1Deuxième puissance financière mondiale à l’aube de la Grande Guerre, la France s’enferre ensuite dans un déclin progressif, marqué par l’inflation, les dévaluations successives et la dépendance envers des capitaux extérieurs, encore aggravé par le deuxième conflit mondial. Combinée avec les besoins énormes de la reconstruction et de la modernisation du pays, cette faiblesse a conduit les Gouvernements français à envisager des formes de coopérations internationales, et surtout européennes, de plus en plus ambitieuses. La mobilisation des capitaux nationaux et la création monétaire, pratiquée de manière relativement modérée après 1945 de peur d’une inflation déstabilisatrice, ne suffisaient pas, sauf dans les rares périodes de stabilité financière et monétaire. Après une période de recours massif aux aides financières américaines, le temps d’une coopération européenne monétaire peu contraignante s’imposa, avant que le choix de l’Union monétaire ne façonne de manière plus profonde l’insertion européenne de la dynamique des finances publiques françaises¹.

I. Les aides américaines à la rescousse des Finances publiques

2En 1945, il était difficile de trouver des capitaux pour investir dans l’économie française. Or, l’économie française avait un urgent besoin d’investir tant en raison des destructions que de la vétusté des usines. L’ardente obligation du Plan de modernisation et d’équipement de 1946 impliquait un vigoureux effort d’investissement que le secteur privé n’était pas toujours en état de mener sur fonds propres, et que le secteur public n’était pas en mesure de réunir, sauf à laisser le budget général en déséquilibre, ce qui aggraverait encore le problème de l’inflation et du financement international du pays. Le recours à la création monétaire par la Banque de France était limité par les statuts de cet établissement, qui maintenait une marge de manœuvre malgré sa nationalisation², et par la peur d’une relance de l’inflation, synonyme de perte de pouvoir d’achat pour les salariés et d’érosion de l’épargne, et même de destruction des bases de la société en cas d’hyperinflation, comme en Allemagne en 1923.

3S’imposa alors la solution des financements extérieurs. Un seul prêteur existait : les États-Unis ; un second n’était pas encore disponible : le Fonds monétaire international et la Banque mondiale. Si cette piste fonctionnait, si l’outil de production était restauré, alors il serait possible d’exporter vers les marchés dollar ou sterling et de gagner des devises³.

A. Les quatre temps des aides américaines

4L’aide du prêt-bail est la première grande aide américaine à la France. Elle était gratuite sur le plan militaire et à crédit sur le plan civil. Elle a d’abord bénéficié à l’armée française d’Afrique du Nord commandé par Giraud, puis au Comité français de la libération nationale (CFLN), par l’intermédiaire de Jean Monnet, et enfin au Gouvernement provisoire de la République française (GPRF). À partir du 28 février 1945 commence l’aide du prêt-bail complète, militaire et civile. Entre le 25 septembre 1943, la date de signature des accords entre le CFLN et les États-Unis, et le 2 septembre 1945, fin officielle du prêt-bail, elle a représenté 3,5 milliards de dollars. En utilisant l’évaluation du PNB réalisé par Angus Maddison, forcément approximative mais qui donne un ordre de grandeur, cette somme représente environ un quart du PNB français de 1945 (soit un huitième du PNB annuel, puisque l’aide s’étale sur deux ans)⁴. Ce chiffre était très inférieur à celle consentie aux autres Alliés⁵. L’aide française réciproque en retour aux Américains a atteint 844 millions de dollars. Cette aide eut un coût pour le budget français, puisque 49 % des livraisons prêt-bail et surplus ont été payées cash ou à crédit.

5Durant le prêt-bail, Jean Monnet, membre du CFLN en mission, chargé du ravitaillement, avait cherché à obtenir des équipements pour la modernisation, sans y réussir. En septembre 1945, grâce notamment à son expérience de la coopération franco-américaine, il négocia un crédit Eximbank de 550 millions de dollars pour des équipements. Washington mit en cause le contrôle de l’État sur les échanges extérieurs de la France. L’administration américaine déplorait l’autarcie française et les contingentements. Elle réclamait le « ciel ouvert » pour les compagnies américaines, ou le libre transfert des gains des industries cinématographique et pétrolière américaines en France. Or la France était incapable de supporter des échanges libres. Le franc français n’était pas librement convertible, faute de dollars, et l’industrie, engoncée dans le protectionnisme colonial, puis assommée par l’Occupation et les prélèvements allemands, n’était pas compétitive. Les décisions de la conférence de Bretton Woods de juillet 1944 de supprimer dans l’avenir les barrières aux échanges ne tenaient pas suffisamment compte de la situation réelle des pays européens. En effet, comment libérer le commerce sans devises convertibles⁶ ? Les Français voulaient obtenir d’abord les moyens financiers de reconstruire l’économie avant de libérer les échanges. Monnet suggéra finement d’accepter une négociation conforme aux demandes américaines tout en faisant comprendre qu’il dépendait des États-Unis que la France puisse répondre à leurs vœux de réorganisation du monde⁷.

6Le 8 novembre 1945, deux lettres furent échangées entre le secrétaire d’État, Byrnes, et le chargé d’affaires de la France à Washington, Francis Lacoste. Le financement des contrats de l’ex-prêt-bail sera assuré. La France s’engageait par la première lettre à respecter le master agreement du prêt-bail, c’est-à-dire la déclaration d’adhésion au retour sans condition à la liberté des échanges. La seconde lettre, américaine, couchait par écrit la concession américaine, arrachée par Monnet, selon laquelle la France participerait à une expansion de la production et du commerce mondial « en fonction des possibilités qui lui seront données d’entreprendre et de réaliser la reconstruction et la modernisation de son économie agricole et industrielle », alors que les Américains auraient préféré un engagement inconditionnel de retour de la France et des territoires d’outre-mer au libre-échange. Les deux lettres, d’après Georges Bidault, le ministre des Affaires étrangères de l’époque, formaient un tout inséparable⁸.

7Les négociateurs français obtinrent ce prêt de 550 millions de dollars⁹ malgré des menaces de William Clayton, le secrétaire d’État adjoint en charge des Affaires économiques, qui souhaitait la signature immédiate par la France d’un accord sur la cinquième liberté, celle des transports. L’accord avec l’Eximbank fut signé le 4 décembre 1945¹⁰. L’échange de lettres du 8 novembre 1945 entraîna la ratification par l’Assemblée nationale des décisions de Bretton Woods négociées en juillet 1944. La France dévalua le franc en prévision d’un possible retour à la liberté des échanges. La valeur du franc fut fixée à 119,10 francs pour un dollar et à 480 francs pour une livre alors qu’en 1943, le CFLN avait fixé leur valeur à 50 francs pour un dollar et à 200 francs pour une livre, soit une dévaluation de plus de 50 %.

8La deuxième forme d’aide correspondit aux accords Blum-Byrnes du 28 mai 1946, négociés par le président du Conseil, un otage rescapé de Buchenwald, Léon Blum. Les Français espéraient un prêt de 3,7 milliards de dollars. Le Gouvernement américain offrit pour la modernisation 650 millions de dollars, au lieu des 2,4 milliards de dollars attendus finalement. La somme était cependant considérable. Par comparaison, le budget prévisionnel de l’État français inscrivait 286 milliards de francs en recettes, soit environ 5,8 milliards de dollars au taux de 1945 et 2,4 milliards au taux de change de 1946¹¹.

9L’essentiel du prêt fut affecté à des importations d’équipements, en particulier des locomotives. Mais une partie régla des commandes passées. Pour la seconde fois, les services furent interloqués par les exigences du contrôle de l’Eximbank. À partir de 1946, l’organisation de l’économie française et de son financement devint transparente pour les Américains, Gouvernement ou Eximbank, en ce qu’ils purent accéder aux détails confidentiels de son fonctionnement. Le prêt fut accepté par le Gouvernement, le 12 juillet 1946¹². Les accords Blum-Byrnes étaient plus satisfaisants sur les dettes de guerre ; on ne rejoua pas la comédie de l’entre-deux-guerres ! Les Américains accordèrent aussi leur soutien à la France auprès de la nouvelle Banque internationale pour la reconstruction et le développement (intégrée à la Banque mondiale) pour un prêt complémentaire de 500 millions de dollars. La France n’y trouvait pas son compte, car Washington lui reprochait son manque d’alignement international sur les États-Unis, une gestion budgétaire critiquable, des programmes français d’importation trop ambitieux et la présence de communistes au Gouvernement.

10La terrible année 1947 généra une troisième forme d’aide, liée à l’échec de la stabilisation en Europe et en France dans le cadre de la guerre froide naissante. Le secrétaire d’État, Georges C. Marshall, proposa de mettre à la disposition des pays européens une aide massive, l’aide ERP (European Recovery Program), ou aide Marshall. Les Soviétiques la refusèrent et imposèrent cette décision à tous les pays d’Europe centrale et orientale sous leur influence, qui auraient pu être tentés d’y avoir recours. Deux programmes furent établis : une petite aide intérimaire de trois mois, fin 1947, destinée aux plus menacés des Européens (France, Italie, Grèce), et un grand programme d’aide en avril 1948, établi par les Américains et les Européens dans l’été 1947, pour 4 ans. Le montant prévu était de 17 milliards de dollars sur 4 ans ; il fut au total de 13 milliards de dollars pour 16 pays d’Europe occidentale et dura 3 ans. La France obtint 311,4 millions de dollars d’aide intérimaire et 2 756,3 millions de dollars d’aide ERP (1948‑1951).

11Une quatrième forme d’aide fut consentie, celle du MDAP (Mutual Defense Assistance Program), issu du Mutual Security Act, entre 1951 et 1958 (voir infra). Cette aide militaire et de soutien-défense a représenté 3 329,4 millions de dollars pour la France seule, auxquels il faut rajouter des end items militaires (1950-1955), d’une valeur d’environ 4,5 milliards de dollars. Les Américains voulaient d’abord renforcer la défense occidentale dans le cadre de l’Otan et en Indochine, où les Français luttaient contre l’indépendantiste communiste Ho Chi Minh. Les Français entendaient s’en servir pour continuer la guerre en Indochine et poursuivre la modernisation.

B. Le financement des investissements de modernisation

12L’aide en dollars, gratuite, générait une contre-valeur en monnaie locale, résultant de la vente aux importateurs européens des marchandises de l’aide. En France, l’emploi de cette contre-valeur en francs, propriété commune de l’État français et de l’administration américaine, fut âprement discuté par les Français, au sein de l’unité en charge du dossier, le Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI) et l’Economic Cooperation Administration (ECA)¹³. C’est là que se nouèrent les rapports de force. Les Américains cherchaient à renforcer le pacte social en France en affectant la contre-valeur aux logements, aux habitations à bon marché (HBM), aux écoles, à la reconstruction des villes martyres (Caen, Lisieux) ; les Français en revanche, voulaient l’affecter strictement aux investissements prévus par le Plan de modernisation et d’équipement. Certes les plus libéraux des hauts fonctionnaires freinaient ce type de financement inflationniste. Mais d’autres, comme François Bloch-Lainé, le directeur du Trésor, avaient accepté la nécessité de tels investissements sociaux. Finalement, le projet du commissaire général du Plan, Jean Monnet, a prévalu puisque 51,3 % des crédits affectés au Fonds de modernisation et d’équipement (FME) et au Fonds d’investissement pour le développement économique et social, soit 527 milliards de francs sur 1 027 milliards de francs, sont venus de la contre-valeur. Il est très net que le commissaire général du Plan, Jean Monnet, travailla, avec succès en 1948-1950, à faire affecter l’aide américaine directe en dollars et sa contre-valeur en francs, aux secteurs de base qu’il avait définis¹⁴.

13Une dévaluation du franc français avait été menée, fin 1945, une fois la Constituante élue et les accords de Bretton Woods ratifiés par la France, le 26 décembre 1945. Une deuxième dévaluation eut lieu dans des circonstances difficiles, début 1948. La réforme de Robert Schuman du printemps 1947, marquée par les idées orthodoxes de Jacques Rueff et de Guillaume Guindey, semblait s’attaquer au dirigisme économique. Elle impliquait une deuxième dévaluation, qui fut actée le 25 janvier 1948. Une dévaluation de 80 % fut décidée (un dollar pour 214,30 francs et une livre pour 864 francs). La dévaluation s’accompagnait d’une réforme plus large des finances publiques. Elle rendit possible le déblocage de la contre-valeur pour les investissements, en soutien au budget français. David Bruce, à la tête de l’ECA-Paris, décerna même à Henri Queuille un véritable satisfecit de Washington en dépit des errements budgétaires français ; le Plan a pu être financé avec la contre-valeur de l’aide américaine, ce que l’accord franco-américain du 28 juin 1948 entérina. L’aide américaine a eu un impact considérable : l’historien britannique Alan Milward, qui a pourtant tendance à relativiser l’impact du plan Marshall, estimait que ce dernier a représenté entre 10 % et 11 % du PIB français de 1949, et que la France n’aurait pas pu connaître de tels taux de croissance sans lui¹⁵.

14Incontestablement, l’ECA tenta d’imposer des politiques relevant de la souveraineté française. Avec la nouvelle loi, Mutual Security Act (MSA), d’octobre 1951, les Américains imposèrent des efforts budgétaires supplémentaires et ont voulu utiliser la contre-valeur à des dépenses de réarmement, de logement et d’éducation dans le cadre de la lutte contre le communisme. Le Mutual Defense Assistance Program (MDAP) de la MSA, qui succéda au plan Marshall, fut souvent une aide au budget français pour l’achat d’armements. L’aide MDAP a pris aussi la forme d’Offshore Procurements (OSP), des matériels militaires fabriqués dans les usines françaises ou européennes et payés en dollars à la France, puis cédés à l’Otan. Ces OSP ont contribué significativement à l’équilibre budgétaire français.

II. L’organisation de l’Europe : Organisation européenne de coopération économique et Union européenne des paiements

15L’aide Marshall a été offerte sous la condition de l’union des Européens. Trois possibilités d’unité semblaient possibles en 1948. L’union douanière, d’abord. Les Français et les Italiens tentèrent de créer une union douanière, en mars 1948. Ils échouèrent. Les Français craignaient une submersion du marché français par les travailleurs italiens ! La Scandinavie échoua aussi à s’unir. La deuxième possibilité consistait à créer une union économique avec un centre de décision fort pour spécialiser les appareils productifs. Ce fut un échec. La troisième voie était de créer, a minima, une organisation européenne de coopération économique, ce qui fut fait avec l’Organisation européenne de coopération économique (OECE). Mais la règle de l’unanimité s’imposait. L’OECE travailla sur le partage de l’aide, le relèvement européen, l’abaissement des barrières et la convertibilité des monnaies.

16Le tableau suivant indique la répartition de l’aide Marshall (ou ERP).

17Il est clair que le volume d’aide accordé à chaque pays correspondait à sa puissance économique présumée et non à une planification de spécialisation. L’OECE ne sut pas élaborer un programme de relèvement européen commun. Elle buta sur les souverainetés nationales, ainsi le plan Monnet était-il gallo‑centré.

18En plus de l’OECE pour les échanges de biens, une autre organisation fut créée pour faciliter les échanges, l’Union européenne des paiements (UEP), une organisation dédiée au financement du commerce intereuropéen. Chronologiquement, l’UEP succéda à trois tentatives intéressantes de libération des échanges qui avaient échoué. La première, « l’Association économique et monétaire régionale » (appelée Finebel) de novembre 1949 voulait organiser un système de changes flottants contrôlés, assisté par un fonds de soutien. La deuxième, le « Plan d’Action pour l’intégration économique de l’Europe », ou plan Stikker, de juin 1950, était un plan de spécialisation des économies européennes appuyé sur un Fonds commun d’intégration. La troisième, le plan Petsche, était un plan de libération des échanges facilité par une Banque européenne d’investissements (BEI). Ces trois plans étaient des plans d’organisation concertée des marchés. Robert Buron, secrétaire d’État aux Finances et Maurice Petsche, ministre des Finances, tentèrent une synthèse en décembre 1950¹⁶. Il y aurait eu une haute autorité « politique », terme commun avec le plan Schuman, mais sans rapport avec lui, pour gérer les échanges intereuropéens. Les Américains proposèrent une union européenne des paiements.

A. L’UEP ou le jeu des financiers

19L’UEP, née le 20 juillet 1950, permit de réaliser la transférabilité des monnaies. Bissel, directeur adjoint de la MSA, proposait de « multéraliser » complètement les paiements intereuropéens par le moyen d’un clearing européen géré par la Banque des règlements internationaux de Bâle. Le 7 juillet 1950, le conseil de l’OECE approuva le clearing par lequel transiteraient tous les échanges privés. Le système attribuait à chaque pays un quota de référence pour le règlement automatique des soldes commerciaux. Ce quota correspondait à 15 % de la valeur du commerce d’un État avec les autres pays de l’OECE. Chaque membre cotisait, avec sa devise nationale, à un fonds commun. Un État ayant un déficit commercial avec les pays partenaires de l’UEP égal à 20 % de son quota pouvait faire appel à l’organisation pour régler sa dette. Si son endettement continuait, il devait solder son déficit en utilisant progressivement ses réserves d’or ou de dollars. Si son déficit dépassait son quota, l’UEP cessait d’intervenir et ce pays devait se débrouiller bilatéralement. Comme il ne posséderait vraisemblablement plus ni or ni dollars, il serait placé en « tutelle » par l’OECE. Ainsi, les pays de l’Union étaient-ils incités à contrôler leur déficit commercial, sous peine d’entamer leur réputation ou leurs réserves. Inversement, un pays créditeur à hauteur de 20 % de son quota était payé par des crédits UEP. Si son solde créditeur grandissait encore, la tranche suivante de 20 % était remboursée pour moitié en crédits et pour moitié en or, et ainsi de suite jusqu’à 100 % du quota. En 1955, le système fut durci. 75 % des soldes se réglèrent en or. L’accord était accompagné d’un engagement de libérer immédiatement 60 %, puis 75 % des échanges privés à la fin de 1950. En 1959, 89 % du commerce privé étaient libérés. L’UEP fut dissoute le 27 décembre 1958 quand la libre convertibilité des monnaies fut rétablie. Elle avait eu des effets bénéfiques en opérant la transférabilité concrète des monnaies européennes. Mais l’UEP ne fut pas à l’origine de l’intégration européenne monétaire de l’Europe.

B. Aide et réarmement

20Entre-temps la situation internationale (Corée et guerre froide, Indochine) provoquait la fin du plan Marshall (octobre 1951) et une crise des paiements extérieurs en France, due à la réduction de l’aide et à la guerre. Le programme d’importations fut réduit. Le prix des matières premières importées bondit. Il fallait réarmer alors que l’aide américaine diminuait. La poussée inflationniste jugulait l’expansion des exportations françaises. La France connut un déficit de 82 millions de dollars à l’UEP en octobre 1951. La réalisation du programme d’importations de 921 millions de dollars pour 1951-1952 s’avéra impossible. Une promesse d’aide offshore de 200 millions de dollars ne fut pas honorée. Le Gouvernement Pleven annonça une réduction considérable des importations de soutien-défense, ce qui avait un impact sur la sécurité européenne. Le programme d’importations passa de 825 millions de dollars à 500 millions, faute de devises. Les restrictions portèrent sur des équipements. Un mois plus tard, en décembre, les Américains annoncèrent à la France une aide économique et militaire de 600 millions de dollars. La crise des finances extérieures de novembre 1951 montra néanmoins la fragilité des ressources en devises dans le contexte du réarmement. La France était incapable de tout assumer : modernisation, réarmement et Indochine. Paradoxalement, sa dépendance s’accentuait après trois années de plan Marshall. La France était sous dépendance dans le domaine économique civil, et désormais dans le domaine de la défense.

C. La pertinence des aides américaines

21Dans le contexte général de la guerre froide, l’appréciation de la pertinence de l’aide varia selon les points de vue français, européens (OECE) et américains. Les utilisateurs français de l’aide n’ont sans doute pas vu grand-chose de l’aide américaine. Peu leur importaient que les locomotives fussent américaines pourvu que les trains circulent, que le blé fut américain, pourvu qu’il y ait du pain. Concrètement, les importations ERP ont grandement amélioré l’élasticité du marché français et levé des pénuries. Les industriels ont profité de l’aide américaine sous forme de matières premières et surtout de machines neuves, les militaires des moyens de faire la guerre. La libération des échanges en Europe fut un produit du programme d’aide, élaboré à l’OECE. Les Gouvernements français ont gagné des avantages fondamentaux pour assurer l’équilibre de la balance des paiements, sans parvenir à stabiliser totalement les finances, ce que de Gaulle fera en 1958. Le prix à payer fut l’entrée de la France dans un espace idéologique américain.

22La première aide a permis à la France libre de reprendre le combat au côté des Nations unies dès 1942, de retrouver une certaine influence et de sauver l’Empire pour dix ans. L’aide Marshall a renforcé l’ancrage occidental de la France dans la guerre froide. Elle a mendié des dollars pour financer soit la guerre, soit la modernisation. L’alternative eût été l’austérité ou l’hyperinflation. Si les objectifs de croissance et de puissance de la France ont été affichés, les aides américaines ont montré que la France avait une place désormais octroyée par le leader américain dans le camp occidental. La dépendance bilatérale s’était transformée en interdépendance atlantique, pas encore en unité européenne.

III. De l’aide américaine à la solution nationale, puis européenne

23Avec la fin de l’aide Marshall, la question de la coopération financière et monétaire européenne resta ensuite dans les limbes, étant largement ignorée dans le Traité de Rome de 1957 qui créa la Communauté économique européenne (CEE). Robert Marjolin, le premier français vice-président de la Commission européenne, profita de la crise des finances publiques françaises de 1958, consécutif à la guerre d’Algérie, pour proposer par deux fois de renforcer les mécanismes de solidarité de la communauté en cas de crise de la balance des paiements d’un État, sans succès¹⁷. Finalement, le redressement financier français se déroula dans un cadre national, par le plan Rueff de décembre 1958, qui imposa l’austérité budgétaire et le retour à la libération des échanges, contre une grande partie des décideurs politiques, administratifs et économiques français¹⁸. Le retour général à la libre convertibilité des monnaies et à la libération des échanges en 1959 mit un terme à l’UEP et à l’OECE. À Paris, les Gouvernements de la Cinquième République rétablirent l’équilibre budgétaire et pratiquèrent une politique financière plus prudente que celle de la Quatrième République. La création monétaire fut faible¹⁹. Les questions financières et monétaires redevinrent essentiellement nationales. Marjolin, Monnet et l’économiste belge Robert Triffin tentèrent cependant de réactiver des projets d’union monétaire européenne dans les années 1960, à partir de la mise en commun de réserves de change, sans succès encore.

24La question de la coopération monétaire européenne redevient d’actualité en 1968. L’urgence s’accentua quand s’aggrava la crise du dollar. Le 17 mars 1968, le pool de l’or dénonça la parité à 35 dollars l’once d’or. Le franc français fut bousculé, en novembre 1968, en raison des déséquilibres consécutifs aux évènements de mai 1968, et de la forte pression à la hausse du deutschemark. Le contrôle des changes fut rétabli. À Paris, les dirigeants français recherchèrent de nouveau la coopération monétaire internationale et, notamment, avec l’Allemagne fédérale, car le franc n’était plus une monnaie forte. Il fut finalement dévalué de 12,5 % en août 1969, alors que le deutschemark était réévalué de 9,29 % en octobre.

25L’aggravation de la crise du dollar conduisit Raymond Barre, vice-président de la Commission, à proposer plusieurs plans de coopération monétaire à court et moyen terme en 1968 et en 1969, fondés sur un équilibre entre la convergence des politiques économiques, d’un côté, et le déclenchement d’accord de solidarité financière en cas de crise, d’un autre côté²⁰. Pour sa part, le Comité d’action pour les États-Unis d’Europe (CAEUE) alla plus loin. Jean Monnet, Guido Carli et Robert Triffin proposèrent aux Six, réunis à La Haye, en décembre 1969, un approfondissement de l’unité économique et monétaire. Monnet mit en avant le rapport Triffin, qui proposait un Fonds européen de réserve, pour réaliser l’union économique et monétaire et même un Fonds social européen²¹. Monnet préconisait des changes fixes entre les monnaies des six pays européens, puis une fusion des devises européennes « en vue d’une monnaie européenne commune ». Il demanda la mutualisation des dettes, les balances sterling.

26Le chancelier allemand Willy Brandt se fit le porte-parole de tels projets et Monnet vit en Brandt le véritable responsable du projet d’union économique et monétaire et de Fonds européen de coopération monétaire (Fecom), adoptés à la conférence de La Haye. Monnet demanda à Brandt que l’Allemagne se comporte en 1969 comme la France s’était comportée en 1950, qu’elle repousse l’esprit de supériorité. Il lui demanda de proposer la mise en commun partielle des réserves monétaires des Six dans un Fonds monétaire européen de réserve²² ? Pourtant, Brandt ne fut pas un nouveau Schuman. Il tergiversa avec son Gouvernement. Il devait tenir compte de Karl Schiller, ministre des Finances et opposant au projet. Pompidou semblait favorable à une entité européenne dans les rapports monétaires internationaux, « mais, ajouta-t-il, il faudrait pouvoir en sortir » ! Il ne croyait pas à une monnaie commune, que Valéry Giscard d’Estaing, ministre des Finances, voyait comme une alternative à l’or ou au dollar²³. Pompidou acceptait seulement une coopération économique et monétaire étroite entre les Six et un Fonds de réserves commun²⁴. La Haye aboutit à une relance de l’unité. Le plan Werner (octobre 1970), demandé par les Six, s’avéra très ambitieux puisqu’il visait à créer, en trois étapes, une monnaie commune fondée sur un très fort rapprochement des politiques économiques nationales. Le plan Werner poussait les Six vers la fédération. La France refusa. Il ne fut donc pas mis en œuvre.

27Les événements monétaires internationaux de l’été et de l’automne 1971 ramenèrent tout le monde vers des positions d’attente. La décision du président Nixon de suspendre la convertibilité en or du dollar, le 15 août 1971, figea l’intégration européenne. La prudence pompidolienne, entre autres, était nourrie par la crainte de voir s’installer une zone mark régie par la Bundesbank. L’attitude politique de Karl Schiller porta à critique quand il décida de faire flotter le deutschemark sans la moindre concertation européenne. Il déclara même à L’Express, après la décision de Nixon, que « la liberté c’est que chacun fasse comme il l’entend, qu’il décide au mieux de ses intérêts »²⁵. La crise du dollar poussa tout de même les Européens à réagir, une fois le choc Schiller absorbé. Les Neuf, réunis à Bâle le 21 mars 1972, créèrent le Serpent monétaire européen, une zone de stabilité constitué par un engagement de chaque État de maintenir sa monnaie au sein d’une bande de fluctuation autorisée des monnaies de 2,5 %. Le Serpent devait lui-même s’inscrire dans un tunnel de fluctuation plus large de 5 % où évoluait le dollar. Il fonctionna mal. Néanmoins, il institua une discipline de change entre les neuf pays européens jusqu’au départ de la livre du serpent, le 23 juin 1972, de la lire en janvier 1973 ou de la flottaison du dollar par rapport à l’or, le 13 février 1973 et du retrait du franc français, le 19 janvier 1974. L’absence de convergence des politiques économiques était patente.

28Jean Monnet poursuivit son effort de conviction des Neuf, en septembre 1972, pour que le futur sommet de Paris, d’octobre 1972, s’engage fermement pour l’union économique et monétaire. Il proposa aussi que le futur Fonds européen de coopération monétaire (Fecom) finance un programme de création de cinq millions d’emplois²⁶. Le sommet de Paris (19‑21 octobre 1972) décida de créer deux Fonds : le Fecom et un Fonds européen de développement régional (Feder). Toutefois, le Fecom ne s’incarna jamais véritablement dans une institution effective. En revanche, le Feder fut créé en 1975 et constitua un élément de solidarité financière communautaire car il reposait sur l’attribution de crédits aux régions les plus pauvres. Mais sa dotation initiale demeurait assez limitée, et, surtout, il n’était que modérément soutenu par Paris, car il émanait avant tout de Rome et de Londres.

29La relance de l’union économique et monétaire fut engagée par le nouveau président britannique de la Commission européenne, Roy Jenkins, le 27 octobre 1977 à Florence, et surtout par la convergence entre l’Allemagne d’Helmut Schmidt et la France de Valéry Giscard d’Estaing²⁷. Le premier se convainquit de la nécessité d’une coopération européenne face à l’attitude non coopérative des Américains, et accepta un accord contraignant avec les Français, à partir du moment où ceux-ci, sous l’impulsion du nouveau Premier ministre, Raymond Barre, en 1976, adoptèrent une politique de stabilité. La création en 1979 du Système monétaire européen, permit la stabilisation des monnaies de l’Europe communautaire. Il reposait sur une logique intergouvernementale de coopération volontaire entre États européens, qui n’interdisait pas des réalignements (dévaluation ou réévaluation) ponctuels.

30En 1983, le Gouvernement français, qui dut financer ses déficits importants sur les marchés étrangers, évita une crise financière grâce à une forte coopération européenne, notamment franco-allemande, combinée avec une politique d’austérité progressive²⁸. Paris confirma son ancrage dans le SME, qui apportait une garantie implicite de solidarité en cas de crise. La solution défendue par les « Albanais » (une frange du parti socialiste) d’un repli national autarcique fut refusée, car elle risquait d’entraîner une dévaluation incontrôlable, une augmentation des taux d’intérêt et de l’inflation, une fuite des capitaux, et donc in fine du chômage.

IV. L’Union économique et monétaire

31Le choix de l’Union économique et monétaire est lié aux finances publiques par le mécanisme du taux d’intérêt et du financement de l’économie. Dans les années 1970 et 1980, la puissance du deutschemark s’affirma du fait des excédents commerciaux et des paiements allemands. Dès lors, Paris n’avait plus de politique de taux d’intérêt et devait suivre servilement l’approche allemande. À défaut, le franc risquait de s’effondrer, relançant l’inflation et rendant le financement international plus difficile, car les créanciers étrangers prêtent peu aux pays à monnaie faible, ou alors à des taux d’intérêts élevés. Pour un pays à monnaie faible comme la France à l’époque, l’argent coûtait cher. Il était difficile d’emprunter pour l’État qui souhaitait financer les dépenses publiques, mais aussi pour un particulier projetant d’acquérir une automobile ou une maison, ou pour un entrepreneur voulant investir.

32Suite à l’alerte de 1983, une majorité de décideurs français, en particulier le président François Mitterrand (1981-1995), mais aussi Jacques Delors, l’ancien ministre français de l’Économie et des Finances (1981-1984), devenu président de la Commission européenne (1985-1995), envisagea l’Union monétaire comme solution aux problèmes de taux d’intérêt élevés. En se rapprochant du puissant deutschemark, la France pourrait bénéficier d’une monnaie plus forte, diminuer ses taux d’intérêt et ainsi relancer l’activité et diminuer le chômage. Paris résoudrait ainsi le dilemme du « triangle de Mundell ». En 1963, l’économiste Robert Mundell avait théorisé l’impossibilité de disposer à la fois d’un régime de change fixe, d’une politique monétaire indépendante et de la liberté de circulation des capitaux. À l’heure des changes flexibles et de la libre circulation des capitaux, l’autonomie de la politique monétaire française était donc considérée comme illusoire. L’Union monétaire compléterait ainsi les mesures de libéralisation des marchés de capitaux en interne prises par Pierre Bérégovoy, le ministre socialiste de l’Économie et des Finances (1984-1986), pour faciliter le financement de l’économie française²⁹. Les dirigeants français acceptèrent progressivement la libéralisation des mouvements de capitaux, décidée à l’échelle européenne en 1988 sous la pression des dirigeants allemands. Les responsables socialistes restèrent traumatisés par l’expérience de 1981-1983, qui avait montré l’échec du contrôle des capitaux car les Français les plus riches avaient réussi à le contourner, alors que les Français plus modestes en avaient souffert, par exemple comme touristes, acheteurs de produits étrangers, mais aussi pour des transactions avec des membres de leurs familles établis à l’étranger³⁰. D’après le témoignage de Jean-Charles Naouri, directeur de cabinet de Pierre Bérégovoy (ministre des Affaires sociales de 1982 à 1984, avant de passer à l’Économie et aux Finances), ce dernier interprétait le contrôle des changes d’abord comme une contrainte sur la classe moyenne³¹.

33Ce raisonnement gagna d’autres responsables français, notamment à droite, comme Édouard Balladur, ministre de l’Économie et des Finances dans le Gouvernement de cohabitation (1986-1988) qui relança l’idée d’Union monétaire. Finalement, Mitterrand convainquit Kohl dès avant la chute du Mur de s’engager dans ce processus au nom d’un intérêt politique – le soutien à l’intégration politique – mais aussi économique – l’Union monétaire devant faciliter les échanges au sein du Marché intérieur européen (en supprimant le coût de conversion et l’instabilité monétaire), un processus censé générer une forte croissance pour tous, en particulier pour les pays exportateurs comme l’Allemagne³². Les autres avantages de l’Union monétaire sont de faciliter les déplacements, notamment pour les touristes, les travailleurs ou les étudiants (le programme Erasmus est lancé précisément en 1987) et d’affirmer l’identité européenne face à la zone dollar.

34L’Union monétaire, définie dans le Traité de Maastricht (décembre 1991), a été le résultat de cette quête française d’une monnaie forte. D’un côté, les Français obtinrent une monnaie unique, synonyme de taux d’intérêt bas et donc de financements aisés pour l’État, les entreprises et les citoyens. Ils conservèrent par ailleurs une pleine autonomie des politiques économiques nationales, sous la réserve des articles 103 et 104, qui instaurent une surveillance multilatérale et une possibilité de sanctionner un comportement non coopératif, notamment un déficit excessif, mais la procédure est longue. D’un autre côté, les Allemands imposèrent une union monétaire fédérale suivant leurs normes, inspirées de l’ordo-libéralisme : la future Banque centrale européenne (BCE) devrait être indépendante et guidée avant tout par l’objectif de stabilité monétaire et donc de faible inflation, sur le modèle de la Bundesbank allemande. Seuls pourront rejoindre l’Union monétaire les pays qui satisfont aux critères de convergence, un déficit contenu (3 % du PIB), une dette considérée comme soutenable (60 % du PIB) et une inflation modérée et convergente avec celle des autres pays de la zone. L’Union monétaire devait être créée en trois étapes successives. Le rapport Delors de 1989, qui avait préparé les esprits à l’Union monétaire, avait préconisé un équilibre entre les mesures libérales et la solidarité en matière sociale, mais cette dernière fut largement abandonnée dans le Traité de Maastricht. Cependant, sous l’influence allemande, aucune responsabilité commune pour les dettes nationales n’existait, l’assistance financière à un État en difficulté requérait l’unanimité (article 103A), et la surveillance bancaire (pourtant discutée au début des négociations du Traité de Maastricht³³) était négligée.

35Comme prévu dans le Traité de Maastricht, l’euro fut mis en place en 1999 comme monnaie de compte, et en 2002 sous sa forme fiduciaire. La dénomination « euro » fut adoptée en 1995, à la demande des Allemands, pour qui « écu » sonnait comme « Die Kuh », mot désignant « la vache » en allemand, substantif peu élégant. La convergence des politiques économiques a été sensiblement renforcée par l’adoption en 1997 d’un Pacte de stabilité et de croissance fixant des règles communes, et remplaçant le plus ordo-libéral Pacte de stabilité proposé par le ministre des Finances allemand Theo Waigel en 1995. Il constituait finalement un simple code de bonne conduite assez peu contraignant : lorsque la France et l’Allemagne le violèrent en 2003 du fait de déficit excessif, la Commission engagea une procédure de sanction, mais le Conseil des ministres l’annula.

36La crise de l’euro mit au jour les lacunes de Maastricht. À l’origine, se trouva la crise des finances privées de 2007, qui s’était transformée peu après en crise des finances publiques, du fait des politiques de relance économique et de sauvetage des banques. Les États européens les plus fragiles financièrement, la Grèce mais aussi le Portugal, l’Espagne et l’Irlande, furent déstabilisés. Ils ne parvinrent plus à se financer sur les marchés internationaux. À partir du 9 mai 2010, l’Union européenne décida d’aider ces pays s’ils appliquaient une politique d’austérité à travers deux actions conjointes. Des mécanismes de transfert budgétaire, le Fonds européen de stabilité financière, puis le Mécanisme européen de solidarité, furent créés, avec l’appui de la France. Paris corrigea ainsi les lacunes du Traité de Maastricht en matière d’union de transfert, mais ne put éviter la très forte austérité imposée en accompagnement de ces crédits ainsi que ses effets sociaux dévastateurs. Cette conditionnalité provoqua une grave crise sociale, notamment en Grèce, dont la dette fut restructurée tardivement. Paris appuya aussi la politique de création monétaire de la BCE, contre certains observateurs allemands marqués par l’ordo-libéralisme qui dénoncèrent une perversion du Traité de Maastricht. Certains de ces opposants à une Union européenne jugée trop sociale fondèrent ensuite le parti d’extrême droite Alternative für Deutschland (AfD).

37Après le pic de la crise de 2010-2012, les choses se normalisèrent progressivement, sauf en Grèce. En 2015, la sortie de la Grèce de la zone euro fut envisagée de nouveau, mais l’intercession du président français, François Hollande, permit de maintenir l’unité de la zone euro et de préserver ainsi les intérêts du Gouvernement français en terme politique, monétaire et financier (y compris dans le système bancaire grec). Outre la nécessité politique de préserver l’Union, Paris n’avait pas intérêt à une surévaluation de la monnaie de l’Union, ce qui ne manquerait pas de se produire si les États les plus faibles, comme la Grèce, la quittait. En parallèle, une union bancaire fut négociée. L’objectif était de pouvoir résoudre de futures crises bancaires sans la participation des finances publiques, ou avec une contribution limitée de ces dernières. Enfin, des engagements de convergence de politiques économiques plus forts étaient conclus par le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de 2012. Par la suite, l’épidémie de la Covid-19 a suscité une mutualisation partielle des dettes européennes, avec le plan de relance de juillet 2020, définitivement accepté en décembre 2020. Ainsi, les crises ultérieures ont forcé les Gouvernements français et leurs partenaires européens à corriger les multiples lacunes du Traité de Maastricht sur les liens entre finances publiques et fédéralisation de la politique monétaire, sans qu’ils puissent éviter le retour d’une austérité budgétaire excessive.

Conclusion

38Sous tension depuis 1945, les finances publiques françaises ont souvent eu besoin d’un apport extérieur soit direct, sous forme d’aides ou de crédits, soit indirect, sous forme d’association avec des partenaires extérieurs plus stables, pour financer une économie aux besoins considérables. Les périodes longues de stabilité financière et monétaire (1959-1968, 1976-1981, etc.) furent rares, ce qui témoignait d’une dépendance de la France envers les capitaux étrangers, que les dirigeants français ont cherché à organiser.

39Dans un premier temps, l’aide américaine s’imposa à la fois du fait de la puissance d’une économie qui représentait sans doute environ la moitié du PIB mondial en 1945, et du fait des impératifs de la guerre froide. Elle s’accompagna d’une perte de souveraineté, processus habituel dans les opérations de prêts, car le créancier demande toujours des garanties à son débiteur.

40Le rétablissement de l’autorité internationale de la France sous le général de Gaulle commença par l’assainissement des finances publiques. Il ouvrit une courte période d’indépendance financière et monétaire de la France, interrompue par mai 1968. La fragilité renouvelée de la monnaie françaises, puis des finances publiques françaises, mises sous tension par les crises pétrolières et l’échec des relances successives, poussèrent les dirigeants français à rechercher une solution européenne, d’abord avec le système monétaire européen de 1979, puis avec l’Union économique et monétaire, décidée à Maastricht en 1991, et ouverte en 1999. L’objectif restait le même : diminuer les taux d’intérêt pour faciliter le financement du Gouvernement, des entreprises et des citoyens français. En retour, le Gouvernement dut céder une partie de ses prérogatives économiques, au nom de l’impératif de convergence présidant au rapprochement, puis à la fusion des politiques monétaires. Pour les Français qui ont fait ce choix, la justification résidait dans le caractère illusoire de l’indépendance économique d’un pays de taille moyenne comme la France, incapable de se replier dans ses frontières étroites, et qui donc choisit de s’insérer dans un monde interdépendant.