1L’histoire des politiques culturelles a souvent privilégié, à l’excès, l’utopie fondatrice de la création du ministère des Affaires culturelles en 1959, associée à la légende de son premier titulaire, André Malraux, au risque d’occulter largement le temps long de la constitution d’une administration des Beaux‑Arts¹.

2La dynamique des financements ne se superpose pas à cette histoire politique et administrative. La fin du « long xix^e siècle » comme le définit l’historien britannique Eric Hobsbawm, c’est-à-dire les années 1880 à 1914, est féconde en débats et voit l’intervention de l’État s’affirmer. L’entre-deux-guerres est un moment de désintérêt, que la brièveté de l’action militante du Front populaire ne parvient pas à infléchir durablement. La Quatrième République ne se donne pas les moyens de son ambition initiale, l’égal accès à la culture inscrit dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. La Cinquième République crée l’outil – qui résiste depuis lors aux vicissitudes de la vie politique – et incite les collectivités territoriales à investir le champ culturel, mais ne l’inscrit dans les réalités financières qu’en 1981. La fin du xx^e siècle est celle d’une politique subissant paradoxalement les conséquences de ses succès, sans qu’un nouvel et sensible effort budgétaire puisse être accompli.

I. « Notre art et notre science vivaient désormais en demi‑solde dans une République sans muses² »

3Des travaux d’historiens³ ont mis en évidence une politique des arts relativement active sous la Troisième République. Le très court épisode d’un ministère des Arts sous le Gouvernement Gambetta (14 novembre 1881-30 janvier 1882) est ainsi sorti de l’oubli⁴. Malgré sa brièveté, cette innovation – d’ailleurs simultanée avec celle d’un ministère autonome pour l’Agriculture – sera un point de référence pendant de nombreuses années, qui se caractérisent par de vifs et permanents débats parlementaires sur le rôle de l’État. Le nouveau département ministériel est confié à Antonin Proust, inlassable promoteur de l’art sous la République⁵. Gambetta et Proust ont le désir de regrouper les services épars, pour servir les artistes, le beau et l’utile, réformer l’enseignement artistique. Cette création se fait à moyens constants : « Je m’empresse d’ajouter, Monsieur le Président, que la création que j’ai l’honneur de vous proposer ne me paraît pas devoir amener au budget de l’État l’accroissement de dépense que justifierait d’ailleurs le grand intérêt qui s’y attache⁶. »

4L’argument sera repris par Antonin Proust au Sénat quelques semaines plus tard, en se targuant de réaliser 50 000 francs d’économie, ce qui lui vaut le commentaire ironique de la presse : « Qui vivra verra. Mais si c’est vrai, gare à la casse pour les petits budgétivores qui sont sous ses ordres⁷. » On égratigne le ministre : « L’homme est sympathique mais il coûte trop cher. […] Que la carrière ministérielle de M. Antonin Proust serait glorieuse s’il nous rendait le double bénéfice de supprimer son ministère et d’augmenter la dotation de nos musées⁸. »

5Il n’est pas étonnant que, dans ce climat de défiance, l’expérience n’ait pas été poursuivie au-delà de la chute du ministère Gambetta. Antonin Proust a rapporté les propos que ce dernier lui aurait alors tenus : « Vous avez été, mon cher ami, me dit-il au lendemain de la chute du ministère du 14 novembre, le premier ministre des Arts. Vous serez vraisemblablement le dernier ; mais notre programme sera repris sous une autre forme, parce qu’il est dans la force des événements qu’il soit repris et exécuté⁹. »

6Sous le Front populaire, Jean Zay rêve d’un ministère de la Vie culturelle, constitué d’un secrétariat d’État à l’Éducation nationale et d’un secrétariat d’État à l’Expression nationale. Enfin, dix ans avant le choix de la Cinquième République, un ministère de la Jeunesse, des Arts et des Lettres est confié, de janvier à octobre 1947, à Pierre Bourdan¹⁰. Il faut ensuite attendre février 1959 pour que soit attribué à André Malraux le portefeuille des Affaires culturelles, dont les frontières évolueront au fil du temps.

7De 1868 à 1939, l’analyse des statistiques permet de mesurer le budget des « Beaux-Arts », en pourcentage par rapport au budget général et en pourcentage du budget de rattachement, celui de l’Instruction publique. Le tableau ci-dessous reprend quelques années significatives.

Tableau 1. Parts du budget des Beaux-Arts dans le budget général de l’État et dans le budget de l’Instruction publique 1882‑1939 (en pourcentages)

8Aucune corrélation n’est significative entre la structuration politique et administrative du secteur et le budget consacré. Si Étienne Dujardin-Beaumetz a réussi l’exploit de se maintenir sous-secrétaire d’État aux Beaux-Arts de janvier 1905 à janvier 1912 sous cinq Gouvernements, le poste n’est occupé le plus souvent que de manière éphémère. Entre novembre 1928 et février 1934, par exemple, douze des seize Gouvernements qui se succèdent comprennent un sous-secrétaire d’État chargé des Beaux-Arts, c’est dire si aucun d’entre eux ne pèse sur l’élaboration du budget. Le directeur général des Beaux-Arts en fonction fait même remarquer qu’il s’agissait « d’une autorité politique et administrative qui faisait double emploi avec la direction générale¹¹. »

9Joseph Paul-Boncour, qui fut rapporteur du budget, décrit finement l’absence de résultats tangibles : « Chaque année, l’administration des Beaux-Arts formule des demandes de crédit. Les financiers réduisent parce que c’est l’usage des Finances de réduire et les ministres cèdent, parce qu’il est d’usage de céder aux Finances. […] Mais les Chambres n’ont jamais refusé les crédits demandés en matière de Beaux-Arts et il faut le dire à leur honneur, si on n’a pas obtenu, c’est peut-être qu’on n’a pas su vouloir¹². » Même regret chez Jean Giraudoux qui revient, dans un texte publié après sa mort, sur la « médiocrité » de cette période en direction des arts : « leur budget, qui était la mise de fonds de l’inspirateur et de leur inventeur, leur parut une charge somptuaire, et devint indigent¹³. » On croirait lire du Georges Courteline, qui, dans Messieurs les-ronds-de-cuir¹⁴, fait dire à l’un de ses « héros », Lahrier, employé à la direction des Dons et Legs, ce qui pourrait bien illustrer la mentalité assoupie des « Beaux-Arts » : « Avec ça, pas le sou, des promesses tout le temps, un misérable budget de quelques centaines de mille francs, que la Chambre, par surcroît de bonheur, allège d’année en année !… Ah ! C’est un rêve. »

10Le Front populaire ne met pas en œuvre des moyens financiers substantiels, malgré ce que l’on pourrait qualifier d’« effets d’annonce ». Dans ses souvenirs, le ministre Jean Zay a dénoncé « la mystique de l’équilibre budgétaire ». « Une puissante cohorte veillait jalousement sur le respect de la sainte orthodoxie : au premier rang, se distinguaient la presse et ses chroniqueurs spécialisés, les économistes, les banquiers, les partis conservateurs. Mais, derrière ces troupes de choc, se dessinait toujours la toute puissante Inspection des Finances¹⁵. » Et il ajoute « ce fut à chaque fois une lutte véritable pour obtenir les crédits dérisoires qui eussent été nécessaires… Habiles tacticiens, les hommes de la rue de Rivoli, quand on les forçait dans les retranchements, savaient jouer à merveille de la force d’inertie du Parlement. » Pascal Ory rappelle pourtant qu’« il serait trop facile de faire porter ici toute la responsabilité à la très puissante commission des finances du Sénat […] le plus gros obstacle financier a tenu à la situation économique générale de la France à cette époque¹⁶. » Les mesures annoncées pour le budget pour 1937 sont pourtant relativement significatives. Ainsi que le note le rapporteur (communiste) de la commission des finances de la Chambre des députés, Joanny Berlioz, « je suis en effet, depuis cinq ans, le premier rapporteur du budget des Beaux-Arts qui n’ait pas à se plaindre d’une réduction des crédits de ce budget. Après des réductions constantes depuis 1931, ils sont aujourd’hui relevés de 38 millions, ce qui porte la dotation globale à 132 millions¹⁷. » Ce résultat limité se trouve quelques mois plus tard rogné par le changement gouvernemental. N’est maintenu qu’un habile expédient budgétaire, l’affectation d’une partie des recettes (20 millions de francs) de la taxe radiophonique au financement des théâtres. La création d’une politique en faveur du cinéma, proposée par le rapport du député Maurice Petsche dès juin 1935 et à l’ordre du jour dans les premiers mois du Gouvernement Blum, ne voit pas le jour. Le 17 juillet 1936, le Conseil national économique adopte un rapport de l’inspecteur des Finances Guy de Carmoy portant notamment sur la mise en œuvre d’un dispositif de crédit. Le « projet de loi sur la cinématographie », déposé en mars 1939 et largement édulcoré, n’est pas non plus voté¹⁸.

11Dans cet entre-deux-guerres, quelle part les municipalités jouent-elles dans le financement culturel ? Et quelle est l’articulation entre l’État et les villes ? On ne peut évidemment disposer d’une synthèse, mais des monographies ont permis d’éclairer ces questions. Le travail effectué par Loïc Vadelorge pour la ville de Rouen résume une situation, loin d’être unique.

Dans ces années, « l’intervention de l’État s’affirme au cours de la période contribuant à retirer aux villes une part importante de leurs compétences culturelles. Ce mouvement de centralisation, dont la logique est clairement patrimoniale, ne concerne pas dans les mêmes proportions le secteur de la création et de la diffusion artistique. Là, au contraire, les communes ont contribué à l’émergence des politiques culturelles contemporaines¹⁹. »

12La compilation par l’auteur des budgets de fonctionnement de la Ville de Rouen mettent en évidence, en francs constants, un quasi-triplement de 1919 à 1935. Le théâtre occupe une place prépondérante dans ce financement : en 1939, la ville consacre au Théâtre des arts deux fois plus de moyens qu’à son musée et à sa bibliothèque.

13Le régime de Vichy (1940-1944) restructure l’intervention de l’État autour de l’esprit de « Révolution nationale²⁰ ». Pour Marc Fumaroli – et c’est là l’un des aspects les plus polémiques de son ouvrage L’État culturel –, la première politique culturelle est celle mise en œuvre entre 1940 et 1942²¹. Cependant, l’auteur souligne que cette politique n’est pas exempte de contradictions, qui reflètent celles du régime : l’élan modernisateur impulsé par une administration toute-puissante (car affranchie du contrôle parlementaire) s’oppose au contrôle étroit des arts. La période est marquée par l’intervention de textes dans plusieurs secteurs (l’archéologie, les musées, les monuments historiques), menée par Louis Hautecœur²², qui vont demeurer longtemps en vigueur, après leur « légalisation » en 1945. Le bilan financier est évidemment beaucoup plus mince. « Quels qu’ils fussent, mes prédécesseurs avaient dû compter avec les Finances ; […] Il fallait obtenir des crédits, prouver que je ne demandais pas d’argent par désir d’enfler vaniteusement mon administration et que j’avais le souci d’épargner les deniers du contribuable²³. »

14Les historiens ont mis en évidence une tentative – de 1940 à 1942 – de renforcement considérable de l’intervention de l’État dans le domaine des affaires culturelles, avec la création des « comités d’organisation » décidés en août 1940 dans tous les domaines de la vie économique, y compris les industries cinématographiques (le Comité d’organisation de l’industrie cinématographique, régi par un décret du 2 décembre 1940, qui est l’ancêtre du Centre national de la cinématographie-CNC²⁴), le livre et les entreprises du spectacle. La direction générale du Cinéma, instituée par l’acte dit loi du 11 avril 1942, est rattachée au ministère de l’Information. Côté ministère de l’Éducation nationale, la direction des Beaux-Arts devient secrétariat général²⁵.

II. « La Quatrième République semble renoncer à cette ambition »

15« Après avoir, pendant quelques années, permis dans différents secteurs, des expériences qui paraissent s’inscrire dans un plan de préparation à une politique artistique, la Quatrième République semble renoncer à cette ambition²⁶. » En 1955, Jeanne Laurent publiait un vivant plaidoyer pour une politique culturelle, La République et les Beaux-Arts²⁷. Elle y critiquait l’immobilisme des Troisième et Quatrième Républiques et plaidait pour un budget autonome des « Beaux-Arts », permettant de s’opposer plus efficacement à la vindicte opiniâtre de la direction du Budget. Il est incontestable que les dotations affectées au secteur connaissent de 1945 à 1959 une évidente stagnation²⁸. Dans les faits, le domaine des Beaux-Arts reste faiblement doté, au sein de l’Éducation nationale. En ce qui concerne la seule direction générale des Arts et des Lettres, son budget est passé de 2,54 % du budget total du ministère de l’Éducation nationale en 1939 à 1,58 % en 1951²⁹. Le rétablissement en 1951 d’un secrétariat d’État aux Beaux-Arts au sein du Gouvernement Pleven, confié à André Cornu, est significativement à l’origine d’interrogations budgétaires, à l’Assemblée nationale³⁰. La décision doit affronter un amendement d’un député de la Vendée, qui demande à l’Assemblée « si cette création était vraiment indispensable et si elle ne présente pas plus d’inconvénients que d’avantages, en donnant l’occasion, une nouvelle fois, aux contribuables français d’exprimer des critiques […] sur l’augmentation des dépenses de l’État. » En 1954, quand le secrétariat d’État aux Beaux-Arts cesse d’exister et après trois ans d’efforts d’André Cornu, il est vrai mobilisé avant tout sur les monuments historiques et plus que méfiant à l’égard de la décentralisation dramatique, cette part continue à s’effriter.

16En 1956, alors qu’un secrétariat d’État aux Arts et Lettres vient d’être recréé pour un peu plus d’un an, un député de droite interroge : « peut-on admettre que la part réservée aux beaux-arts dans notre budget général ne représente qu’un millième de la masse, […] alors qu’en 1950 elle était encore de deux millièmes et qu’avant la guerre elle était au moins du double³¹ ? » De fait, les chiffres accusent une véritable stagnation comme le montre le tableau ci-dessous, au demeurant délicat à reconstruire, les crédits n’étant pas isolés.

Tableau 2. Parts du budget des Beaux-Arts dans le budget général de l’État et dans le budget de l’Éducation nationale 1953‑1959 (en pourcentages)

17Mais ces indignations sont relativement rares. Il faut en effet rappeler que le Parlement était « relativement indifférent »³² aux questions de la politique des arts et lettres, son attitude plus souvent celle d’un « suiveur » que d’un « éclaireur ». Dans sa thèse de droit, le futur ministre Jack Lang a recensé les interventions parlementaires concernant l’art dramatique : de 1946 à 1958, treize questions écrites seulement sont posées par les deux Chambres. De plus, sur plus de 2 000 questions orales posées entre 1950 et 1965, seules trois avaient trait au théâtre³³. Autre indice de ce peu d’attention : la Cour des comptes ne publie que huit insertions dans son rapport public et seulement trente-quatre référés³⁴.

18Quels étaient les arguments de l’administration des Beaux-Arts face à la direction du Budget ? Les archives de la direction générale des Arts et des Lettres conservent les fiches de propositions faites au ministère du Budget pour la préparation des lois de finances, ainsi qu’un certain nombre de correspondances dans le cadre de la procédure d’élaboration de ces textes³⁵. L’administration des Beaux-Arts utilisait tour à tour des arguments techniques, des arguments de notoriété (avec le recours, y compris dans les documents budgétaires les plus modestes, aux réactions de la critique, parisienne bien sûr) et enfin des arguments d’« aménagement culturel du territoire » comme on dira quelques décennies plus tard, en tentant d’inverser la fatalité du déséquilibre entre Paris et la province par l’augmentation plus que substantielle des crédits. Du côté du ministère chargé du Budget, on tire argument de la mauvaise gestion des administrations culturelles. La lecture des rapports annuels des contrôleurs des dépenses engagées (contrôleurs financiers après 1955) est à cet égard tout à fait révélatrice. L’un des griefs avancés est l’incapacité à « consommer » les crédits de travaux, en particulier en matière de monuments historiques. De fait, dans les années 1950, les services des Beaux-Arts accusent des taux de consommation des crédits votés n’atteignant bien souvent pas même 50 %. Dans son ouvrage, Jeanne Laurent n’incrimine pas particulièrement le ministère des Finances. Elle constate que l’opinion publique n’est pas convaincue de la nécessité d’un effort public en faveur de la culture.

« Nombreux sont en effet les Français qui considèrent l’art comme un luxe réservé à des privilégiés. […] ceux qui tiennent l’art pour un patrimoine auquel tous les citoyens doivent avoir accès sont obligés de reconnaître que ce patrimoine ne peut être mis à la portée de tous sans intervention des pouvoirs publics ; mais ils redoutent que ceux-ci ne soient pas des mécènes éclairés³⁶. »

19Dans sa conduite à l’égard des arts, « l’État offre un reflet des contradictions de l’opinion publique. Depuis dix ans, il a pris des engagements nouveaux : dans le préambule de la Constitution, il a garanti à tous un égal accès à la culture et, d’autre part, à l’Unesco, il a participé à la rédaction de la Déclaration des droits de l’Homme qui reconnaît à chaque personne le droit de jouir des arts³⁷. »

20En 1959, André Malraux dresse un bilan sévère de cette période : « Si la Quatrième République, dans le domaine culturel, s’est montrée si hésitante, cela tient en grande partie à la subordination des Affaires culturelles à l’Éducation nationale, à la précarité des Gouvernements, mais aussi à une absence de toute doctrine, due à la confusion de tout l’Occident de la notion de culture³⁸. » La volatilité de l’organisation politique et administrative est évidemment en cause, si l’on songe que le poste de ministre de l’Éducation nationale a été occupé de 1944 à 1958 par douze personnalités dans vingt-huit Gouvernements. Huit des vingt-huit ministres ont été secondés par un secrétaire d’État aux Beaux-Arts (André Cornu de 1951 à juin 1954) ou aux Arts et Lettres (janvier 1956-septembre 1957). La nécessaire création d’un ministère des Arts était encore avancée par ceux, notamment Jeanne Laurent en 1955 et par un fonctionnaire qui prend la plume dans une revue mendésiste, Robert Brichet, en 1956³⁹. Hors du périmètre de l’Éducation nationale, l’intervention en faveur du cinéma a été créée et maintenue par la Quatrième République. Cette aide a été assurée par les deux lois successives des 23 septembre 1948 et du 6 août 1953. Le Fonds de développement de l’industrie cinématographique était alimenté essentiellement par la taxe spéciale dont le montant, fixé par un barème, était proportionnel au prix des places. Ce fonds géré par le CNC, sous la tutelle du ministère de l’Industrie et du Commerce, a permis de répartir en dix exercices l’équivalent de 464 millions de francs, dont près de la moitié pour la production, en large part en soutien automatique⁴⁰. Ce qui signifie qu’au moment de son rattachement au nouveau ministère, le CNC, très autonome, pesait environ la moitié du poids des services provenant du ministère de l’Éducation nationale. Il n’en va pas de même de la Caisse nationale des Lettres, créée par la loi du 11 octobre 1946, puis modifiée par la loi du 25 février 1956, dont les recettes sur le chiffre d’affaires des éditeurs n’étaient guère significatives.

III. « L’autonomie du budget permet l’autonomie de l’action. »

« Il n’y avait pas jusqu’ici, d’affaires culturelles, avant tout parce qu’il n’y avait pas de budget particulier aux affaires culturelles. Le fait qu’inévitablement les crédits réservés aux opérations culturelles vinssent à la fin de l’énorme et parfois dramatique budget de ce que l’on appelait jadis l’Instruction publique, impliquait que, chaque fois qu’il était nécessaire d’obtenir un crédit supplémentaire, celui-ci était refusé, non pour de mauvaises raisons, mais parce qu’il était plus nécessaire ailleurs. L’autonomie du budget permet l’autonomie de l’action⁴¹. »

21Ainsi déclare André Malraux, en présentant à l’Assemblée nationale son premier budget, le 17 novembre 1959⁴² : « On ne peut comparer le développement des affaires culturelles de la France à celui de quelques autres pays parce que, pendant quinze ans, il a toujours été impossible de continuer une action culturelle d’une année sur l’autre. […] Jamais la seule force dont auraient pu disposer les hauts fonctionnaires chargés de ces tâches n’a pu s’exercer de façon continue⁴³. » La création en 1959 d’un ministère des Affaires culturelles, confié à André Malraux (1901-1976), n’est pas, comme l’ont unanimement montré les nombreux historiens qui se sont penchés sur cette période, la réalisation d’un véritable programme politique, mais vise essentiellement à trouver une fonction prestigieuse pour l’écrivain au sein du Gouvernement. Dès lors, la création de la nouvelle entité, qui hérite de différents services issus principalement de l’Éducation nationale et du CNC, n’obtiendra pas de moyens financiers importants⁴⁴. Émile Biasini, membre de son cabinet, relatait le peu d’empressement du ministre à sacrifier aux débats budgétaires, y compris dans sa présentation aux parlementaires⁴⁵.

22En 1968, le cabinet d’André Malraux se félicitait pourtant des accroissements budgétaires obtenus depuis 1959-1960 : + 38 % pour les effectifs, + 138 % pour les crédits de fonctionnement, + 414 % pour les crédits d’équipements. Le directeur de cabinet pondérait ces chiffres en écrivant que « la rupture avec la politique des Beaux-Arts résulte moins de ces augmentations de crédits que d’une redistribution des moyens financiers mis au service d’une volonté de promouvoir une véritable politique de la culture⁴⁶ ». On a pu démontrer qu’en francs constants, ces augmentations sont largement minorées. Le budget du ministère des Affaires culturelles a oscillé, pendant ces dix ans, entre 0,38 % du budget de l’État, 0,42 % en loi de finances initiale, et 0,39 % à 0,52 % en exécution.

Tableau 3. Parts du budget des Affaires culturelles, puis de la Culture, dans le budget général de l’État voté et dans le budget général de l’État exécuté 1960‑1980 (en pourcentages)

23Autre indicateur, l’exécution des objectifs du V^e Plan de développement économique et social (1966-1970), sur lequel le jeune ministère s’était beaucoup appuyé : il n’était exécuté qu’à 88 % en 1970.

24Un peu plus de dix ans plus tard, dressant le bilan de vingt ans de politique culturelle, on constatait malgré tout que depuis 1959, en volume, la croissance du budget du ministère chargé de la Culture avait été supérieure de 40 % à celle du budget de l’État, elle-même considérable (210 %)⁴⁷. Ce bilan cache en réalité des évolutions contrastées⁴⁸. De 1960 à 1966, le budget des Affaires culturelles suit la croissance du budget de l’État. De 1966 à 1969, sa croissance est plus rapide et est suivie de l’arrivée de Jacques Duhamel au ministère. Pendant sa courte mandature, le budget progresse nettement, franchissant le double cap du milliard de francs et de 0,5 % du budget de l’État en loi de finances initiale, avant d’être stabilisé de 1974 à 1980, années où Jack Ralite, à la tribune de l’Assemblée nationale, fustige la faiblesse des moyens : « Il était une fois un budget confetti : 3,3 cent-millièmes du budget de l’État⁴⁹. »

25Sur cette période encore, le financement du cinéma fait figure dans un premier temps d’exception : acquis au terme d’une bataille interministérielle avec le ministère des Finances⁵⁰, les décrets des 16 juin et 30 décembre 1959 fixent les grands principes et mécanismes d’attribution des aides à la production cinématographique avec le développement des aides dites « sélectives », en particulier l’« avance sur recettes », qui joue un rôle fondamental dans le développement du cinéma d’auteur. Toutefois, la diminution sensible du nombre de spectateurs (411 millions en 1957, 211 en 1967, 168 en 1977) fait baisser très sensiblement les moyens disponibles (les recettes taxables passent de 548 millions de francs en 1957 à 784 millions en 1967, soit en volume une diminution de 11 %, puis à 1 822 millions en 1977, soit une légère progression en volume de 12 %). Ce n’est qu’au prix d’une hausse constante des tarifs – compensée en partie par une réforme de 1979 sur la TVA, que les moyens parviennent à rester stables.

IV. « Doubler le budget de la culture en temps de crise, est‑ce bien raisonnable⁵¹ ? »

26Un « essai d’histoire budgétaire »⁵², mené sur la période 1960-1990, montrait des évolutions significatives. De 1960 à 1990, la part du budget du ministère chargé des Affaires culturelles dans le budget de l’État (au sens de la loi de finances initiale) est passée de 0,38 % à 0,86 %, avec bien entendu un saut significatif en 1982, le doublement en francs courants, permettant le passage de 0,47 % à 0,75 %.

27Calculée en termes de budget exécuté (lois portant règlement définitif), l’évolution est un peu plus molle : en 1982, par exemple, pour 0,75 % du budget de l’État en loi de finances initiale, on constate un résultat en gestion de 0,63 % ; en 1986, pour 0,93 %, on atteint seulement 0,68 % réellement utilisé. Il faut attendre la fin des années 1990 pour voir les deux séries converger progressivement, mais pour diverger à nouveau ensuite : le taux de consommation des crédits, qui était encore de 93 % en 1998, n’a cessé de se dégrader, pour atteindre seulement 84 % en 2001. Ces données globales recouvrent une grande disparité entre les crédits de fonctionnement et d’intervention, régulièrement consommés à 99 %, et les crédits d’investissement, dont le taux de consommation est passé de 79 % en 1998 à 57 % en 2001. Il vaut y voir une tactique du ministère chargé du Budget : dans la mesure où il y a une pression tendant à atteindre le 1 %, il est de bonne guerre de gonfler le budget des crédits de paiement, qui ne seront pas consommés en totalité. Certains ministres ont tenté de revenir à un montant en loi de finances initiale plus véridique, au prix d’une diminution optique de leurs dotations : Jean-Jacques Aillagon, en particulier, pour le budget 2003. Les annulations de crédits en cours d’exercice ont aussi été très largement pratiquées, depuis la fin des années 1970, et ce notamment au moment des alternances politiques. En francs courants, l’évolution du budget voté, vue depuis l’année 1990, représentait une multiplication par 47 depuis 1960, par 18 depuis 1970 et par 4 depuis 1980. Par comparaison, le budget de l’État a été multiplié par 20 depuis 1960, par 7 depuis 1970 et par 2 depuis 1980. En francs constants, il s’agit d’une multiplication par 7 depuis 1960, par 4 depuis 1970, par 2 depuis 1980. Par comparaison, le budget de l’État a été multiplié par 2,8 depuis 1960, par 1,6 depuis 1970 et par 1,04 depuis 1980⁵³. De 1990 à 2000, le budget voté (avec des modifications importantes de périmètres) continue de croître de 53 % (alors que la hausse des prix sur cette période ne représente que 15 %). De 2000 à 2005, où il atteint 2,8 milliards d’euros, sa croissance globale s’est ralentie (+ 14 %), mais reste toujours supérieure à celle de l’indice Insee (+ 8,4 %). De 2006 à 2016, il passe de 2,776 à 3,147 milliards d’euros, soit 11 % de progression, et un maintien en euros constants, mais au cours de cette période, le budget a baissé durant quatre exercices (2013 à 2015). Vu depuis 2020, le budget a été multiplié en euros constants par 11,7 depuis 1960. Certes, les missions ont tellement été bouleversées que cette comparaison arithmétique peut être trompeuse.

28Sous la Cinquième République, l’action culturelle de l’État s’enracine donc et se transforme, notamment avec deux ministres, qui ont chacun été en responsabilité dix ans : André Malraux (8 janvier 1959-20 juin 1969) et Jack Lang (22 mai 1981-20 mars 1986 et 13 mai 1988-29 mars 1993). Sur la période de quarante ans étudiée, la plus marquée des évolutions est la réduction de la part de dépenses de patrimoine, qui passe de 37,5 % en 1960 à 14,5 % en 1990. Les dépenses que l’on qualifiait dans les années 1980-1990 de « développement culturel » connaissent une entrée plus que significative (10 % du budget). Elle met en évidence deux étonnantes stabilités : celle de l’aide aux théâtres et à la politique musicale, dont le développement a accompagné, quasiment en homothétie, la croissance des dépenses culturelles. Les frais de structure, représentent 10 % en 1990, ce qui reste un ratio bas, après une décennie de développement des services, notamment régionaux, et la croissance des opérateurs. Là encore, la progression est explicable en raison de la très flagrante sous-administration des affaires culturelles au début des années 1960. Si le nombre d’agents directement employés par le ministère de la Culture a doublé entre 1969 et 1989, il se stabilise depuis lors autour de 13 000 après avoir atteint 15 000⁵⁴. Il convient de noter que ce chiffre rend compte de situations hétérogènes, où la plus grande part des postes est affectée à des opérateurs (musées, Bibliothèque nationale…) et que nombre d’opérateurs emploient directement des agents contractuels. En 2009, les opérateurs nationaux sous tutelle employaient plus de trois fois l’effectif du ministère.

29L’analyse précitée se complétait d’une approche plus analytique, qui faisait apparaître que le poids des subventions de fonctionnement à des organismes, de faible ampleur en 1960 (9 %), devenait au fil du temps plus important (presque 30 %). Avec un renversement de tendance par la suite. Alors qu’elles s’étaient accrues fortement au cours de la décennie 1980, les subventions à des organismes, notamment pour le spectacle vivant (crédits d’intervention inscrits au titre IV du budget du ministère de la Culture) n’augmentent que faiblement depuis 1992 (+ 5,15 % entre 1992 et 1997, contre + 20 % pour le total des crédits). Cette gestion d’une modalité qui représente une part stratégique de l’action culturelle n’a pu manquer d’entraîner une rigidité croissante, qu’a relevée la Cour des comptes. « Confronté à cette évolution, le ministère n’a pas su assurer la flexibilité qui lui aurait permis de préserver ses marges de manœuvre. Les subventions sont le plus souvent reconduites, et leur niveau ne varie guère. Ainsi, en 1997, on peut évaluer à moins de 10 % la part des crédits du titre IV effectivement disponibles pour aider de nouveaux projets, le reste correspondant à la reconduction de subventions accordées antérieurement⁵⁵. »

30Fin 2016, la ministre de la Culture tenait à préciser que le budget de son ministère passait ou plutôt repassait le seuil symbolique du 1 % du budget de l’État⁵⁶. Pourquoi cette proportion, au demeurant modeste, est-elle objet d’une aussi constante affirmation politique ? Parce qu’il s’agit d’une revendication formulée dès les années 1970 par les professionnels de la culture et leurs alliés politiques. Dans l’histoire des dotations du ministère de la Culture, le doublement de son budget pour 1982, décidé par François Mitterrand (doublement en francs courants⁵⁷), constitue une rupture quantitative d’importance égale à celle, plus qualitative, opérée par Malraux. C’est en mai 1969 – un mois avant la démission d’André Malraux, à la suite de la défaite au référendum décidé par le général de Gaulle – qu’est mis en place un « Comité de liaison du 1 % ». Il regroupe cinquante-six organisations et syndicats, avec en particulier la présence de nombreuses structures et associations d’éducation populaire, dont Peuple et culture, la fédération Léo-Lagrange ou encore la Fédération des centres musicaux ruraux. La Fédération nationale des centres culturels communaux (FNCCC) y est représentée par Jack Ralite, alors maire adjoint à la culture d’Aubervilliers, qui joue un rôle très actif⁵⁸. Jean Vilar y prêtait un concours régulier tout en étant convaincu que « lorsque ce 1 % que l’on revendique sera enfin accordé, est-ce que le problème culturel sera réglé pour autant ? Assurément non⁵⁹. » Il pensait même que la campagne du 1 % « n’est basée sur aucune conception déclarée des rapports de l’État et de la collectivité. C’est seulement un chiffre. Et c’est aussi imprécis du point de vue idéologique que peut être un chiffre⁶⁰. » La commission des Affaires culturelles du VI^e Plan appuie ces revendications, même si la rédaction finale du Plan manie l’euphémisme, en soulignant que le ministère des Affaires culturelles « a certes besoin de voir augmenter les moyens matériels de son action. Au-dessous d’un certain seuil, il devient impossible de prétendre soutenir ou encourager l’initiative culturelle individuelle ou collective⁶¹. »

31Même si l’attribution de 1 % du budget de l’État ne fait pas partie en 1981 des cent dix « propositions pour la France » de la campagne de François Mitterrand⁶², la revendication budgétaire et cette norme symbolique vont structurer les débats culturels et permettre une croissance sans précédent des dotations. Dans une tribune publiée en 1980, Jacques Chirac esquivait le débat sur les moyens du ministère en défendant que « l’État dispose de tous les instruments nécessaires à une action profondément renouvelée. […] L’action culturelle ne peut pas se réduire à celle d’un ou de deux départements ministériels et il faut imaginer les structures administratives les plus propres à développer et à garantir une action qui sera nécessairement celle de l’État tout entier⁶³. » Le président sortant, Valéry Giscard d’Estaing, déclarait que « la façon de dépenser l’argent doit être soigneusement pesée. Que diriez-vous d’un ministère de la Culture qui disposerait de 2 ou 3 % du budget de l’État et qui dissiperait ses crédits pour faire fonctionner un appareil bureaucratique omniprésent, tatillon et indiscret ou qui l’utiliserait à la pénétration d’une culture officielle d’État⁶⁴ ? »

32Jack Lang annonce, lui : « Après une longue adolescence, l’âge de la maturité est enfin venu pour ce ministère. Il a vingt-deux ans. L’heure du passage à l’âge adulte n’a que trop tardé. Parent pauvre du budget de l’État, il en était en quelque sorte la Cendrillon. Six milliards de francs, un doublement en francs courants, c’est une première étape vers le 1 % promis et décidé pour 1983⁶⁵. » Le calendrier est sans cesse différé dans les années suivantes, même si la culture n’a jamais cessé jusqu’en 1986 d’être une priorité gouvernementale. Enfin, le budget du ministère de la Culture pour 1993, voté le 7 novembre 1992, s’élève à 13,79 milliards de francs. C’est-à-dire 1 % du budget de l’État. Le vieil objectif était enfin atteint. En 1993 toutefois, la victoire acquise par Jack Lang devait rester éphémère. Elle aura duré le temps séparant l’adoption définitive de la loi de finances fin 1992 de l’arrêté du 10 février 1993 intervenu après les élections et l’alternance politique et procédant à l’annulation et au gel de plus de 900 millions de francs sur le budget de la Culture, et qui devait ainsi ramener à 0,93 % la part des crédits budgétaires consacrés à la culture.

33Il faut attendre le projet de loi de finances pour 1996, année où les crédits votés s’élèvent à 15,54 milliards de francs, en progression de 14,6 % par rapport au budget voté pour 1995 pour que, pour la deuxième fois, soit ainsi franchi le seuil symbolique du « 1 % culturel ». Il convient de noter qu’un effet de périmètre, le rattachement de la direction de l’Architecture (sous tutelle du ministère de l’Équipement pendant vingt ans) a permis ce résultat symbolique. Les années 2000 rognent peu à peu la part des crédits de ce qui devient dans le jargon de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 la mission Culture et quelques autres programmes, ce n’est qu’en 2017 que le « 1 % » est à nouveau atteint pour la troisième fois. Norme au demeurant techniquement faible, puisqu’elle rapporte les crédits d’un ministère aux contours variables⁶⁶ à l’ensemble du budget de l’État, y compris donc au remboursement de la dette. De plus, l’effort culturel de l’État dépasse largement les seuls programmes précités. Un document annuel, un « jaune », annexe au projet de loi de finances et intitulé Effort financier de l’État dans le domaine culturel, en rend compte depuis les années 1990⁶⁷. Il montre – à condition d’adhérer à une définition extensive du domaine de la culture – que le ministère de la Culture ne représente qu’environ 45 % des dépenses « culturelles » de l’État. Il serait à l’évidence plus juste de « normer » l’effort public sur une part du PIB, comme l’avait proposé, dès 1964, Jacques Delors au colloque de Bourges⁶⁸ organisé par le Commissariat général du Plan auquel il appartenait alors. Mais la bataille politique menée dès la fin des années 1960 et qui aboutit à la croissance des dotations du ministère chargé de la Culture dans les années 1981-1986, puis après 1993, s’est saisie d’un indicateur certainement plus imparfait, mais efficace dans le rapport de forces interministériel. En exécution, la courbe n’atteint jamais le 1 %, même si l’on doit relativiser ces données, du fait des profondes mutations de la structure du budget de l’État dans la période, avec l’explosion du remboursement annuel de la dette. La croissance des financements reste spectaculaire en volume.

Tableau 4. Parts du budget de la Culture dans les budgets votés et exécutés de l’État, et dépenses votées et exécutées pour la Culture 1981‑2003 (sélection d’années)

34Du côté du financement du cinéma, la politique menée dans les années 1980 est marquée par l’élargissement des mécanismes à l’audiovisuel, avec la création en 1986 du Compte de soutien financier à l’industrie des programmes audiovisuels (Cosip), financé par une taxe de 5,5 % prélevée sur le chiffre d’affaires (abonnements, la redevance et publicité des chaînes de télévision). Cette taxe alimente d’ailleurs largement le financement du cinéma. Le développement de l’économie des médias assurera au nouveau mécanisme une croissance continue : 112 millions d’euros en 1991, 155,2 millions d’euros en 1996, 186,9 millions d’euros en 2001. Le soutien au cinéma (dans son volet production) distingue nettement un mécanisme automatique de génération de droit de tirage, fondé sur le succès commercial (vente de billets en salles et passages à la télévision) et un soutien en amont à la création, assumant une certaine subjectivité artistique et complètement déconnecté du marché. Le Cosip comporte également un mécanisme automatique et une aide sélective, mais les deux dispositifs ne sont pas dissociés de la même manière.

V. Le « jeu du catalogue » territorial

35Étudiant, dans les années 1980, les politiques culturelles des villes, les sociologues Erhard Friedberg et Philippe Urfalino ont mis en évidence ce qu’ils ont joliment nommé « le jeu du catalogue »⁶⁹. Les politiques culturelles des villes sont remarquables par leur éclectisme. L’image du catalogue vient à l’esprit, à cause de l’impression de juxtaposition d’éléments disparates, dont seuls des objectifs vagues et non discriminants peuvent s’accommoder et assurer l’intégration. La dynamique des finances publiques passe par une émulation entre l’État et les collectivités territoriales, qui entretiennent des rapports à la fois solidaires et originaux avec l’instance étatique.

36Des études monographiques ont permis de retracer l’engagement fort et historique de certaines mairies pour la culture : les exemples de Dijon, Bordeaux et Rouen ont ainsi été étudiés sur des temps longs⁷⁰. Analysée par Philippe Poirrier, la politique de la Ville de Dijon se caractérise depuis les années 1960 par une approche centrée sur la construction de bâtiments. La culture y est abordée souvent comme une branche des équipements collectifs⁷¹. L’émergence de quelques « places fortes » de la vie culturelle française, comme Grenoble, a fait l’objet d’études. Là encore, l’impulsion donnée aux moyens du développement culturel s’est spécialement manifestée par un effort d’investissement. Le budget culturel est multiplié par 3,35 entre 1964 et 1974 par la municipalité de gauche dirigée par Hubert Dubedout⁷². En 1966, la FNCCC, jeune association regroupant des élus de tous bords, publiait la première enquête systématique sur l’engagement culturel des municipalités⁷³. Déjà alors, malgré la création du ministère des Affaires culturelles et malgré le petit nombre de collectivités ayant alors pris conscience de l’importance des enjeux culturels, la part des villes dans le soutien public à la culture était déjà supérieure à celle de l’État. D’après l’enquête de 1966, le budget culturel de l’ensemble des communes s’est élevé à 436 millions de francs, mais, comme ce budget s’est accru entre 1963 et 1966 à un rythme de progression très élevé, de l’ordre de 25 % par an, le montant global qui doit être retenu pour 1965 ressort à 350 millions de francs. La comparaison de ce montant avec celui du budget du ministère des Affaires culturelles cette même année (343 millions) met en valeur toute l’importance des municipalités dans le domaine de la culture. Si le budget global varie du simple au double entre les deux catégories extrêmes de communes couvertes par l’enquête, passant de 317 francs par habitant à 648 francs, la part réservée à la culture dans les budgets varie, elle, du simple au quadruple, s’élevant de 1,23 % à 4,65 %.

37Par la suite, le ministère chargé de la Culture a développé ses propres enquêtes. Pour 1969, il estimait la dépense des communes à 802 millions de francs, 90 millions de francs pour les départements, alors que le ministère disposait d’un budget de 691 millions de francs⁷⁴. Dans les enquêtes plus systématiques menées par la suite, les villes n’ont pas cessé de renforcer leur emprise sur la structure relative des dépenses culturelles publiques malgré l’accroissement sensible des dépenses de l’État : 42,2 % des dépenses publiques en 1978, 49,8 % en 1984 et 52,5 % en 1987. Que l’on considère les dépenses culturelles en pourcentage du budget total (6,9 % à 9,4 %) ou en francs par habitant, la croissance des dépenses culturelles des villes de plus de 10 000 habitants entre 1978 et 1987 est considérable. La part du budget consacré à la culture par les villes de plus de 150 000 habitants est substantielle : en 1987, elles accordent en moyenne 11,4 % de leur budget total à la culture, certaines d’entre elles atteignent des taux très élevés : Strasbourg (18,5 %), Lyon (17 %), Grenoble (15,6 %), Nice (14,5 %) et Bordeaux (12,3 %)⁷⁵. Pas toujours prise en compte par les enquêtes du ministère de la Culture, la Ville de Paris est un acteur important. En 1987, le budget consacré à la culture par la Ville de Paris (qui est aussi département) était de 1,2 milliard de francs (183 millions d’euros). Le budget a doublé sur la période 1978-1987, avec toutefois un effort qui reste très inférieur aux autres grandes villes françaises : 5,8 % en 1987, 5,1 % en 2002. On a pu mettre en évidence une compétition de prestige entre quelques métropoles, le record revenant dans les années 1970-1990 au « chabanisme culturel »⁷⁶. Bordeaux pendant l’ère Chaban-Delmas s’est en effet imposée comme l’une des villes françaises qui a le plus dépensé pour la culture. En effort par habitant, Bordeaux est en première position avec 625 francs en 1978. La moyenne nationale est alors de 237,40 francs. La ville est constamment en tête ensuite, et au total, en 1993, on enregistre une dépense de 2 757 francs par habitant, devant Lyon : 1 640 francs et Strasbourg : 1 630 francs. Dans ses Mémoires, Chaban-Delmas admet avoir été trop loin : « Certes tout cela avait un prix, et certaines décisions avaient entraîné des débordements financiers. J’avais posé comme principe que le budget culturel devait passer avant tous les autres. Mais quand il a frôlé les 30 % des dépenses totales, j’ai de moi-même commencé à freiner⁷⁷. »

38Au-delà de quelques cas atypiques, le mouvement est général et s’est accompli graduellement, mais à un rythme soutenu, en s’appuyant sur la construction de partenariats avec l’État, dont les collectivités territoriales se sont émancipées en développant des orientations nouvelles et de plus en plus distinctes des politiques nationales. Avec les lois de décentralisation de 1982-1983, le pouvoir local se renforce et dote les élus de nouvelles prérogatives dans tous les domaines. Lors de l’adoption des lois de décentralisation, les compétences culturelles n’ont pas en effet fait l’objet, sauf pour les bibliothèques, d’une répartition entre les différentes collectivités publiques. Malgré tout, le bloc communal reste le principal financeur du secteur. Cela demeure, même si dans les années 2000, l’analyse de ces données, et surtout la comparaison d’un territoire à l’autre, s’est complexifiée, du fait de la part croissante de l’intercommunalité.

39La croissance des financements départementaux dans les années 1975-1987 est également notable. Ils passent de 290 millions de francs en 1975 à 2,7 milliards de francs en 1987. Ces dépenses, qui triplent en volume au cours de la période, atteignent en moyenne 2,1 % en 1987 puis 2,7 % en 1993 des dépenses départementales, avec une nette prédisposition aux dépenses d’investissement. La répartition géographique de ces dépenses est extrêmement inégale. Si les plus gros budgets sont consentis à l’est d’une ligne Le Havre-Marseille, des départements témoignent d’une forte volonté de rattrapage, sans qu’on puisse par ailleurs se servir de couleurs politiques pour effectuer des comparaisons⁷⁸. En 1993, les financements à la culture des départements s’élèvent à 5,4 milliards de francs (824 millions d’euros) et ceux des régions à 1,467 milliard de francs (223 millions d’euros). Cette croissance dure jusqu’en 2000. En 2010, on atteint 1,39 milliard d’euros pour les départements et 661 millions pour les régions. Celles-ci, dont la montée en puissance était le grand défi de l’après-1981, ont développé un effort culturel constant, mais qui représente un poids relativement secondaire. En 2010, c’est 5,6 milliards d’euros qu’y consacre le « bloc communal⁷⁹ ».

40La structure du financement public de la culture traduit cette montée en puissance des collectivités locales.

Tableau 5. Dépenses des collectivités territoriales pour la culture 1984‑2002 (en millions d’euros constants 2002)

41Les comparaisons internationales sont toujours délicates, même entre pays voisins. La comparaison suivante, portant sur 2001-2002, est éclairante. Elle traduit un enracinement plus ancien des structures centrales en France et en Italie (avec des nuances, si l’on sait que la création d’un ministère de plein exercice, le ministero per i Beni e le Attività Culturali, n’intervient qu’en 1998), l’Allemagne n’ayant créé un échelon fédéral, le BKM pour Kunst und Medien, qu’en 1998 avec un domaine de compétence relativement restreint, la politique culturelle étant principalement une compétence des länder. Ainsi, en 2001, l’échelon fédéral allemand ne consacrait que 0,65 % de son budget à la culture, alors que les länder et les communes se situaient entre 1,9 % et 2,5 % en moyenne, si l’on prend en compte les disparités entre l’Est et l’Ouest. En France, en 2002, l’effort budgétaire dans les communes de plus de 10 000 habitants était en moyenne de 9,1 %.

Tableau 6. Les dépenses pour la culture en Allemagne, Italie et France en 2002

42Elle traduit un trait commun à la quasi-totalité des politiques culturelles des États de l’Union européenne : la prédominance du financement public de la culture par les échelons locaux.

Conclusion

43En 1996 paraissait l’ouvrage de Philippe Urfalino, L’invention de la politique culturelle⁸⁰, qui exprimait un point de vue tranché : selon l’auteur, la « politique culturelle » n’a vraiment existé que dans les années 1960 et 1970, avant de se dissoudre dans les années 1980 et de disparaître dans les années 1990. « Réactivé en 1981 par le doublement du budget de la culture et par une nouvelle philosophie de l’action formulée par Jack Lang, ses dernières limites ont été explorées⁸¹. » Les années 1980-1990 seraient celles de la « municipalisation de la culture », de la professionnalisation des médiateurs culturels, de la conception « entrepreneuriale » et « mobilisatrice », qui promeut une image de la création comme étant invention et innovation. Pour l’auteur, l’action de Jack Lang peut être associée à la fin de la politique culturelle et au triomphe des politiques publiques de la culture. S’ensuit alors une « période de maturité », où la politique culturelle se réduit à la gestion de l’existant.

44Si l’on reprend point par point cet argumentaire, le développement des politiques locales accompagne, plus qu’il ne substitue aux politiques nationales, faisant de plus en plus ressembler la France à ses voisins européens, avec une croissance simultanée de l’effort financier national (lui-même de plus en plus déconcentré) et local. La professionnalisation des politiques, amorcée dans les années 1980-1990, s’est à l’évidence poursuivie, expliquant en large part la croissance rapide des financements au cours du dernier quart du xx^e siècle. Le caractère pluriel des politiques est une réalité, que les études sur la répartition des interventions corroborent. Mais, la culture peut-elle être, pour autant, réduite à la gestion d’affaires courantes ?