais, d’André-Jean Godin, de Guy Petit et même, de façon très surprenante, de Jean Moreau, qui, pourtant ministre en charge du Budget sous Pinay et Mayer, choisit de s’abstenir après avoir fait part, en séance publique, de ses fortes réserves contre le projet de réforme243.

  • 244 Sur les relations entre Antoine Pinay et la CGPME, cf. Sylvie Guillaume, La Confédération générale (...)
  • 245 AEF, B 28 381, Note d’avis de la DGI sur la proposition Boisdé.
  • 246 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 25 mars 1954, p. 1271.
  • 247 Articles 17 et 17bis de la loi du 10 avril 1954. La loi prévoit également la création d’une taxe un (...)

187Cette opposition présente deux caractéristiques. Elle se veut tout d’abord une défense du monde de la petite et moyenne entreprise, dont elle reprend les principales revendications fiscales. Il s’agit notamment de la création d’un système de taxes spécifiques pesant sur les matières premières et l’énergie. Perçues selon des techniques de constatation matérielle dès l’introduction des produits dans le processus de fabrication, ces taxes auraient l’immense avantage d’alléger la charge fiscale des petits industriels et commerçants et de les décharger totalement de leurs obligations comptables. Le dépôt par Raymond Boisdé d’une proposition de loi allant dans ce sens, le 18 novembre 1952, fragilise incontestablement la position d’Antoine Pinay au Parlement. Il témoigne également de l’effritement du soutien apporté au président du Conseil par les représentants des travailleurs indépendants244. Le député du Cher, membre influent de l’ARS, est en effet très proche de ces milieux professionnels et siège même depuis 1945 au comité directeur du Conseil national du commerce et de la CGPME. Fortement inspirée des thèses d’Eugène Schueller, la proposition Boisdé suscite une vive réaction de l’administration fiscale qui, y voyant une menace pour son propre projet de TVA, dénonce son caractère inflationniste et ses effets perturbateurs sur l’organisation de la production245. La chute d’Antoine Pinay ne désarme pas cette opposition davantage motivée par des préoccupations de fond que par des manœuvres tactiques. En 1954 encore, lors de la discussion du texte en séance publique, Guy Petit présente un contre-projet visant à l’établissement d’impôts indiciaires sur les matières premières et l’énergie qui, soumis au vote, rencontre l’agrément de 109 députés de la droite et du centre246. L’action de ces parlementaires n’est d’ailleurs pas sans effet. Malgré l’hostilité récurrente de la DGI à ce type d’imposition, la loi du 10 avril 1954 étend le champ d’application des taxes uniques à deux nouveaux produits, la bière et le cidre, qui sont de ce fait exclus du régime de droit commun pesant sur les affaires247.

188Seconde caractéristique, ces parlementaires n’hésitent pas à mettre en cause l’administration fiscale. Les hauts fonctionnaires des Impôts se voient reprocher à la fois d’exercer sur le pouvoir exécutif une influence excessive et d’être obnubilés par un contrôle fiscal présenté comme contraire aux libertés publiques. Joseph Denais soutient, dès le mois d’octobre 1952, cette double accusation :

  • 248 AEF, B 28 376, article précité du 31 octobre 1952.

« Nous sommes en présence d’une œuvre ruineuse, inspirée par le même esprit qui caractérise le décret du 9 décembre 1948 : c’est de la fiscalité à usage exclusif de l’administration. En réalité, rien n’est changé parce que l’esprit même de l’administration ne s’est pas modifié. L’erreur fondamentale demeure la même : frapper l’épargne et les productions parce que c’est la matière fiscale la plus accessible, épargner le consommateur parce qu’il faut redouter la mauvaise humeur du plus grand nombre, étendre et renforcer le pouvoir discrétionnaire des services chargés du contrôle. »248

  • 249 Idem, article précité du 15 novembre 1952.
  • 250 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 mars 1954, p. 1179.
  • 251 Journal officiel, Débats du Conseil de la République, séance du 7 avril 1954, p. 680. Né en 1901, n (...)
  • 252 Ibid., p. 694. Né en 1897, lui même polytechnicien, Marcel Pellenc commence une carrière d’ingénieu (...)

189Quinze jours plus tard, il prend vivement à partie Maurice Lauré, coupable d’avoir « égaré » le président du Conseil et de considérer « la multitude des contribuables [...] comme étant a priori de mauvaise foi »249. Lors de l’examen du texte, en mars et avril 1954, ces critiques refleurissent de plus belle. Jean-André Godin dénonce, dès l’ouverture des débats, « la puissance sans frein » de l’administration et se lance dans une véritable diatribe contre le contrôle polyvalent250. Au Conseil de la République, c’est le tout nouveau sénateur du Rhône Florian Bruyas qui, pour sa première intervention publique, demande au gouvernement « d’abandonner les conceptions fausses et utopiques qui inspirent nos valets-maîtres, c’est-à-dire ces messieurs de l’administration des Finances »251. L’image d’une administration financière totalement coupée des réalités est d’ailleurs reprise sous une forme ironique par Marcel Pellenc, qui, dans une allusion transparente au « concepteur de la TVA », fait de Maurice Lauré un pur représentant de l’esprit polytechnicien252.

190Faut-il voir dans le ton comme dans les arguments employés par cette opposition une conséquence du mouvement poujadiste ? Si le contexte politique et social a pu peser sur le débat parlementaire de 1954, une simple analyse chronologique montre que l’hostilité manifestée contre la TVA au nom de la défense du petit commerce précède de près d’un an l’apparition de Pierre Poujade sur la scène publique. A l’inverse, la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires a sans doute contribué à créer un climat favorable au développement du poujadisme. Elle suscite, chez les petits travailleurs indépendants, une inquiétude au moins aussi forte que le développement, à la même époque, du contrôle fiscal. Elle participe surtout d’une dégradation sensible, dans ces catégories professionnelles, de l’image de la direction générale des Impôts.

2. Un milieu patronal divisé.

191La réaction des milieux professionnels confirme ce diagnostic. Les petites et les grandes entreprises accueillent en effet de manière très différente le projet de réforme fiscale.

  • 253 B 28 369, Compte rendu de la 2e séance, 18 avril 1952.
  • 254 « Les propositions de la commission Loriot sont insuffisantes estiment les PME », La Vie française, (...)
  • 255 AEF, B 28 883, Compte rendu manuscrit de la rencontre du ministre des Finances avec les représentan (...)

192Principal représentant des travailleurs indépendants, la CGPME se montre immédiatement hostile à la TVA. Consultés par la commission Loriot en avril 1952, ses principaux dirigeants, Léon Gingembre et Gustave Deleau, se prononcent en faveur d’un système de taxes uniques perçues, pour chaque produit, à un « goulet d’étranglement » dans le processus de fabrication ou de distribution253. Gustave Deleau renouvelle ses critiques à l’automne dans un article de La Vie française, qualifiant au passage le projet d’Antoine Pinay « d’hypocrite »254. Reçu par le ministre des Finances Maurice Bourgès-Maunoury en février 1953, Léon Gingembre lui annonce sans ambages que « les PME ne veulent pas aider les investissements des gros »255. Au nom des artisans, l’assemblée des chambres de métiers adopte une attitude similaire.

193Cette très vive opposition place le CNPF dans une position inconfortable. Porte-parole privilégié des grandes entreprises industrielles, il ne peut être que favorable à la détaxation des investissements. Il ne peut cependant négliger totalement les représentants des patrons petits ou moyens qui siègent en son sein et il ne déclare son soutien à la réforme qu’avec beaucoup de prudence, de manière progressive et sans rien cacher de ses divisions internes.

  • 256 AEF, B 28 369, Compte rendu de la 4e séance, 24 avril 1954 et AEF, B 58 840, Note sur la réforme fi (...)

194Devant la commission Loriot, en avril 1952, le CNPF se révèle incapable d’émettre un avis. Ses délégués, Robert Labarre et Jacques Desmyttère, se contentent d’exposer successivement les points de vue des différentes composantes de la centrale patronale256. Le secteur industriel se montre ainsi favorable à l’établissement d’une taxe sur la valeur ajoutée s’étendant jusqu’au commerce de détail, tandis que le secteur de la distribution s’y montre hostile. Les commerçants revendiquent en effet une exonération totale des taxes d’État sur le chiffre d’affaires, acceptant seulement le maintien d’une taxe locale. Il faut en fait attendre l’automne 1952 pour voir apparaître les premières réactions officielles du CNPF. Début octobre, Georges Villiers se prononce en faveur de l’établissement de la TVA dans le secteur industriel, tout en émettant certaines réserves sur ses modalités d’application :

  • 257 Bulletin du CNPF, n° 86, 5 octobre 1952, Éditorial de Georges Villiers, « Réforme fiscale », p. 1.

« Au stade industriel – plus généralement chez les « producteurs fiscaux » – le principe de la taxation du produit à la sortie de l’usine, après déduction de toutes les taxes payées en amont sur tous les éléments qui ont concouru à la fabrication, apparaît comme un principe sain.
Appliquée sans faux semblants et dans toutes ses conséquences, la « taxe sur la valeur ajoutée » répondrait aux trois critères de « simplicité, d’efficacité, d’équité » inscrits au fronton de la réforme fiscale. Elle supprimerait le handicap de la double imposition du matériel, de l’outillage, d’autres facteurs du coût de production dont souffre l’industrie française vis-à-vis de ses concurrents [...].
Mais une apparence de réforme qui perpétuerait à la fois les complications, l’inégalité et les déficiences de l’état de chose actuel, qui marchanderait les déductions promises, qui découperait des secteurs fiscaux compartimentés, qui accentuerait enfin le virement de charges d’une partie de l’économie sur une autre serait pire qu’une déconvenue, elle devrait être rejetée. »257

195Un mois plus, le comité directeur du CNPF avalise la position de son président dans un communiqué aux termes volontairement ambigus :

  • 258 Ibid., n° 87, 5 novembre 1952, Compte rendu de la réunion du Comité directeur.

« « [Le comité directeur] confirme son accord sur le principe la valeur ajoutée à condition qu’il soit appliqué de façon suffisamment complète pour que les avantages obtenus ne soient pas annulés notamment par le maintien des principaux inconvénients du système actuel. »258

  • 259 Ibid., n° 114, 5 février 1954, p. 14.
  • 260 Ibid., n° 129, février 1955, Compte rendu de la 18e assemblée générale du CNPF, p. 30.

196Dans ces conditions, le CNPF ne peut exercer, sur le contenu de la réforme, qu’une influence modeste. Devant la 16e assemblée générale du mouvement, le 19 janvier 1954, Robert Labarre se montre très déçu par le projet de Joseph Laniel, auquel il reproche notamment de ne permettre qu’une déduction partielle des immobilisations259. En revanche, le CNPF se retrouve en accord avec le gouvernement pour condamner toute forme de sélection des investissements au moyen de la nouvelle taxe. Robert Labarre fait même des dispositions libérales contenues dans les décrets du 29 juin 1954 une conséquence de ses relations suivies avec le ministère des Finances260. Cette affirmation doit cependant être accueillie avec circonspection, la question faisant l’objet, comme on l’a vu, d’un très large consensus dans les sphères administratives et gouvernementales. Robert Labarre est plus proche de la vérité quand il constate l’extrême division de la centrale patronale et sa difficulté à peser sur la décision :

  • 261 Ibid., n° 121, juillet 1954, « La réforme fiscale », p. 33.

« Si donc une certaine unanimité a pu se faire sur le principe [de la TVA], l’accord était beaucoup plus délicat sur les modalités pratiques d’application. En particulier, il était difficile au CNPF de dégager une position d’ensemble, étant donnée la diversité des conséquences qu’entraînait telle ou telle formule pour les diverses branches de l’activité française. »261

  • 262 AEF, B 28 369, Compte rendu de la 2e séance de la commission Loriot, 18 avril 1952.

197Proche dans ses préoccupations du CNPF, mais n’ayant sans doute pas les mêmes contraintes de représentation, l’assemblée des présidents des chambres de commerce se prononce quant à elle clairement, dès avril 1952, en faveur de la TVA262.

198Il ne faudrait cependant pas voir seulement dans la division du monde patronal une opposition des petites et des grandes entreprises. A ce clivage majeur viennent s’adjoindre des lignes de fracture plus ténues, entre branches, professions ou secteurs d’activité. Les grandes entreprises nationalisées, pour ne prendre que cet exemple, ne réagissent pas de la même manière à la réforme fiscale. La Régie Renault se montre, dès le début, favorable aux projets gouvernementaux. Consulté par Henri Montet en novembre 1952, un de ses dirigeants, Gabriel Sarradon, l’exprime clairement, critiquant au passage la position jugée frileuse du CNPF :

  • 263 AEF, B 28 374, Note pour le ministre, signée Henri Montet, datée du 12 novembre 1952, p. 2. Né en 1 (...)

« [...] La Régie Renault a été invitée, par la confédération générale du patronat à répondre à un questionnaire qui semble avoir pour objet de réunir une documentation suffisante pour convaincre les parlementaires et le gouvernement que la réforme telle qu’elle est envisagée lèse les intérêts de l’industrie française. La Régie est d’un autre avis : elle pense que si la déduction de 100 % eût été souhaitable, la possibilité de déduire à 50 % les taxes payées sur les frais généraux et les investissements constitue un avantage qui n’est nullement négligeable et qui peut contribuer à améliorer sa situation. »263

  • 264 Idem, Note complémentaire au sujet de la répercussion de la réforme fiscale sur Gaz de France, sign (...)
  • 265 Idem, Note pour le ministre au sujet de la situation d’Air France, signée Henri Montet, datée du 21 (...)

199A l’inverse, Gaz de France est très hostile à la TVA. Son directeur financier, Jacques Certeux, estime en octobre 1952 à 1,75 milliard de francs le coût pour l’entreprise de la réforme fiscale. Celle-ci affaiblirait en outre la position de GDF face à ses concurrents traditionnels, Électricité de France et Charbonnages de France qui, ayant des investissements et des frais généraux plus élevés, disposeraient de possibilités de déductions plus fortes264. Dans le secteur des transports, Air France prévoit une surcharge de 2,5 à 5 milliards de francs selon que l’entreprise serait assujettie à la TVA ou à la TPS265.

200Cette diversité de point de vue n’est pas sans conséquence pour les pouvoirs publics et notamment pour l’administration fiscale. Celle-ci ne dispose pas d’un interlocuteur unique susceptible de faire accepter à une base réticente le processus de modernisation. A cet égard, la situation entre 1952 et 1954 est très différente de celle qui prévaudra au milieu des années 1960 lors de l’extension de la TVA au commerce de détail. En attendant, l’éclatement du monde patronal est un nouvel obstacle à la réforme fiscale et complique singulièrement la tâche de la DGI.

201La force des oppositions, le poids des contraintes techniques, la situation budgétaire difficile expliquent le retard pris par la réforme fiscale et son caractère partiellement inachevé. Mais la longue gestation de la TVA a également permis à l’administration fiscale de préciser ses priorités. La détaxation intégrale des investissements dans le secteur de la production apparaît progressivement comme son objectif principal sinon unique. La création de la nouvelle taxe prend ainsi un tour très favorable aux grandes entreprises industrielles et manifeste un réel choix de modernisation en faveur du secteur privé. Que la loi du 10 avril 1954 avalise cette solution est une nouvelle preuve de la forte influence de la DGI sur l’ensemble du processus de décision. Celle-ci se manifeste également dans la préparation des différents projets de réforme de l’impôt sur le revenu, qui sont discutés, avec moins de succès, entre 1952 et 1954.

III. L’ÉCHEC D’UNE NOUVELLE RÉFORME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DES PERSONNES PHYSIQUES

202Le retour dans le débat fiscal, dès 1952, de l’impôt sur le revenu des personnes physiques montre toutes les limites de la précédente réforme, survenue moins de quatre ans auparavant. Le décret du 9 décembre 1948 n’a en effet réglé aucun des problèmes de fond que connaît l’IRPP et les critiques qui lui sont traditionnellement adressées n’ont rien perdu de leur pertinence. Des institutions aussi différentes que le comité Abelin, la commission Loriot ou le commissariat général du Plan s’accordent pour distinguer trois défauts majeurs. Le système fiscal est jugé trop complexe, subit une fraude massive et connaît une aggravation permanente de ses taux. Ces trois phénomènes sont d’ailleurs liés par un mécanisme pervers que décrit bien Pierre Abelin dans son rapport de septembre 1952 :

  • 266 AEF, B 28 372, Rapport précité, p. 1. On trouve les mêmes analyses, exposées presque dans les mêmes (...)

« Les vices de notre système fiscal découlent, pour une large part, de sa complexité qui facilite la fraude, dont le développement amenuise la matière imposable et entraîne, pour maintenir des rendements élevés, l’adoption de taux véritablement prohibitifs pour ceux qui les paient. »266

203Il ne faut pas s’étonner, dans ces conditions, que la transformation de l’impôt sur le revenu soit devenue une des principales préoccupations des pouvoirs publics. De 1952 à 1954, les trois projets de réforme déposés par Antoine Pinay, René Mayer et Joseph Laniel réservent tous une part importante à la fiscalité directe des personnes. Chaque chef de gouvernement expérimente une idée originale. Pour Antoine Pinay, il s’agit de remettre en cause le principe déclaratif en instituant un mode d’évaluation du revenu de type indiciaire. René Mayer souhaite instaurer un prélèvement à la source. Quant à Joseph Laniel et Edgar Faure, très inspirés il est vrai par Maurice Lauré, ils envisagent de mettre l’impôt au service de l’épargne en ne retenant dans la base d’imposition que le revenu effectivement consommé. Très différentes dans leur nature, ces solutions ont en commun de remettre partiellement en cause les principes qui, depuis 1914 et 1917, structurent le système français d’imposition des revenus. Le caractère très radical des réformes envisagées explique sans doute en partie leur échec.

204La réforme de l’impôt sur le revenu présente une seconde caractéristique. A la différence de celle des taxes sur le chiffre d’affaires, elle n’émane pas des cercles administratifs. Sauf peut-être en 1953, elle est directement issue d’une initiative gouvernementale et répond à la volonté personnelle du ministre. Quelle est l’attitude de la DGI face à des propositions qui lui sont très largement étrangères ? Comme le montrera l’analyse des projets successifs, celle-ci se montre finalement assez attachée au maintien d’un impôt déclaratif assis sur la totalité du revenu.

A. LE PROJET PINAY : UNE REMISE EN CAUSE DU PRINCIPE DECLARATIF

205Les projets du gouvernement d’Antoine Pinay forment un ensemble cohérent. Ils laissent subsister deux impôts, une taxe proportionnelle à base largement forfaitaire et réelle et une surtaxe progressive faisant davantage appel, pour déterminer le revenu taxable, aux signes extérieurs de richesse. En généralisant les techniques d’évaluation administratives, le président du Conseil espère se doter d’instruments efficaces contre la fraude fiscale. La taxation du revenu effectivement perçu par le contribuable, déterminé au moyen d’une déclaration contrôlée, devient ainsi très exceptionnelle.

  • 267 AEF, B 28 376, articles précités des 29 août et 15 septembre 1952.

206La remise en cause du principe déclaratif n’est d’ailleurs pas l’apanage de la droite libérale. Elle touche d’autres courants de pensée, a priori plus attachés à la forme traditionnelle de l’impôt sur le revenu. Deux d’articles de Paul Ramadier, publiés en août et septembre 1952 dans Le Populaire, témoignent de ce désenchantement. Le dirigeant socialiste y juge très sévèrement le système en vigueur, inadapté à la « mentalité française » et beaucoup trop indulgent vis-à-vis des fraudeurs. Il recommande « d’abolir les déclarations » et de faire en sorte que « les impôts soient établis par les agents de l’administration après un examen direct des pièces et des comptes ». Il préconise enfin, pour les petits contribuables, la généralisation du forfait267.

  • 268 AEF, B 28 375, Projet précité, articles 27 et 28, p. 26-28.

207L’administration fiscale ne partage pas cette analyse et se montre très réservée sur les mesures préconisées par le président du Conseil. Les propositions en matière de bénéfices industriels et commerciaux sont particulièrement combattues. Dans son rapport d’août 1952, Pierre Abelin recommande en effet de transformer radicalement le mode de détermination des forfaits. L’ancien forfait individuel, fruit de la discussion entre le chef d’entreprise et l’agent du fisc, disparaîtrait au profit d’un forfait collectif, déterminé par l’application au chiffre d’affaires d’un coefficient uniforme. Celui-ci serait fixé, pour chaque profession, par une commission nationale où les représentants patronaux siégeraient au côté des membres de l’administration. L’objectif recherché est double : il s’agit, d’une part, de limiter les tensions entre l’administration et les contribuables et, d’autre part, de simplifier le système en rapprochant la taxe proportionnelle de l’impôt sur le chiffre d’affaires. Ces dispositions sont reprises in extenso dans le projet de loi du 31 octobre 1952268.

  • 269 AEF, B 28 377, Note pour le secrétaire d’État aux Finances, CD, 1re division, 1er bureau, signée du (...)

208Pourtant, dès le 17 octobre, la DGI met en garde le gouvernement contre les inconvénients du forfait collectif269. Le système, qui conduit à taxer de la même manière des bénéfices très différents et, dans les faits, à aligner la charge fiscale sur les entreprises les moins dynamiques, lui apparaît à la fois inéquitable et coûteux. Les risques de contentieux sont jugés élevés et les pertes de recettes, évaluées pour 1953 à 25 milliards de francs, excessives. Mais la DGI insiste surtout sur les conséquences inflationnistes du projet. Le forfait collectif change en effet la nature de l’imposition et modifie profondément ses règles d’imputation. La taxe proportionnelle sur les BIC cesse d’être un impôt sur le revenu pour devenir une véritable « taxe sur la valeur ajoutée nette ». Elle peut alors, beaucoup plus facilement qu’avec l’ancien forfait individuel, être répercutée sur les prix de vente :

  • 270 Idem, p. 6.

« Ce serait une nouvelle incitation pour les commerçants et petits industriels ou artisans à majorer leurs prix, contrairement aux tendances essentielles de la politique du gouvernement. »270

  • 271 La loi retient comme représentatifs du train de vie quatre éléments, la valeur locative de la résid (...)
  • 272 AEF, B 28 375, Projet de loi précité, article 43, p. 35.

209La DGI n’approuve pas davantage le recours accru aux signes extérieurs de richesse. Instituée par une loi du 25 juin 1947, reprise à l’article 168 du code général des impôts, cette technique d’imposition exceptionnelle autorise l’administration à déterminer, à partir de certains éléments du train de vie, le revenu minimum du contribuable271. Celui-ci est ensuite pris en compte pour l’établissement de la surtaxe progressive. Le contribuable est cependant autorisé à apporter la preuve de sa bonne foi et à demander, le cas échéant, l’imposition de son revenu effectif. C’est justement sur ce dernier point que revient le projet de loi du 31 octobre 1952272. Pour les contribuables disposant de plusieurs éléments de train de vie, l’apport de la preuve contraire n’est plus admis. Ce faisant, le gouvernement transforme un mécanisme de lutte contre la fraude, qui permet simplement de renverser, au profit de l’administration, la charge de la preuve, en une véritable évaluation forfaitaire du revenu.

  • 273 AEF, B 28 272, Note sur la taxation d’après les signes extérieurs, datée du 12 août 1952.

210Dès le mois d’août 1952, la DGI se déclare hostile à cette évolution. Elle réagit d’autant plus vivement qu’elle répugne à appliquer les dispositions déjà en vigueur. L’article 168 apparaît en effet comme un texte très dérogatoire du droit commun, qui autorise une grande marge d’interprétation. L’administration refuse ainsi d’utiliser le barème de façon « générale et absolue », fait montre, dans l’appréciation des éléments de preuve, d’une grande souplesse et veille à « éviter des injustices à l’égard des contribuables qui, pour des raisons personnelles et légitimes, vivent « au-dessus de leurs moyens »273.

211Quels enseignements tirer de ces deux exemples ? La DGI reste, en 1952, fidèle à son objectif de 1948 et elle continue de militer en faveur d’une taxation du revenu effectivement perçu par le contribuable. Elle prend ainsi le contre-pied d’un gouvernement et plus généralement d’un milieu politique qui, devenu très circonspect sur les vertus de l’impôt déclaratif, souhaite au contraire multiplier les modes de taxation forfaitaire.

  • 274 Cf. supra, chapitre II, p. 76 et suivantes.

212La DGI soutient en revanche les efforts du président du Conseil lorsque ceux-ci rencontrent ses préoccupations traditionnelles. C’est le cas, par exemple, en ce qui concerne la résorption d’un certain nombre d’avantages jugés abusifs. Antoine Pinay souhaite ainsi revenir, après l’échec de 1948, sur le régime fiscal des agriculteurs et des propriétaires fonciers274.

  • 275 AEF, B 28 375, Projet de loi précité, articles 33 et 34, p. 30-32.
  • 276 Idem, articles 23 et 24, p. 24 et 25.

213La démarche se veut très prudente. Tirant les leçons de la précédente tentative, le président du Conseil évite de prendre de front les représentants agricoles. Il maintient et même renforce, pour l’établissement des forfaits, la référence à la valeur cadastrale des terres, à laquelle les exploitants sont très attachés. Le projet de loi du 31 octobre 1952 innove cependant sur deux points. Il établit entre le revenu agricole et la valeur cadastrale un lien mécanique : la commission centrale des impôts directs perd tout pouvoir d’appréciation dans l’établissement des forfaits, ce qui était à l’origine de nombreux abus. Il prévoit en outre une révision quinquennale des bases cadastrales et, entre chaque révision, une procédure d’ajustement des revenus agricoles relativement équilibrée275. Le même modèle est retenu en matière de revenus fonciers. Pour l’ensemble des propriétés, bâties et non bâties, dont le propriétaire se réserve la jouissance, le revenu taxable est égal à la valeur cadastrale du bien. Par ailleurs, l’exonération des majorations de loyers établie par la loi du 31 décembre 1948 est supprimée276.

214Malgré leur caractère modéré, ces dispositions ne recueillent pas l’agrément des organisations agricoles. Elles inquiètent les parlementaires et ne sont pas pour rien dans l’échec définitif du projet de réforme fiscale. Revenant sur ces événements dans son cours de finances publiques de 1954, Pierre Allix ne cache pas une certaine amertume :

  • 277 P. Allix et F. Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit. p. 326.

« Ces dispositions qui auraient probablement eu pour effet d’augmenter la charge fiscale qui pesait sur les revenus fonciers et sur les bénéfices agricoles ont soulevé au Parlement une opposition qui en a eu raison, et les représentants des agriculteurs, notamment, ne voulaient pas renoncer à la fixation des bénéfices moyens par la commission centrale des impôts directs qui leur donne tant de motifs de satisfaction. »277

  • 278 AEF, B 28 384, Préparation du projet de loi réalisant des aménagements fiscaux, note datée du 12 fé (...)

215Mesurant l’ampleur de l’obstacle, le gouvernement de René Mayer préfère renoncer par avance à toute modification du régime des bénéfices agricoles. L’exposé des motifs de l’article 69 de la loi 7 février 1953, qui organise la délégation du pouvoir législatif, précise ainsi que « le projet de loi [portant réforme fiscale] ne comportera pas de changement de régime pour la détermination des revenus et bénéfices fonciers ou agricoles, qu’il s’agisse de particulier ou de coopératives »278.

  • 279 AEF, B 28 372, Rapport précité.

216La réforme du quotient familial, un moment envisagée par le gouvernement Pinay, ne rencontre pas plus de succès. Constatant la dérive du système pour les hauts revenus, Pierre Abelin recommande en effet, dans son rapport de septembre 1952, d’en limiter les effets. L’application intégrale du quotient serait réservée aux « petits et moyens contribuables »279. Pour les contribuables les plus riches, la part accordée par enfant serait réduite, passant d’un demi à un quart et, au-delà d’un certain plafond de revenu, le mécanisme ne jouerait plus du tout.

  • 280 Idem, Quotient familial, abattement familial, note des Contribution directes, 1re division, 1er bur (...)

217Ces dispositions répondent pour une très large part aux critiques adressées, depuis 1946, au quotient familial par l’administration fiscale. Dès le mois d’août 1952, la DGI avait d’ailleurs rappelé sa position traditionnelle et proposé, soit de plafonner, pour chaque part, le bénéfice du quotient, soit de faire diminuer le nombre de part au-delà d’un certain revenu280.

  • 281 Sur l’avant-projet de loi et son exposé des motifs, AEF, B 28 373.

218Pour autant, le président du Conseil, conscient des risques politiques, refuse de suivre son administration. Les mesures préconisées par Pierre Abelin sont intégrées dans la première mouture du projet de loi, rédigée en septembre 1952, mais ne sont pas reprises dans sa version définitive, déposée à l’assemblée nationale le 31 octobre281. Finalement, comme en matière de taxation des agriculteurs, le statu quo prévaut. Les tentatives d’Antoine Pinay de transformer l’impôt sur le revenu des personnes physiques se soldent toutes par un échec.

B. LE PROJET MAYER : L’INTRODUCTION DE LA RETENUE A LA SOURCE

219Il n’est guère surprenant que, dans ces conditions, René Mayer présente un projet très différent de celui de son prédécesseur. Il renonce à améliorer la répartition de la charge fiscale entre les contribuables et opte clairement en faveur d’une diminution de l’impôt sur le revenu. L’objectif du gouvernement est d’amener une baisse uniforme des taux de 20 % a partir de 1956, la réduction étant même portée, entre 1954 et 1956, à 33 %. Le nouveau président du Conseil se fait ainsi l’interprète d’un sentiment de désaffection très net envers un prélèvement dont la part dans les ressources de l’État est pourtant déjà fort modeste.

220La situation budgétaire n’autorisant pas d’importantes pertes de recettes, René Mayer envisage de financer cette baisse des taux par une forte accélération du recouvrement. Cette solution ne constitue pas seulement un artifice de trésorerie. Elle permet également de corriger une des faiblesses structurelles du système fiscal. Au début des années 1950, le mode de perception de l’impôt sur le revenu apparaît en effet inadapté, aussi bien aux attentes des contribuables qu’aux besoins financiers de l’État.

221Comme le montre tableau suivant, l’impôt est recouvré avec une année de retard, sur une base qui est très largement celle des revenus perçus deux ans auparavant.

Tableau n° 16. Le recouvrement de l’impôt sur le revenu des personnes physiques au début des années 1950

Tableau n° 16. Le recouvrement de l’impôt sur le revenu des personnes physiques au début des années 1950
  • 282 La réduction des délais d’exigibilité a été une préoccupation constante des gouvernements d’après-g (...)

222Les contribuables doivent déclarer, avant le 1er mars, l’ensemble des revenus qu’ils ont reçu l’année précédente (dans le tableau, l’année de référence, dite année n). Ces déclarations sont traitées par les services territoriaux de la DGI qui calculent, pour chaque contribuable, l’impôt dû aussi bien au titre de la taxe proportionnelle que de la surtaxe progressive. La liste des contribuables et le montant de leur imposition sont rassemblés dans un document unique, appelé rôle, qui, après avoir été homologué par le directeur départemental des Contributions directes, acquiert la valeur juridique d’un titre de perception. Il est alors transmis au réseau du Trésor, qui dépend de la direction générale de la Comptabilité publique, afin d’être mis en recouvrement. Ce parcours administratif est, dans les faits, extrêmement long et fastidieux. La mise en recouvrement des rôles intervient, au mieux, au début de l’été et, le plus souvent, au cours de l’automne de l’année n + 1. Le contribuable prend alors seulement connaissance du montant de l’impôt qu’il doit acquitter au titre de ses revenus de l’année n et dispose encore d’un délai d’environ un mois avant que la somme ne devienne exigible282.

  • 283 Avant l’adoption de cette loi, les règles d’exigibilité de l’impôt ont beaucoup varié. Une loi du 3 (...)

223L’application stricte du système des rôles conduirait à concentrer le paiement de l’impôt dans un laps de temps très court et très éloigné de la perception du revenu. Pour alléger la trésorerie de l’État, une loi du 24 octobre 1942 a institué un mécanisme d’acomptes provisionnels, qui permet de mieux étaler le recouvrement tout au long de l’année283. Le contribuable doit acquitter, avant le 1er février et le 1er mai de l’année n + 1, une somme égale au tiers du montant de l’impôt inscrit dans les rôles de l’année précédente. L’impôt de l’année n étant perçu sur les revenus de L’année n-1, le montant des acomptes dépend de la situation du contribuable deux années auparavant.

224Même corrigé par l’instauration des tiers provisionnels, ce mode de perception est très imparfait. Trois défauts majeurs peuvent lui être reprochés. Il entraîne, pour l’État, des charges de trésorerie importantes, le paiement l’impôt n’intervenant qu’au minimum 7 mois après son fait générateur. Il est particulièrement incommode pour le contribuable qui doit débourser des sommes importantes, à terme parfois rapproché, calculées sur des revenus depuis longtemps dépensés. Il est enfin particulièrement inadapté à de fortes variations de revenu, notamment en ce qui concerne le calcul des acomptes. Malgré tous ces inconvénients, le système de recouvrement n’a jamais, depuis la création de l’impôt sur le revenu en 1914 et 1917, fait l’objet de réforme de fond. Au début de années 1950, seul l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières est, en vertu de la loi du 29 juin 1872, retenu à la source. Ce mécanisme avait été, en 1940, étendu à l’impôt proportionnel sur les traitements et salaires. La suppression de la cédule par le décret du 1er octobre 1948 avait malheureusement fait disparaître cet incontestable facteur de dynamisme.

  • 284 AEF, B 50 545, Accélération du recouvrement des impôts directs, direction générale des Contribution (...)
  • 285 Idem, Note du cabinet du ministre du Budget, signée Edgar Faure, datée du 15 février 1951.
  • 286 Idem, Note relative à un système de retenue à la source pour le recouvrement de la surtaxe progress (...)
  • 287 Idem, Retenue à la source de la surtaxe progressive, Contributions directes, 1re division, 1er bure (...)
  • 288 AEF, B 28 362, Projet de loi n° 1935 « portant réformes, dégrèvements et dispositions fiscales en v (...)

225Lorsqu’il arrive à la présidence du Conseil en janvier 1953, René Mayer connaît bien les faiblesses du système de recouvrement. Depuis 1948, le sujet est en effet débattu au sein du ministère de Finances et des réformes ont été plusieurs fois envisagées284. La tentative la plus sérieuse a lieu en 1951. En début d’année, Edgar Faure, alors ministre du Budget, demande à ses services d’étudier la mise en place de la retenue à la source285. Il apparaît rapidement que celle-ci, bien adaptée aux revenus stables et connus que sont les traitements et salaires, ne peut être étendue aux autres formes de revenus286. Redevenu ministre des Finances en août 1951, René Mayer veut éviter une mesure discriminatoire qui ferait supporter aux seuls salariés l’accélération du recouvrement. Une transformation du régime des acomptes, applicable aux autres contribuables, est alors décidée287. Cette double réforme figure dans un projet de loi, déposé à l’assemblée nationale le 26 décembre 1951. Fraîchement accueillie par les députés de la majorité, elle est très vivement combattue par le parti communiste, qui déclenche contre elle une véritable campagne de presse288. Elle sombre finalement avec le gouvernement Pleven en janvier 1952.

  • 289 AEF, B 28 384, Projet de loi précité, p. 16-18.

226C’est ce double mécanisme que René Mayer reprend, un an plus tard, dans son projet de loi du 9 mars 1953289. Pour les salariés, l’impôt progressif serait retenu à la source à partir du 1er juillet 1954. Les employeurs seraient tenus de calculer le montant de l’imposition et d’effectuer, chaque mois, les versements correspondant au Trésor Public. Une éventuelle régularisation serait pratiquée, par voie de rôle, au début de l’année suivante. Pour les non salariés, le versement des acomptes serait anticipé. À partir du 1er juillet 1954 le calendrier s’établirait comme suit, l’année de référence étant toujours celle de réalisation du revenu.

Tableau n° 17. Projet de réforme du recouvrement de l’impôt sur les revenus non salariaux

Tableau n° 17. Projet de réforme du recouvrement de l’impôt sur les revenus non salariaux

227Comme dans le système antérieur, le contribuable dépose sa déclaration avant le 1er mars de l’année qui suit la réalisation du revenu. Celle-ci est liquidée en moins de deux mois, de telle sorte que le montant de l’impôt dû au titre des revenus de l’année n soit établi avant le 1er mai de n + 1. Dans les faits, le contribuable aura déjà acquitté la plus grande partie de son imposition. Trois acomptes auront été versés, les 1er juin, 1er septembre et 1er décembre de l’année précédente. Ceux-ci sont égaux au quart de l’impôt de l’année n, dû au titre des revenus de l’année n -1. Or, ce montant est connu, car l’impôt de l’année n’a été établi dès le mois de mai, donc avant la date d’exigibilité du premier acompte.

  • 290 AEF, B 50 545, Note précitée du 9 octobre 1951. Les salariés sont, aux États-Unis, soumis au prélèv (...)

228Ainsi transformé, le système présente un intérêt majeur. Il permet de recouvrer une grande partie de l’impôt l’année même de la réalisation du revenu. Pour les salariés, qui malgré la disparition de la taxe proportionnelle fournissent une part sans cesse croissante de l’IRPP, cette proportion atteint presque 100 %. Pour les non salariés, elle est, à supposer que leur revenu reste stable, de 75 %. La France se rapproche ainsi des normes en vigueur dans les principaux pays occidentaux, notamment aux États-Unis dont le mode de recouvrement a fortement influencé les concepteurs de la réforme290.

229Mais l’objectif du gouvernement n’est pas seulement structurel. L’accélération du recouvrement agit, dans un premier temps au moins, sur le niveau des recettes. Entré en application le 15 juillet 1954, le système aurait entraîné, en 1954 et 1955, une forte augmentation de la charge fiscale. Les salariés auraient en effet, au cours de l’année 1954, payé à la fois l’impôt sur leurs revenus de 1953 et 6 mois de retenue à la source. De même en 1955, ils auraient acquitté 12 mois de retenue à la source et l’impôt restant à percevoir sur les 6 premiers mois de l’année 1954. Quant aux autres contribuables, ils auraient versé, en 1954, deux séries d’acomptes et, en 1955, une série d’acomptes normale et le solde dû sur les revenus des 6 premiers mois de 1954. Ce n’est qu’en 1956 que le système aurait fonctionné normalement.

230Cette parenthèse technique permet de mieux comprendre les tenants et les aboutissants d’une réforme du recouvrement de l’impôt sur le revenu, véritablement serpent de mer de la fiscalité française (le sujet réapparaîtra à la fin des années 1960 dans des termes très similaires). Dans l’immédiat, elle contribue à préciser les intentions du gouvernement de René Mayer. Dans la formule envisagée, l’État aurait reçu en deux ans l’équivalent d’environ trois années d’IRPP. Le gouvernement aurait donc pu, en 1954 et 1955, baisser d’un tiers le taux de l’impôt sans en modifier le rendement. À partir de 1956, en revanche, la baisse de taux aurait pleinement fait sentir ses effets. Le gouvernement estime cependant pouvoir mettre à profit la période intermédiaire pour perfectionner le contrôle fiscal et élargir l’assiette de l’impôt, pérennisant ainsi la baisse des taux à hauteur de 20 %.

  • 291 AEF, B 50 545, Note précitée.
  • 292 Idem, Note précitée.

231Quelle est l’attitude de l’administration fiscale face à ce pari somme toute risqué ? Sous l’influence de ses nouveaux dirigeants, celle-ci s’est progressivement ralliée à la nécessité d’accélérer le recouvrement. En 1948, un projet liant le paiement d’une partie de l’impôt à l’envoi de la déclaration suscite encore une vive opposition au sein de la régie des Contributions directes291. Le directeur général Ludovic Tron craint une augmentation massive de la fraude et met en garde le gouvernement contre la réaction hostile des contribuables. Il redoute surtout les conséquences de cette mesure sur « la marche et l’organisation du service » et se montre très attaché à la traditionnelle répartition des compétences entre son administration et la direction générale de la Comptabilité publique. De même, la demande d’Edgar Faure est, au début de l’année 1951, très fraîchement accueillie et une note des Contributions directes du 28 février juge l’établissement de la retenue à la source inopportun292.

  • 293 AEF, B 28 384, Note sur l’organisation administrative indispensable à la réduction des impôts sur l (...)

232Il faut en fait attendre le retour de René Mayer aux Finances pour voir évoluer la position de l’administration. Le ton se fait alors beaucoup plus favorable et en 1953, la DGI approuve globalement les projets du président du Conseil. Elle va même jusqu’à envisager une réforme de son organisation interne, principal obstacle à l’accélération du recouvrement. Elle propose, pour traiter l’ensemble des déclarations dans les délais impartis, « la création de quatre ateliers régionaux dotés de moyens mécaniques et comptables et destinés à opérer « à la chaîne » le travail souhaité »293. L’administration anticipe ainsi un mouvement de centralisation et de mécanisation des tâches qui ne sera, dans les faits, réalisé qu’à la fin des années 1960.

  • 294 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 13, cassette n° 16.
  • 295 AEF, B 58 577, Comptes rendus du conseil d’administration de la DGI, réunion du 20 juillet 1950. Le (...)

233Comment expliquer ce revirement de la DGI ? La présence de Paul Delouvrier dans l’entourage de René Mayer a sans doute contribué à modifier les points de vue. Le jeune directeur général adjoint se montre en effet favorable à la retenue à la source dans laquelle il voit une occasion de moderniser l’imposition des revenus294. Fort de sa position hiérarchique, il a pu imposer cette priorité à une administration des Contributions directes beaucoup plus conservatrice. Mais un événement a sans doute joué un rôle non négligeable. En septembre 1950, une mission de productivité est organisée à la DGI. Les autorités américaines avaient en effet institué, à la fin des années 1940, un programme d’échanges destiné à faire connaître aux cadres européens, sélectionnés dans tous les secteurs d’activité, privés ou publics, les techniques de production en vigueur aux États-Unis. Pendant trois mois, sous la conduite de Maurice Lauré, cinq agents de l’administration centrale sont donc envoyés outre-Atlantique afin d’y étudier le système fiscal et l’organisation administrative295. Or, Maurice Lauré se montre particulièrement impressionné par le mode de recouvrement de l’impôt direct qu’il découvre à cette occasion :

  • 296 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 3, cassette n° 5.

« Nous avons beaucoup travaillé, nous avons fait beaucoup de constatations, constaté des procédés très efficaces. Par exemple, les Américains avaient quarante fois plus de contribuables que nous, à peu près, et une administration moins nombreuse. Mais au lieu d’avoir 2 000 contrôles des Contributions directes comme chez nous, chez lesquels on fait les déclarations et on range les pièces dans des dossiers pour les en sortir après afin de les étudier à tête reposée, les Américains, avec un système d’acomptes provisionnels sur les impôts, faisaient déposer leurs déclarations dans soixante-quatre centres fiscaux aux États-Unis. Les déclarations arrivaient par la poste dans des sacs postaux par wagons entiers (j’ai visité certains de ces centres, les rails de chemin de fer allaient jusqu’au centre, pour déverser par wagons entiers) et ça déversait dans des chaînes de traitement à la chaîne. Il y avait d’abord deux employés qui ouvraient les lettres avec des machines à ouvrir les enveloppes qui n’étaient pas en usage chez nous encore, d’autres ensuite refaisaient les additions, d’autres ensuite vérifiaient (car la règle aux États-Unis est d’envoyer le chèque en même temps que la déclaration) que le chèque était conforme à la déclaration et puis mettaient les chèques dans une chaîne à encaisser les chèques, avec des machines qui en traitaient deux ou trois mille à l’heure. Chez nous, on n’avait pas des machines à encaisser des chèques comme cela. Et finalement, les déclarations sortaient par paquets de cent, enliassées, et, après avoir fait l’objet d’une fiche, étaient conservées. »296

234Le modèle américain, connu depuis le début des années 1950, a contribué à rallier les éléments les plus avancés de l’administration fiscale à la réforme du recouvrement. Il a directement influencé les projets avortés de 1951 et 1953, donnant sa forme technique à la volonté politique exprimée par René Mayer avec l’appui de son conseiller Paul Delouvrier.

  • 297 P. Allix et F. Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 329. Henry Laufenburger, dans son trai (...)

235C’est donc avec regret que le directeur général des Impôts, Pierre Allix, revient, dans son cours 1954, sur l’échec du projet Mayer. Il en rend très largement responsables les représentants de salariés, notamment des cadres. Ceux-ci s’opposent en effet avec vigueur au prélèvement à la source, dans lequel ils ne voient qu’un alourdissement de leurs charges fiscales297. Quoi qu’il en soit, le projet de loi déposé le 9 mars 1953 devient caduc après la chute du cabinet le 21 mai et les dispositions concernant l’accélération du recouvrement ne sont pas reprises par le nouveau gouvernement dirigé par Joseph Laniel.

C. LE PROJET EDGAR FAURE : METTRE L’IMPOT SUR LE REVENU AU SERVICE DE L’EPARGNE

236Redevenu ministre des Finances en mai 1953, Edgar Faure souhaite, comme son prédécesseur, baisser l’impôt sur le revenu. Si l’objectif est identique, les moyens envisagés sont cependant très différents. Le gouvernement renonce à une diminution uniforme des taux au profit de dégrèvements beaucoup plus ciblés. Plusieurs dispositions, inscrites dans le projet de loi déposé le 18 novembre à l’assemblée nationale, vont dans ce sens.

  • 298 AEF, B 28 387, Projet de loi précité, p. 8. La mesure s’applique sur le revenu imposable déjà dimin (...)
  • 299 C.-A. Colliard, « Législation et politique fiscale », article précité de la Revue d’économie politi (...)
  • 300 Respectivement article 24-1 de la loi n° 54-404 du 10 avril 1954, applicable aux revenus de 1953, e (...)

237La première concerne les salariés. Pour l’application de la surtaxe progressive, un abattement supplémentaire de 10 % est pratiqué sur leur revenu298. Le gouvernement souhaite ainsi infléchir l’évolution d’un impôt qui pèse de plus en plus lourdement sur les salaires299. Cette montée en charge ne s’explique d’ailleurs pas seulement par le développement du salariat. Elle résulte beaucoup plus largement de l’impossibilité faite aux salariés, à l’inverse des autres contribuables, de dissimuler une partie de leur revenu. L’abattement vise donc, même si le gouvernement ne peut le reconnaître ouvertement, à compenser une inégalité de fait devant la fraude fiscale. Cette mesure est adoptée par le Parlement en avril 1954 sans susciter de réelle opposition, l’abattement étant même, un an plus tard, porté à 15 %300. Se trouve ainsi mis en place, de manière très circonstancielle, un mécanisme appelé à structurer durablement l’imposition des revenus.

238La deuxième modification envisagée par Edgar Faure est elle aussi de facture très classique. Il s’agit du relèvement du seuil d’entrée dans le barème de la surtaxe progressive, qui est porté à 220 000 francs. Cette hausse a cependant une portée différente de la précédente, intervenue moins de deux ans auparavant. La loi du 14 avril 1952, qui avait fait passer la limite d’exonération de 140 000 à 180 000 francs, avait essentiellement compensé l’érosion monétaire. La nouvelle disposition va au-delà et, comme le montre l’annexe n° 5, a un effet réel sur le rendement de l’impôt. Elle est, là encore, intégrée sans difficulté dans la loi du 10 avril 1954.

239L’essentiel du projet Edgar Faure est ailleurs. Le ministre des Finances envisage en effet de soustraire de la base d’imposition de la surtaxe progressive les revenus épargnés. A la différence des deux précédentes, cette mesure remet en cause un des principes fondateurs de l’impôt, celui de la taxation du revenu global, et bouleverse en profondeur l’équilibre du prélèvement.

  • 301 Maurice Lauré, l’influence de la fiscalité sur la formation de l’épargne, Centre d’études supérieur (...)
  • 302 AEF, B 28 386, Note d’étude sur la transformation de la surtaxe progressive de l’impôt sur le reven (...)

240L’idée émane directement de Maurice Lauré. Celui-ci l’expose dès juin 1953 dans une brochure publiée en marge de son activité administrative et consacrée à l’influence de la fiscalité sur la formation de l’épargne301. Il la reprend en septembre, au sein de la DGI, dans le cadre de la préparation du projet de réforme fiscale. Il propose alors à Edgar Faure « d’imposer les personnes physiques à la surtaxe non plus sur la totalité de leur revenu mais uniquement sur la partie qu’elles consomment »302. Cette disposition répond, dans l’esprit de Lauré, à un double objectif.

  • 303 Idem, p. 2.

241Elle a d’abord une finalité sociale et vise à réparer une inégalité jugée choquante entre les salariés et les chefs d’entreprises. Ceux-ci disposent en effet, dès lors que leur affaire prend la forme juridique d’une société, du droit de constituer des réserves. Le montant de leur épargne est ainsi exclu, au moins dans un premier temps, du bénéfice imposable. Maurice Lauré ne fait donc qu’étendre aux salariés, et plus particulièrement à ceux qui bénéficient de revenus importants ou moyens, une faculté offerte depuis longtemps aux professions indépendantes du commerce et de l’industrie. Il espère lutter contre la prolifération de petites sociétés dont la création s’explique uniquement par des raisons fiscales. Il s’inscrit surtout dans la perspective, esquissée par Edgar Faure, d’un rééquilibrage de l’impôt sur le revenu au profit des salaires. Il se montre d’ailleurs très critique sur les effets de la surtaxe progressive, accusée de « prolétariser » les cadres et de brider une catégorie sociale alors en pleine expansion303.

242La promotion du salariat n’est pas la seule motivation de Maurice Lauré. Ses propositions dessinent les contours d’une nouvelle politique du financement et viennent compléter, voire sur certains points infléchir, la création de la TVA. Elles constituent d’abord une forte incitation à l’épargne des ménages. Elles favorisent surtout le développement du crédit bancaire et des marchés financiers au détriment de l’autofinancement. Lauré estime d’ailleurs nécessaire d’accompagner la détaxation de l’épargne d’une forte réduction de l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières afin de favoriser les distributions de dividendes. Il marque ainsi une très nette préférence en faveur des modes de financement intermédiés, dont il attend une meilleure affection des ressources :

  • 304 Idem.

« [...] l’autofinancement diminuera et les entreprises les plus productives trouveront sur le marché du crédit et des disponibilités qui demeurent actuellement en réserve dans les sociétés où elles ont pris naissance. »304

  • 305 AEF, B 28 387, Note sur l’aspect social et politique des mesures qu’il est possible de prendre en f (...)
  • 306 Idem, p. 2.

243Cependant, derrière les considérations économiques et sociales rationnelles s’énoncent, de manière peut-être moins consciente, un système de représentation et des choix moraux typiques de l’après-guerre. Maurice Lauré entend taxer non plus le revenu mais ce qu’il nomme « la capacité de jouissance »305. Dans cet esprit, la déduction des sommes épargnées, mais également, en sens inverse, la prise en compte du capital consommé, va dans le sens de la justice fiscale. Le jeune inspecteur des finances estime d’ailleurs être en phase avec une opinion publique qui considère que « ceux qui éclaboussent les autres par leur luxe doivent être nivelés »306. De tels propos ne laissent pas d’étonner dans des notes administratives au style en général plus convenu. La déduction des sommes épargnées doit néanmoins être rapprochée d’autres mesures contemporaines, taxes dites « de luxe » ou taxe sur les oisifs de 1948, destinées à frapper les comportements somptuaires. Elle correspond bien à l’esprit d’une époque encore très marquée par le souvenir de la guerre et des restrictions (les derniers contrôles ne sont levés qu’en 1949). Elle témoigne enfin d’un certain goût de l’austérité, voire d’un certain puritanisme, au sein d’une haute fonction publique financière alors fortement imprégnée par le christianisme social.

  • 307 AEF, B 28 386, Note d’observation sur « l’impôt sur le revenu disponible », DGI, Contributions dire (...)
  • 308 Idem.

244Face à un projet aussi radical, l’administration fiscale apparaît très partagée. L’ancienne administration des Contributions directes réagit sans surprise de façon négative. Se plaçant d’abord sur le terrain des principes, elle dénonce une atteinte grave à l’égalité devant l’impôt, « l’avantage accordé au même montant d’épargne [étant] d’autant plus important que le revenu global du contribuable est plus élevé »307. Mais elle craint surtout les répercussions de la mesure sur son organisation interne et un bouleversement de ses missions traditionnelles. Les agents du fisc seraient ainsi contraints de surveiller les comptes d’épargne des particuliers, ce qui constitue « des besognes considérables et inutiles du point de vue de leur fonction normale »308. Pensant emporter la conviction, elle met enfin l’accent sur les conséquences budgétaires de la détaxation de l’épargne et son incompatibilité avec une baisse du barème de l’IRPP.

  • 309 AEF, B 28 387, Note pour le président au sujet de l’exonération à la surtaxe progressive des souscr (...)

245Très différente est l’attitude du directeur général des Impôts. Refusant de suivre l’avis du service des Contributions directes, jugé sans doute trop conservateur, Pierre Allix se range du côté de Maurice Lauré et relaie, auprès du pouvoir politique, les thèses de son jeune collaborateur. En octobre 1953, dans une note adressée à Edgar Faure, il se prononce officiellement en faveur d’une réforme dont il vante à la fois l’efficacité économique et la bonne perception par l’opinion publique. Il inscrit très clairement sa démarche dans la perspective d’une baisse de l’impôt et d’une réduction de sa progressivité, le système préconisé « [étant] le seul qui permette de réduire pratiquement et de manière durable les taux excessifs des tranches élevées de la surtaxe progressive »309.

  • 310 Idem, p. 3.

246En revanche, Pierre Allix se montre très hostile à une mesure d’exonération partielle, un moment envisagée par Edgar Faure. Celui-ci souhaite en effet créer une « caisse d’investissements publics et privés » pouvant émettre des obligations amortissables sur 10 ans. Les sommes investies dans ce cadre seraient déduites du revenu imposable. Pour le directeur des Impôts, ce système, insuffisamment encadré, conduirait à une évasion massive, assimilée à une véritable « fraude légale »310. Pierre Allix critique en outre les effets économiques de ce qui ne constitue à ses yeux qu’une « mesure préférentielle pour certains investissements ». Loin de susciter un effort d’épargne supplémentaire, celle-ci pourrait ainsi détourner d’emplois rentables des flux préexistants. Dans ces conditions, l’adhésion de Pierre Allix au projet de Maurice Lauré revêt un aspect tactique incontestable. En prônant une mesure générale plus facilement contrôlable par ses services, le directeur général des Impôts cherche d’abord à éviter l’adoption d’une mesure particulière, qui mettrait à mal la cohérence du système de taxation des revenus.

  • 311 Pour le texte, Projet de loi précité in AEF, B 28 387. Pour la discussion parlementaire, Journal of (...)
  • 312 Article 34 de la loi n° 54-404 du 10 avril 1954, Journal officiel, Lois et Règlements, 11 avril 195 (...)
  • 313 Décret du 3 décembre 1954, cf. article précité de C.-A. Colliard, in Revue d’économie politique, ju (...)

247Quoi qu’il en soit, le dispositif imaginé par Maurice Lauré est inscrit dans le projet de loi déposé le 13 novembre 1953 à l’assemblée nationale et adopté, presque sans débat, le 10 avril 1954311. La loi offre, il est vrai, un très large pouvoir d’appréciation au gouvernement. Elle se contente d’énoncer le principe de la déduction de la surtaxe progressive des sommes épargnées, laissant au pouvoir réglementaire le soin de préciser « les conditions, modalités et règles de calcul de cet allégement »312. Très rapidement, cependant, la loi apparaît difficile à mettre en œuvre. À partir de l’automne 1954 le développement de la crise poujadiste assigne à la politique fiscale de nouvelles priorités. Un seul décret d’application, limitant la déduction à 10 % du revenu imposable, est publié en décembre 1954313. En définitive, la détaxation de l’épargne reste, dans les faits, totalement lettre morte.

  • 314 Henry Laufenburger, Économie du système fiscal..., op. cit., p. 345.

248« L’impôt sur le revenu est-il condamné en France ? » A cette question très sérieusement posée au début des années 1950 par le grand spécialiste des finances publiques qu’est Henry Laufenburger, l’administration fiscale répond par la négative314. Elle n’est certes pas totalement hermétique à la réforme et peut même, à l’occasion, faire preuve d’audace. Le mode de recouvrement est très sévèrement jugé et la DGI s’engage, malgré de fortes pesanteurs sociales, en faveur de la retenue à la source. Fidèle à une doctrine constante depuis 1948, elle soutient Antoine Pinay lorsque celui-ci veut revenir sur les privilèges des professions agricoles ou modifier le mécanisme du quotient familial. Elle se montre même disposée, pour favoriser l’épargne et permettre un meilleur financement des entreprises, à écorner un des principes les mieux établis de l’impôt progressif. Elle s’inscrit enfin pleinement dans la perspective, définie par les gouvernements successifs, d’un allégement de l’impôt et d’un rééquilibrage des charges entre les différentes catégories sociales, notamment entre les salariés et les professions indépendantes.

249Deux éléments viennent toutefois atténuer cette volonté de changement. Tout d’abord, la DGI ne manifeste pas, en matière d’impôt sur le revenu, la même constance qu’en matière de taxes sur le chiffre d’affaires. Elle ne s’attache pas à un projet précis, qu’elle cherche, comme la TVA, à faire avaliser par les différents gouvernements. Elle subit au contraire, dans une très large mesure, les initiatives des ministres des Finances successifs. En réalité, la réforme de l’impôt sur le revenu ne constitue, pour l’administration fiscale, qu’une priorité de second rang.

250Surtout, la DGI récuse toute transformation radicale, ne remettant en cause ni la forme traditionnelle de l’IRPP, ni sa place dans le système fiscal. Sauf peut-être en 1953, elle ne s’attaque à aucune des dispositions qui font, en France, l’originalité de ce prélèvement. La distinction entre la taxe proportionnelle et la surtaxe progressive est maintenue ; les techniques d’évaluation forfaitaire du revenu demeurent prépondérantes ; le barème n’est modifié qu’à la marge ; le principe déclaratif reste de mise ; la forte personnalisation de l’impôt, notamment par le biais du quotient familial, n’est pas véritablement contestée. L’IRPP demeure, dans l’esprit des hauts fonctionnaires des Finances, un impôt complémentaire, destiné à corriger les effets contre-reditributifs d’un système de taxation des affaires qui reste plus que jamais la principale ressource de l’État.

***

251Le bilan de la poussée réformatrice des années 1952-1954 apparaît, en définitive, contrasté. L’objectif des gouvernements d’Antoine Pinay, de René Mayer et de Joseph Laniel, qui était de refondre l’ensemble du système fiscal français, n’est pas atteint. L’impôt sur le revenu des personnes physiques ne subit que des modifications marginales. La réforme des taxes sur le chiffre d’affaires reste inachevée, laissant perdurer certains phénomènes cumulatifs et négligeant totalement l’important secteur de la distribution. Cet échec relatif s’explique sans doute par des circonstances particulières, l’instabilité gouvernementale, l’opposition du Parlement ou le rejet du corps social. Il tient, peut-être plus fondamentalement, au caractère utopique d’une démarche rationalisatrice à l’excès. Ensemble complexe de normes touchant à peu près tous les aspects de la vie économique et sociale, le système fiscal s’accommode mal de bouleversement. La loi du 10 avril 1954 en prend acte et vient clore une série de tentatives commencée en 1947 avec le projet de la CGT et poursuivie un an plus tard, dans un tout autre contexte, avec le décret du 9 décembre 1948. Conçu comme une transformation radicale et concomitante de tous les éléments du système d’imposition, le mythe de la réforme fiscale s’estompe, au moins dans l’esprit des dirigeants politiques et administratifs. Après 1954 ne sont plus discutés que des projets partiels, pouvant à l’occasion présenter un enjeu important, mais ne prétendant plus reconstruire la fiscalité française sur des bases entièrement neuves.

252Ainsi replacée dans le champ du possible, la loi du 10 avril 1954 a un impact considérable. La création de la TVA est une étape essentielle dans la modernisation de la fiscalité française et son adaptation aux règles du marché.

253Le nouvel impôt redonne d’abord une cohérence interne au système de taxation des affaires. En étendant les facultés de déduction, il simplifie l’assiette du prélèvement et supprime un contentieux qui rendait malaisé l’établissement de l’ancienne taxe à la production. Il favorise largement l’usage des techniques comptables au détriment des méthodes traditionnelles d’assiette et de contrôle. Il offre enfin de larges perspectives d’évolution qui seront pleinement employées dans les années 1960, lorsque la TVA sera, en France, étendue au commerce de détail et adoptée par l’ensemble des États membres de la Communauté économique européenne.

254La réforme fiscale présente surtout un intérêt économique majeur. En permettant la déduction intégrale des taxes ayant grevé les immobilisations, la TVA vise essentiellement à stimuler les investissements. La détaxation, qui profite en priorité aux grandes entreprises industrielles, favorise en outre la concentration des capacités de production. Sur ces deux points, la loi du 10 avril 1954 poursuit une politique constamment menée depuis 1945.

255Elle n’en constitue pas moins une très nette inflexion dans les modalités de financement de l’économie française. La création de la TVA accompagne en effet une baisse relative des crédits publics amorcée dès 1951. Mais, à la différence des fonds versés par l’État ou par les institutions financières qu’il contrôle, l’avantage fiscal n’est soumis à aucune condition et bénéficie à tous les assujettis, quel que soit leur secteur d’activité ou leur régime juridique. Dans les faits, il provoque une réorientation des financements, notamment en faveur des entreprises privées. Il rompt en tout cas avec des pratiques discrétionnaires d’affectation des ressources jusqu’alors en vigueur et témoigne, à sa manière, du retour à une certaine aisance financière après la période de pénurie de l’immédiat après-guerre.

256Enfin, au-delà de ses effets sur l’investissement, la TVA améliore sensiblement la compétitivité des produits français sur les marchés extérieurs. Complétée par la suppression de la taxe sur les transactions en avril 1955, elle offre la possibilité d’exporter les biens industriels hors de toute charge fiscale indirecte. Elle favorise ainsi l’intégration de l’économie française dans les échanges internationaux, question discutée à l’heure où se met en place la Communauté européenne du charbon et de l’acier. L’engagement d’Antoine Pinay, en 1952, en faveur de la TVA vient d’ailleurs quelque peu tempérer l’image d’un président du Conseil parfois soupçonné de protectionnisme.

257Des implications économiques de la TVA, la DGI a pleinement conscience. L’administration fiscale joue en effet un rôle primordial dans la création la nouvelle taxe. Elle est directement à l’origine du mécanisme de détaxation et soutient, pendant près de deux ans et à travers trois gouvernements, le principe de la réforme. Elle pèse sur les deux arbitrages majeurs que sont, d’une part, le refus d’utiliser la déduction comme instrument de sélection des investissements et, d’autre part, la décision de donner à cette déduction un caractère intégral. Ces prises de position successives sont certes très largement conditionnées par la présence, au sein de la DGI, de Maurice Lauré. Le jeune inspecteur des finances manifeste un goût certain pour la théorie économique, n’hésite pas à intervenir personnellement dans le débat public et se distingue de la plupart de ses collègues par la force de ses convictions libérales. Bien intégré dans les milieux politiques, il exerce sur son administration une influence incontestable. La forte personnalité de Maurice Lauré ne doit cependant pas dissimuler l’engagement collectif de la direction générale des Impôts en faveur de la TVA et, plus généralement, sa conversion aux impératifs de la politique économique.

258Encore faut-il préciser la nature de ce soutien et ne pas céder à l’illusion de la technocratie. Si la DGI intervient de façon déterminante dans le processus de décision, elle n’entreprend jamais véritablement sur les prérogatives des instances politiques. Trois éléments distinguent à cet égard la loi du 10 avril 1954 du décret du 9 décembre 1948 et constituent autant de limites au pouvoir de l’administration. Les ministres en charge des Finances sont d’abord, entre 1952 et 1954, très étroitement associés à la préparation de la réforme fiscale et restent, en dernier ressort, maîtres de son contenu. Les gouvernements d’Antoine Pinay, de René Mayer et de Joseph Laniel s’engagent en outre pleinement en faveur de la TVA, ne déposant pas moins de trois projets de loi dans ce sens. L’adoption de la nouvelle taxe est d’ailleurs pour une très large part le résultat de leur persévérance face à une opinion publique souvent hostile et à une majorité parlementaire en partie réticente. La TVA s’inscrit enfin dans une politique économique d’ensemble dont la définition dépasse de loin les compétences de la direction générale des Impôts. La conduite de la réforme fiscale illustre en réalité la stricte répartition des rôles entre un pouvoir politique qui fixe les orientations et assume la responsabilité de ses choix et un pouvoir administratif qui assied son influence sur ses capacités d’expertise.

Notes

1 Les taxes indirectes hors droits de douane, s’élèvent à 1 240 milliards de francs sur un total de 2 424 milliards de recettes budgétaires.

2 Cette imposition, rattachée juridiquement à la taxe à la production, est très souvent désignée par les contemporains sous le terme de taxe sur les prestations de services, avant même qu’elle prenne officiellement cette dénomination en vertu de la loi du 10 avril 1954.

3 Ce qui correspond pour 1952 à environ 8 500 euros actuels.

4 Loi de finances du 24 mai 1951, articles 22 à 23 pour la taxe unique sur les vins et 15 à 21 pour la taxe unique sur les viandes dont le tarif est précisé par un décret du 28 décembre de la même année. La taxe sur les viandes est une taxe de circulation perçue à la sortie des abattoirs selon un tarif spécifique dépendant du poids. Elle est vérifiée au moyen de vignettes délivrées aux professionnels. Elle est répartie entre l’État et les collectivités locales. La taxe sur les vins dont le tarif est fixé à 950 francs par hectolitre est perçue selon les mêmes modalités que le droit de circulation, c’est-à-dire au moyen de congés.

5 De même, les viandes restent soumises à une taxe d’abattage et à une taxe de visite sanitaire.

6 P. Allix et F. Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 178. La taxe unique sur le charbon et la taxe sur les viandes sont instituées par une loi du 13 juillet 1925. Suivent notamment les taxes sur les engrais, les thés et les cafés en 1926, les sucres en 1927, les soufres et les moutures de blé en 1928, les vins en 1930, les alcools de bouche et les huiles minérales en 1932...

7 Signe de l’implication des milieux patronaux, l’article 60 de la loi du 4 avril 1926 prévoyait la constitution de commissions spéciales, composées de représentants du ministère des Finances, d’industriels et de commerçants, destinées à étudier la substitution des taxes uniques à la TCA.

8 Les dernières taxes uniques sont supprimées à partir de 1942.

9 AEF, B 28 357, Note d’information relative au régime fiscal de la viande, datée du 8 octobre 1950, p. 4.

10 Idem, p. 3

11 Idem, p. 17.

12 85,7 millions de francs en 1952 sur un total de taxes indirectes (hors droits de douane) de 1 240,6 milliards de francs.

13 AN, 81 AJ 198, Premier rapport sur les travaux de la commission Productivité et Fiscalité, comité national de la Productivité, avril 1952. Ce rapport est très largement repris dans l’ouvrage publié par Maurice Lauré sous le titre, La taxe sur la valeur ajoutée, Paris, Sirey, 1953.

14 Rapport précité, p. 9.

15 Idem, p. 11.

16 Idem, p. 12.

17 Idem.

18 Idem, p. 13.

19 Idem, p. 54.

20 Soit le total de la taxe sur les transactions (1 %) de la taxe à la production (8,55 %) et de la taxe locale (1,75 % le plus souvent), donc 8,55 %. Ce taux étant appliqué « en dedans », il représente une taxation correspondant à 9,34 % du prix du service.

21 Nicolas Neiertz, La coordination des transports en France de 1918 à nos jours, Paris, CHEFF, 1999.

22 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 55.

23 Les taux majorés ont été institués par une loi du 27 janvier 1944 pour ce qui concerne la taxe sur les transactions et par le décret du 9 décembre 1948 pour ce qui concerne la taxe locale. Relève de la catégorie des grossistes détaillants tout fabricant ou commerçant vendant à la fois en gros et au détail dès lors que ses ventes en gros de l’année précédente dépassent 20 % de son chiffre d’affaires, montant porté à 33 % par la loi du 31 juillet 1949. Cf. P. Allix et F. Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 208 et p. 218.

24 Ibid., p. 209.

25 AEF, B 58 846, Note pour le ministre, signée Allix, datée du 1er octobre 1954, qui fait le point sur cette question.

26 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 59 et suivantes. L’extension de la TVA à la distribution rendrait possible la déductibilité des investissements mais nécessiterait une comptabilité complexe. Lauré préconise en outre, pour les besoins des collectivités locales, le maintien d’une « taxe locale sur les ventes à la consommation ». A la différence de la taxe locale existante, il ne s’agirait pas d’une taxe en cascade mais d’une taxe unique, perçue à l’occasion de la vente effectuée par un assujetti de la TVA à un non assujetti, c’est-à-dire le plus souvent au stade du détail (p. 79 et suivantes).

27 AEF, B 28 369, Compte rendu de la 21e séance, 4 juin 1952 et Rapport général de la commission de réforme fiscale, p. 37 et suivantes. La « taxe de distribution » recommandée par la commission Loriot serait perçue au taux de 4 % sur l’ensemble du secteur selon la technique des paiements fractionnés et affectée pour les trois quarts de son montant aux collectivités locales. À la différence de la TVA réservée au secteur de la production, cette taxe ne permettrait pas la déduction des investissements. De plus, la TVA facturée lors de la vente du bien au premier distributeur ne serait pas déductible de la taxe à la distribution.

28 AEF, B 28 375, Projet de loi de finances n° 4579 déposé le 31 octobre 1952. Pour sa préparation, B 28 372, « Comité Abelin ». La taxe sur les ventes au détail, au taux de 1,75 %, serait affectée aux collectivités locales. Pour une présentation synthétique des trois projets de réforme, cf. annexe n° 9.

29 Il s’agit d’outillages qui, pratiquement, ne peuvent servir qu’à la fabrication d’un seul objet, par exemple une matrice d’estampage utilisée pour servir à la fabrication d’une seule pièce. Pour atténuer les effets du principe de non déductibilité, l’administration fiscale a élaboré une théorie extrêmement complexe. Les matières premières qui entrent dans la composition de l’outillage sont soumises à la taxe à la production qui ne fait l’objet d’aucune déduction. Le reliquat du prix de l’outillage est en revanche considéré comme une prestation de services et exceptionnellement affranchi de la taxe à 5,8 %. Cette solution de compromis laisse cependant partiellement subsister la double taxation. Cf. Rapport précité de Maurice Lauré, annexes, p. XII et Henri Laufenburger, Économie du système fiscal..., op. cit., p. 200.

30 Un certain nombre de biens de production, qui ne s’intègrent pas physiquement dans le produit fini sont cependant détruits lors du processus de fabrication. L’exemple le plus fréquent est celui des sources d’énergie, houille, mazout, fuel... ou des acides servant dans la sidérurgie. Dans ce cas, la loi admet la déduction totale de la taxe à la production.

31 Ces biens s’usent de façon très rapide lors du processus de fabrication et ne peuvent donc servir qu’un nombre très limité de fois. Il s’agit par exemple des briques réfractaires, des électrodes de fours électromécaniques, des papiers filtrants... Dans ce cas, l’administration permet la déduction de la moitié de la taxe à la production.

32 15,35 % appliqués taxe comprise soit 18,13 %. L’investissement subissant en outre la taxe sur les transactions au taux de 1 %, la taxation réelle est de 16,35 %, soit 19,53 % sur le prix du produit.

33 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 36.

34 Cédric Perrin, Les entreprises artisanales et la politique économique de l’État en France (1938-1970), thèse d’histoire contemporaine sous la direction de Michel Lescure, Université François Rabelais de Tours, décembre 2001.

35 La loi de 1923 assimile les revenus des artisans à des traitements et salaires plutôt qu’à des bénéfices industriels et commerciaux afin de les faire bénéficier de conditions d’imposition, notamment de taux, plus favorables. Par la suite, les artisans sont juridiquement réintégrés dans la cédule des BIC mais continuent de disposer d’avantages similaires à ceux des salariés. Quant à la fiscalité directe locale, les artisans sont exonérés de la patente en vertu des lois du 9 frimaire an V et 7 brumaire an VI, confirmées par les lois des 25 avril et 7 mai 1844, cf. Cédric Perrin, Les entreprises artisanales..., op. cit., p. 26.

36 Par exemple, un bien produit et vendu directement par le producteur subit une charge fiscale de 2,83 % (TT à 1 % et TL à 1,75 % calculées « en dedans ») s’il est fabriqué par un artisan et 22,1 % (TP à 15,35 %, TT à 1 % et TL à 1,75 %) s’il est fabriqué par un autre producteur.

37 La loi du 26 juillet 1925 qui institue les chambres de métiers n’offre qu’une définition très lâche de l’artisan. La loi du 27 mars 1934 précise que l’artisan ne peut, en dehors de sa famille, employer plus de 10 compagnons ou apprentis, chiffre ramené à 5 en 1938. Cf. Cédric Perrin, Les entreprises artisanales..., op. cit., p. 23.

38 AN, 80 AJ 121, Commission Productivité et Fiscalité du commissariat général à la Productivité, Avis de la commission sur le régime fiscal des artisans et les réformes souhaitables de ce régime daté de novembre 1956, p. 11.

39 Cédric Perrin, Les entreprises artisanales..., op. cit., p. 27.

40 Les artisans ne bénéficient pas de la suppression de la cédule traitement et salaires et continuent d’être assujettis à l’impôt proportionnel au taux réduit de 9 % pour la part de leur revenu inférieur à 200 000 francs. Cf. annexes n° 3 et n° 4.

41 AEF, B 28 334, Compte rendu de la commission supérieure d’études fiscales, sous-commission des contributions indirectes et des douanes, séance des 19 et 25 février 1947.

42 Idem, Comptes rendus des séances du groupe d’études fiscales, 3e séance, 16 juillet 1948.

43 Idem, 9e séance, 19 octobre 1948.

44 Idem, 15e séance, 29 octobre 1948.

45 Cédric Perrin, Les entreprises artisanales..., op. cit., p. 286.

46 AEF, B 58 845, Note pour le secrétaire d’État au Budget et à la Réforme fiscale, datée du 19 février 1952, Coordination, 1er bureau, signée de Pierre Allix.

47 Idem, p. 1.

48 Idem, p. 3.

49 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 76.

50 AEF, B 28 384, Lettre de Jean Vergne au ministre des Finances datée du 2 février 1953.

51 P. Allix et F. Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 212.

52 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 73.

53 AEF, B 28 369, Propositions du comité des inspecteurs généraux des finances relatives à la réforme fiscale, datées du 6 mai 1952.

54 Idem, Comptes rendus des séances de la commission de réforme fiscale, 7e séance, 1er mai 1952, p. 6.

55 Idem, 21e séance, 4 juin 1952, p. 2.

56 Idem, T séance, 1er mai 1952.

57 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.

58 AEF, B 28 369, Propositions précitées du comité des inspecteurs généraux, p. 2.

59 Jacques Ribière, né en 1923, est entré comme rédacteur à la direction générale des Contributions indirectes en 1942. Reçu à l’ENA en 1947, il en sort inspecteur des finances en 1948. Après un passage à l’ONU de 1952 à 1954, il rejoint la direction générale des Impôts où il succède à Maurice Lauré à la tête du service d’Études et de Contrôle fiscal de 1955 à 1958. Il quitte ensuite la DGI pour la Compagnie générale transatlantique dont il est le PDG de 1974 à 1988.

60 Idem, 7e séance, 1er mai 1952, p 3.

61 Idem, 20e séance, 10 mai 1952 et 33e séance, 3 juillet 1952.

62 Idem, 26e séance, 13 juin 1952.

63 Maurice Lauré, Science fiscale, Paris, PUF, 1993.

64 C’est ainsi que Pierre Grimanelli participe très activement aux travaux du Plan. En juillet 1954, le comité national de la Productivité devient, avec des services beaucoup plus étoffés, un commissariat général placé sous la direction de Gabriel Ardant et il fusionne en février 1959 avec le commissariat général du Plan.

65 Né en 1907, issu du corps des contrôleurs des Assurances, Jean Fourastié est depuis 1951 directeur d’études à l’École pratique des hautes études. Il participe depuis 1946 aux travaux du commissariat général du Plan et préside, de 1953 à 1967, sa commission de la main-d’œuvre.

66 Né en 1911, polytechnicien et ingénieur des Ponts et Chaussés, Henri Lavaill opte pour le Conseil d’État en 1947. Il est membre de nombreux cabinets ministériels dont notamment ceux de Guy Mollet en 1956 et de Bourgès-Maunoury en 1957. En 1961, il est, à la demande de Valéry Giscard d’Estaing, rapporteur général de la commission d’études sur la fiscalité directe.

67 Sur le rôle de Dominique Boyer à la Commission des investissements et ses liens avec le commissariat général du Plan, cf. Lauré Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 106 et suivantes. Pour la composition de la commission Productivité et Fiscalité, cf. AN, 81 AJ 198.

68 Entretien précité, cassette n° 1, entretien n° 1.

69 Idem.

70 Sur les « foyers techniciens » de l’entre-deux-guerres, cf. Olivier Dard, Le rendez-vous manqué..., op. cit., et, sur l’exemple d’X-Crise et de son principal animateur, du même auteur Jean Coutrot, de l’ingénieur au prophète, Presses universitaires franc-comtoises, 1999. Sur les années 1960, Claire Andrieu, Pour l’amour de la République, le Club Jean Moulin, 1958-1970, Paris, Fayard, 2002. Sans faire du Club Jean Moulin un cénacle de hauts fonctionnaires, selon une opinion courante à l’époque, l’auteur souligne cependant les poids des « experts d’État » dans son fonctionnement.

71 AN, 81 AJ 198, Rapport précité, p. 5.

72 Né en 1881 dans un milieu modeste (son père était pâtissier), Eugène Schueller doit son extraordinaire ascension sociale à la découverte et l’exploitation d’un nouveau procédé de teinture des cheveux baptisé l’Oréal. Spécialisé dans les produits cosmétiques, il lance, après la première guerre mondiale, la marque Monsavon, les savons Dop et les vernis Valentine. A ces succès techniques et commerciaux, Eugène Schueller joint une conscience très précoce des avantages de la publicité, créant, pour soutenir ses produits, la revue féminine Votre Beauté. Proche dans les années 1930 des milieux politiques d’extrême droite, Eugène Schueller aurait été, pendant la guerre, président de la commission économique du Rassemblement national populaire de Marcel Déat. Sur ce dernier point, cf. les informations, toujours sujettes à caution, données par Henry Coston dans son Dictionnaire de la politique française, Paris, La Librairie française, 1967, p. 967.

73 Eugène Schueller, Faire vivre, esquisse d’une économie proportionnelle, Paris, Eugène Schueller (Imprimerie H. Diéval), 1945. L’idée essentielle de Schueller consiste à fixer le salaire comme une part fixe non pas du profit réalisé par l’entreprise mais de la valeur de sa production. Cet ouvrage contient une première ébauche d’impôt « proportionnel » (chapitre VIII, p. 131-148). Il s’agit d’un prélèvement sur le chiffre d’affaires, dont les modalités d’assiette et de recouvrement restent cependant extrêmement confuses.

74 Eugène Schueller, l’impôt sur l’énergie, Paris, Éditions du Rond-Point, 1952.

75 Outre les écrits de Schueller lui-même, le Centre d’études économiques édite un Bulletin d’information pour l’impôt sur l’énergie et l’économie proportionnelle, qui paraît avec une régularité incertaine de décembre 1954 à juillet 1955. Paraissent également dans ce cadre des brochures de vulgarisation ou des études plus documentées, notamment, en avril 1955, Les erreurs du rapport Montet sur la taxation de l’énergie et, en février 1957, Les erreurs du rapport Malterre sur la taxation de l’énergie.

76 Entretien précité de Maurice Lauré, entretien n° 1, cassette n° 1.

77 Né en 1919, avocat, administrateur de la société l’Oréal à la mort de son beau-père, André Bettencourt est élu député de la Seine-Maritime en 1951. Il est successivement secrétaire d’État à la présidence du Conseil dans le cabinet Mendès France, secrétaire d’État aux Transports et ministre de l’Industrie.

78 Ce mensuel, « organe de la nouvelle économie énergétique et proportionnelle », est dirigé par un proche de Schueller, Camille Brissart.

79 Eugène Schueller, l’impôt sur l’énergie, la première grande réforme de structure, Paris, SEMP, 1956, p. 1.

80 Cités in Eugène Schueller, Qu’est-ce que l’impôt sur l’énergie, Paris, Centre d’études économiques, 1954, p. 4.

81 AEF, B 28 369, comptes rendus de la 5e séance, 25 avril 1952, et de la 6e séance, 30 avril 1952, et rapport sur la taxation de l’énergie rédigé pour la commission par Henri Montet.

82 AEF, B 28 372.

83 AEF, B 28 376, « Au nom de 300 000 membres, la Confédération nationale de l’artisanat s’élève contre la TVA », l’aurore, 2 décembre 1952.

84 AEF, B 28 383, Tableau, avis des différents groupements professionnels sur les réformes envisagées.

85 Le Programme poujadiste, document publié dans Stanley Hoffmann, Le mouvement Poujade, op. cit., p. 257.

86 Bulletin du CNPF, n° 81, 5 mai 1952, « Travaux de la commission fiscalité », p. 4.

87 Bulletin du CNPF, n° 128, février 1955, « La taxe sur l’énergie », également n° 84, 20 juillet 1952, p. 12, et n° 149, juillet 1956.

88 AEF, B 58 848, Rapport d’André Malterre sur la réforme fiscale et avis du Conseil économique et social adopté par 90 voix contre 2.

89 AEF, B 28 381. La proposition de loi n° 5408 propose la création progressive de taxes spécifiques perçues aux premiers stades de la production et de l’importation en France des grandes matières industrielles de base et au moment de la distribution des produits énergétiques. A cela s’ajouteraient des taxes ad valorem à la consommation et des impôts directs et personnels perçus selon un mécanisme d’évaluation forfaitaire, excluant toute forme de déclaration contrôlée.
Raymond Boisdé (1899-1981) a fait avant la guerre une carrière d’ingénieur dans l’industrie textile qui le conduit, en 1936, à présider la fédération professionnelle de l’habillement. Élu député gaulliste du Cher en 1951, il est de ceux qui accordent leur confiance à Antoine Pinay en mars 1952 et il est nommé, de juillet 1953 à juin 1954, secrétaire d’État au Commerce dans le gouvernement Laniel. Il est par la suite régulièrement réélu à l’assemblée nationale où il siège jusqu’en 1973, d’abord sous l’étiquette de l’action républicaine et sociale, puis, à partir, de 1958, sous celle des républicains indépendants. Il est un membre assidu de la commission des finances dont il deviendra, en 1962, l’un des vice-présidents.

90 AEF, B 28 386, Note relative au projet de réforme fiscale en matière de TCA, datée du 16 septembre 1953. Henri Ulver propose un impôt sur l’énergie et les matières premières, au rendement modeste, perçu au taux de 0,1 %.

91 Idem, Proposition de loi datée du 16 décembre 1957.

92 AEF, B 28 369, Rapport général de la commission de réforme fiscale, p. 27.

93 Idem, Rapport précité sur la taxation de l’énergie. Henri Montet est entré dans les régies financières comme rédacteur en 1930. Sous directeur au service de la Coordination en 1946, il commence à partir de 1947 une carrière dans les cabinets ministériels, notamment au côté de Pierre Pflimlin au ministère de l’agriculture. En 1952, il est en service détaché, commissaire du gouvernement auprès d’une banque d’affaires.

94 « Rapport général du groupe d’études fiscales », Statistiques et Études financières, série Supplément, n° 125, mai 1959, p. 617-719.

95 Ibid., p. 635.

96 AEF, B 58 848, Note sur l’impôt sur l’énergie datée du 21 juillet 1955, p. 10 et 17. Entré à l’ENA en 1949, Jean Labussière participe encore en 1955 aux travaux de l’Inspection.

97 Cité dans la note précédente, p. 17.

98 AEF, B 28 369, Rapport précité d’Henri Montet pour la commission Loriot.

99 Idem, Rapport général de la commission Loriot, p. 27-28.

100 AEF, B 58 848, Note datée du 8 août 1952, 1er bureau, JM/RL.

101 AEF, B 28 369, Rapport général précité, p. 28.

102 AEF, B 58 848, Note précitée de Jean Mespoulhès.

103 Idem, Observations sur le projet de M. Schueller, juin 1957, Coordination.

104 AEF, B 28 369, Rapport précité, p. 8.

105 AEF, B 58 848, chiffres donnés dans la note précitée de Jean Labussière.

106 Idem, Note sur la taxation des matières premières, datée du 22 mars 1956, Coordination, p. 8.

107 Pour Keynes, une hausse de l’investissement provoque une hausse plus que proportionnelle du PIB. Cet effet multiplicateur (k) dépend de la propension marginale à consommer des agents économiques (c) : k = 1/1-c.

108 Pierre Rosanvallon, L’Etat en France de 1789 à nos jours, Paris, Le Seuil, 1990, p. 243 et suivantes.

109 Lucette Le Van Lemesle, Le Juste ou le Riche. L’enseignement de l’économie politique, 1815-1950, Paris, CHEF, 2004, p. 627 et suivantes.

110 Laure Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p 168 et suivantes.

111 Sur la diffusion du keynésianisme chez les hauts fonctionnaires des Finances après 1945, cf. Aude Terray, Des francs-tireurs aux experts..., op. cit., p. 40-47.

112 Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée..., op. cit., p. 153 ; Michel Margairaz, l’Etat..., op. cit., p. 1231 et Lauré Quennouëlle-Corre, La direction du Trésor..., op. cit., p. 5 et 6.

113 Citées par Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée..., op. cit., p. 227.

114 Ibid.

115 AEF, B 28 384, Note sur la déduction des investissements, datée du 7 octobre 1952.

116 Michel Margairaz, LÉtat..., op. cit., p. 1240. Les entreprises publiques bénéficient de 72 % des crédits du FME en 1949 et 48 % en 1950.

117 Jean Bouvier et François Bloch-Lainé, La France restaurée..., op. cit., p. 246.

118 Rapport précité, p. 27-29.

119 AN, 80 AJ 44, Mémorandum sur la réforme fiscale, 5 mai 1952, commissariat général du Plan.

120 Idem. Le groupe de travail Fiscalité est composé de sept hauts fonctionnaires : Adéodat Boissard, gouverneur du Crédit foncier (président), Pierre Allix, Jean Fourastié, Henri Friedel directeur de l’École nationale supérieure des mines de Paris, Roger Goetze, Pierre Grimanelli et Louis Rosenstock-Frank, directeur général des Prix, et de trois représentants patronaux, : Félix de Clinchamps, directeur général de la CENPA, Casimir Gasiorowski, président de la Société de produits chimiques d’Auby, vice-président de la chambre de commerce d’Arras et Henri Vicaire, PDG de la Société minière Droitaumont-Bruville. À la différence des suivants, les représentants syndicaux sont absents du groupe de travail de 1953.

121 Idem, Rapport du groupe Fiscalité, octobre 1953, p. 9 et suivantes. Le groupe de travail exclut cependant de l’assiette de la taxe les activités agricoles et le commerce de détail.

122 Idem, p. 4.

123 AN, 80 AJ 121, Note pour le ministre datée du 20 octobre 1956, signée Etienne Hirsch, p. 3.

124 AEF, B 28 372, Note d’études sur un projet visant à limiter les investissements déductibles pour l’assiette de la TVA, Contributions indirectes.

125 AEF, B 28 384, Question de la déduction des investissements, 8 octobre 1952.

126 AEF, B 58 841, Lettre d’Etienne Hirsch au ministre des Finances et des Affaires économiques, à l’attention de Max Laxan, datée du 17 juin 1954 et réponse de ce dernier.

127 Idem, Projet de décret daté du 22 juin 1954, Exposé des motifs. Le décret définitif est publié le 29 juin 1954.

128 AEF, B 58 840, Observations sur la proposition Leenhardt.

129 Idem, Note pour le ministre, datée du 4 février 1956, p. 11.

130 Idem, p. 13.

131 Idem, p. 12.

132 Idem.

133 Idem, Note datée du 14 juin 1956.

134 80 AJ 121, Lettre de Paul Ramadier à Etienne Hirsch datée du 20 juillet 1956. Le ministre des Finances affirme qu’il « n’a jamais fait partie des projets du gouvernement de revenir sur cette disposition fiscale ».

135 AD de l’Aveyron, 52 J 100 (papiers Paul Ramadier), Note de Paul Ramadier à Philippe Huet datée du 21 août 1956.

136 Claude Pierre-Brossolette est le fils du grand résistant socialiste Pierre Brossolette, fusillé par les Allemands en mars 1944 (sur le sujet, cf. Guillaume Piketty, Pierre Brossolette, héros de la Résistance, Paris, Odile Jacob, 1998) et de Gilberte Brossolette, sénateur socialiste de la Seine de 1946 à 1958. Né en 1928, reçu à l’ENA en janvier 1950, inspecteur des finances en 1952, il intègre, à l’IS sue de sa tournée, les cabinets de Robert Lacoste puis de Paul Ramadier. Entré à la direction des Finances extérieures en 1958, il poursuivra, dans l’ombre de Valéry Giscard d’Estaing, une carrière qui le conduira à la direction du Trésor (1971-1974), au secrétariat général de l’Elysée (1974-1976) et à la présidence du Crédit Lyonnais (1976-1982).

137 AD de l’aveyron, 52 J 100 (papiers Paul Ramadier), Note pour le Président [Ramadier] datée du 23 août 1956.

138 Idem, Note manuscrite de Paul Ramadier.

139 Né en 1918, ancien instituteur, Georges Plescoff intègre l’Inspection des finances à sa sortie de l’ENA en 1947. Après différents passages en cabinets en 1951 et 1952, il est détaché aux Nations unies de 1952 à 1954 et, à son retour en France, rejoint la direction du Trésor. Après son départ du cabinet de Paul Ramadier, Georges Plescoff exercera des fonctions de direction à la Caisse des dépôts et consignations (1957-1967) puis deviendra présidents des AGF (1970- 1982) et de la Compagnie financière de Suez (1982-1983).

140 AD de l’aveyron, 52 AJ 100 (papiers Paul Ramadier), Note datée du 10 septembre 1956, p. 4.

141 Idem, p. 3.

142 AEF, B 58 845, Note pour le ministre datée du 11 septembre 1956, signée du directeur général adjoint Georges Maignon.

143 Idem, Note pour le ministre signée de Georges Maignon, datée du 5 septembre 1956.

144 AD de l’aveyron, 52 AJ 100 (papiers Paul Ramadier), Projet de texte en ce qui concerne la suppression de la déductibilité de la TVA sur les investissements.

145 Idem, Note pour le ministre signée de Robert Blot, datée du 10 octobre 1956.

146 AEF, B 28 369. La commission est composée de Louis Loriot (vice-président), Paul Caujolle, Henri Deroy (gouverneur du Crédit foncier), Pierre Fournier (ancien gouverneur de la Banque de France, président de la Société nationale d’investissement) et Ludovic Tron (président de la BNCI). Deroy, Fournier et Tron sont inspecteurs des finances.

147 Le rapporteur général de la commission, Michel Gaudet, est maître des requêtes au Conseil d’État et son rapporteur adjoint, René Noiret, ancien inspecteur de l’Enregistrement, conseiller référendaire à la Cour des comptes. Sur les neufs rapporteurs spécialisés, quatre sont inspecteurs des finances (Bonnet de la Tour, Macé, Ribière et Véron), trois maîtres des requêtes au Conseil d’État (Lasry, Letourneur et Martin), les deux derniers administrateurs civils au ministère des Finances. Le secrétariat général de la commission est assuré par Paul Meltzheim, administrateur civil à la Coordination, alors chargé de mission au cabinet de Jean Moreau.

148 La majorité des associations consultées appartiennent au monde patronal, qu’il s’agisse des grandes confédérations de l’industrie et du commerce (CNPF, Conseil national du commerce, CGPME, Assemblée des présidents des chambres de commerce et Assemblée des présidents des chambres de métiers) ou des principales fédérations professionnelles (Fédération nationale du bâtiment, Fédération nationale de l’industrie hôtelière ou Confédération nationale du commerce de gros). Les autres secteurs de la vie économique ou sociale ne sont cependant pas oubliés. L’agriculture est représentée par la Confédération générale de l’agriculture et l’assemblée permanente des présidents des chambres d’agriculture, les professions libérales par le Conseil supérieur du notariat, le conseil de l’ordre des avocats de Paris ou l’ordre des experts comptable. Les principaux syndicats ouvriers (CGT, FO, CFTC, CGC, Fédération générale autonome des fonctionnaires) sont auditionnés, de même que les associations familiales (UNAF) ou le Comité de liaison et d’action des classes moyennes. Enfin, la commission recueille les avis de certaines structures administratives (commissariat général du Plan, groupe Productivité et Fiscalité du conseil national de la Productivité ou Comité des inspecteurs généraux des finances).

149 AEF, B 28 369, Rapport général précité, p. 36-40.

150 En 1952, Pierre Abelin est un jeune parlementaire proche de Robert Schuman, disposant déjà d’une expérience gouvernementale et connaissant bien les milieux économiques. Né en 1909, docteur en droit et diplômé de l’École libre des sciences politiques, il a commencé sa carrière dans les années 1930 à la tête de diverses associations professionnelles (il est notamment directeur de l’Union française des industries exportatrices et délégué général de la chambre syndicale des chocolatiers et confiseurs). Élu député MRP de la Vienne en 1945, il a été secrétaire d’État à la présidence du Conseil chargé du Plan dans le gouvernement Schuman de novembre 1947 à juillet 1948, puis secrétaire d’État à l’Information dans le gouvernement Marie de juillet à septembre 1948. Après son passage au gouvernement Pinay, il sera à nouveau secrétaire d’État aux Affaires économiques dans le gouvernement Edgar Faure de mars 1955 à février 1956. La fin de la Quatrième République et son hostilité au général de Gaulle lui vaudront d’être écarté pour un temps des responsabilités. Battu aux législatives de 1958, il retrouvera son siège en 1962 et sera une dernière fois ministre de la Coopération de 1974 à 1976. Il meurt en 1977.

151 Né en 1897, Justin Alexandre est président du conseil de l’ordre des experts comptables de 1952 à 1955. Spécialisé dans les affaires fiscales, il préside le groupe Fiscalité et Crédit du Conseil national du commerce. Membre du comité Abelin de 1952, il participe en outre, à la demande expresse d’Antoine Pinay, au comité Rueff de 1958 et au groupe d’études fiscales présidé par Charles Brasart en 1959. Il siège au Conseil économique et social où il est vice-président de la section du crédit et de la fiscalité.

152 AEF, B 28 372, Rapport Abelin, p. 30 et suivantes.

153 AEF, B 28 375 pour le projet définitif.

154 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 6 mars 1952, p. 1182.

155 AEF, B 28 384, Exposé des motifs du projet de loi n° 5798, p. 2.

156 Idem.

157 C.-A. Colliard, « Législation et politique fiscale », Revue d’économie politique, juillet-octobre 1954, p. 572 et suivantes.

158 AEF, B 28 386, « M. Ulver secrétaire d’État au Budget, nous indique les objectifs de la prochaine réforme fiscale », Le Monde, 23-24 août 1953.

159 Né en 1901, Henri Ulver est venu à la politique par la Résistance et le gaullisme. Ancien membre des Forces françaises libres, collaborateur du général de Gaulle à la présidence du Conseil en 1944, il est élu conseiller municipal de Paris sur les listes RPF en 1947 puis député de la Seine en 1951. Lors de l’investiture d’Antoine Pinay en 1952, il reste fidèle à la ligne de non participation prônée par le RPF et après la dissolution de celui-ci en mai 1953, participe, aux côtés de Jacques Chaban-Delmas à la création du groupe de l’Union des républicains d’action sociale. C’est à ce titre qu’il entre pour la première fois au gouvernement, comme secrétaire d’État au Budget. Après la chute de Joseph Laniel, Henri Ulver reste secrétaire d’État au Budget dans le cabinet Mendès France jusqu’en septembre 1954 puis est nommé ministre de l’Industrie et du Commerce jusqu’en février 1955.

160 AEF, B 28 386, Note datée du 24 août 1953, DGI, CI.

161 Idem, Note relative au projet de réforme fiscale en matière de TCA, datée du 16 septembre 1953.

162 Idem, Note pour le ministre, datée du 17 septembre 1953, signée de Pierre Allix, p. 2.

163 Idem.

164 Idem, Note sur le dernier état du projet de réforme fiscale en matière de taxe sur le chiffre d’affaires, datée du 23 septembre 1953, signée de Pierre Allix.

165 Idem, Note sur la détaxation des investissements, signée de Valéry Giscard d’Estaing.

166 AEF, B 28 387, Texte du projet de loi avec exposé des motifs.

167 Edgar Faure, Mémoires I..., op. cit., p. 510.

168 L’année politique, 1954 et C.-A. Colliard, « Législation et politique fiscale », Revue d’économie politique, juillet-octobre 1955, p. 491-512.

169 AEF, B 28 372, Rapport précité, p. 30.

170 Cf. Annexe n° 3, tableau n° 6.

171 Cf. supra, chapitre III, tableau n° 9. Les dépenses militaires augmentent de 449 milliards entre 1951 et 1952. La SROT, qui distingue les dépenses militaires des dépenses civiles à partir de 1950, indique une hausse en francs courants légèrement inférieure (338 milliards de francs) mais qui ne prend pas en compte les importants reports de crédits de l’année précédente. Traduite en volume, l’augmentation est identique dans les deux séries (44 % par rapport à 1951).

172 Cf. Annexe n° 3. Les données budgétaires (tableau n° 1) comme la SROT (tableau n° 7) indiquent une hausse des recettes fiscales de 8 % en volume.

173 Idem, tableau n° 7.

174 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 616. La SROT, à partir de chiffres sans doute moins précis, donne des résultats légèrement différents : la hausse des dépenses civiles intervient en volume dès 1952 (+7,9 %) et se poursuit de manière régulière les années suivantes (9,5 % en 1953, 13,7 % en 1954 et 11,8 % en 1955).

175 Cf. Annexe n° 3, tableau n° 8.

176 Annuaire rétrospectif de la France, séries longues, 1948-1988, op. cit., p. 287. Calculé en moyenne annuelle, l’indice des prix à la consommation s’élève encore de 11,8 % entre 1951 et 1952. Mais une analyse des indices mensuels montre que dès le début de l’année 1952, les prix à la consommation se stabilisent : de janvier à décembre, les prix n’augmentent que de 2,4 %.

177 AEF, B 28 375, Incidence de la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires sur les prix.

178 AEF, B 28 373, Note relative aux gains et pertes de recettes résultant de la réforme fiscale, datée du 4 octobre 1952.

179 AEF, B 28 384, Essai d’évaluation du rendement des taxes sur le chiffre d’affaires instituées par le projet de loi n° 4579 portant réforme fiscale, daté du 5 novembre 1952, p. 15.

180 AEF, B 28 373, Note précitée datée du 4 octobre 1952, p. 4.

181 AEF, B 28 384, Essai d’évaluation précité. Concernant 1952, le rendement de la TVA est évalué à 966 milliards de francs et celui de la TPS à 96 milliards de francs, auxquels il faut ajouter, à hauteur de 100 milliards de francs, le montant des taxes uniques restées inchangées. Cette évaluation du projet est confirmée dans une note datée du 18 février 1953, qui prévoie en outre 180 milliards de francs pour la nouvelle taxe locale (cf. AEF, B 28 383). À titre de comparaison, le rendement effectif du système d’État de taxation des affaires (taxe à la production, taxe sur les transactions et taxes uniques) est, en 1952, de 1 184 milliards de francs et, en 1953, de 1 183 milliards de francs. Il n’est donc pas impossible que le projet Pinay d’octobre 1952 ait été, sur le plan financier, relativement équilibré.

182 AEF, B 28 383, Rapport au ministre sur l’exercice 1953, daté du 21 février 1953, p. 4.

183 Idem, Rapport au ministre sur les exercices 1953 et 1954, daté du 22 avril 1953, p. 9. Ces évaluations comme les précédentes ne concernent pas seulement la réforme des taxes sur le chiffre d’affaires mais prennent également en compte la transformation de l’imposition des revenus voulue par René Mayer.

184 AEF, B 28 387, Note sur l’équilibre financier du projet de réforme, rédigée fin octobre 1953.

185 AEF, B 28 384, Note précitée sur la déduction des investissements, datée du 7 octobre 1952.

186 Idem, Question de la déduction des investissements, datée du 8 octobre 1952, p. 5.

187 AEF, B 28 373, Note précitée datée du 4 octobre 1952.

188 AEF, B 28 383, Résolution prise par la commission Productivité et Fiscalité accompagnée d’une note manuscrite de Maurice Lauré datée du 12 février 1953.

189 AEF, B 28 387, Note pour le ministre, signée de Pierre Allix, datée du 8 octobre 1953.

190 Idem, Note pour le ministre au sujet d’un système de taxes sur le chiffre d’affaires à retenir dans le projet de réforme fiscale, signée de Pierre Allix, datée du 27 octobre 1953, p. 3.

191 La hausse constatée depuis la loi du 8 janvier 1951, qui fixe le taux normal de la TP à 14,50 % et son taux réduit à 5,50 % (cf. infra) résulte de l’institution de taxes additionnelles. La loi du 24 mai 1951 crée une taxe de 0,30 % affecté au BAPSA et la loi du 28 décembre 1951, une taxe de 0,30 % destinée à l’enseignement du 1er degré. La taxe additionnelle affectée au BAPSA est augmentée de 0,25 % par la loi du 3 janvier 1952. Ces mesures concernent également le taux réduit, qui est porté à 6,10 %.

192 AEF, B 28 373, Note précitée du 4 octobre 1952.

193 AEF, B 28 386, Note précitée du 17 septembre 1953.

194 AEF, B 28 377, Note pour la DGI, signée de Pierre Miot, datée du 5 septembre 1953. Inspecteur des finances, sous-directeur du service des Alcools de 1953 à 1963, Pierre Miot est conseiller technique au cabinet d’Henri Ulver de juillet 1953 à juin 1954.

195 AEF, B 58 841, Note pour le ministre sur le projet d’institution d’une patente d’État, ML/MO, datée du 30 septembre 1953, signée de Pierre Allix.

196 AEF, B 28 387, Note précitée du 8 octobre 1953.

197 Idem, Exposé des motifs du projet de loi. Pour le détail des dispositions, cf. annexe n° 9.

198 AEF, B 28 372, Taxe locale sur les ventes au détail, observations sur le projet, Contributions indirectes, 2e division, 2e bureau. La législation en vigueur autorise les communes à majorer de 0,25 % le taux de la taxe locale normalement fixée à 1,5 %. Dans une version initiale du projet de loi, la marge de manœuvre des communes était portée jusqu’à 1,5 %, pour un taux de 2 %.

199 Sur ce point, cf. Frédéric Tristram, « Les impôts locaux dans les années 1950 et 1960 : entre impératifs économiques et libertés locales », in Histoire des finances locales..., op. cit., p. 161-178.

200 En application de la théorie dite « de la livraison à soi-même » les biens fabriqués par l’entrepreneur devraient normalement être soumis à la taxe à la production. Ils sont cependant soumis à la taxe spéciale sur les services en vertu d’une simple décision administrative, la DGI ayant considéré qu’il lui était impossible de distinguer, sur un chantier, un acte de production.

201 Soit la différence des taux calculée « en dedans ».

202 B 28 356, Rapport précité au ministre daté du 10 juin 1950.

203 Idem, Note pour M. Allix signée de Paul Delouvrier, datée du 12 février 1951, p. 1.

204 81 AJ 198, Rapport précité, p. 56.

205 Cf. annexe n° 9.

206 AEF, B 28 384, Le projet de loi portant aménagements fiscaux et la construction, RV/JC, mars 1953, p. 2. Roland de Villelongue appartient au monde de l’industrie. Né en 1910, il a, de 1933 à 1936, été attaché au bureau des études de la chambre de commerce et d’industrie de Paris avant d’être engagé par la société Pechiney, au sein de laquelle il fera toute sa carrière. Roland de Villelongue est par ailleurs un proche du ministre MRP Robert Buron. Il participe à son cabinet au ministère des Affaires économiques sous le gouvernement Mayer et en assure même la direction lorsque Buron succède, dans le gouvernement Mendès France, à Edgar Faure comme ministre des Finances, des Affaires économiques et du Plan, entre le 20 janvier et le 23 février 1955. Ces fonctions à Pechiney font de Roland de Villelongue un bon connaisseur des techniques de la construction et il assure même, à la fin des années 1950 la présidence des Ateliers de constructions préfabriquées de Maxéville-Studal.

207 Idem.

208 AEF, B 28 386, Rapport au ministre sur l’abaissement du coût de la construction immobilière, ML/LR signé du directeur général des Impôts, daté du 23 septembre 1953, p. 3.

209 Cf. annexe n° 9.

210 Les transports privés sont définis par un décret du 5 novembre 1952 comme « les transports effectués pour ses propres besoins par une personne physique ou morale avec des véhicules lui appartenant ou mis à sa disposition exclusive par location [...] pour déplacer, en gardant la maîtrise du transport, des marchandises lui appartenant, ou faisant l’objet de son commerce, de son industrie et de son exploitation, à la condition que le transport ne constitue qu’une activité accessoire par rapport à l’activité professionnelle de la personne physique ou morale suscitée ». La limite entre transports privé et public se révèle cependant, pour certaines professions, assez floue, comme le montre Nicolas Neiertz, La coordination..., op. cit., p. 325.

211 AEF, B 28 383, Taxes sur le chiffre d’affaires : incidence du projet actuel sur le transport public, note commune établie par la SNCF et la FNTR, p. 54. Avec 82 % des 46 000 entreprises de transports publics routiers (chiffre revendiqué en 1948) la FNTR est la principale organisation professionnelle du secteur. Ses relations tendues avec la SNCF compromettent gravement, à partir de 1949, la coordination entre le rail et la route. Cf. Nicolas Neiertz, La coordination..., op. cit., p. 284-355.

212 AEF, B 58 849.

213 AEF, B 58 843, Lettre de Julien Brunhes à Pierre Allix datée du 15 mai 1954. Né en 1900, sénateur républicain indépendant de la Seine de 1946 à 1948 puis de 1952 à 1968, Julien Brunhes est très lié aux milieux professionnels des transports. Ancien secrétaire général adjoint des Établissements d’aviation Louis Breguet, avant leur nationalisation, il siège à partir de 1946 au Conseil supérieur des transports.

214 Idem, Avis de la DGI sur l’amendement n° 125 au projet de loi n° 7969 présenté par M. André Hugues.

215 AEF, B 58 849, Note pour le secrétaire d’État aux Finances et aux Affaires économiques, datée du 26 juillet 1955. Cependant, le traité CECA interdisant, dans son article 70, toute forme de discrimination concernant les conditions de transport, les exportations de charbon et d’acier ne peuvent bénéficier de la détaxation. Elles relèvent donc, en vertu d’une décision expresse du ministre des Finances faisant prévaloir le traité sur la loi, du régime général de déduction.

216 AEF, B 58 843, Lettre de l’association professionnelle des banques à Pierre Allix, datée du 27 octobre 1954.

217 Idem, Note au ministre, signée du directeur général des Impôts, datée du 27 décembre 1954.

218 AEF, B 28 376. L’administration fiscale a collecté, du 6 juin au 8 décembre 1952, 107 articles parus dans 18 organes de la presse nationale. Il s’agit d’un recensement, sinon exhaustif, au moins très complet.

219 Idem. Ces huit articles paraissent respectivement le 21 octobre et les 4, 5, 6, 12, 13 et 28 novembre 1952. L’article du 4 novembre est un compte rendu du « diner-débat au club Les Échos avec Pierre Abelin ». Les Échos s’attachent notamment à démontrer l’absence d’effets négatifs sur les prix (« La réforme fiscale entraînera-t-elle la hausse de certains prix industriels ? », le 6.11.1952) et à lever le soupçon d’une hausse déguisée des impôts (« Le projet de réforme comporte-t-il un camouflage de superfiscalité ? Un examen attentif ne permet pas de le dire. Voici pourquoi... », le 12.11.1952). La Vie française aborde la question de la réforme fiscale à six reprises, les 12 et 26 septembre, le 31 octobre, où elle publie elle aussi une interview de Pierre Abelin, les 7 et 21 novembre et enfin le 5 décembre 1952. Dès le premier article, la TVA est présentée comme « un encouragement au progrès », de nature à « transformer profondément l’économie ». Le Monde revient quant à lui trois fois sur le sujet, le 24 octobre et les 20 et 21 novembre 1952. Ces deux derniers articles, très documentés, présentent sous la signature de Manuel Salte la position des « intérêts professionnels face à la réforme fiscale » et concluent que la réforme est « de nature à favoriser l’essor économique ».

220 Le Figaro ne publie qu’un seul article, le 23 septembre 1952. L’agefi rend compte régulièrement de l’avancement de la réforme fiscale, notamment les 30 octobre et 3,4,5 et 14 novembre 1952. La Cote Desfossés y fait référence dans ses numéros du 22 septembre et du 20 octobre 1952. Moins connue que les précédents, l’Information est en 1952 un quotidien assez influent spécialisé dans les affaires économiques et financières. Elle aborde la réforme fiscale dans ses numéros des 6 juin, 29 août et 5 novembre 1952.

221 Joseph Denais consacre à la question trois articles très critiques, « La taxe sur la valeur ajoutée réalise-t-elle la réforme fiscale ? », le 30 septembre 1952, « La faillite d’un grand espoir », le 31 octobre 1952 et « La véritable réforme fiscale verra-t-elle le jour ? », le 13 novembre 1952. Le Réveil économique est un petit hebdomadaire spécialisé, contrôlé, avant la guerre, par l’Union des Intérêts économiques. Cf. C. Bellanger, J. Godechot, P. Guiral et F. Terron (dir.), Histoire générale de la presse française, Paris, PUF, tome III, 1972, p. 493. L’agence Fournier, créée en 1879, vivote depuis cette date en se spécialisant dans les affaires, Ibid., p. 291.

222 Dirigée depuis 1944 par Robert Lazurick et Paul Bastid, l’aurore se signale par sa vive hostilité au PCF et sa dénonciation du dirigisme économique. Elle tire en 1952 à un peu plus de 200 000 exemplaires. Cf. C. Bellanger, J. Godechot, P. Guiral et F. Terron (dir.), Histoire générale de la presse française, Paris, PUF, tome IV, 1975, p. 357.

223 Sylvie Guillaume, Antoine Pinay..., op. cit., p. 51 et 67.

224 Robert Bony, « Ce sera une réforme illusoire et dangereuse », l’aurore, 22 septembre 1952.

225 « Réforme fiscale ? d’accord, mais pas sur le dos du consommateur », l’aurore, 4 novembre 1952. L’article reprend longuement les critiques adressées au projet par la CGPME.

Sur le même sujet, cf. Robert Bony, « La réforme fiscale, on peut la faire en diminuant les prix de vente de 6 à 10 % », l’aurore, 23 septembre 1952.

226 Article précité du 2 décembre 1952.

227 Jean Rous, « Est-ce cela leur réforme fiscale ? », Franc Tireur, 30-31 août 1952 et Jean Sarda, « La réforme fiscale doit, elle aussi, concourir à la baisse des prix », Ce Matin, 18 septembre 1952. Détenu principalement, depuis 1948, par le groupe de presse Amaury, Ce Matin s’affiche comme très hostile au PCF. Son tirage est limité (120 000 exemplaires) et le titre disparaît en 1954. Franc Tireur se situe plus à gauche sur l’échiquier politique mais adopte volontiers le même ton polémique.

228 Paul Ramadier, « Réforme fiscale », Le Populaire, 29 août 1952, « Impôts directs et impôts indirects », 11 septembre 1952, « Déclarations fiscales », 15 septembre 1952.

229 Paul Ramadier, « Taxe sur la valeur ajoutée », Le Populaire de Paris, 22 septembre 1952.

230 Jean Minjoz, « Le projet socialiste de réforme fiscale », Le Populaire, 12 septembre 1952.

231 Gilles Gozard, « Une réforme fiscale manquée », Le Populaire, 5 novembre 1952.

232 Francis Leenhardt, « Nous n’acceptons pas votre réforme injuste et inconstitutionnelle », Le Populaire, 8 décembre 1952.

233 233.Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 mars 1954, p. 1184.

234 L’Année politique, 1952, p. 81, 83 et 133 et l’année politique, 1954, p. 18. Le projet Pinay est une première fois repoussé par la commission des finances de l’assemblée nationale le 6 novembre 1952 par 25 voix (SFIO, PCF, RPF et paysans) contre 16 (MRP, indépendants et radicaux) et 3 abstentions. Revenu en discussion le 25 novembre, il est approuvé, sous une forme très altérée, par 20 voix contre 15 et 9 abstentions, les commissaires ayant supprimé toutes les dispositions relatives aux TCA. Le projet Mayer, compte tenu de la procédure très particulière de la loi cadre, n’est pas présenté en commission des finances. En mars 1954, la commission des finances de l’assemblée nationale approuve le projet Laniel qu’elle a profondément remanié par 20 voix contre 19 (SFIO, PCF, mais également 5 représentants des partis modérés) et 5 abstentions.

235 En première lecture, l’assemblée nationale approuve le texte par 320 voix contre 245 et 40 abstentions, 21 députés n’ayant pas pris part au vote. Le groupe socialiste fournit 105 des 245 opposants et le groupe communiste, 96, auxquels peuvent s’ajouter les 2 membres de l’Union des républicains progressistes, cf. Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 29 mars 1954, p. 1478 et 1479. Le Conseil de la République approuve le texte par 199 voix contre 97 (dont 56 SFIO et 16 PCF) et 6 abstentions, 18 sénateurs n’ayant pas pris part au vote, cf. JO, Débats du Conseil de la République, séance du 8 avril 1954, p. 781 et 782. En seconde lecture, l’assemblée nationale approuve le texte par 336 voix contre 238 (dont 105 SFIO et 98 communistes et progressistes) et 35 abstentions, 17 députés n’ayant pas pris part au vote, cf. JO, Débats, Assemblée nationale, p. 2013 et 2014.

236 Frédéric Tristram, La direction générale des Contributions directes..., op. cit., p. 84 et suivantes. Très dépendante durant l’entre-deux-guerres des travaux du syndicat des contrôleurs des Contributions directes, la SFIO a progressivement développé une capacité d’expertise autonome.

237 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 25 mars 1954, p. 1261-1264. Le contre-projet est présenté et défendu par le député de Charente-Maritime, Georges Gosnat. Outre la disposition précitée, il recommande, en matière d’impôts directs, la baisse de la surtaxe progressive pesant sur les salariés, la stabilisation des forfaits des petits commerçants et artisans et l’établissement d’un barème progressif, au taux marginal de 75 %, pour l’impôt sur les sociétés.

238 « La « réforme fiscale » Pinay-Abelin », LHumanité, 17 octobre 1952. C’est d’ailleurs le seul article de fond consacré à la TVA au cours de l’automne 1952.

239 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 mars 1954, p. 1190.

240 En première lecture, les membres de l’ARS représentent 15 des 42 opposants de la droite et du centre. Sur les 32 membres du groupe, 10 seulement ont approuvé le texte, 15 ont voté contre et 7 se sont volontairement abstenus ou n’ont pas pris part au vote. En seconde lecture, ils représentent 16 des 35 opposants et le vote contre est majoritaire au sein du groupe, face à 14 votes pour et 2 abstentions. En revanche, l’autre groupe parlementaire issu de la scission du RPF, l’Union républicaine et action sociale, plus spécifiquement gaulliste, est très majoritairement favorable à la TVA (sur 77 votants, il y a respectivement, en première et seconde lecture, 71 et 72 voix pour le texte).

241 Ces trois groupes, en réalité très proches, représentent, en première lecture, 35 des 47 abstentions ou refus de vote et, en seconde lecture, 33 des 42 abstentions ou refus de vote. La répartition des votes au sein des groupes s’établit comme suit : pour le groupe des républicains indépendants (où siègent le président du Conseil en exercice, Joseph Laniel, et Antoine Pinay), sur 53 membres, en première lecture, 27 pour, 4 contre, 18 abstentions volontaires, 1 ne prend pas part au vote, 3 excusés, en seconde lecture, 29 pour, 3 contre, 16 abstentions volontaires, 2 ne prennent pas part au vote, 3 excusés. Pour le groupe des indépendants et paysans, sur 23 membres, en première lecture, 3 pour, 3 contre, 16 abstentions, 1 excusé, en seconde lecture, 7 pour, 2 contre, 13 abstentions, 1 excusé. Pour le groupe paysan d’union sociale, sur 15 membres, en première lecture, 13 pour, 1 contre, 1 excusé, en seconde lecture, 14 pour, 1 excusé.

242 Sur ces 14 voix de droite, 5 sont issues du groupe RPF, 5 du groupe républicain d’action rurale et sociale (rattaché au groupe des républicains indépendants) et 5 du groupe des républicains indépendants.

243 Sur la position de Jean Moreau, cf. Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 mars 1954, p. 1200-1202.

Né en 1910, ancien secrétaire général de la préfecture de police de Paris à la Libération, André-Jean Godin est député de la Somme de 1946 à 1955 et vice-président de l’assemblée nationale de 1951 à 1955. Membre de l’ARS, il défend au nom de son groupe la question préalable et vote contre la réforme fiscale en première et seconde lectures.

Né en 1905, Guy Petit est député des Basses-Pyrénées de 1946 à 1958 et maire de Biarritz. Il est successivement secrétaire d’État à la présidence du Conseil dans le gouvernement Pinay puis secrétaire d’État à l’agriculture et ministre du Commerce dans le gouvernement de René Mayer. Membre de la commission des finances, il siège en 1954 parmi les indépendants et paysans. Après avoir défendu un contre-projet en séance, il s’abstient lors des deux scrutins sur l’ensemble du texte.

244 Sur les relations entre Antoine Pinay et la CGPME, cf. Sylvie Guillaume, La Confédération générale des petites et moyennes entreprises, son histoire, son combat, un autre syndicalisme patronal, 1944-1978, Presses Universitaires de Bordeaux, 1987.

245 AEF, B 28 381, Note d’avis de la DGI sur la proposition Boisdé.

246 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 25 mars 1954, p. 1271.

247 Articles 17 et 17bis de la loi du 10 avril 1954. La loi prévoit également la création d’une taxe unique sur les engrais, qui a la particularité de s’ajouter à la TVA et de ne remplacer que la TT et la TL. Elle est d’ailleurs supprimée dès le 31 décembre 1954.

248 AEF, B 28 376, article précité du 31 octobre 1952.

249 Idem, article précité du 15 novembre 1952.

250 Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, séance du 23 mars 1954, p. 1179.

251 Journal officiel, Débats du Conseil de la République, séance du 7 avril 1954, p. 680. Né en 1901, négociant à Lyon, Florian Bruyas est devenu sénateur en 1953 à la suite du décès d’André Lassagne. 11 est inscrit au groupe des républicains indépendants et, lors du scrutin, se prononce contre la TVA.

252 Ibid., p. 694. Né en 1897, lui même polytechnicien, Marcel Pellenc commence une carrière d’ingénieur à la radiodiffusion nationale avant de devenir, en 1939 et 1940, chef de cabinet de Georges Mandel. Sénateur radical du Vaucluse de 1948 à sa mort en 1972, il se spécialise dans les affaires économiques et financières, siégeant sans discontinuer à la commission des finances dont il sera, de 1954 à 1971, le rapporteur général et, en 1972, l’éphémère président. Lors du vote sur le projet de TVA, il choisit de s’abstenir.

253 B 28 369, Compte rendu de la 2e séance, 18 avril 1952.

254 « Les propositions de la commission Loriot sont insuffisantes estiment les PME », La Vie française, 26 septembre 1952. Né en 1909, restaurateur à Béthune, Gustave Deleau est, de 1947 à 1959, délégué général à la propagande de CGPME. Membre du Conseil économique et social de 1959 à 1979, il présidera la centrale d’achat de l’industrie hôtelière et finira sa carrière comme député européen de 1979 à 1984. Gustave Deleau jouera un rôle important dans la généralisation de la TVA au commerce de détail à la fin des années 1960.

255 AEF, B 28 883, Compte rendu manuscrit de la rencontre du ministre des Finances avec les représentants des milieux professionnels, daté du 18 février 1953, rédigé par Pierre Allix et tableau joint précité.

256 AEF, B 28 369, Compte rendu de la 4e séance, 24 avril 1954 et AEF, B 58 840, Note sur la réforme fiscale, commission de la fiscalité du CNPF, datée du même jour.

257 Bulletin du CNPF, n° 86, 5 octobre 1952, Éditorial de Georges Villiers, « Réforme fiscale », p. 1.

258 Ibid., n° 87, 5 novembre 1952, Compte rendu de la réunion du Comité directeur.

259 Ibid., n° 114, 5 février 1954, p. 14.

260 Ibid., n° 129, février 1955, Compte rendu de la 18e assemblée générale du CNPF, p. 30.

261 Ibid., n° 121, juillet 1954, « La réforme fiscale », p. 33.

262 AEF, B 28 369, Compte rendu de la 2e séance de la commission Loriot, 18 avril 1952.

263 AEF, B 28 374, Note pour le ministre, signée Henri Montet, datée du 12 novembre 1952, p. 2. Né en 1894, Gabriel Sarradon est, depuis 1934, chef du service des Relations extérieures de Renault., cf. Gilbert Hatry (sous la direction de), Notices biographiques Renault, 1er fascicule, Paris, Éditions JCM, 1990, p. 103.

264 Idem, Note complémentaire au sujet de la répercussion de la réforme fiscale sur Gaz de France, signée de Jacques Certeux, datée du 29 octobre 1952.

265 Idem, Note pour le ministre au sujet de la situation d’Air France, signée Henri Montet, datée du 21 novembre 1952.

266 AEF, B 28 372, Rapport précité, p. 1. On trouve les mêmes analyses, exposées presque dans les mêmes termes dans le rapport précité de la commission Loriot, p. 26 et dans le mémorandum précité du commissariat général du Plan, p. 17.

267 AEF, B 28 376, articles précités des 29 août et 15 septembre 1952.

268 AEF, B 28 375, Projet précité, articles 27 et 28, p. 26-28.

269 AEF, B 28 377, Note pour le secrétaire d’État aux Finances, CD, 1re division, 1er bureau, signée du directeur général des Impôts.

270 Idem, p. 6.

271 La loi retient comme représentatifs du train de vie quatre éléments, la valeur locative de la résidence principale, la valeur locative des résidences secondaires, la présence de domestiques et la possession de voitures automobiles. Un véritable barème, qui est d’ailleurs régulièrement révisé, leur est appliqué. À titre d’exemple, en 1952, la valeur locative de la résidence principale et des résidences secondaires est affectée du coefficient 10, la première domestique correspond à un revenu de 200 000 francs, augmenté de 300 000 francs pour chacune des suivantes, mais si le domestique est un homme, ces chiffres sont portés à 400 000 et 500 000 francs, le cheval-vapeur d’une voiture de tourisme est estimé à 50 000 francs... Ce barème est valable seulement Paris, un abattement étant prévu pour la province. Pour plus de précision, cf. Henry Laufenburger, Économie du système fiscal..., op. cit. p. 97.

272 AEF, B 28 375, Projet de loi précité, article 43, p. 35.

273 AEF, B 28 272, Note sur la taxation d’après les signes extérieurs, datée du 12 août 1952.

274 Cf. supra, chapitre II, p. 76 et suivantes.

275 AEF, B 28 375, Projet de loi précité, articles 33 et 34, p. 30-32.

276 Idem, articles 23 et 24, p. 24 et 25.

277 P. Allix et F. Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit. p. 326.

278 AEF, B 28 384, Préparation du projet de loi réalisant des aménagements fiscaux, note datée du 12 février 1953.

279 AEF, B 28 372, Rapport précité.

280 Idem, Quotient familial, abattement familial, note des Contribution directes, 1re division, 1er bureau, datée du 14 août 1952.

281 Sur l’avant-projet de loi et son exposé des motifs, AEF, B 28 373.

282 La réduction des délais d’exigibilité a été une préoccupation constante des gouvernements d’après-guerre. Le décret du 9 décembre 1948 (articles 119 et 120) précise que les rôles mis en recouvrement en janvier, février, mars et avril sont exigibles 1er juillet, les rôles mis en recouvrement en mai, juin, juillet et août, le 1er novembre et les rôles mis en recouvrement en septembre, octobre, novembre et décembre, le 1er mars de l’année suivante. Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 14 avril 1952, qui rend les impôts exigibles le dernier jour du mois qui suit la mise en recouvrement du rôle. Dans le cas extrême où le rôle est émis en décembre de l’année n + 1, l’impôt est exigible le 31 janvier de l’année n + 2. Sur ce point, cf. M. Lescarret et M. Buisson, Dictionnaire des percepteurs et des receveurs spéciaux, Nouvelle édition, Paris, Société anonyme des publications périodique de 1TPD, 1952, t. II, p. 774.

283 Avant l’adoption de cette loi, les règles d’exigibilité de l’impôt ont beaucoup varié. Une loi du 31 décembre 1921 faisait obligation au contribuable de verser sa dette fiscale en une seule fois, après la mise en recouvrement des rôles. Ces dispositions ont été révisées en 1926 et le contribuable a eu la possibilité de fractionner son paiement, en principe en autant de versements qu’il s’écoule de mois entre le dernier jour du mois qui suit la mise en recouvrement du rôle et la fin de l’année civile. Une loi de 1938 a institué des modes de recouvrement accélérés pour les rôles émis tardivement.

284 AEF, B 50 545, Accélération du recouvrement des impôts directs, direction générale des Contributions directes, 2e division, 1er bureau, signée du directeur général. Cette note, antérieure à la création de la DGI, peut être datée de la fin 1947 ou des premiers mois de 1948.

285 Idem, Note du cabinet du ministre du Budget, signée Edgar Faure, datée du 15 février 1951.

286 Idem, Note relative à un système de retenue à la source pour le recouvrement de la surtaxe progressive, Contributions directes, 1re division, 1er bureau, datée du 28 février 1951. Malgré son intitulé restrictif, cette note traite du recouvrement de l’ensemble de l’IRPP et pas seulement de celui de la SP.

287 Idem, Retenue à la source de la surtaxe progressive, Contributions directes, 1re division, 1er bureau, datée du 9 octobre 1951.

288 AEF, B 28 362, Projet de loi n° 1935 « portant réformes, dégrèvements et dispositions fiscales en vue de l’équilibre du projet de budget 1952 » et Journal officiel, Débats, Assemblée nationale, p. 9852.

289 AEF, B 28 384, Projet de loi précité, p. 16-18.

290 AEF, B 50 545, Note précitée du 9 octobre 1951. Les salariés sont, aux États-Unis, soumis au prélèvement à la source. Les autres contribuables font, le 15 mars, une déclaration estimative de leur revenu pour l’année en cours et versent 3 acomptes les 15 mars, 15 juin et 15 septembre. Le solde est exigible le 15 janvier de l’année suivante. Ils ont cependant la possibilité d’évaluer leur revenu au même montant que celui de l’année précédente.

291 AEF, B 50 545, Note précitée.

292 Idem, Note précitée.

293 AEF, B 28 384, Note sur l’organisation administrative indispensable à la réduction des impôts sur le revenu.

294 Entretien précité avec Paul Delouvrier, entretien n° 13, cassette n° 16.

295 AEF, B 58 577, Comptes rendus du conseil d’administration de la DGI, réunion du 20 juillet 1950. Les fonctionnaires accompagnant Maurice Lauré appartiennent tous aux bureaux chargés, dans les différentes régies, de la législation fiscale, ce qui signale l’appartenance à une certaine élite administrative. d’autres missions sont organisées à la même époque en Grande-Bretagne, en Belgique, en Hollande, en Suisse et en Suède.

296 Entretien précité avec Maurice Lauré, entretien n° 3, cassette n° 5.

297 P. Allix et F. Bloch-Lainé, Finances publiques, op. cit., p. 329. Henry Laufenburger, dans son traité de 1954, donne la même explication à l’échec de la réforme : H. Laufenburger, Économie du système fiscal..., op. cit., p. 298 et 319.

298 AEF, B 28 387, Projet de loi précité, p. 8. La mesure s’applique sur le revenu imposable déjà diminué de l’abattement de 10 % pour frais professionnels. L’abattement total sur le revenu brut est donc de 19 % et non de 20 %.

299 C.-A. Colliard, « Législation et politique fiscale », article précité de la Revue d’économie politique, juillet-octobre 1955, p. 501. En 1951, le prélèvement sur les salaires représentait 67 % du total de la surtaxe progressive, proportion bien supérieure à la part des salaires dans le total des revenus distribués dans l’économie française.

300 Respectivement article 24-1 de la loi n° 54-404 du 10 avril 1954, applicable aux revenus de 1953, et article du décret n° 55-465 du 30 avril 1955, applicable aux revenus de 1954. La loi du 28 décembre 1959 fixera l’abattement à 19 % pour les revenus de 1959 et 20 % pour les revenus des années suivantes, disposition toujours en vigueur.

301 Maurice Lauré, l’influence de la fiscalité sur la formation de l’épargne, Centre d’études supérieures de banque, publication des cours de droit, 15 juin 1953.

302 AEF, B 28 386, Note d’étude sur la transformation de la surtaxe progressive de l’impôt sur le revenu des personnes physiques en impôt sur le revenu disponible, signée de Maurice Lauré, datée du 14 septembre 1953, p. 1.

303 Idem, p. 2.

304 Idem.

305 AEF, B 28 387, Note sur l’aspect social et politique des mesures qu’il est possible de prendre en faveur de l’épargne dans le domaine de la surtaxe progressive, datée du 25 octobre 1953, p. 4. Cette note, envoyée au ministre sous la signature de Pierre Allix, a été rédigée par Maurice Lauré.

306 Idem, p. 2.

307 AEF, B 28 386, Note d’observation sur « l’impôt sur le revenu disponible », DGI, Contributions directes, 1re division, 1er bureau, datée du 30 septembre 1953, p. 2.

308 Idem.

309 AEF, B 28 387, Note pour le président au sujet de l’exonération à la surtaxe progressive des souscriptions à des obligations amortissables émises par une « caisse d’investissements publics et privés », datée du 25 octobre 1953, signée de Pierre Allix, p. 4.

310 Idem, p. 3.

311 Pour le texte, Projet de loi précité in AEF, B 28 387. Pour la discussion parlementaire, Journal officiel, Débats de l’assemblé Nationale, séance du 29 mars 1954, p. 1431.

312 Article 34 de la loi n° 54-404 du 10 avril 1954, Journal officiel, Lois et Règlements, 11 avril 1954, p. 3486. La loi exclut du bénéfice de cette disposition l’épargne affectée à des emplois non « productifs », notamment les œuvres d’art et les bijoux. Elle en fait en revanche expressément bénéficier les sommes consacrées à l’acquisition d’immeubles destinés à l’habitation personnelle, y compris sous la forme d’annuités d’emprunt. La loi prévoit, en sens inverse, la récupération de l’impôt lorsque cesse l’affectation à l’épargne.

313 Décret du 3 décembre 1954, cf. article précité de C.-A. Colliard, in Revue d’économie politique, juillet-octobre 1955, p. 502.

314 Henry Laufenburger, Économie du système fiscal..., op. cit., p. 345.

Table des illustrations

Titre Tableau n° 13. L’évolution du financement des investissements en francs courants (et leur répartition) entre 1947 et 1959
Légende En milliards d’anciens francs (et en pourcentage du total). Investissements réalisés en France métropolitaine. L'autofinancement est calculé en tenant compte de l’amortissement des crédits et des mouvements de trésorerie.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1660/img-1.jpg
Fichier image/, 584k
Titre Tableau n° 14. L’évolution du financement des investissements entre 1947 et 1959 en francs constants
Légende En milliards de francs constants 1947 (évolution d’une armée sur l’autre en pourcentage). Pour la conversion en francs constants : Statistiques et Études financières, série Supplément, juin 1970.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1660/img-2.jpg
Fichier image/, 660k
Titre Tableau n° 15. L’évolution des exportations françaises de 1948 à 1959
Légende En milliards de francs. Sources : Annuaire statistique de la France 1966, résumé rétrospectif, INSEE, p. 349. Pour la conversion en francs constants : Statistiques et Études financières, série Supplément, juin 1970.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1660/img-3.jpg
Fichier image/, 452k
Titre Tableau n° 16. Le recouvrement de l’impôt sur le revenu des personnes physiques au début des années 1950
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1660/img-4.jpg
Fichier image/, 424k
Titre Tableau n° 17. Projet de réforme du recouvrement de l’impôt sur les revenus non salariaux
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/1660/img-5.jpg
Fichier image/, 398k

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2005

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540