Finances publiques, culture et politiques culturelles au XXe siècle
p. 195-222
Texte intégral
1L’histoire des politiques culturelles a souvent privilégié, à l’excès, l’utopie fondatrice de la création du ministère des Affaires culturelles en 1959, associée à la légende de son premier titulaire, André Malraux, au risque d’occulter largement le temps long de la constitution d’une administration des Beaux‑Arts1.
2La dynamique des financements ne se superpose pas à cette histoire politique et administrative. La fin du « long xixe siècle » comme le définit l’historien britannique Eric Hobsbawm, c’est-à-dire les années 1880 à 1914, est féconde en débats et voit l’intervention de l’État s’affirmer. L’entre-deux-guerres est un moment de désintérêt, que la brièveté de l’action militante du Front populaire ne parvient pas à infléchir durablement. La Quatrième République ne se donne pas les moyens de son ambition initiale, l’égal accès à la culture inscrit dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. La Cinquième République crée l’outil – qui résiste depuis lors aux vicissitudes de la vie politique – et incite les collectivités territoriales à investir le champ culturel, mais ne l’inscrit dans les réalités financières qu’en 1981. La fin du xxe siècle est celle d’une politique subissant paradoxalement les conséquences de ses succès, sans qu’un nouvel et sensible effort budgétaire puisse être accompli.
I. « Notre art et notre science vivaient désormais en demi‑solde dans une République sans muses2 »
3Des travaux d’historiens3 ont mis en évidence une politique des arts relativement active sous la Troisième République. Le très court épisode d’un ministère des Arts sous le Gouvernement Gambetta (14 novembre 1881-30 janvier 1882) est ainsi sorti de l’oubli4. Malgré sa brièveté, cette innovation – d’ailleurs simultanée avec celle d’un ministère autonome pour l’Agriculture – sera un point de référence pendant de nombreuses années, qui se caractérisent par de vifs et permanents débats parlementaires sur le rôle de l’État. Le nouveau département ministériel est confié à Antonin Proust, inlassable promoteur de l’art sous la République5. Gambetta et Proust ont le désir de regrouper les services épars, pour servir les artistes, le beau et l’utile, réformer l’enseignement artistique. Cette création se fait à moyens constants : « Je m’empresse d’ajouter, Monsieur le Président, que la création que j’ai l’honneur de vous proposer ne me paraît pas devoir amener au budget de l’État l’accroissement de dépense que justifierait d’ailleurs le grand intérêt qui s’y attache6. »
4L’argument sera repris par Antonin Proust au Sénat quelques semaines plus tard, en se targuant de réaliser 50 000 francs d’économie, ce qui lui vaut le commentaire ironique de la presse : « Qui vivra verra. Mais si c’est vrai, gare à la casse pour les petits budgétivores qui sont sous ses ordres7. » On égratigne le ministre : « L’homme est sympathique mais il coûte trop cher. […] Que la carrière ministérielle de M. Antonin Proust serait glorieuse s’il nous rendait le double bénéfice de supprimer son ministère et d’augmenter la dotation de nos musées8. »
5Il n’est pas étonnant que, dans ce climat de défiance, l’expérience n’ait pas été poursuivie au-delà de la chute du ministère Gambetta. Antonin Proust a rapporté les propos que ce dernier lui aurait alors tenus : « Vous avez été, mon cher ami, me dit-il au lendemain de la chute du ministère du 14 novembre, le premier ministre des Arts. Vous serez vraisemblablement le dernier ; mais notre programme sera repris sous une autre forme, parce qu’il est dans la force des événements qu’il soit repris et exécuté9. »
6Sous le Front populaire, Jean Zay rêve d’un ministère de la Vie culturelle, constitué d’un secrétariat d’État à l’Éducation nationale et d’un secrétariat d’État à l’Expression nationale. Enfin, dix ans avant le choix de la Cinquième République, un ministère de la Jeunesse, des Arts et des Lettres est confié, de janvier à octobre 1947, à Pierre Bourdan10. Il faut ensuite attendre février 1959 pour que soit attribué à André Malraux le portefeuille des Affaires culturelles, dont les frontières évolueront au fil du temps.
7De 1868 à 1939, l’analyse des statistiques permet de mesurer le budget des « Beaux-Arts », en pourcentage par rapport au budget général et en pourcentage du budget de rattachement, celui de l’Instruction publique. Le tableau ci-dessous reprend quelques années significatives.
8Aucune corrélation n’est significative entre la structuration politique et administrative du secteur et le budget consacré. Si Étienne Dujardin-Beaumetz a réussi l’exploit de se maintenir sous-secrétaire d’État aux Beaux-Arts de janvier 1905 à janvier 1912 sous cinq Gouvernements, le poste n’est occupé le plus souvent que de manière éphémère. Entre novembre 1928 et février 1934, par exemple, douze des seize Gouvernements qui se succèdent comprennent un sous-secrétaire d’État chargé des Beaux-Arts, c’est dire si aucun d’entre eux ne pèse sur l’élaboration du budget. Le directeur général des Beaux-Arts en fonction fait même remarquer qu’il s’agissait « d’une autorité politique et administrative qui faisait double emploi avec la direction générale11. »
9Joseph Paul-Boncour, qui fut rapporteur du budget, décrit finement l’absence de résultats tangibles : « Chaque année, l’administration des Beaux-Arts formule des demandes de crédit. Les financiers réduisent parce que c’est l’usage des Finances de réduire et les ministres cèdent, parce qu’il est d’usage de céder aux Finances. […] Mais les Chambres n’ont jamais refusé les crédits demandés en matière de Beaux-Arts et il faut le dire à leur honneur, si on n’a pas obtenu, c’est peut-être qu’on n’a pas su vouloir12. » Même regret chez Jean Giraudoux qui revient, dans un texte publié après sa mort, sur la « médiocrité » de cette période en direction des arts : « leur budget, qui était la mise de fonds de l’inspirateur et de leur inventeur, leur parut une charge somptuaire, et devint indigent13. » On croirait lire du Georges Courteline, qui, dans Messieurs les-ronds-de-cuir14, fait dire à l’un de ses « héros », Lahrier, employé à la direction des Dons et Legs, ce qui pourrait bien illustrer la mentalité assoupie des « Beaux-Arts » : « Avec ça, pas le sou, des promesses tout le temps, un misérable budget de quelques centaines de mille francs, que la Chambre, par surcroît de bonheur, allège d’année en année !… Ah ! C’est un rêve. »
10Le Front populaire ne met pas en œuvre des moyens financiers substantiels, malgré ce que l’on pourrait qualifier d’« effets d’annonce ». Dans ses souvenirs, le ministre Jean Zay a dénoncé « la mystique de l’équilibre budgétaire ». « Une puissante cohorte veillait jalousement sur le respect de la sainte orthodoxie : au premier rang, se distinguaient la presse et ses chroniqueurs spécialisés, les économistes, les banquiers, les partis conservateurs. Mais, derrière ces troupes de choc, se dessinait toujours la toute puissante Inspection des Finances15. » Et il ajoute « ce fut à chaque fois une lutte véritable pour obtenir les crédits dérisoires qui eussent été nécessaires… Habiles tacticiens, les hommes de la rue de Rivoli, quand on les forçait dans les retranchements, savaient jouer à merveille de la force d’inertie du Parlement. » Pascal Ory rappelle pourtant qu’« il serait trop facile de faire porter ici toute la responsabilité à la très puissante commission des finances du Sénat […] le plus gros obstacle financier a tenu à la situation économique générale de la France à cette époque16. » Les mesures annoncées pour le budget pour 1937 sont pourtant relativement significatives. Ainsi que le note le rapporteur (communiste) de la commission des finances de la Chambre des députés, Joanny Berlioz, « je suis en effet, depuis cinq ans, le premier rapporteur du budget des Beaux-Arts qui n’ait pas à se plaindre d’une réduction des crédits de ce budget. Après des réductions constantes depuis 1931, ils sont aujourd’hui relevés de 38 millions, ce qui porte la dotation globale à 132 millions17. » Ce résultat limité se trouve quelques mois plus tard rogné par le changement gouvernemental. N’est maintenu qu’un habile expédient budgétaire, l’affectation d’une partie des recettes (20 millions de francs) de la taxe radiophonique au financement des théâtres. La création d’une politique en faveur du cinéma, proposée par le rapport du député Maurice Petsche dès juin 1935 et à l’ordre du jour dans les premiers mois du Gouvernement Blum, ne voit pas le jour. Le 17 juillet 1936, le Conseil national économique adopte un rapport de l’inspecteur des Finances Guy de Carmoy portant notamment sur la mise en œuvre d’un dispositif de crédit. Le « projet de loi sur la cinématographie », déposé en mars 1939 et largement édulcoré, n’est pas non plus voté18.
11Dans cet entre-deux-guerres, quelle part les municipalités jouent-elles dans le financement culturel ? Et quelle est l’articulation entre l’État et les villes ? On ne peut évidemment disposer d’une synthèse, mais des monographies ont permis d’éclairer ces questions. Le travail effectué par Loïc Vadelorge pour la ville de Rouen résume une situation, loin d’être unique.
Dans ces années, « l’intervention de l’État s’affirme au cours de la période contribuant à retirer aux villes une part importante de leurs compétences culturelles. Ce mouvement de centralisation, dont la logique est clairement patrimoniale, ne concerne pas dans les mêmes proportions le secteur de la création et de la diffusion artistique. Là, au contraire, les communes ont contribué à l’émergence des politiques culturelles contemporaines19. »
12La compilation par l’auteur des budgets de fonctionnement de la Ville de Rouen mettent en évidence, en francs constants, un quasi-triplement de 1919 à 1935. Le théâtre occupe une place prépondérante dans ce financement : en 1939, la ville consacre au Théâtre des arts deux fois plus de moyens qu’à son musée et à sa bibliothèque.
13Le régime de Vichy (1940-1944) restructure l’intervention de l’État autour de l’esprit de « Révolution nationale20 ». Pour Marc Fumaroli – et c’est là l’un des aspects les plus polémiques de son ouvrage L’État culturel –, la première politique culturelle est celle mise en œuvre entre 1940 et 194221. Cependant, l’auteur souligne que cette politique n’est pas exempte de contradictions, qui reflètent celles du régime : l’élan modernisateur impulsé par une administration toute-puissante (car affranchie du contrôle parlementaire) s’oppose au contrôle étroit des arts. La période est marquée par l’intervention de textes dans plusieurs secteurs (l’archéologie, les musées, les monuments historiques), menée par Louis Hautecœur22, qui vont demeurer longtemps en vigueur, après leur « légalisation » en 1945. Le bilan financier est évidemment beaucoup plus mince. « Quels qu’ils fussent, mes prédécesseurs avaient dû compter avec les Finances ; […] Il fallait obtenir des crédits, prouver que je ne demandais pas d’argent par désir d’enfler vaniteusement mon administration et que j’avais le souci d’épargner les deniers du contribuable23. »
14Les historiens ont mis en évidence une tentative – de 1940 à 1942 – de renforcement considérable de l’intervention de l’État dans le domaine des affaires culturelles, avec la création des « comités d’organisation » décidés en août 1940 dans tous les domaines de la vie économique, y compris les industries cinématographiques (le Comité d’organisation de l’industrie cinématographique, régi par un décret du 2 décembre 1940, qui est l’ancêtre du Centre national de la cinématographie-CNC24), le livre et les entreprises du spectacle. La direction générale du Cinéma, instituée par l’acte dit loi du 11 avril 1942, est rattachée au ministère de l’Information. Côté ministère de l’Éducation nationale, la direction des Beaux-Arts devient secrétariat général25.
II. « La Quatrième République semble renoncer à cette ambition »
15« Après avoir, pendant quelques années, permis dans différents secteurs, des expériences qui paraissent s’inscrire dans un plan de préparation à une politique artistique, la Quatrième République semble renoncer à cette ambition26. » En 1955, Jeanne Laurent publiait un vivant plaidoyer pour une politique culturelle, La République et les Beaux-Arts27. Elle y critiquait l’immobilisme des Troisième et Quatrième Républiques et plaidait pour un budget autonome des « Beaux-Arts », permettant de s’opposer plus efficacement à la vindicte opiniâtre de la direction du Budget. Il est incontestable que les dotations affectées au secteur connaissent de 1945 à 1959 une évidente stagnation28. Dans les faits, le domaine des Beaux-Arts reste faiblement doté, au sein de l’Éducation nationale. En ce qui concerne la seule direction générale des Arts et des Lettres, son budget est passé de 2,54 % du budget total du ministère de l’Éducation nationale en 1939 à 1,58 % en 195129. Le rétablissement en 1951 d’un secrétariat d’État aux Beaux-Arts au sein du Gouvernement Pleven, confié à André Cornu, est significativement à l’origine d’interrogations budgétaires, à l’Assemblée nationale30. La décision doit affronter un amendement d’un député de la Vendée, qui demande à l’Assemblée « si cette création était vraiment indispensable et si elle ne présente pas plus d’inconvénients que d’avantages, en donnant l’occasion, une nouvelle fois, aux contribuables français d’exprimer des critiques […] sur l’augmentation des dépenses de l’État. » En 1954, quand le secrétariat d’État aux Beaux-Arts cesse d’exister et après trois ans d’efforts d’André Cornu, il est vrai mobilisé avant tout sur les monuments historiques et plus que méfiant à l’égard de la décentralisation dramatique, cette part continue à s’effriter.
16En 1956, alors qu’un secrétariat d’État aux Arts et Lettres vient d’être recréé pour un peu plus d’un an, un député de droite interroge : « peut-on admettre que la part réservée aux beaux-arts dans notre budget général ne représente qu’un millième de la masse, […] alors qu’en 1950 elle était encore de deux millièmes et qu’avant la guerre elle était au moins du double31 ? » De fait, les chiffres accusent une véritable stagnation comme le montre le tableau ci-dessous, au demeurant délicat à reconstruire, les crédits n’étant pas isolés.
17Mais ces indignations sont relativement rares. Il faut en effet rappeler que le Parlement était « relativement indifférent »32 aux questions de la politique des arts et lettres, son attitude plus souvent celle d’un « suiveur » que d’un « éclaireur ». Dans sa thèse de droit, le futur ministre Jack Lang a recensé les interventions parlementaires concernant l’art dramatique : de 1946 à 1958, treize questions écrites seulement sont posées par les deux Chambres. De plus, sur plus de 2 000 questions orales posées entre 1950 et 1965, seules trois avaient trait au théâtre33. Autre indice de ce peu d’attention : la Cour des comptes ne publie que huit insertions dans son rapport public et seulement trente-quatre référés34.
18Quels étaient les arguments de l’administration des Beaux-Arts face à la direction du Budget ? Les archives de la direction générale des Arts et des Lettres conservent les fiches de propositions faites au ministère du Budget pour la préparation des lois de finances, ainsi qu’un certain nombre de correspondances dans le cadre de la procédure d’élaboration de ces textes35. L’administration des Beaux-Arts utilisait tour à tour des arguments techniques, des arguments de notoriété (avec le recours, y compris dans les documents budgétaires les plus modestes, aux réactions de la critique, parisienne bien sûr) et enfin des arguments d’« aménagement culturel du territoire » comme on dira quelques décennies plus tard, en tentant d’inverser la fatalité du déséquilibre entre Paris et la province par l’augmentation plus que substantielle des crédits. Du côté du ministère chargé du Budget, on tire argument de la mauvaise gestion des administrations culturelles. La lecture des rapports annuels des contrôleurs des dépenses engagées (contrôleurs financiers après 1955) est à cet égard tout à fait révélatrice. L’un des griefs avancés est l’incapacité à « consommer » les crédits de travaux, en particulier en matière de monuments historiques. De fait, dans les années 1950, les services des Beaux-Arts accusent des taux de consommation des crédits votés n’atteignant bien souvent pas même 50 %. Dans son ouvrage, Jeanne Laurent n’incrimine pas particulièrement le ministère des Finances. Elle constate que l’opinion publique n’est pas convaincue de la nécessité d’un effort public en faveur de la culture.
« Nombreux sont en effet les Français qui considèrent l’art comme un luxe réservé à des privilégiés. […] ceux qui tiennent l’art pour un patrimoine auquel tous les citoyens doivent avoir accès sont obligés de reconnaître que ce patrimoine ne peut être mis à la portée de tous sans intervention des pouvoirs publics ; mais ils redoutent que ceux-ci ne soient pas des mécènes éclairés36. »
19Dans sa conduite à l’égard des arts, « l’État offre un reflet des contradictions de l’opinion publique. Depuis dix ans, il a pris des engagements nouveaux : dans le préambule de la Constitution, il a garanti à tous un égal accès à la culture et, d’autre part, à l’Unesco, il a participé à la rédaction de la Déclaration des droits de l’Homme qui reconnaît à chaque personne le droit de jouir des arts37. »
20En 1959, André Malraux dresse un bilan sévère de cette période : « Si la Quatrième République, dans le domaine culturel, s’est montrée si hésitante, cela tient en grande partie à la subordination des Affaires culturelles à l’Éducation nationale, à la précarité des Gouvernements, mais aussi à une absence de toute doctrine, due à la confusion de tout l’Occident de la notion de culture38. » La volatilité de l’organisation politique et administrative est évidemment en cause, si l’on songe que le poste de ministre de l’Éducation nationale a été occupé de 1944 à 1958 par douze personnalités dans vingt-huit Gouvernements. Huit des vingt-huit ministres ont été secondés par un secrétaire d’État aux Beaux-Arts (André Cornu de 1951 à juin 1954) ou aux Arts et Lettres (janvier 1956-septembre 1957). La nécessaire création d’un ministère des Arts était encore avancée par ceux, notamment Jeanne Laurent en 1955 et par un fonctionnaire qui prend la plume dans une revue mendésiste, Robert Brichet, en 195639. Hors du périmètre de l’Éducation nationale, l’intervention en faveur du cinéma a été créée et maintenue par la Quatrième République. Cette aide a été assurée par les deux lois successives des 23 septembre 1948 et du 6 août 1953. Le Fonds de développement de l’industrie cinématographique était alimenté essentiellement par la taxe spéciale dont le montant, fixé par un barème, était proportionnel au prix des places. Ce fonds géré par le CNC, sous la tutelle du ministère de l’Industrie et du Commerce, a permis de répartir en dix exercices l’équivalent de 464 millions de francs, dont près de la moitié pour la production, en large part en soutien automatique40. Ce qui signifie qu’au moment de son rattachement au nouveau ministère, le CNC, très autonome, pesait environ la moitié du poids des services provenant du ministère de l’Éducation nationale. Il n’en va pas de même de la Caisse nationale des Lettres, créée par la loi du 11 octobre 1946, puis modifiée par la loi du 25 février 1956, dont les recettes sur le chiffre d’affaires des éditeurs n’étaient guère significatives.
III. « L’autonomie du budget permet l’autonomie de l’action. »
« Il n’y avait pas jusqu’ici, d’affaires culturelles, avant tout parce qu’il n’y avait pas de budget particulier aux affaires culturelles. Le fait qu’inévitablement les crédits réservés aux opérations culturelles vinssent à la fin de l’énorme et parfois dramatique budget de ce que l’on appelait jadis l’Instruction publique, impliquait que, chaque fois qu’il était nécessaire d’obtenir un crédit supplémentaire, celui-ci était refusé, non pour de mauvaises raisons, mais parce qu’il était plus nécessaire ailleurs. L’autonomie du budget permet l’autonomie de l’action41. »
21Ainsi déclare André Malraux, en présentant à l’Assemblée nationale son premier budget, le 17 novembre 195942 : « On ne peut comparer le développement des affaires culturelles de la France à celui de quelques autres pays parce que, pendant quinze ans, il a toujours été impossible de continuer une action culturelle d’une année sur l’autre. […] Jamais la seule force dont auraient pu disposer les hauts fonctionnaires chargés de ces tâches n’a pu s’exercer de façon continue43. » La création en 1959 d’un ministère des Affaires culturelles, confié à André Malraux (1901-1976), n’est pas, comme l’ont unanimement montré les nombreux historiens qui se sont penchés sur cette période, la réalisation d’un véritable programme politique, mais vise essentiellement à trouver une fonction prestigieuse pour l’écrivain au sein du Gouvernement. Dès lors, la création de la nouvelle entité, qui hérite de différents services issus principalement de l’Éducation nationale et du CNC, n’obtiendra pas de moyens financiers importants44. Émile Biasini, membre de son cabinet, relatait le peu d’empressement du ministre à sacrifier aux débats budgétaires, y compris dans sa présentation aux parlementaires45.
22En 1968, le cabinet d’André Malraux se félicitait pourtant des accroissements budgétaires obtenus depuis 1959-1960 : + 38 % pour les effectifs, + 138 % pour les crédits de fonctionnement, + 414 % pour les crédits d’équipements. Le directeur de cabinet pondérait ces chiffres en écrivant que « la rupture avec la politique des Beaux-Arts résulte moins de ces augmentations de crédits que d’une redistribution des moyens financiers mis au service d’une volonté de promouvoir une véritable politique de la culture46 ». On a pu démontrer qu’en francs constants, ces augmentations sont largement minorées. Le budget du ministère des Affaires culturelles a oscillé, pendant ces dix ans, entre 0,38 % du budget de l’État, 0,42 % en loi de finances initiale, et 0,39 % à 0,52 % en exécution.
23Autre indicateur, l’exécution des objectifs du Ve Plan de développement économique et social (1966-1970), sur lequel le jeune ministère s’était beaucoup appuyé : il n’était exécuté qu’à 88 % en 1970.
24Un peu plus de dix ans plus tard, dressant le bilan de vingt ans de politique culturelle, on constatait malgré tout que depuis 1959, en volume, la croissance du budget du ministère chargé de la Culture avait été supérieure de 40 % à celle du budget de l’État, elle-même considérable (210 %)47. Ce bilan cache en réalité des évolutions contrastées48. De 1960 à 1966, le budget des Affaires culturelles suit la croissance du budget de l’État. De 1966 à 1969, sa croissance est plus rapide et est suivie de l’arrivée de Jacques Duhamel au ministère. Pendant sa courte mandature, le budget progresse nettement, franchissant le double cap du milliard de francs et de 0,5 % du budget de l’État en loi de finances initiale, avant d’être stabilisé de 1974 à 1980, années où Jack Ralite, à la tribune de l’Assemblée nationale, fustige la faiblesse des moyens : « Il était une fois un budget confetti : 3,3 cent-millièmes du budget de l’État49. »
25Sur cette période encore, le financement du cinéma fait figure dans un premier temps d’exception : acquis au terme d’une bataille interministérielle avec le ministère des Finances50, les décrets des 16 juin et 30 décembre 1959 fixent les grands principes et mécanismes d’attribution des aides à la production cinématographique avec le développement des aides dites « sélectives », en particulier l’« avance sur recettes », qui joue un rôle fondamental dans le développement du cinéma d’auteur. Toutefois, la diminution sensible du nombre de spectateurs (411 millions en 1957, 211 en 1967, 168 en 1977) fait baisser très sensiblement les moyens disponibles (les recettes taxables passent de 548 millions de francs en 1957 à 784 millions en 1967, soit en volume une diminution de 11 %, puis à 1 822 millions en 1977, soit une légère progression en volume de 12 %). Ce n’est qu’au prix d’une hausse constante des tarifs – compensée en partie par une réforme de 1979 sur la TVA, que les moyens parviennent à rester stables.
IV. « Doubler le budget de la culture en temps de crise, est‑ce bien raisonnable51 ? »
26Un « essai d’histoire budgétaire »52, mené sur la période 1960-1990, montrait des évolutions significatives. De 1960 à 1990, la part du budget du ministère chargé des Affaires culturelles dans le budget de l’État (au sens de la loi de finances initiale) est passée de 0,38 % à 0,86 %, avec bien entendu un saut significatif en 1982, le doublement en francs courants, permettant le passage de 0,47 % à 0,75 %.
27Calculée en termes de budget exécuté (lois portant règlement définitif), l’évolution est un peu plus molle : en 1982, par exemple, pour 0,75 % du budget de l’État en loi de finances initiale, on constate un résultat en gestion de 0,63 % ; en 1986, pour 0,93 %, on atteint seulement 0,68 % réellement utilisé. Il faut attendre la fin des années 1990 pour voir les deux séries converger progressivement, mais pour diverger à nouveau ensuite : le taux de consommation des crédits, qui était encore de 93 % en 1998, n’a cessé de se dégrader, pour atteindre seulement 84 % en 2001. Ces données globales recouvrent une grande disparité entre les crédits de fonctionnement et d’intervention, régulièrement consommés à 99 %, et les crédits d’investissement, dont le taux de consommation est passé de 79 % en 1998 à 57 % en 2001. Il vaut y voir une tactique du ministère chargé du Budget : dans la mesure où il y a une pression tendant à atteindre le 1 %, il est de bonne guerre de gonfler le budget des crédits de paiement, qui ne seront pas consommés en totalité. Certains ministres ont tenté de revenir à un montant en loi de finances initiale plus véridique, au prix d’une diminution optique de leurs dotations : Jean-Jacques Aillagon, en particulier, pour le budget 2003. Les annulations de crédits en cours d’exercice ont aussi été très largement pratiquées, depuis la fin des années 1970, et ce notamment au moment des alternances politiques. En francs courants, l’évolution du budget voté, vue depuis l’année 1990, représentait une multiplication par 47 depuis 1960, par 18 depuis 1970 et par 4 depuis 1980. Par comparaison, le budget de l’État a été multiplié par 20 depuis 1960, par 7 depuis 1970 et par 2 depuis 1980. En francs constants, il s’agit d’une multiplication par 7 depuis 1960, par 4 depuis 1970, par 2 depuis 1980. Par comparaison, le budget de l’État a été multiplié par 2,8 depuis 1960, par 1,6 depuis 1970 et par 1,04 depuis 198053. De 1990 à 2000, le budget voté (avec des modifications importantes de périmètres) continue de croître de 53 % (alors que la hausse des prix sur cette période ne représente que 15 %). De 2000 à 2005, où il atteint 2,8 milliards d’euros, sa croissance globale s’est ralentie (+ 14 %), mais reste toujours supérieure à celle de l’indice Insee (+ 8,4 %). De 2006 à 2016, il passe de 2,776 à 3,147 milliards d’euros, soit 11 % de progression, et un maintien en euros constants, mais au cours de cette période, le budget a baissé durant quatre exercices (2013 à 2015). Vu depuis 2020, le budget a été multiplié en euros constants par 11,7 depuis 1960. Certes, les missions ont tellement été bouleversées que cette comparaison arithmétique peut être trompeuse.
28Sous la Cinquième République, l’action culturelle de l’État s’enracine donc et se transforme, notamment avec deux ministres, qui ont chacun été en responsabilité dix ans : André Malraux (8 janvier 1959-20 juin 1969) et Jack Lang (22 mai 1981-20 mars 1986 et 13 mai 1988-29 mars 1993). Sur la période de quarante ans étudiée, la plus marquée des évolutions est la réduction de la part de dépenses de patrimoine, qui passe de 37,5 % en 1960 à 14,5 % en 1990. Les dépenses que l’on qualifiait dans les années 1980-1990 de « développement culturel » connaissent une entrée plus que significative (10 % du budget). Elle met en évidence deux étonnantes stabilités : celle de l’aide aux théâtres et à la politique musicale, dont le développement a accompagné, quasiment en homothétie, la croissance des dépenses culturelles. Les frais de structure, représentent 10 % en 1990, ce qui reste un ratio bas, après une décennie de développement des services, notamment régionaux, et la croissance des opérateurs. Là encore, la progression est explicable en raison de la très flagrante sous-administration des affaires culturelles au début des années 1960. Si le nombre d’agents directement employés par le ministère de la Culture a doublé entre 1969 et 1989, il se stabilise depuis lors autour de 13 000 après avoir atteint 15 00054. Il convient de noter que ce chiffre rend compte de situations hétérogènes, où la plus grande part des postes est affectée à des opérateurs (musées, Bibliothèque nationale…) et que nombre d’opérateurs emploient directement des agents contractuels. En 2009, les opérateurs nationaux sous tutelle employaient plus de trois fois l’effectif du ministère.
29L’analyse précitée se complétait d’une approche plus analytique, qui faisait apparaître que le poids des subventions de fonctionnement à des organismes, de faible ampleur en 1960 (9 %), devenait au fil du temps plus important (presque 30 %). Avec un renversement de tendance par la suite. Alors qu’elles s’étaient accrues fortement au cours de la décennie 1980, les subventions à des organismes, notamment pour le spectacle vivant (crédits d’intervention inscrits au titre IV du budget du ministère de la Culture) n’augmentent que faiblement depuis 1992 (+ 5,15 % entre 1992 et 1997, contre + 20 % pour le total des crédits). Cette gestion d’une modalité qui représente une part stratégique de l’action culturelle n’a pu manquer d’entraîner une rigidité croissante, qu’a relevée la Cour des comptes. « Confronté à cette évolution, le ministère n’a pas su assurer la flexibilité qui lui aurait permis de préserver ses marges de manœuvre. Les subventions sont le plus souvent reconduites, et leur niveau ne varie guère. Ainsi, en 1997, on peut évaluer à moins de 10 % la part des crédits du titre IV effectivement disponibles pour aider de nouveaux projets, le reste correspondant à la reconduction de subventions accordées antérieurement55. »
30Fin 2016, la ministre de la Culture tenait à préciser que le budget de son ministère passait ou plutôt repassait le seuil symbolique du 1 % du budget de l’État56. Pourquoi cette proportion, au demeurant modeste, est-elle objet d’une aussi constante affirmation politique ? Parce qu’il s’agit d’une revendication formulée dès les années 1970 par les professionnels de la culture et leurs alliés politiques. Dans l’histoire des dotations du ministère de la Culture, le doublement de son budget pour 1982, décidé par François Mitterrand (doublement en francs courants57), constitue une rupture quantitative d’importance égale à celle, plus qualitative, opérée par Malraux. C’est en mai 1969 – un mois avant la démission d’André Malraux, à la suite de la défaite au référendum décidé par le général de Gaulle – qu’est mis en place un « Comité de liaison du 1 % ». Il regroupe cinquante-six organisations et syndicats, avec en particulier la présence de nombreuses structures et associations d’éducation populaire, dont Peuple et culture, la fédération Léo-Lagrange ou encore la Fédération des centres musicaux ruraux. La Fédération nationale des centres culturels communaux (FNCCC) y est représentée par Jack Ralite, alors maire adjoint à la culture d’Aubervilliers, qui joue un rôle très actif58. Jean Vilar y prêtait un concours régulier tout en étant convaincu que « lorsque ce 1 % que l’on revendique sera enfin accordé, est-ce que le problème culturel sera réglé pour autant ? Assurément non59. » Il pensait même que la campagne du 1 % « n’est basée sur aucune conception déclarée des rapports de l’État et de la collectivité. C’est seulement un chiffre. Et c’est aussi imprécis du point de vue idéologique que peut être un chiffre60. » La commission des Affaires culturelles du VIe Plan appuie ces revendications, même si la rédaction finale du Plan manie l’euphémisme, en soulignant que le ministère des Affaires culturelles « a certes besoin de voir augmenter les moyens matériels de son action. Au-dessous d’un certain seuil, il devient impossible de prétendre soutenir ou encourager l’initiative culturelle individuelle ou collective61. »
31Même si l’attribution de 1 % du budget de l’État ne fait pas partie en 1981 des cent dix « propositions pour la France » de la campagne de François Mitterrand62, la revendication budgétaire et cette norme symbolique vont structurer les débats culturels et permettre une croissance sans précédent des dotations. Dans une tribune publiée en 1980, Jacques Chirac esquivait le débat sur les moyens du ministère en défendant que « l’État dispose de tous les instruments nécessaires à une action profondément renouvelée. […] L’action culturelle ne peut pas se réduire à celle d’un ou de deux départements ministériels et il faut imaginer les structures administratives les plus propres à développer et à garantir une action qui sera nécessairement celle de l’État tout entier63. » Le président sortant, Valéry Giscard d’Estaing, déclarait que « la façon de dépenser l’argent doit être soigneusement pesée. Que diriez-vous d’un ministère de la Culture qui disposerait de 2 ou 3 % du budget de l’État et qui dissiperait ses crédits pour faire fonctionner un appareil bureaucratique omniprésent, tatillon et indiscret ou qui l’utiliserait à la pénétration d’une culture officielle d’État64 ? »
32Jack Lang annonce, lui : « Après une longue adolescence, l’âge de la maturité est enfin venu pour ce ministère. Il a vingt-deux ans. L’heure du passage à l’âge adulte n’a que trop tardé. Parent pauvre du budget de l’État, il en était en quelque sorte la Cendrillon. Six milliards de francs, un doublement en francs courants, c’est une première étape vers le 1 % promis et décidé pour 198365. » Le calendrier est sans cesse différé dans les années suivantes, même si la culture n’a jamais cessé jusqu’en 1986 d’être une priorité gouvernementale. Enfin, le budget du ministère de la Culture pour 1993, voté le 7 novembre 1992, s’élève à 13,79 milliards de francs. C’est-à-dire 1 % du budget de l’État. Le vieil objectif était enfin atteint. En 1993 toutefois, la victoire acquise par Jack Lang devait rester éphémère. Elle aura duré le temps séparant l’adoption définitive de la loi de finances fin 1992 de l’arrêté du 10 février 1993 intervenu après les élections et l’alternance politique et procédant à l’annulation et au gel de plus de 900 millions de francs sur le budget de la Culture, et qui devait ainsi ramener à 0,93 % la part des crédits budgétaires consacrés à la culture.
33Il faut attendre le projet de loi de finances pour 1996, année où les crédits votés s’élèvent à 15,54 milliards de francs, en progression de 14,6 % par rapport au budget voté pour 1995 pour que, pour la deuxième fois, soit ainsi franchi le seuil symbolique du « 1 % culturel ». Il convient de noter qu’un effet de périmètre, le rattachement de la direction de l’Architecture (sous tutelle du ministère de l’Équipement pendant vingt ans) a permis ce résultat symbolique. Les années 2000 rognent peu à peu la part des crédits de ce qui devient dans le jargon de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 la mission Culture et quelques autres programmes, ce n’est qu’en 2017 que le « 1 % » est à nouveau atteint pour la troisième fois. Norme au demeurant techniquement faible, puisqu’elle rapporte les crédits d’un ministère aux contours variables66 à l’ensemble du budget de l’État, y compris donc au remboursement de la dette. De plus, l’effort culturel de l’État dépasse largement les seuls programmes précités. Un document annuel, un « jaune », annexe au projet de loi de finances et intitulé Effort financier de l’État dans le domaine culturel, en rend compte depuis les années 199067. Il montre – à condition d’adhérer à une définition extensive du domaine de la culture – que le ministère de la Culture ne représente qu’environ 45 % des dépenses « culturelles » de l’État. Il serait à l’évidence plus juste de « normer » l’effort public sur une part du PIB, comme l’avait proposé, dès 1964, Jacques Delors au colloque de Bourges68 organisé par le Commissariat général du Plan auquel il appartenait alors. Mais la bataille politique menée dès la fin des années 1960 et qui aboutit à la croissance des dotations du ministère chargé de la Culture dans les années 1981-1986, puis après 1993, s’est saisie d’un indicateur certainement plus imparfait, mais efficace dans le rapport de forces interministériel. En exécution, la courbe n’atteint jamais le 1 %, même si l’on doit relativiser ces données, du fait des profondes mutations de la structure du budget de l’État dans la période, avec l’explosion du remboursement annuel de la dette. La croissance des financements reste spectaculaire en volume.
34Du côté du financement du cinéma, la politique menée dans les années 1980 est marquée par l’élargissement des mécanismes à l’audiovisuel, avec la création en 1986 du Compte de soutien financier à l’industrie des programmes audiovisuels (Cosip), financé par une taxe de 5,5 % prélevée sur le chiffre d’affaires (abonnements, la redevance et publicité des chaînes de télévision). Cette taxe alimente d’ailleurs largement le financement du cinéma. Le développement de l’économie des médias assurera au nouveau mécanisme une croissance continue : 112 millions d’euros en 1991, 155,2 millions d’euros en 1996, 186,9 millions d’euros en 2001. Le soutien au cinéma (dans son volet production) distingue nettement un mécanisme automatique de génération de droit de tirage, fondé sur le succès commercial (vente de billets en salles et passages à la télévision) et un soutien en amont à la création, assumant une certaine subjectivité artistique et complètement déconnecté du marché. Le Cosip comporte également un mécanisme automatique et une aide sélective, mais les deux dispositifs ne sont pas dissociés de la même manière.
V. Le « jeu du catalogue » territorial
35Étudiant, dans les années 1980, les politiques culturelles des villes, les sociologues Erhard Friedberg et Philippe Urfalino ont mis en évidence ce qu’ils ont joliment nommé « le jeu du catalogue »69. Les politiques culturelles des villes sont remarquables par leur éclectisme. L’image du catalogue vient à l’esprit, à cause de l’impression de juxtaposition d’éléments disparates, dont seuls des objectifs vagues et non discriminants peuvent s’accommoder et assurer l’intégration. La dynamique des finances publiques passe par une émulation entre l’État et les collectivités territoriales, qui entretiennent des rapports à la fois solidaires et originaux avec l’instance étatique.
36Des études monographiques ont permis de retracer l’engagement fort et historique de certaines mairies pour la culture : les exemples de Dijon, Bordeaux et Rouen ont ainsi été étudiés sur des temps longs70. Analysée par Philippe Poirrier, la politique de la Ville de Dijon se caractérise depuis les années 1960 par une approche centrée sur la construction de bâtiments. La culture y est abordée souvent comme une branche des équipements collectifs71. L’émergence de quelques « places fortes » de la vie culturelle française, comme Grenoble, a fait l’objet d’études. Là encore, l’impulsion donnée aux moyens du développement culturel s’est spécialement manifestée par un effort d’investissement. Le budget culturel est multiplié par 3,35 entre 1964 et 1974 par la municipalité de gauche dirigée par Hubert Dubedout72. En 1966, la FNCCC, jeune association regroupant des élus de tous bords, publiait la première enquête systématique sur l’engagement culturel des municipalités73. Déjà alors, malgré la création du ministère des Affaires culturelles et malgré le petit nombre de collectivités ayant alors pris conscience de l’importance des enjeux culturels, la part des villes dans le soutien public à la culture était déjà supérieure à celle de l’État. D’après l’enquête de 1966, le budget culturel de l’ensemble des communes s’est élevé à 436 millions de francs, mais, comme ce budget s’est accru entre 1963 et 1966 à un rythme de progression très élevé, de l’ordre de 25 % par an, le montant global qui doit être retenu pour 1965 ressort à 350 millions de francs. La comparaison de ce montant avec celui du budget du ministère des Affaires culturelles cette même année (343 millions) met en valeur toute l’importance des municipalités dans le domaine de la culture. Si le budget global varie du simple au double entre les deux catégories extrêmes de communes couvertes par l’enquête, passant de 317 francs par habitant à 648 francs, la part réservée à la culture dans les budgets varie, elle, du simple au quadruple, s’élevant de 1,23 % à 4,65 %.
37Par la suite, le ministère chargé de la Culture a développé ses propres enquêtes. Pour 1969, il estimait la dépense des communes à 802 millions de francs, 90 millions de francs pour les départements, alors que le ministère disposait d’un budget de 691 millions de francs74. Dans les enquêtes plus systématiques menées par la suite, les villes n’ont pas cessé de renforcer leur emprise sur la structure relative des dépenses culturelles publiques malgré l’accroissement sensible des dépenses de l’État : 42,2 % des dépenses publiques en 1978, 49,8 % en 1984 et 52,5 % en 1987. Que l’on considère les dépenses culturelles en pourcentage du budget total (6,9 % à 9,4 %) ou en francs par habitant, la croissance des dépenses culturelles des villes de plus de 10 000 habitants entre 1978 et 1987 est considérable. La part du budget consacré à la culture par les villes de plus de 150 000 habitants est substantielle : en 1987, elles accordent en moyenne 11,4 % de leur budget total à la culture, certaines d’entre elles atteignent des taux très élevés : Strasbourg (18,5 %), Lyon (17 %), Grenoble (15,6 %), Nice (14,5 %) et Bordeaux (12,3 %)75. Pas toujours prise en compte par les enquêtes du ministère de la Culture, la Ville de Paris est un acteur important. En 1987, le budget consacré à la culture par la Ville de Paris (qui est aussi département) était de 1,2 milliard de francs (183 millions d’euros). Le budget a doublé sur la période 1978-1987, avec toutefois un effort qui reste très inférieur aux autres grandes villes françaises : 5,8 % en 1987, 5,1 % en 2002. On a pu mettre en évidence une compétition de prestige entre quelques métropoles, le record revenant dans les années 1970-1990 au « chabanisme culturel »76. Bordeaux pendant l’ère Chaban-Delmas s’est en effet imposée comme l’une des villes françaises qui a le plus dépensé pour la culture. En effort par habitant, Bordeaux est en première position avec 625 francs en 1978. La moyenne nationale est alors de 237,40 francs. La ville est constamment en tête ensuite, et au total, en 1993, on enregistre une dépense de 2 757 francs par habitant, devant Lyon : 1 640 francs et Strasbourg : 1 630 francs. Dans ses Mémoires, Chaban-Delmas admet avoir été trop loin : « Certes tout cela avait un prix, et certaines décisions avaient entraîné des débordements financiers. J’avais posé comme principe que le budget culturel devait passer avant tous les autres. Mais quand il a frôlé les 30 % des dépenses totales, j’ai de moi-même commencé à freiner77. »
38Au-delà de quelques cas atypiques, le mouvement est général et s’est accompli graduellement, mais à un rythme soutenu, en s’appuyant sur la construction de partenariats avec l’État, dont les collectivités territoriales se sont émancipées en développant des orientations nouvelles et de plus en plus distinctes des politiques nationales. Avec les lois de décentralisation de 1982-1983, le pouvoir local se renforce et dote les élus de nouvelles prérogatives dans tous les domaines. Lors de l’adoption des lois de décentralisation, les compétences culturelles n’ont pas en effet fait l’objet, sauf pour les bibliothèques, d’une répartition entre les différentes collectivités publiques. Malgré tout, le bloc communal reste le principal financeur du secteur. Cela demeure, même si dans les années 2000, l’analyse de ces données, et surtout la comparaison d’un territoire à l’autre, s’est complexifiée, du fait de la part croissante de l’intercommunalité.
39La croissance des financements départementaux dans les années 1975-1987 est également notable. Ils passent de 290 millions de francs en 1975 à 2,7 milliards de francs en 1987. Ces dépenses, qui triplent en volume au cours de la période, atteignent en moyenne 2,1 % en 1987 puis 2,7 % en 1993 des dépenses départementales, avec une nette prédisposition aux dépenses d’investissement. La répartition géographique de ces dépenses est extrêmement inégale. Si les plus gros budgets sont consentis à l’est d’une ligne Le Havre-Marseille, des départements témoignent d’une forte volonté de rattrapage, sans qu’on puisse par ailleurs se servir de couleurs politiques pour effectuer des comparaisons78. En 1993, les financements à la culture des départements s’élèvent à 5,4 milliards de francs (824 millions d’euros) et ceux des régions à 1,467 milliard de francs (223 millions d’euros). Cette croissance dure jusqu’en 2000. En 2010, on atteint 1,39 milliard d’euros pour les départements et 661 millions pour les régions. Celles-ci, dont la montée en puissance était le grand défi de l’après-1981, ont développé un effort culturel constant, mais qui représente un poids relativement secondaire. En 2010, c’est 5,6 milliards d’euros qu’y consacre le « bloc communal79 ».
40La structure du financement public de la culture traduit cette montée en puissance des collectivités locales.
41Les comparaisons internationales sont toujours délicates, même entre pays voisins. La comparaison suivante, portant sur 2001-2002, est éclairante. Elle traduit un enracinement plus ancien des structures centrales en France et en Italie (avec des nuances, si l’on sait que la création d’un ministère de plein exercice, le ministero per i Beni e le Attività Culturali, n’intervient qu’en 1998), l’Allemagne n’ayant créé un échelon fédéral, le BKM pour Kunst und Medien, qu’en 1998 avec un domaine de compétence relativement restreint, la politique culturelle étant principalement une compétence des länder. Ainsi, en 2001, l’échelon fédéral allemand ne consacrait que 0,65 % de son budget à la culture, alors que les länder et les communes se situaient entre 1,9 % et 2,5 % en moyenne, si l’on prend en compte les disparités entre l’Est et l’Ouest. En France, en 2002, l’effort budgétaire dans les communes de plus de 10 000 habitants était en moyenne de 9,1 %.
42Elle traduit un trait commun à la quasi-totalité des politiques culturelles des États de l’Union européenne : la prédominance du financement public de la culture par les échelons locaux.
Conclusion
43En 1996 paraissait l’ouvrage de Philippe Urfalino, L’invention de la politique culturelle80, qui exprimait un point de vue tranché : selon l’auteur, la « politique culturelle » n’a vraiment existé que dans les années 1960 et 1970, avant de se dissoudre dans les années 1980 et de disparaître dans les années 1990. « Réactivé en 1981 par le doublement du budget de la culture et par une nouvelle philosophie de l’action formulée par Jack Lang, ses dernières limites ont été explorées81. » Les années 1980-1990 seraient celles de la « municipalisation de la culture », de la professionnalisation des médiateurs culturels, de la conception « entrepreneuriale » et « mobilisatrice », qui promeut une image de la création comme étant invention et innovation. Pour l’auteur, l’action de Jack Lang peut être associée à la fin de la politique culturelle et au triomphe des politiques publiques de la culture. S’ensuit alors une « période de maturité », où la politique culturelle se réduit à la gestion de l’existant.
44Si l’on reprend point par point cet argumentaire, le développement des politiques locales accompagne, plus qu’il ne substitue aux politiques nationales, faisant de plus en plus ressembler la France à ses voisins européens, avec une croissance simultanée de l’effort financier national (lui-même de plus en plus déconcentré) et local. La professionnalisation des politiques, amorcée dans les années 1980-1990, s’est à l’évidence poursuivie, expliquant en large part la croissance rapide des financements au cours du dernier quart du xxe siècle. Le caractère pluriel des politiques est une réalité, que les études sur la répartition des interventions corroborent. Mais, la culture peut-elle être, pour autant, réduite à la gestion d’affaires courantes ?
Notes de bas de page
1 L’appellation « Beaux-Arts » prévaut jusque sous la Quatrième République, où elle est concurrencée par « Arts et Lettres ». Sous la Cinquième République, le ministère s’intitule « Affaires culturelles » de 1959 à 1974, le terme « Culture » étant ensuite préféré. Dans cet article, on s’est efforcé de respecter l’appellation en vigueur à la date des faits relatés.
2 Jean Giraudoux, Sans pouvoirs, Monaco, éditions du Rocher, 1946, p. 48.
3 Marie-Claude Genet-Delacroix. Art et État sous la Troisième République, le système des beaux-arts, Paris, Publications de la Sorbonne, 1992, 433 p., édition partielle d’une thèse soutenue à l’université de Paris 1 en 1989. Pascal Ory, La belle illusion, culture et politique sous le signe du Front populaire 1935-1938, Paris, Plon, 1994, 1 033 p. réédité en 2016 par CNRS éditions, texte remanié de la thèse soutenue à Université de Paris 10 en 1990.
4 Vincent Dubois, « Le ministère des Arts (1881-1882) ou l’institutionnalisation manquée d’une politique artistique républicaine », Sociétés et représentations, Paris, 2001/1, n° 11, p. 229‑261 et la thèse (non publiée) de Bruno Vautrin, « Antonin Proust (1832-1905), député, ministre et défenseur des arts », doctorat, histoire de l’art, sous la direction de Bertrand Tillier, université Bourgogne Franche-Comté, 2017.
5 Antonin Proust, L’art sous la République, Paris, Bibliothèque Charpentier, 1892, 276 p. Antonin Proust (1832-1905) a été huit fois rapporteur du budget des Beaux-Arts à la Chambre des députés de 1879 à 1892.
6 Décret du 14 novembre 1881, rapport à l’appui de Léon Gambetta au président de la République.
7 Le Gaulois, n° 825, 16 décembre 1881, p. 2. Le Gaulois, alors dirigé par Jules Simon, exprimait l’opinion des républicains modérés.
8 Le Gaulois, n° 815, 6 décembre 1881, p. 1, dans un éditorial consacré au ministère des Arts.
9 A. Proust, op. cit., p. III-IV.
10 Pascal Ory, « Pierre Bourdan et la politique culturelle du Gouvernement Ramadier », dans Serge Berstein (dir.), Paul Ramadier : la République et le socialisme, Bruxelles, Éditions Complexe, 1990, p. 259‑272. Le journaliste résistant Pierre Bourdan (de son vrai nom Pierre Maillaud) est né en 1909 et mort accidentellement le 13 juillet 1948 au large du cap Nègre.
11 Paul Léon, Du Palais-Royal au Palais-Bourbon. Souvenirs, Paris, Albin Michel, 1947, p. 262. Paul Léon (1874-1962) est directeur général des Beaux-Arts de 1927 à 1933.
12 Joseph Paul-Boncour, Art et démocratie, Paris, Paul Ollendorff, 1912, p. 253. Joseph Paul-Boncour (1873-1972) est rapporteur du budget des Beaux-Arts à la Chambre des députés en 1911.
13 Jean Giraudoux, op. cit., p. 44. Connu comme dramaturge, Jean Giraudoux (1882-1944) a dans les années 1920 et 1930 occupé des postes importants au Quai d’Orsay et dans le domaine de l’information sous différents ministres. Ce texte inachevé a été écrit vers 1941.
14 Messieurs les ronds-de-cuir (sous-titré Tableaux-roman de la vie de bureau) paraît en 1891 et 1892 dans L’Écho de Paris, et en librairie en 1893 aux éditions Flammarion, avec une préface de Marcel Schwob.
15 Jean Zay, Souvenirs et solitude, Paris, René Julliard, 1946, p. 41‑42. Jean Zay (1904-1944) est quarante mois ministre de l’Éducation nationale dans les Gouvernements Blum, Chautemps et Daladier (juin 1936-septembre 1939). Le texte cité est écrit en captivité, en janvier 1941.
16 Pascal Ory, La belle illusion, op. cit., p. 838.
17 Joanny Berlioz, Chambre des députés, 12 décembre 1936, Journal officiel. Débats parlementaires, n° 102, p. 3544. Quelques semaines plus tôt, il défendait l’idée d’« un grand ministère de l’Art français ». Joanny Berlioz (1892-1965) est durant plus de vingt ans un des intellectuels du PCF.
18 Paul Léglise, Histoire de la politique du cinéma français, Le cinéma et la Troisième République, Paris, Filméditions, 1969 et Pascal Ory, La belle illusion, op. cit., p. 417‑438. Le rapport de Carmoy, fondamental pour les politiques ultérieures, a été publié au Journal officiel du 18 août 1936.
19 Loïc Vadelorge, Rouen sous la Troisième République : politiques et pratiques culturelles, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2005, p. 57, texte remanié de sa thèse de doctorat sous la direction de Jean-Pierre Chaline, université Paris 4, 1996. Les comptes administratifs de la ville distinguent dès l’entre-deux-guerres un « budget ordinaire des Beaux-Arts et de l’Instruction publique ». À titre de comparaison, la thèse de Philippe Poirrier montre un contexte local plus terne : « Municipalité et culture au xxe siècle : des beaux-arts à la politique culturelle : l’intervention de la municipalité de Dijon dans les domaines artistiques et culturels (1919-1995) », doctorat, histoire, sous la direction de Pierre Lévêque, université de Bourgogne, 1995, 1 016 p.
20 Jean-Pierre Rioux (dir.), La vie culturelle sous Vichy, Bruxelles, Éditions Complexe, 1990.
21 Marc Fumaroli, L’État culturel. Essai sur une religion moderne, Paris, Éditions de Fallois, 1991, réédition Le Livre de poche, 1999, 410 p. Marc Fumaroli (1932-2020), élu à l’Académie française en 1995, pourfend par la suite les « dérives » de l’État et plaide pour un « recentrage ».
22 Louis Hautecœur (1884-1973) est nommé sous le régime de Vichy en juillet 1940 directeur général des Beaux-Arts. Il conserve ce titre jusqu’au 23 mars 1941, date de la transformation de la fonction de directeur général en celle de secrétaire général des Beaux-Arts, fonction qu’il ne quittera qu’au moment de son remplacement par Pierre Laval et Abel Bonnard en mars 1943. Il est « épuré » en 1945, puis réintégré.
23 Louis Hautecœur, Les Beaux-Arts et la France. Passé et avenir, Paris, Éditions Picard, 1948, p. 85.
24 Paul Léglise, Histoire de la politique du cinéma français, Entre deux Républiques 1940-1946, Paris, Filméditions, Pierre Lherminier, 1977.
25 Henry Rousso, « Vichy : politique, idéologie et culture », Les Cahiers de l’IHTP, n° 8, CNRS, juin 1988, p. 13‑26.
26 Jeanne Laurent, La République et les Beaux-Arts, Paris, René Julliard, 1955, p. 145‑146.
27 Jeanne Laurent (1902-1989), nommée à la Libération sous-directrice des Spectacles et de la Musique, évincée en 1952 par le secrétaire d’État André Cornu et mutée dans un honorifique poste de sous-directeur des Affaires internationales du ministère de l’Éducation nationale, consacre son énergie à proposer une véritable politique des Beaux-Arts et à pourfendre l’académisme.
28 Cf. Jean-François Chougnet, « Réconcilier l’État et le génie », dans Pierre Gumplowicz, Jean-Claude Klein (dir.), Paris 1944-1954, Artistes, intellectuels, publics : la culture comme enjeu, Paris, Autrement, série Mémoires, n° 38, mars 1995, p. 206‑220 et « La République, le Budget et les Beaux-Arts », dans La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur ou témoin ? Actes de la journée d’études du 10 janvier 1997, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1998, p. 275‑294.
29 Archives nationales, F21/8499, Note de la direction générale des Arts et des Lettres, « Le budget des Beaux-Arts est-il suffisant ? Est-il en rapport avec l’importance de notre école et de son prestige à travers le monde ? », s. d., cité par Églantine Pasquier, « André Cornu et le secrétariat d’État aux Beaux-Arts, 1951-1954 », Comité d’histoire du ministère de la Culture et de la Communication, avril 2016, https://chmcc.hypotheses.org/1864.
30 Journal officiel. Débats parlementaires, n° 156, 1951, séance n° 327, 18 décembre 1951, p. 9273‑9275.
31 Journal officiel. Débats parlementaires, n° 123, 1956, séance n° 45, 27 novembre 1956, p. 5154.
32 On peut citer Jacques Debû-Bridel au Conseil de la République, qui défend vigoureusement les professionnels du théâtre et tâche d’inciter le secrétaire d’État à plus de fermeté à l’égard des Finances. Cf. séance du 9 avril 1954, Journal officiel. Débats parlementaires, n° 26, compte rendu, p. 793. Le 8 janvier 1959, il publie un texte dans Le Monde : « Le regroupement des activités culturelles de l’État s’impose. »
33 Jack Lang, L’État et le théâtre, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1968, p. 44‑47. Jack Lang (né en 1939) est agrégé de droit public et crée dès 1963 le festival de théâtre universitaire de Nancy.
34 Comité d’histoire de la Cour des comptes, La Cour des comptes et le secteur de la culture 1925-2007, Paris, La Documentation française, 2014, 394 p. Voir notamment son annexe 2.
35 Archives nationales, Ministère de la Culture, 9110240/6.
36 Jeanne Laurent, op. cit., p. 84.
37 Id., p. 85.
38 André Malraux, conférence de presse du 9 avril 1959, Le Monde, 10 avril 1959.
39 Robert Brichet, « Pour un ministère des Arts », Les Cahiers de la République, n° 4, Paris, décembre 1956, p. 78‑92 ; quelques extraits sont proposés dans Geneviève Gentil, Philippe Poirrier (dir.), La politique culturelle en débat : anthologie, 1955-2005, Paris, La Documentation française, Comité d’histoire du ministère de la Culture, 2006, p. 49‑52.
40 Rapport au nom de la commission des finances du Sénat, n° 66, annexe n° I, 1er décembre 1959, rapporteur spécial Joseph Raybaud, p. 23.
41 André Malraux, 17 novembre 1959, Assemblée nationale, Journal officiel. Débats parlementaires, n° 79, p. 2498.
42 La séance du 8 décembre 1959 au Sénat l’oblige à être plus accommodant sur l’œuvre de ses prédécesseurs. Journal officiel. Débats parlementaires, n° 55, Sénat, p. 1566.
43 André Malraux, 17 novembre 1959, Assemblée nationale, Journal officiel. Débats parlementaires, n° 79, p. 2499.
44 Le budget connaît une hausse de 11 %, essentiellement affectée aux théâtres et aux maisons de la culture (Cf. avis n° 66 de la commission des finances du Sénat, tome 3, annexe 1, 1er décembre 1959). Ce chiffre est comparable à la progression cette année de l’Éducation nationale, le budget général progressant de 5 %, la hausse des prix observée étant également estimée à 4 % en 1960.
45 Interview dans le film de Jean-Michel Djian et Joël Calmettes, Culture, une affaire d’État. La Cinquième République des affaires culturelles, 2002, 86 min., Morgane production avec l’Ina et France 5. Émile Biasini (1922-2011) a été conseiller technique au cabinet d’André Malraux en 1960 et est de 1961 à 1966, directeur du Théâtre, de la Musique et de l’Action culturelle.
46 Antoine Bernard, Le ministère des Affaires culturelles et la mission culturelle de la collectivité, Paris, La Documentation française, p. 30, rapport rédigé en 1968 et publié à l’occasion des journées d’étude (30 novembre et 1er décembre 1989) sur « le ministère Malraux ».
47 Développement culturel, bulletin du service des Études et de la Recherche du ministère de la Culture et de la Communication, n° 42, octobre 1979. Le service des Études est né en 1963 et est largement inspiré par le Commissariat général au Plan qui cherchait à développer une statistique alors très embryonnaire. Il est animé dès l’origine par Augustin Girard (1926-2009), qui reste le responsable de ce service aux dénominations diverses jusqu’à son départ en retraite en 1993. Il préside alors le Comité d’histoire du ministère de la Culture, nouvellement créé par arrêté du 11 mars 1993.
48 Jean-François Chougnet, « Le cap du milliard », dans Geneviève Gentil, Augustin Girard (dir.), Les affaires culturelles au temps de Jacques Duhamel 1971-1973, actes des journées d’études des 7 et 8 décembre 1993, Paris, Comité d’histoire du ministère de la Culture, 1995, p. 149‑167. Jacques Duhamel (1924-1977) est ministre des Affaires culturelles de janvier 1971 à mars 1973. Après les législatives de 1973, malgré l’insistance de Georges Pompidou, il renonce à toute fonction ministérielle du fait de sa maladie.
49 Jack Ralite, rapporteur pour avis, 3 novembre 1975, Assemblée nationale, Journal officiel. Débats parlementaires, n° 97, p. 7728.
50 Pierre Moinot, Tous comptes faits. Entretiens avec Frédéric Badré et Arnaud Guillon, Paris, Gallimard, 1997, p. 120‑122. Cf. Gaël Péton, Dimitri Vezyroglou, « La politique française du cinéma au moment du rattachement du Centre national de la cinématographie au ministère des Affaires culturelles 1957-1962 », dans Dimitri Vezyroglou (dir.), Cinéma, une affaire d’État, 1945-1970, Paris, La Documentation française, 2014, p. 32. Pierre Moinot (1920-2007), chargé par André Malraux, en qualité de conseiller technique, de la mise en place du nouveau régime d’aide, raconte la façon dont Antoine Pinay a retardé jusqu’au dernier moment la signature du décret du 16 juin 1959.
51 Jack Lang, 17 novembre 1981, 2e séance, Assemblée nationale, Journal officiel. Débats parlementaires, p. 3870
52 Jean-François Chougnet, « Un essai d’histoire budgétaire », dans Les affaires culturelles au temps d’André Malraux, actes des journées d’étude des 30 novembre et 1er décembre 1989, Paris, Comité d’histoire du ministère de la Culture, Paris, La Documentation française, 1996, p. 231‑239.
53 Id., p. 235.
54 Rapports thématiques de la Cour des comptes « La fonction publique d’État », décembre 1999, p. 80 et « Les effectifs de l’État 1980-2008 » ; « Un état des lieux », 2009, p. 26 et 62.
55 Cour des comptes, « Rapport public pour 1999 », février 2000, p. 548. Il faudrait ajouter ce que le rapport ne dit pas : si la part du titre IV a baissé, c’est que les subventions aux établissements publics gestionnaires des « grands projets » (Louvre, Villette, Opéra Bastille…) imputées sur le titre III se sont, elles, fortement accrues.
56 « Audrey Azoulay présente un budget historique pour la Culture », communiqué de presse du ministère de la Culture, publié le 28 septembre 2016.
57 Avec un effet d’enveloppe, la Bibliothèque nationale passant du budget de l’Éducation nationale à celui de la Culture.
58 Jack Ralite (1928-2017), ancien journaliste en charge des pages culturelles de L’Humanité, est maire adjoint à la culture d’Aubervilliers pendant vingt-cinq ans, puis maire pendant vingt ans. Député de Seine-Saint-Denis pendant huit ans (de 1973 à 1981), ministre de la Santé en 1981 et sénateur pendant seize ans (de 1995 à 2011).
59 Jean Vilar (1912-1971), rencontre de la Mutualité organisée par la FGDS sur « Pouvoir et culture », Paris, 25 février 1970, propos rapportés par Jack Ralite, Complicités avec Jean Vilar et Antoine Vitez, Paris, Éditions Tiresias, 1996, p. 69.
60 « Une foire culturelle ordonnée. Conversation entre Jean Vilar et Jack Ralite », La Nouvelle Critique, spécial Avignon, 1970, p. 11.
61 Rapport général annexé à la loi n° 71‑567 du 15 juillet 1971 portant approbation du VIe Plan de développement économique et social, p. 74.
62 Il la soutient dans des déclarations à la presse, notamment au Matin de Paris (21‑23 avril 1981), à L’Unité (n° 421) et aux Nouvelles littéraires, 7 mai 1981.
63 Jacques Chirac, « Projet culturel et crise de société », Le Monde, 7 août 1980.
64 Valéry Giscard d’Estaing, Nouvelles littéraires, 14 mai 1981. Rappelons que durant les premières années de son septennat, la culture régresse au rang de secrétariat d’État.
65 Jack Lang, 17 novembre 1981, 2e séance, Assemblée nationale, Journal officiel. Débats parlementaires, p. 3878.
66 Le budget du ministère de la Culture des années 1990 à 2000 se compare à la mission Culture de 2021 auquel il faut adjoindre le programme 334 Livre et industries culturelles de la mission Médias, livre et industries culturelles. Cette structuration, entrée ne vigueur en 2006, a été depuis lors remaniée déjà à deux reprises.
67 Les dépenses culturelles de l’État (hors ministère de la Culture) retracées par ce document sont très concentrées sur trois ministères : Éducation nationale, Affaires étrangères et Enseignement supérieur et de la Recherche.
68 « Des chiffres pour la culture », L’expansion de la recherche scientifique, décembre 1964, n° 21 et « Le colloque de Bourges », L’expansion de la recherche scientifique, avril-mai 1965, n° 22. Le colloque est resté fameux en sociologie de la culture, car il voit la présentation des premières recherches de Pierre Bourdieu.
69 Erhard Friedberg, Philippe Urfalino, Le jeu du catalogue, Paris, La Documentation française, 1984, 153 p.
70 Philippe Poirrier, « L’histoire des politiques culturelles des villes », Vingtième Siècle. Revue d’histoire, 1997, n° 3, p. 129‑146. Cf. également Vincent Dubois, Philippe Poirrier (dir.), Les collectivités locales et la culture : les formes de l’institutionnalisation xixe-xxe siècle, Paris, Comité d’histoire du ministère de la Culture, La Documentation française, 2002.
71 Philippe Poirrier, « Politique culturelle et municipalité : un discours explicite ? L’exemple de Dijon (1919-1989) », Les Cahiers de l’IHTP, n° 16, CNRS, septembre 1990, p. 11‑40. Ce numéro sur les politiques culturelles municipales, dirigé par Jean-Pierre Rioux et Jean-François Sirinelli, contient une étude de Serge Reneau sur Le Havre, qui montre également le poids des équipements.
72 Didier Béraud, Jeanne Girard, Une aventure culturelle à Grenoble 1965-1975, Paris, Fondation pour le développement culturel et Grenoble, Centre d’informations et de documentations socioculturelles de la Ville de Grenoble, 1979, p. 42‑47. Didier Béraud (1929-2019) a été le premier directeur de la maison de la culture de Grenoble, ouverte en 1968.
73 Fédération nationale des centres culturels communaux. Ateliers d’études et de recherches sous la direction de Michel Raclot, Les municipalités et la culture en 1966 ou les Quat’sous de l’Opéra, résultats de l’enquête sur la part réservée à la culture dans les budgets communaux, Saint-Étienne, FNCCC, 1966, 168 p. La Fédération prendra par la suite le nom de FNCC (Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture).
74 Commissariat général du Plan, Rapport du groupe Culture. Préparation du VIIe Plan, 1976, p. 88.
75 Catherine Lephay-Merlin, Les dépenses culturelles des communes. Analyse et évolution 1978-1987, Paris, La Documentation française, 1991, 255 p.
76 Françoise Taliano des Garets, « Le chabanisme culturel 1947-1995 », dans Bernard Lachaise et al. (dir.), Jacques Chaban-Delmas en politique, Paris, Presses universitaires de France, 2007, p. 427‑443. Jacques Chaban-Delmas est maire de Bordeaux de 1947 à 1995.
77 Jacques Chaban-Delmas, Mémoires pour demain, Paris, Flammarion, 1997, cité par Françoise Taliano des Garets, op. cit., p. 442. Le tournant est pris en 1992, après un rapport de la chambre régionale des comptes. Le chiffre de 30 % mentionné est curieusement surestimé, les chiffres pour 1993 étant de 25,7 %.
78 Catherine Lephay-Merlin, Les dépenses culturelles des départements. Analyse et évolution 1978-1987, Paris, La Documentation française, 1992, 180 p.
79 Ministère de la Culture, département des Études et de la Prospective, « Les dépenses culturelles des collectivités territoriales en 1993 », Développement culturel, n° 113, juillet 1996. Jean-Cédric Delvainquière, François Tugores, Nicolas Laroche, Benoît Jourdan, Les dépenses culturelles des collectivités territoriales en 2010, Culture Chiffres, mars 2014.
80 Philippe Urfalino, L’invention de la politique culturelle, Paris, Comité d’histoire du ministère de la Culture, La Documentation française, 1996, 427 p. (réédité en 2011, Paris, Hachette Littératures, collection Pluriel, avec une postface inédite).
81 Id., p. 380.
Auteur
Diplômé de Sciences Po et ancien élève de l’École nationale d’administration, il a notamment été, de 2000 à 2006, directeur général du Parc et de la Grande Halle de la Villette (Paris), de 2007 à 2011, directeur du Museu Coleção Berardo (Lisbonne) et, de 2011 à 2014, directeur général de Marseille Provence 2013, capitale européenne de la culture. Depuis 2014, il est président du Musée des civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (Mucem, Marseille). Historien, il a récemment collaboré à l’ouvrage collectif Les années Lang : une histoire des politiques culturelles 1981-1993, Paris, Comité d’histoire du ministère de la Culture-La Documentation française, 2021 ; au catalogue Salammbô, Paris, Gallimard, 2021 et au catalogue Giono, Paris, Gallimard, 2019. Il a publié aux Éditions du chêne en 2020 un ouvrage consacré au Mucem.
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