Dynamiques des finances publiques et mutations du droit financier au XXe siècle
p. 77-100
Texte intégral
1Cette contribution concerne le droit des « finances publiques », dans un sens général, par exclusion des organismes relevant du « Code monétaire et financier », tels que la Banque de France, et des règles propres au droit fiscal, mais en incluant les « finances sociales », qui, bien qu’elles soient toujours prélevées et dépensées principalement par des organismes de droit privé, ont été rendues « légalement obligatoires », et sont donc des ressources et des charges publiques, depuis la création des « assurances sociales » par les lois de 1928-1930. Il nous a paru indispensable d’élargir les bornes chronologiques en prenant pour point de départ les dispositions « budgétaires » des lois constitutionnelles fondatrices de la Troisième République (1875) et pour point d’arrivée les trois lois « financières » à statut constitutionnel de la Cinquième République, à savoir les lois de finances de l’État (LF, 1958), les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS, 1996) et les lois de programmation des finances publiques (LPFP, 2008), la période englobant la loi constitutionnelle de 2003, qui est censée avoir consacré « l’autonomie financière » des collectivités locales. Ce cadre permet d’évoquer une question qui traverse les trois dernières républiques françaises : le transfert des prérogatives financières du Parlement vers l’exécutif, tel qu’il s’est opéré en France à partir des années 1930, est-il l’expression d’un affaiblissement de la démocratie, ou bien une forme de « rationalisation » du régime politique, fondée sur le « fait majoritaire », comparable aux systèmes parlementaires étrangers ? Nous ne répondrons à cette question qu’après avoir procédé à l’exposé de l’évolution des faits et des « concepts » juridiques, agrémenté de quelques comparaisons avec les systèmes britannique et allemand1.
La distinction juridique du « budget » et des « lois de finances »
2Juridiquement, les « budgets » sont la forme comptable qui résulte des décisions prises par les pouvoirs publics, au nom de leurs mandants, dans le respect de règles de rang supérieur2 et sur la base de prévisions économiques et financières, pour la perception des ressources publiques et l’exécution des dépenses publiques. Ainsi, en toute rigueur juridique, un budget n’est pas un acte mais un compte3 dans lequel sont inscrits la nature et le montant des opérations financières décidées par une autorité publique, par le vote d’une « loi de finances » dans le cas de l’État. Il est cependant admis d’écrire, comme le faisait déjà Gaston Jèze (1869-1953), qui fut « l’expert financier de la Troisième République4 » et le principal théoricien à l’époque de la discipline universitaire, que « le budget est essentiellement un acte politique5 » au sens où « il est, avant tout, la mise en œuvre d’un programme d’action politique6 ». Significativement, Jèze précisait que le budget, « c’est l’acte gouvernemental par excellence », ce qui excluait implicitement que les choix politiques puissent être faits par le Parlement lui-même, alors même que le « consentement à l’impôt » semblait être devenu un droit parlementaire inaliénable depuis sa proclamation par l’article 14 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen (DDHC) de 17897.
Le budget, acte parlementaire ou acte administratif de forme législative ?
3Selon Nicolas Roussellier8, « dans la tradition parlementaire, le budget ne peut pas être la simple transposition d’un programme partisan élaboré avant la tenue du débat, ce qui reviendrait à exclure toute une partie de la “représentation nationale” ». Mais ce point de vue peut être considéré comme spécifiquement « français », si l’on se souvient qu’au « Royaume-Uni, il est acquis depuis Walter Bagehot9 que le régime parlementaire est un régime de fusion des pouvoirs entre le Gouvernement et sa majorité parlementaire10 », et que « le budget comme “instrument du Gouvernement” [y] est réellement apparu au xixe siècle, c’est-à-dire à une époque où l’exécutif prédominait déjà sur le législatif11 ». Cela explique que le recueil des règles et usages constitutionnels britanniques établi au xixe siècle, Erskine May’s Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament12, résume ainsi la procédure budgétaire : « La Couronne sollicite des fonds, les Communes y consentent et les Lords acquiescent13. » Le principe est encore appliqué de nos jours, de sorte que les débats aux Communes se réduisent toujours à quelques jours, sans que cela soit considéré comme un abandon de souveraineté du Parlement au profit de l’exécutif14.
I. Le budget, arme parlementaire contre l’exécutif : de la Belle Époque aux Années folles
A. L’arme budgétaire aux mains de la Chambre républicaine
4Dès le début de la Troisième République française, la Chambre des députés utilisa « l’arme budgétaire » contre l’exécutif. En 1877, à l’instigation de Léon Gambetta, président de la commission du Budget à la Chambre des députés15, celle-ci refusa de voter le budget des recettes pour 1878 et elle fut alors dissoute le 25 juin 1877. Les élections législatives d’octobre 1877 ayant donné une majorité aux républicains, et Gambetta ayant été réélu à la commission du Budget16, Mac Mahon dut à nouveau céder devant la Chambre17. Mais l’arme budgétaire appartenait aussi bien au Sénat, qui la fit jouer même après être devenu majoritairement républicain en 1879, comme l’éprouva le ministère de Léon Bourgeois, qui démissionna, « au grand dam de Jaurès et de ses amis18 », après que la « Chambre haute » eut refusé d’examiner le 23 avril 1896 un projet de loi tendant à ouvrir des crédits pour l’expédition de Madagascar. Si Léon Bourgeois considérait que « c’est à la Chambre issue du suffrage universel qu’appartiennent l’initiative et la direction générale de la politique », l’article 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875 disposait que « le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés, l’initiative et la confection des lois. Toutefois les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la Chambre des députés et votées par elle. » Ce texte, qui ne donnait qu’un seul droit de priorité à la Chambre des députés, conduisit à une situation différente de celle du Royaume-Uni, où, en mai 1911, sous la menace royale de création de cinq cents nouveaux lords, la Chambre des lords adopta la loi constitutionnelle lui retirant le droit d’amender les lois de finances, qui resta désormais de la seule compétence des Communes19.
5En France, la discussion du budget dans les deux assemblées du Parlement joua bientôt un rôle politique considérable. Significativement, dans sa décision Babin de 190620, le Conseil d’État reconnut une tradition constitutionnelle républicaine réservant à la loi la détermination des impôts. Mais, pour les juristes et économistes libéraux de l’époque, le Parlement devait être le gardien des dépenses inutiles. Et, devant le risque que les parlementaires cèdent aux demandes populaires d’augmentation des dépenses publiques21, les professeurs à l’Université de Paris et à l’École libre des sciences politiques défendirent la nécessité de limiter l’initiative des assemblées en matière financière par des règles techniques contraignantes22. Pour cette raison, dans un article de 1897 écrit avec Émile Bouvier, Gaston Jèze reprit l’idée d’origine allemande23, selon laquelle « la loi annuelle de finances est un acte de haute administration qui n’a de loi proprement dite que la forme extérieure24 ». Mais les parlementaires français ne l’entendaient pas ainsi25. Ainsi, concernant la procédure, revenait-il au président du Conseil de prendre l’initiative du budget en présentant un texte qui devait servir de point de départ à la discussion parlementaire. Or la commission des Finances de la Chambre des députés s’ingéra dans l’élaboration budgétaire en substituant ses propres mesures à celles du Gouvernement. Comme pour les autres projets de loi présentés par l’exécutif au Parlement, « c’était le texte de la commission qui servait de base aux délibérations de l’Assemblée, et non point celui du Gouvernement26 ». D’autre part, la discussion des chapitres du budget devint l’occasion d’actes d’« interpellation », c’est-à-dire, selon la définition qu’en donnait Léon Duguit27, « l’acte par lequel un membre d’une Chambre met en demeure un ministre de s’expliquer soit sur la politique générale du Gouvernement, soit sur un point déterminé28 ». On explique ainsi que Gaston Jèze ait pu écrire en 1910 : « la discussion du budget et des dépenses est une interpellation continue adressée au Gouvernement sur le fonctionnement des services publics. […] Si même le Parlement n’a aucune confiance dans le Gouvernement au pouvoir, le refus des crédits ou l’autorisation de percevoir les impôts est pour lui le moyen le plus énergique et le plus significatif d’exercer sa défiance29. » Et, comme « ces débats politiques [étaient] clôturés par des résolutions et non par un vote budgétaire proprement dit30 », l’adoption du budget était toujours retardée, de sorte que Jean Jaurès pouvait s’exclamer en 1913, à propos du débat sur le budget : « Il tient une terrible place dans la soupe parlementaire et on n’en vient jamais à bout. Que fait la Chambre aujourd’hui ? Elle discute le budget. Que faisait-elle hier ? Elle discutait le budget. Que fera-t-elle demain ? Elle discutera le budget31. »
B. La captation du pouvoir budgétaire par la commission des Finances après 1914
6Lors de la Première Guerre mondiale, les assemblées parlementaires abandonnèrent dans un premier temps leurs prérogatives au profit de l’exécutif. La loi du 5 août 1914 compléta l’article 5 de la loi du 14 décembre 1879 « sur les crédits supplémentaires et extraordinaires à ouvrir par décret pour les besoins de la défense nationale » en prévoyant qu’« en cas de mobilisation et jusqu’à cessation des hostilités, les crédits supplémentaires et extraordinaires nécessaires aux besoins de la défense nationale […] pourront, en cas d’absence des Chambres, être ouverts provisoirement par des décrets rendus en Conseil d’État, après avoir été délibérés en Conseil des ministres […]. Ils devront être soumis à la sanction du pouvoir législatif dans la quinzaine de la plus prochaine réunion des Chambres. » Cette loi, que Gaston Jèze considéra comme inconstitutionnelle, en raison principalement de sa procédure d’adoption32, fut appliquée pour des montants de plusieurs milliards de francs33. Mais, après avoir décidé de s’ajourner alors qu’elles auraient pu se maintenir de plein droit pendant la durée de l’état de siège en vertu de la loi sur l’état de siège du 3 avril 187834, les chambres siégèrent ensuite de janvier 1915 jusqu’à la fin de la guerre, ce qui était contraire à l’article 4 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 187535, les commissions s’assurant alors un peu plus encore du contrôle de l’action du Gouvernement. Par exemple, contre l’avis du ministre des Finances Alexandre Ribot, la Chambre vota en décembre 1916, « à une écrasante majorité – 431 voix contre 69 », en faveur de l’attribution de pouvoirs d’enquête « de façon permanente et sans objet précis » aux commissions des Marchés de guerre et des Économies, et, loin de se limiter à la durée de guerre, le pouvoir des commissions parlementaires « s’affirma dans les années 1920 et 193036 ».
7Dans son manuel de 1922, Gaston Jèze pouvait ainsi décrire la « dérive » de la pratique par rapport au principe :
« Théoriquement, la France a le gouvernement parlementaire ; le cabinet devrait donc avoir, en France, comme dans tous les gouvernements parlementaires, le dernier mot en cas de conflit entre le ministre des Finances et l’un de ses collègues. Il en est bien ainsi, mais le ministre des Finances, n’ayant pu faire reconnaître son pouvoir de contrôle financier sur ses collègues, ne dispose pas dans le cabinet d’une grande influence. Dès lors, le mécanisme fonctionne mal. Devant les Chambres, les ministres interviennent personnellement et de façon constante dans les discussions financières, sans trop s’occuper du ministre des Finances. Enfin, dans chaque Chambre, une commission unique est censée prêter son concours au ministre des Finances pour la défense de l’équilibre budgétaire ; mais elle sort souvent de son rôle de contrôle financier pour agir, gouverner, et se poser en rivale du ministre37. »
8Cela est d’autant plus remarquable qu’au Royaume-Uni il n’existe pas d’organe comparable à nos commissions des Finances, en application d’un Standing Order qui remonte à 170738. En France, le président de la Commission se comportait en ministre de substitution et était appelé à le remplacer. En 1931, Gaston Jèze dénonçait l’« action exubérante de la commission du Budget [qui] s’explique par le désir de ses membres de renverser le Gouvernement pour prendre sa place39 ».
9La volonté du Parlement de contrôler l’action de l’exécutif explique également le long délai qui fut nécessaire pour l’adoption de la loi sur les assurances sociales. Le débat sur le sujet s’ouvrit « avec le dépôt, à la Chambre des députés, le 22 mars 1921, d’un projet de loi élaboré par le conseiller d’État Cahen-Salvador », sachant que « cette initiative politique [traduisait] une volonté politique de combler le retard de la France sur ses voisins anglais40 et surtout allemand41, rendu évident par le retour à la France de l’Alsace et de la Moselle, auxquelles on [entendait] bien conserver le bénéfice de la législation sociale bismarckienne42 ». Mais il fallut attendre les lois de 1928-1930 pour que le dispositif fût enfin adopté par les « modérés » contre de très nombreuses oppositions. La CGTU en particulier refusait le principe même de la « cotisation ouvrière » tant que les salariés, dont le revenu ne dépassait pas un certain montant (« plafond d’affiliation »), étaient ainsi désormais obligés de cofinancer avec leurs employeurs, selon des règles fixées par l’État (assiette – salariale – et taux des cotisations), un système de double assurance (dites « sociales »), contre la maladie (en répartition) et pour la retraite (en capitalisation), gérées par des mutuelles ou des caisses départementales choisies par les bénéficiaires43.
II. La reprise en main de l’exécutif : des années 1930 à Vichy, sans continuité
A. Les décrets-lois pour redresser les finances publiques, un tournant antirépublicain ?
10L’intervention des parlementaires dans le débat budgétaire avait un effet nettement « inflationniste », malgré une modification du règlement de la Chambre tendant à limiter le dépôt d’amendement44. Ainsi, plutôt que de jouer le rôle d’un contrôleur de l’action du Gouvernement auquel la majorité accorde sa confiance a priori, comme c’est le cas aux Communes britanniques, le Parlement, au sein duquel la commission du Budget jouait un rôle essentiel, prétendait-il être pleinement législateur en matière financière, c’est-à-dire le véritable décideur, en déléguant en quelque sorte sa fonction de contrôle aux mécanismes internes à l’administration ainsi qu’à la Cour des comptes45.
11Pour tenter de contourner le droit des Chambres à amender les lois financières, l’exécutif, dans le contexte des graves problèmes liés aux dettes contractées par la France au cours de la Première Guerre mondiale, recourut aux décrets-lois. Ainsi, souligne Nicolas Roussellier, la confrontation entre le Parlement et l’exécutif entre le printemps 1925 (fin du premier Gouvernement Herriot) et le mois de juillet 1926 (début du Gouvernement Poincaré), se traduisit-elle par la chute à répétition des Gouvernements et par la succession de neuf ministres des Finances, avant d’ouvrir la voie à un changement fondamental, pour lequel les Gouvernements de gauche jouèrent « le rôle le plus spectaculaire ». Après le « miracle Poincaré » et les « décrets-lois Laval » (juin, juillet et octobre 193546), le chef du Gouvernement du Front populaire (juin 1936), Léon Blum, entérina l’idée que les électeurs avaient ratifié un programme que l’exécutif devait mettre en œuvre et que la majorité parlementaire devait enregistrer fidèlement. La soumission de la majorité parlementaire devait être la preuve de la fidélité à la volonté du peuple, laquelle est exprimée par le parti, avant même qu’il ait gagné « des élections (ou pas) parce qu’il est lui-même le lieu de formation de cette volonté ; il est déjà l’expression de la volonté collective47 ». Cette évolution représente-t-elle un tournant « antirépublicain », qui fit le lit de Vichy, ou bien une « normalisation » du régime parlementaire sur le mode britannique ?
12En 1934, le contrôleur général de l’Armée, Robert Jacomet, expliquait, lors d’une séance de la section des finances publiques comparées de l’Institut de droit comparé de Paris, qu’« en fait, en Grande-Bretagne, la chambre des Communes, faisant entièrement confiance au Gouvernement pour la fixation du budget des dépenses, ne modifie pas le projet de budget (Estimates), tel qu’il a été arrêté par le Gouvernement » et « si une proposition de réduction des dépenses était adoptée contre son gré, le Gouvernement, selon toute probabilité, démissionnerait et sa démission, survenue dans de telles circonstances, entraînerait presque fatalement une élection générale48 ». En France, sur le plan juridique, les prérogatives du Parlement demeuraient très fortes. En l’absence de juge constitutionnel, les lois de finances ne pouvaient faire l’objet d’une censure juridictionnelle, pas plus que les autres lois. Et, par ses décisions Arrighi et Dame veuve Coudert de 193649, le Conseil d’État consacra la théorie de « la loi-écran », qui conduit à n’examiner la conformité d’un acte administratif que par rapport à la loi, quand bien même celle-ci pourrait être contraire à la Constitution50.
13En 1937 et 1938, le Parlement fit échec à trois reprises à la prétention gouvernementale à légiférer par décrets-lois, et ce n’est donc qu’à partir d’avril 1938 que « la République s’installa dans ce qu’on a pu appeler le régime des décrets-lois », le ministère Daladier obtenant des Chambres « une très large délégation de pouvoirs » pour redresser les finances du pays – lois des 13 avril et 5 octobre 1938 – avant que la loi du 19 mars 1939 ne l’autorisât « jusqu’au 30 novembre 1939, à prendre, par décrets délibérés en Conseil des ministres, les mesures nécessaires à la défense du pays ». Mais cette délégation de pouvoir ne traduisait pas nécessairement un affaiblissement du sentiment républicain, comme en témoignait alors « Abel Gardey, rapporteur général de la commission des Finances au palais du Luxembourg » qui, « au cours du débat sur les pleins pouvoirs du printemps 1939 », déclara que « certes, les pouvoirs sont très étendus », qu’il y a un certain nombre de dangers, mais que de toute façon ils seront confiés à « des républicains et pour des républicains51 ». De ce point de vue, on ne saurait voir dans l’interventionnisme « budgétaire » de l’exécutif une préfiguration des « actes » antirépublicains du régime de Vichy.
B. Les procédés de gestion des finances publiques du régime de Vichy
14Après s’être vu accorder le 10 juillet 1940 les pleins pouvoirs52 par une « Assemblée nationale » composée de la réunion des membres du Sénat et de la Chambre des députés élus en 193653, le maréchal Pétain fit publier, concernant les finances publiques, l’acte n° 2 du 11 juillet 194054 qui lui attribuait le droit d’« édicter toutes dispositions d’ordre budgétaire et fiscal55 » et le 16 novembre 1940 fut institué un « comité budgétaire », composé de hauts fonctionnaires, ayant pour mission de donner au chef de l’État un avis sur les projets de budget, avant que ses compétences ne soient élargies, le 27 septembre 1941, à l’examen de tous les projets de loi portant ouverture de crédits et la surveillance des dotations en cours d’exercice. Mais ce comité « ne joua finalement qu’un rôle de second plan. Il avait certes le pouvoir de retarder les projets, comme il le montra en mai 1942 en rejetant le budget des services de la Jeunesse, mais pas celui d’influer sur l’orientation de la politique budgétaire, ni même de s’opposer durablement à des dépenses qui le choquaient56 ». Et, paradoxalement, « l’avènement de l’État autoritaire vichyste, victoire pourtant de l’exécutif sur le législatif, se traduisit par une désorganisation budgétaire sans précédent, source d’un gigantesque gaspillage. Et ce, alors même que l’administration se trouvait affranchie de la supposée démagogie financière du Parlement, volontiers perçue comme une des causes majeures de la défaite57. »
15Si de nombreuses mesures « financières » prises sous Vichy perdurèrent après la Libération, Michel Margairaz a montré que les travaux des historiens conduisent à relativiser « une quelconque modernisation à la française sous Vichy », car la France à cette époque ne fit, « dans bien des cas, que mettre en œuvre des réformes d’une modernisation retardée par comparaison avec certains des pays voisins58 ». Pour comprendre cette sombre période, il faut donc tenir compte de la gestion spécifique de chacune des catégories des finances publiques, dans les différents États.
16Concernant les « finances sociales », en novembre 1942, le Gouvernement britannique diffusa à 600 000 exemplaires le « rapport Beveridge », qui proposait de faire perdurer le principe d’un système social « de solidarité nationale » financé par le budget de l’État, tandis qu’en France, le régime de Vichy maintint les « assurances sociales », mais en les réformant59 : suppression du plafond d’affiliation, ce qui étendit le nombre d’assurés ; substitution de la retraite en répartition à la capitalisation (en détournant les réserves existantes pour financer une prestation d’assistance) ; maintien de cotisations spécifiques, mais rassemblement des assurés sociaux sous l’égide de caisses départementales, aux dépens des mutuelles, dont le statut devait être réformé selon un projet de texte très élaboré ; création d’« un prix de journée » hospitalier opposable à l’assurance maladie60. À la Libération, ces mesures furent en quelque sorte « intégrées » à la Sécurité sociale…
III. Le retour de l’hégémonie du Parlement, malgré des velléités contraires (1945‑1958)
A. Les finances de la Sécurité sociale placées « hors budget »
17Conçues par le ministre Alexandre Parodi et Pierre Laroque, alors « directeur général des Assurances sociales », tous deux conseillers d’État61, les ordonnances n° 45‑2250 du 4 octobre 1945 et n° 45‑2454 du 19 octobre 1945 prévoyaient la création d’un « régime général » de Sécurité sociale, auquel auraient été affiliés tous les actifs. Le projet échoua parce qu’il se heurta à la résistance des professions indépendantes qui pesaient « dans la société française un poids élevé tournant autour des 40 % », contre seulement 10 % vers 1945 au Royaume-Uni62. Ces « indépendants » refusaient d’être confondus avec les salariés, juridiquement subordonnés à des employeurs et représentés majoritairement par la CGT63, sachant que les salariés des entreprises publiques souhaitaient de surcroît conserver des régimes plus avantageux. Ainsi, le « régime général » devint en fait le régime d’une partie seulement des salariés des industries et du commerce, à côté d’autres régimes professionnels, cette diversité étant entérinée par la loi n° 46‑1146 du 22 mai 1946 « portant généralisation de la Sécurité sociale », promulguée avec l’aval d’Ambroise Croizat, alors ministre communiste du Travail et de la Sécurité sociale depuis le 21 novembre 1945.
18Le système de la Sécurité sociale intégra les principes fondamentaux des « assurances sociales », cette dénomination étant d’ailleurs expressément inscrite dans les textes de 194564 pour désigner toujours les assurances maladie et retraite, différenciées des allocations familiales et de l’assurance accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP). Fut aussi préservé le principe « assuranciel » de cotisations « professionnelles », affectées exclusivement au financement de risques distincts. Les caisses d’affinité d’avant-guerre furent remplacées par une caisse unique départementale. Le plafond d’affiliation ne fut pas rétabli, mais un plafond de cotisation fut instauré, limitant ainsi l’assiette de la Sécurité sociale, afin de laisser une place à la « prévoyance volontaire » et donc aux mutuelles, dont le statut fut réformé sur le modèle préparé sous le régime de Vichy. Alors qu’ils furent longtemps opposés aux assurances sociales, la CGT et le PCF s’attribuèrent la paternité du système de la Sécurité sociale, dans lequel ils voyaient désormais le moyen de faire financer par les « patrons » les besoins des « travailleurs », sans risque de détournement des fonds au profit de « l’État bourgeois ». Cependant, si les partenaires sociaux se virent reconnaître le droit de siéger dans les conseils d’administration des caisses de Sécurité sociale, ils ne jouirent en revanche jamais du droit de décider de l’équilibre financier des régimes de Sécurité sociale65, cette prérogative appartenant à l’État et à lui seul, ce qui inclut toutefois le Parlement sous la Quatrième République. Celui-ci géra la Sécurité sociale comme un système « assuranciel », faisant varier les taux de cotisations et le niveau des prestations afin de tenter d’équilibrer chacune des branches. Sous la Quatrième République, ces prérogatives appartenaient au Parlement, qui décidait sur la base des mesures présentées « au fil de l’eau » par les Gouvernements successifs, sans qu’il y ait eu vote d’un « budget » propre à la Sécurité sociale, alors que la Constitution évoquait expressément les règles relatives au budget de l’État.
B. Le Parlement de la Quatrième République à la recherche d’une autodiscipline « budgétaire »
19Contrairement aux lois constitutionnelles fondatrices de la Troisième République, la Constitution du 27 octobre 1946 comprenait plusieurs articles sur la procédure budgétaire qui limitaient quelque peu les prérogatives des parlementaires : pour ne pas allonger la durée des débats, l’article 16 interdisait les « cavaliers budgétaires », c’est-à-dire l’introduction dans la loi de finances de dispositions sans rapport avec l’objet du texte, et, pour limiter la « démagogie » des élus, l’article 17 alinéa 2 interdisait les amendements créateurs de dépenses nouvelles, mais, en l’absence de contrôle par un juge constitutionnel, ces interdictions restaient théoriques. D’autre part, pour que les discussions budgétaires aient un point de départ certain, l’article 18 prévoyait que « l’Assemblée nationale règle les comptes de la Nation », mais les parlementaires se désintéressèrent toujours des « lois de règlement des comptes », qui restaient l’affaire de la Cour des comptes. Enfin, si, à l’origine, l’article 20 ne permettait au Conseil de la République (substitut de Sénat) de ne donner qu’un « avis » dans de courts délais sur le projet de budget, la loi constitutionnelle du 7 décembre 1954 réécrivit l’article en prévoyant une navette entre les chambres, sachant cependant que l’Assemblée nationale conservait le dernier mot sur le texte budgétaire. Les élus s’inquiétèrent tout de même des risques d’une dérive exagérée des dépenses. Pour cette raison, fut adoptée la loi n° 48‑1921 du 21 décembre 1948, qui créa le mécanisme du vote de la « loi des maxima », qui limitait le droit d’amendement dans le but de sauver l’équilibre du budget préalablement défini. Mais, du fait des guerres coloniales, l’exécutif présenta des « budgets militaires66 » distincts du « budget civil », ce qui aggravait le désordre budgétaire. Certes, l’article 16 de la Constitution de la Quatrième République prescrivait pour la première fois l’adoption d’une « loi organique »67 sur la présentation budgétaire, mais les parlementaires ne parvinrent pas à adopter un premier projet en 1952. Une loi du 2 avril 1955, prorogée par une loi du 6 août 1955, habilita le Gouvernement à remplacer la loi organique par un décret soumis à l’approbation des commissions des Finances des deux Chambres. Ainsi fut adopté le décret n° 56‑601 du 19 juin 1956 relatif au mode de présentation du budget de l’État : préparation et vote des lois budgétaires.
20La procédure de réforme était évidemment inconstitutionnelle et le champ du décret excédait celui de la loi organique prévue par la Constitution, puisqu’il allait bien au-delà de la simple « présentation du budget ». Mais, faute d’un contrôle de la constitutionnalité des lois de 1955 et compte tenu du maintien du principe de la loi écran68, le Conseil d’État, s’il avait été saisi, ce qu’il ne fut pas, aurait rejeté le moyen de l’inconstitutionnalité de l’acte administratif. Le contenu du décret de 1956 renforçait les prérogatives du Gouvernement par rapport au Parlement et simplifiait la mise en œuvre des principes budgétaires classiques69. Mais les délais prévus par ce décret pour son application ne furent pas respectés en 1957 et le changement de Constitution l’année suivante conduisit à l’élaboration d’un texte qui s’inspira cependant très fortement de celui de 1956…
IV. Les larges prérogatives financières de l’exécutif sous la Cinquième République
A. L’évolution du pouvoir budgétaire depuis 1958 : l’exécutif décide, mais le Parlement doit le contrôler plus et mieux
21« En 1958, l’idée générale qui présida à l’écriture de la Constitution était que la suprématie inefficace du Parlement était la cause principale de l’échec de la Quatrième République70. » La nouvelle Constitution attribue donc d’importantes prérogatives à l’exécutif pour « corseter » le Parlement. C’est particulièrement marqué dans le domaine financier. L’article 47 de la Constitution dispose que : « Le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique », ce qui signifie que l’exécutif doit être à l’origine du texte71. D’autre part et surtout, « si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. » Ainsi, la Constitution de la Cinquième République retient-elle une définition de « l’acte budgétaire comme loi formelle et non matérielle », en consacrant « la pratique – alors réputée inconstitutionnelle – qu’avait appliquée le cabinet monarchique prussien au début des années 1860 »72 (voir supra).
22Quant à la loi organique sur les lois de finances mentionnée également par l’article 34 de la Constitution73, le Parlement n’eut pas l’occasion de l’adopter, car elle fut remplacée par « l’ordonnance n° 59‑2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances », texte qui faisait partie des vingt-quatre ordonnances organiques prises par le Gouvernement en application de l’ancien article 92 de la Constitution, qui prévoyait que « les mesures législatives nécessaires à la mise en place des institutions et […] au fonctionnement des pouvoirs publics seront prises en Conseil des ministres après avis du Conseil d’État, par ordonnance ayant force de loi ». L’ordonnance n° 59‑2 ne fut donc « ni votée, ni même discutée par le Parlement », sans être même contrôlée par le Conseil constitutionnel, lequel ne fut « installé que le 13 mars 195974 ». Mais l’ordonnance n° 59‑2 resta en application pendant plus de quarante ans et, si elle résista aux très nombreuses tentatives de réforme, à l’exception de deux mineures, c’est qu’elle permit aux Gouvernements successifs, de droite comme de gauche, de discipliner leur majorité parlementaire, laquelle était et est toujours le produit d’un dispositif juridique qui n’était pas inscrit dans la Constitution, mais dans une loi « ordinaire » : le mode de scrutin uninominal à deux tours pour l’élection des députés. Ce « fait majoritaire » est d’autant plus fort que si le Gouvernement est responsable devant le Parlement, le président de la République, lui, ne l’est pas, alors qu’il peut dissoudre une Assemblée nationale réfractaire75.
23Cependant, par son efficacité même, l’ordonnance de 1959 faisait perdre son intérêt au débat budgétaire et des parlementaires de tous bords insistaient sur la nécessité de renforcer les droits du Parlement afin de mieux légitimer les choix de l’exécutif. C’est aussi et surtout un argument « technocratique », défendu par le ministère des Finances, qui justifia le remplacement du texte de 1959 par la loi organique n° 2001‑692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) : cette Lolf devait favoriser « la performance publique », en laissant plus de liberté aux gestionnaires dans l’emploi des moyens mis à leur disposition, mais en attendant d’eux qu’ils atteignent des objectifs précisément définis au préalable. En pratique, depuis l’entrée en vigueur de la Lolf en 2006, les lois de finances sont toujours adoptées conformément aux vœux de l’exécutif, par le « fait majoritaire », mais les ministres sont contraints de justifier beaucoup plus précisément devant les Chambres les résultats de leur gestion, au regard notamment des rapports de la Cour des comptes. Et les parlementaires français disposent toujours de soixante-dix jours pour débattre du budget, contre trois pour leurs collègues britanniques.
B. L’extension des prérogatives du Parlement en matière de finances sociales, avec la création des lois de financement de la Sécurité sociale en 1996
24Alors que sous la Quatrième République les règles de gestion financière des régimes de Sécurité sociale étaient de la compétence du Parlement, en application de l’article 34 de la Constitution de 1958 le législateur ne peut plus fixer que « les principes fondamentaux » de la Sécurité sociale, de sorte que le Gouvernement est devenu le véritable responsable de l’équilibre financier des risques sociaux. En revanche, quand les pouvoirs publics firent le choix de financer des prestations de solidarité par des impôts, notamment la « contribution sociale généralisée », la CSG, frappant non plus seulement les revenus du travail mais aussi ceux du capital et ceux de « remplacement » (retraite, chômage), cela eut pour effet d’accroître les prérogatives du Parlement, car l’article 34 précité dispose que le législateur est compétent pour fixer les règles concernant « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Cependant, les prestations sociales étant financées par des prélèvements légalement obligatoires – cotisations sociales et impôts affectés –, il paraissait anormal que le Parlement ne se prononçât pas régulièrement sur l’évolution de ces dépenses. D’autre part, les déficits récurrents de la Sécurité sociale rendaient nécessaires des réformes, dont l’adoption et l’application devaient être légitimées par un vote de la représentation nationale. Ce sont les raisons pour lesquelles fut adoptée, sous la présidence de Jacques Chirac, à l’initiative de son Premier ministre, Alain Juppé, la loi constitutionnelle n° 96‑138 du 22 février 1996, qui a créé la catégorie des lois de financement de la Sécurité sociale (LFSS). L’inscription dans la Constitution de cette nouvelle catégorie de lois financières, distinctes des lois de finances de l’État, a eu pour effet de constitutionnaliser l’autonomie financière de la Sécurité sociale par rapport à l’État et d’étendre significativement les prérogatives du Parlement, qui est ainsi appelé tous les ans à se prononcer sur les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de la Sécurité sociale76. Les LFSS permettent donc de concilier les exigences du contrôle parlementaire démocratique et le principe de l’affectation d’une partie importante des prélèvements obligatoires à la couverture des risques sociaux77. Ce dispositif est sans équivalent à l’étranger.
C. L’absence persistante de « lois sur les finances locales » malgré la réforme constitutionnelle de 2003
25La loi n° 80‑10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale avait confié aux conseils des collectivités locales le droit de voter les taux de quatre impôts. Le juge constitutionnel n’avait pas été saisi de cette loi qui déléguait aux entités administratives que sont les collectivités locales des prérogatives que le Parlement seul tenait de l’article 34 de la Constitution, même si l’article 72 consacrait le principe dit de « libre administration des collectivités locales78 ». La « délégation » législative de 1980 a été en quelque sorte « régularisée » avec la loi constitutionnelle n° 2003‑276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, qui a inscrit à l’article 72‑2 alinéa 2 de la Constitution plusieurs principes censés consacrer l’« autonomie financière » des collectivités locales, notamment par le fait qu’elles « peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures », que « la loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle détermine », que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources », sachant qu’une loi organique doit fixer « les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre » et que « tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice » et que « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
26Dans les faits, ces principes s’avèrent « creux », car la loi organique n° 2004‑758 du 29 juillet 2004 d’application des dispositions de l’article 72‑2 a créé des mécanismes inopérants. Ainsi, dans le cas où le rapport transmis par le Gouvernement au Parlement fait apparaître pour une année donnée que pour une catégorie de collectivités territoriales la part des ressources propres est « inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003 » (art. LO1114‑3 du Code général des collectivités territoriales-CGCT), les dispositions correctrices nécessaires devraient-elles être « arrêtées, au plus tard, par une loi de finances pour la deuxième année suivant celle où ce constat a été fait [nous soulignons] » (art. LO1114‑4 du CGCT). On voit mal comment le Conseil constitutionnel pourrait sanctionner une loi de finances parce qu’elle omettrait de procéder à une correction si tardive, sachant que dans l’hypothèse même où certaines mesures seraient adoptées, le juge serait dans l’impossibilité d’en apprécier l’efficacité réelle.
27En 2005, nous avions avancé l’idée d’une réforme constitutionnelle portant création d’une « véritable loi de finances locales79 », afin d’imposer aux collectivités locales des contraintes au moins égales à celles que l’État doit respecter dans l’élaboration de son budget, au regard de ses engagements européens. Constatant que « dans de nombreux pays européens, le pilotage des finances locales associe étroitement État et collectivités80 », la Cour des comptes a préconisé en 2014 la création d’une « loi de financement des collectivités territoriales81 », qui s’inspirerait « de l’exemple de la loi de financement de la Sécurité sociale », avec ses mécanismes de prévisions des recettes et de dépenses. Pour l’heure, les pouvoirs publics se sont limités à inscrire dans la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2018‑2022 le principe selon lequel l’État doit passer des contrats avec les principales collectivités locales afin qu’elles s’engagent sur des objectifs cohérents avec un « objectif d’évolution de la dépense locale » (Odedel), sachant qu’un mécanisme de correction, prenant la forme d’une baisse des concours doit être appliqué en cas de dépassement de l’objectif.
D. Les limites de la pluriannualisation budgétaire instituée en 2008
28Ratifié en France par référendum, le Traité de Maastricht (1992) limite les déficits et dettes publics des États membres de l’Union européenne (UE) dans des conditions qui ont été d’abord précisées par un Pacte de stabilité et de croissance (1997), avec pour objectif d’éviter le risque que la faillite de l’un de ces États n’entraîne l’éclatement de l’UE. Mais, en réaction à la crise financière mondiale ouverte en 2008, les pays furent contraints de s’endetter massivement pour sauver le système financier européen. Et, pour rassurer les marchés financiers, les États prirent des mesures tendant à garantir leur solvabilité.
29En France, la loi constitutionnelle n° 2008‑724 du 23 juillet 2008 créa la catégorie des « lois de programmation »82, par lesquelles devaient être définies « les orientations pluriannuelles des finances publiques » du pays, sachant que ces orientations « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». Cependant, ces lois de programmation n’étaient qu’un cadre indicatif dont pouvaient s’affranchir les lois annuelles de finances (LF) et de financement de la sécurité sociale (LFSS), alors qu’en Allemagne, la « Loi fondamentale » fut modifiée en 2009 afin de rendre véritablement contraignante l’obligation de réduction des déficits et dettes publics. La crise perdurant, plusieurs « paquets » de directives et de règlements (Six-Pack de 201183 et Two-Pack de 2013) furent adoptés au niveau européen avant que ne fût conclu le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG, 2012), qui imposait aux États d’inscrire dans leur droit national une règle de convergence vers l’équilibre budgétaire, en termes structurels, avec un contrôle annuel de la mise en œuvre de la règle par un organisme indépendant et le déclenchement automatique d’un mécanisme de correction, en cas d’écarts importants à la règle, afin de les compenser et d’assurer le respect de la trajectoire.
30Pour appliquer le principe, le Président Nicolas Sarkozy voulut alors imiter l’exemple allemand en faisant inscrire dans la Constitution le « principe d’une loi-cadre de programmation des finances publiques pluriannuelle s’imposant aux LF et LFSS, sous le contrôle du Conseil constitutionnel ». Mais, dans sa décision n° 2012‑653 DC du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel français jugea que l’application du TSCG n’imposait pas une telle réforme constitutionnelle. Le nouveau président de la République, François Hollande, choisit alors de faire adopter la loi organique n° 2002‑1403 du 17 décembre 2012 qui prévoit le vote de lois de programmation des finances publiques (LPFP) comprenant les diverses orientations pluriannuelles prévues au TSCG (objectif à moyen terme des administrations publiques, trajectoire de soldes structurels, etc.), sachant que, dans sa décision n° 2012‑658 DC du 13 décembre 2012, le Conseil constitutionnel avait confirmé que les dispositions d’une LPFP ne sont pas contraignantes puisqu’une loi organique ne peut porter atteinte aux prérogatives que le Gouvernement et le Parlement tiennent, respectivement, des articles 20 et 34 de la Constitution.
31Si les parlementaires ont désormais une vision pluriannuelle des finances publiques, le mécanisme de correction prévu par la loi organique de 2012 s’avère inopérant car, comme le souligne la Cour des comptes, « la présentation d’une nouvelle LPFP peut de facto se substituer à l’adoption de mesures de correction, la nouvelle programmation pouvant se contenter de décaler la trajectoire de retour à l’équilibre structurel »84, alors que d’autres pays font preuve d’une bien plus grande rigueur, dont il serait possible de s’inspirer, la situation des finances publiques françaises s’étant particulièrement dégradée par rapport à celles de l’Allemagne depuis vingt ans…
Conclusion : L’évolution de la démocratie parlementaire et du droit financier français au xxe siècle
32Sans porter atteinte aux principes fondamentaux de la démocratie parlementaire, la Constitution de la Cinquième République et le mode de scrutin majoritaire ont permis de mettre un terme aux dérives des régimes d’assemblées qu’étaient en fait les Troisième et Quatrième Républiques. D’autre part, les différentes réformes entreprises en France ces dernières décennies dans le domaine budgétaire, au sens large du terme, étaient fondées sur un même principe : il convenait d’accroître les droits du Parlement afin que son « consentement à l’impôt » et, partant, aux dépenses publiques, fût véritablement « libre et éclairé », pour reprendre une expression consacrée dans d’autres domaines du droit85, l’objectif final étant de renforcer la légitimité des politiques publiques mises en œuvre. Mais, l’examen des systèmes qui s’appliquent respectivement aux finances de l’État, de la Sécurité sociale et des collectivités locales montre que les réformes se heurtent à trois limites :
D’une part, les questions budgétaires sont par nature très complexes et il semble illusoire de croire que les parlementaires sont enclins à devenir, en grand nombre, des spécialistes du sujet, de sorte que l’adoption des lois financières manifeste avant tout la confiance politique que la majorité des députés accorde au Gouvernement, plutôt qu’une véritable compréhension des éléments techniques de la politique budgétaire choisie par l’exécutif.
D’autre part, aujourd’hui comme hier, le Parlement français ne s’est pas doté d’une expertise financière propre, au contraire du Congrès américain86. Malgré la grande qualité des administrateurs parlementaires, les deux chambres restent dépendantes des travaux produits par le ministère de l’Économie et des Finances et par la Cour des comptes.
Enfin, et ce constat est lié au précédent, les parlementaires français négligent les « lois de règlement » et ils n’exploitent pas suffisamment les résultats des contrôles.
33Depuis le début des années 2000, la situation des finances publiques de la France s’est considérablement dégradée. Contrairement à l’Allemagne, les pouvoirs publics français ont refusé d’inscrire une « règle d’or » dans la Constitution. Ainsi, plutôt que de rechercher les conditions d’une autodiscipline, les responsables politiques français ont-ils préféré se décharger de leurs responsabilités en se plaçant sous le contrôle de la Commission européenne, qui doit faire respecter les règles budgétaires auxquelles la France a souscrit en ratifiant les Traités européens. Certes, les crises économiques nées en 2008 (à partir de l’effondrement des subprimes aux États-Unis) et en 2020 (du fait de la pandémie de la Covid-19) ont-elles justifié un allègement des contraintes qui pèsent sur tous les États européens et peuvent-elles conduire à une réflexion sur une révision des limites d’endettement, mais il est peu probable que les pays impécunieux comme la France parviennent à convaincre les pays de l’Europe du Nord de renoncer à défendre une discipline budgétaire ordo-libérale. Dès lors, la France sera certainement contrainte de modifier le pilotage de ses finances publiques…
Notes de bas de page
1 Nous résumons des démonstrations qui sont développées dans notre ouvrage en deux volumes Rémi Pellet, Droit financier public. vol. 1. Monnaies, banques centrales, dettes publiques, 2e éd. 2018, vol. 2. Finances publiques, budgets, contrôles financiers, Paris, PUF, coll. Thémis, 2021.
2 En tant qu’elles sont aujourd’hui fixées par les traités européens, la Constitution ou par des lois organiques qui s’imposent au législateur ordinaire et, a fortiori, au pouvoir réglementaire : voir infra.
3 Était donc fautif l’article 5 du décret du 31 mai 1862 qui disposait que « le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles ». Cette erreur a été justement corrigée par la loi organique sur les lois de finances de 2001 (Lolf, voir infra) qui dispose désormais que « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte » (art. 1) tandis que « le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l’État ».
4 Olivier Beaud, « L’œuvre de Gaston Jèze signifie-t-elle un repli de la doctrine publiciste française sur la technique juridique ? », Jus Politicum, n° 11 : Mutations du droit public, déc. 2013, http://juspoliticum.com/article/L-oeuvre-de-Gaston-Jeze-signifie-t-elle-un-repli-de-la-doctrine-publiciste-francaise-sur-la-technique-juridique-825.html.
5 Les italiques sont de l’auteur, Gaston Jèze.
6 Gaston Jèze, Cours de science des finances et de législation financière française, Paris, Éditions Marcel Giard, 1922.
7 L’article 14 DDHC proclame : « Les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. »
8 Nicolas Roussellier, La force de gouverner. Le pouvoir exécutif en France xixe-xxie siècle, Paris, Gallimard, 2015, p. 515 et suiv.
9 Observons que ce point de vue mettra du temps à s’imposer en France chez les juristes de la Troisième République : voir Stéphane Caporal, « La Grande-Bretagne dans la doctrine constitutionnelle de la Troisième République », dans Denis Baranger et al. (dir.), L’influence politique et juridique de l’Angleterre en Europe, Aix-en-Provence, Presses universitaires d’Aix-Marseille, 2012, p. 429‑462. L’auteur cite un autre Anglais, Sidney Low (1857-1932), selon lequel « un Premier ministre anglais assuré de la majorité parlementaire “peut faire ce que l’empereur l’Allemagne ne peut pas”. Car il peut changer les lois, imposer ou supprimer des contributions et diriger toutes les forces de l’État. La seule condition qu’il doive remplir est de garder sa majorité. »
10 Céline Vintzel, « Renforcer le Parlement français : les leçons du droit comparé », Jus Politicum, janv. 2017, p. 677‑705, http://juspoliticum.com/article/Renforcer-le-Parlement-francais-Les-lecons-du-droit-compare-1146.html.
11 Ramu de Bellescize, Le système budgétaire du Royaume-Uni, Paris, LGDJ, 2019, p. 145.
12 Olivier Rozenberg, « La discipline à Westminster à travers le traité d’Erskine May (1906) », Parlement[s], Revue d’histoire politique, 2010/2, n° 14, p. 127‑132.
13 Cité par Aurélien Antoine, Droit constitutionnel britannique, Paris, LGDJ, 2e éd. 2018, p. 143.
14 Sur la difficulté pour la doctrine française d’admettre la solidarité organique du Gouvernement et du Parlement, voir Armel Le Divellec, « Le Gouvernement, portion dirigeante du Parlement. Quelques aspects de la réception juridique hésitante du modèle de Westminster dans les États européens », Jus Politicum, n° 1, déc. 2008, http://juspoliticum.com/article/Le-gouvernement-portion-dirigeante-du-Parlement-Quelques-aspects-de-la-reception-juridique-hesitante-du-modele-de-Westminster-dans-les-Etats-europeens-30.html.
15 Joseph Reinach, Discours et plaidoyers politiques de M. Gambetta, vol. 7, Paris, Charpentier Éditeur, 1882, p. 125.
16 Ibid., p. 384 ; Journal des débats politiques et littéraires, 6 déc. 1877.
17 Alain Laquièze, Les origines du régime parlementaire en France 1814-1848, Paris, PUF, coll. Leviathan, 2002, p. 391‑397.
18 Jean-Félix de Bujadoux, « Jaurès, aux origines du modèle français de parlementarisme rationalisé », Jus Politicum, n° 11, déc. 2013, http://juspoliticum.com/article/Jaures-aux-origines-du-modele-francais-de-parlementarisme-rationalise-811.html.
19 Comme l’a bien souligné Thomas Piketty, le combat que la Chambre des lords avait mené contre l’impôt progressif contribua à la chute de l’institution « tout particulièrement lors de la crise fatidique de 1909-1911 » ; « en mettant leur véto sur des mesures fiscales les ponctionnant directement, [les lords] prirent un risque fatal : celui d’exposer au grand jour leur égoïsme de classe » : Thomas Piketty, Capital et idéologie, Paris, Seuil, 2019, p. 201 et 202.
20 Conseil d’État, 4 mai 1906, Babin, Rec., p. 362.
21 David Maslarski, « La conception de l’État de Gaston Jèze », Jus Politicum, déc. 2009, http://juspoliticum.com/article/La-conception-de-l-Etat-de-Gaston-Jeze-147.html.
22 Corine Delmas, « L’émergence d’une rationalité gestionnaire au sein des doctrines administratives et des enseignements de l’École libre des sciences politiques à la fin du xixe siècle », dans Philippe Bezes et al. (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Élaborations et pratiques du droit budgétaire et comptable au xixe siècle (1815-1914), Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2010, p. 301‑322, https://books.openedition.org/igpde/1747.
23 Jacky Hummel, Le constitutionnalisme allemand (1815-1918) : le modèle allemand de la monarchie limitée, Paris, PUF, 2002, p. 244. Cette conception fut justifiée par le professeur de droit public Paul Laband : voir Renaud Bourget, « Paul Laband et la construction d’un droit public financier “vraiment scientifique” : la systématisation des pratiques constitutionnelles de Bismarck lors du conflit budgétaire prussien », dans Philippe Bezes et al. (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Élaborations…, op. cit., Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2010, p. 323‑392, https://books.openedition.org/igpde/1693.
24 Émile Bouvier, Gaston Jèze, « La véritable notion de la loi et la loi annuelle de finances », Revue critique de législation et de jurisprudence, janvier 1897, tome 26, n° 1, p. 381‑574.
25 Sur l’antagonisme des juristes de l’époque et des parlementaires, voir Marie-Joëlle Redor, De l’État légal à l’État de droit 1879-1914, Paris, Economica, 1992 et « C’est la faute à Rousseau… Les juristes contre les parlementaires sous la Troisième République », Politix. Revue des sciences sociales du politique, 1995, 32, p. 89‑96.
26 Ivo Rens, « Les commissions parlementaires en droit comparé », Revue internationale de droit comparé, vol. 13, n° 2, avril-juin 1961, p. 309‑326.
27 Pour situer Léon Duguit, voir Michel Margairaz, « Experts et praticiens. Les services publics économiques entre experts, praticiens et gouvernants dans le premier xxe siècle : d’une configuration historique à l’autre », Revue d’histoire moderne et contemporaine, 2005/3, n° 52‑3, p. 132‑165 ; Claude Didry, « Léon Duguit, ou le service public en action », Revue d’histoire moderne et contemporaine, 2005/3, n° 52‑3, p. 88‑97 ; Évelyne Pisier-Kouchner, Le service public dans la théorie de l’État de Léon Duguit, Paris, LGDJ, 1972.
28 Léon Duguit, Manuel de droit constitutionnel, Paris, E. de Boccard, 3e éd. 1918 [1907], p. 448, cité par Bruno Daugeron, « Le contrôle parlementaire de la guerre », Jus Politicum, janvier 2016, n° 15, http://juspoliticum.com/article/Le-controle-parlementaire-de-la-guerre-1061.html.
29 Gaston Jèze, Éléments de droit public et administratif, Paris, Giard et Brière, 1910, p. 22.
30 Gaston Jèze, Cours de science…, op. cit., p. 62‑63.
31 Cité sur le site de l’Assemblée nationale : http://www.assemblee-nationale.fr/connaissance/lois_finances_lois_financement/section.asp.
32 Gaston Jèze, « Les finances de la guerre de la France », Revue de science et de législation financières, n° 3, juillet-août-sept. 1915, p. 468 et suiv.
33 Jean-Antoine Benoît, « Joseph Caillaux et les paradoxes de son œuvre fiscale durant la Grande Guerre », dans Florence Descamps, Laure Quennouëlle-Corre (dir.), Une fiscalité de guerre ? Contraintes, innovations, résistances, Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2018, p. 111‑128, https://books.openedition.org/igpde/5177.
34 Nicolas Roussellier, « Le Parlement français et la Première Guerre mondiale », Parlement[s], Revue d’histoire politique, 2008/2, n° 10, p. 13‑30.
35 « Article 4. Toute assemblée de l’une des deux Chambres qui serait tenue hors du temps de la session commune est illicite et nulle de plein droit, sauf le cas prévu par l’article précédent et celui où le Sénat est réuni comme Cour de justice ; et, dans ce dernier cas, il ne peut exercer que des fonctions judiciaires. »
36 Fabienne Bock, « Les commissions d’enquête dans la tradition parlementaire française », Actes du 57e congrès de la CIHAE : Assemblée et parlements dans le monde, du Moyen Âge à nos jours, Paris, Assemblée nationale, 2010, p. 605‑616.
37 Gaston Jèze, Cours de science…, op. cit., p. 62‑63 (les italiques sont de l’auteur).
38 Il dispose que « la Chambre ne prend connaissance d’aucune pétition, proposition, ni projet visant l’octroi de fonds ou la rémission ou réduction d’une dette due à la Couronne qui ne soit soumis à la considération d’un comité plénier de la Chambre » ; cité par Henri Laufenburger, Finances comparées. États-Unis, France, Angleterre, URSS, Paris, Sirey, 1957, p. 114.
39 Gaston Jèze, Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Paris, Marcel Giard, 1931, rééd. La Mémoire du droit, 2013, p. 66. Les italiques sont de l’auteur.
40 Au Royaume-Uni, l’État intervint dès le xvie siècle pour financer par des impôts spécifiques des aides sociales au profit des plus pauvres (Poor Laws) et il persista dans ce rôle lorsqu’au début du xxe siècle il prit en charge des systèmes d’assurance vieillesse (1908) et d’assurances maladie et de chômage (1911), William Henry Beveridge (1879-1963) ayant contribué à la création de ces dernières, ce qui explique le rôle qui lui fut confié pendant la Seconde Guerre mondiale (voir infra).
41 Le chancelier Bismarck fut à l’origine d’un système d’assurances maladie (1883), accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP, 1884), vieillesse et invalidité (1889), dont bénéficièrent également les habitants des territoires conquis par les Allemands en 1871.
42 Pierre Guillaume, « Chapitre 8. L’assurance maladie-maternité-invalidité-décès dans les années 1930 », dans Michel Laroque (dir.), Contribution à l’histoire financière de la Sécurité sociale, Paris, La Documentation française, 1999, p. 243‑271.
43 Il n’est pas anecdotique de signaler que Pierre Laroque, le futur « père de la Sécurité sociale » (voir infra), après avoir intégré le Conseil d’État en 1930, fut « rapidement affecté à la commission chargée d’étudier la mise en application de la législation de 1928-1930 concernant les assurances sociales, avant d’entrer au cabinet d’Adolphe Landry, ministre du Travail chargé de les mettre en œuvre » (Éric Jabbari, « Pierre Laroque et les origines de la Sécurité sociale », Informations sociales, 2015/3, n° 189, p. 12‑19).
44 Jean-Antoine Benoît, Les normes constitutionnelles financières en droit français de 1789 à nos jours, Paris, LGDJ, 2010, p. 131.
45 Voir Rémi Pellet, La Cour des comptes, Paris, La Découverte, 1998.
46 Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion 1932-1952, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, vol. 1, chap. 3 : « L’impossible déflation (1934-1935) », p. 65‑98, https://books.openedition.org/igpde/2276.
47 Nicolas Roussellier, La force de gouverner…, op. cit., p. 516‑523.
48 Edgar Allix, Robert Jacomet (dir.), Annales de finances publiques comparées, Institut de droit comparé de l’Université de Paris, section de finances publiques, Paris, Éd. Domat-Montchrétien, 1936, p. 29‑30.
49 Conseil d’État, sect. 6 novembre 1936, Arrighi et Dame veuve Coudert, Rec. Lebon p. 966.
50 Jean-Marc Sauvé, « Le Conseil d’État et la Constitution », Revue française de droit constitutionnel, 2009/1, n° 77, p. 15‑24.
51 Gilles Le Béguec, « L’évolution de la politique gouvernementale et les problèmes institutionnels », dans René Rémond, Janine Bourdin (dir.), Édouard Daladier, chef de Gouvernement, avril 1938-septembre 1939, Paris, Presses de Sciences Po, 1977, p. 55‑74.
52 Sous la seule opposition de 80 parlementaires, les élus communistes ayant été préalablement déchus de leurs mandats pour avoir refusé de condamner le pacte germano-soviétique du 23 août 1939. Le PCF avait été interdit par un décret-loi du 26 septembre 1939 : https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k5439341j/texteBrut ; pour la mention de la loi de déchéance : https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k6450817k/f1.textePage. À la suite de sa désertion le 3 octobre 1939, le secrétaire général du PCF, Maurice Thorez, fut déchu de la nationalité française par un décret 17 février 1940 : voir Christian Jacob, Annette Wieviorka, Imaginaires des bibliothèques, Paris, Presses de l’Enssib, 2012, p. 20‑21, https://books.openedition.org/pressesenssib/1196.
53 Pour illustrer jusqu’où le « culte de la loi » a pu conduire des parlementaires républicains, voir Jérôme Henning, « La résistance légale des présidents des Chambres, Jules Jeanneney et Édouard Herriot, face au régime de Vichy (1940-1942) », Cahiers Jean Moulin, n° 1, 2015, https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-02094535.
54 « Acte constitutionnel n° 2 du 11 juillet 1940 fixant les pouvoirs du chef de l’État français », Journal officiel de la République française (désormais JORF), du 12 juillet 1940, p. 4517.
55 Comme nous l’avons précisé dans notre ouvrage précité Droit financier public, vol. 1, p. 430, les textes promulgués par le régime de Vichy sous le nom de « loi » furent qualifiés d’« actes » à la Libération pour bien marquer que le maréchal Pétain avait usurpé le pouvoir et n’engageait pas la France. L’ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire national déclara « nul et de nul effet » tous les actes du régime de Vichy mais cette nullité devait être « expressément constatée », ce qui explique que de nombreux actes « technocratiques » de ce régime, notamment dans le domaine financier, aient perduré après la Libération.
56 Marc Olivier Baruch, Servir l’État français. L’administration en France de 1940 à 1944, Paris, Fayard, 1997, p. 195‑196.
57 Voir Robert Belot, « Les enjeux politiques du contrôle budgétaire. Quelques aspects du fonctionnement de l’État français sous l’Occupation », Revue française de finances publiques, n° 54, 1996, p. 161‑184 ; voir également Xavier Naimi, « Le Comité budgétaire 1940-1944. Préparation, exécution et contrôle du budget sous l’Occupation », Revue française de finances publiques, n° 79, sept. 2002, p. 287‑310.
58 Michel Margairaz, « Les politiques économiques sous et de Vichy », Histoire@Politique, Politique, culture, société, n° 9, sept.-déc. 2009, https://www.histoire-politique.fr/documents/09/dossier/pdf/HP9_Margairaz_pdf_220909.pdf.
59 Naturellement, le constat des « avancées » technocratiques ou sociales ne peut être interprété comme une forme de réhabilitation du régime de Vichy, marqué par l’opprobre de la Collaboration et de l’antisémitisme.
60 Voir Rémi Pellet, Arnaud Skzryerbak, Droit de la protection sociale, Paris, PUF, Thémis, 2017, p. 64‑65.
61 Éric Jabbari, op. cit., rappelle que « la réussite » de Pierre Laroque « s’explique autant par la confiance dont il jouit que par le prestige de Parodi, ministre influent au sein du Conseil des ministres ».
62 Philippe-Jean Hesse, « Les assurances sociales », dans Philippe-Jean Hesse, Jean-Pierre Le Crom (dir.), La protection sociale sous Vichy, Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2001, p. 62.
63 La CGT était alors la première confédération syndicale de France : les élections pour la présidence des conseils d’administration des caisses, le 1er juillet 1946, lui donnèrent 80 % des suffrages alors que cette organisation syndicale était contrôlée par le PCF, lequel était aligné sur les positions de l’URSS, ce qui avait son importance dans le contexte de la « guerre froide ». Michel Dreyfus, Histoire de la CGT. Cent ans de syndicalisme en France, Paris, Éd. Complexe, 1995, chap. « La conquête de la CGT par les communistes (1940-1947) », p. 191‑233.
64 Comme le rappelle le général de Gaulle en 1970 dans ses Mémoires d’espoir : « Il est vrai que les assurances sociales [souligné par nous], les allocations familiales, les nouvelles règles des baux agricoles, telles que je les avais naguère mises en vigueur, remédiaient suffisamment aux drames de la misère, de la maladie, du chômage, de la vieillesse, pour qu’il n’en sortît pas de révoltes » (Charles de Gaulle, Mémoires d’espoir, Paris, Gallimard, Bibl. de la Pléiade, (1970) 2000, p. 887).
65 En Allemagne, au contraire, les caisses d’assurance maladie purent fixer les taux de cotisation jusqu’en 2007, date à laquelle le législateur fédéral s’attribua cette prérogative.
66 Voir Jean Barale, La Constitution de la Quatrième République à l’épreuve de la guerre, Paris, LGDJ, 1964.
67 Une loi organique précise les conditions d’application de certaines dispositions de la Constitution. Sur les sujets concernés, en l’espèce le budget de l’État, les lois « ordinaires », telles que les lois de finances, doivent respecter les lois organiques, non pas parce qu’elles auraient en elles-mêmes valeur constitutionnelle mais parce que la Constitution impose au législateur « ordinaire » de respecter ces lois « organiques ».
68 Le juge censure les actes administratifs méconnaissant directement une règle constitutionnelle (Conseil d’État, ass., 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, Rec. 317), mais lorsque l’acte administratif est pris en exécution d’une loi elle-même inconstitutionnelle, il n’est pas sanctionné alors qu’il est inconstitutionnel, car censurer l’acte reviendrait à critiquer la loi : la loi « fait écran » entre le juge et la Constitution. Le juge ne peut juger de la régularité juridique de la loi par rapport à la Constitution et doit rejeter un moyen tiré de l’inconstitutionnalité de la loi (Conseil d’État, sect., 10 juillet 1954, Fédération des conseils de parents d’élèves, Rec. 449).
69 Lucile Tallineau, « Le décret de 1956 et l’ordonnance de 1959 : leurs conséquences sur la gestion financière de l’État », dans Philippe Bezes et al. (dir.), L’invention de la gestion des finances publiques. Du contrôle de la dépense à la gestion des services publics 1914‑1967, Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2013, p. 519‑555, https://books.openedition.org/igpde/2887.
70 Juliette Gaté, Marie-Laure Gély, « Article 34 », dans François Luchaire, Gérard Conac, Xavier Prétot (dir.), La Constitution de la République française. Analyses et commentaires, Paris, Economica, 3e éd. 2009, p. 879‑914.
71 L’exécutif présente des projets de loi, le Parlement des propositions de lois.
72 Renaud Bourget, La science juridique et le droit financier et fiscal. Étude historique et comparative du développement de la science juridique fiscale (fin xixe siècle et xxe siècle), Paris, Dalloz, 2012, p. 180 et suiv.
73 Article 34 : « Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’État dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. »
74 Voir Annabelle Archien, « Article 47 », dans François Luchaire, Gérard Conac, Xavier Prétot (dir.), op. cit., p. 1141‑1169.
75 Rappelons qu’en 1962, pour condamner la procédure choisie pour proposer aux Français de réformer par référendum la Constitution afin que le président de la République fût désormais élu au suffrage universel, l’Assemblée nationale vota une motion de censure et le Premier ministre Georges Pompidou remit la démission du Gouvernement, conformément à l’article 50 de la Constitution, mais de Gaulle la refusa et choisit de dissoudre l’Assemblée nationale le 10 octobre, avec pour résultat un large succès de l’UNR aux élections de novembre.
76 Depuis la réforme de 1996, l’article 34 de la Constitution dispose que : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique. » La première loi organique sur les LFSS n° 96‑646 du 22 juillet 1996 a été réformée par la loi organique n° 2005‑881 du 2 août 2005 qui a consacré certaines réformes que nous avions suggérées, mais sans aller jusqu’à élargir le champ d’application des LFSS aux régimes légalement complémentaires de retraite et de chômage, comme nous l’avions proposé, avant que la Cour des comptes ne défende, elle aussi, l’idée, en préconisant la création de « lois de financement de la protection sociale ». Voir Rémi Pellet, « Étatisation, privatisation et fiscalisation de la protection sociale. Bilan pour contribuer à une “refondation radicale” », Droit social, 2020, première partie, n° 7/8, juillet-août 2020, p. 658‑665 ; seconde partie, n° 9, sept. 2020, p. 750‑758.
77 On peut observer qu’un exécutif se revendiquant du « gaullisme » est à l’origine d’une extension des prérogatives du Parlement, tandis que les partis de gauche et les syndicats de salariés, à l’exception de la CFDT, ont dénoncé « l’étatisation de la Sécurité sociale », ce qui était un argument doublement absurde puisque l’État a toujours été compétent pour déterminer les recettes et dépenses sociales et que la création des LFSS a contribué à « parlementariser » la Cinquième République que la « gauche » dénonçait pour être trop « présidentielle ».
78 Voir le 2e alinéa de l’article 72 originel de la Constitution de 1958 : « Ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi. »
79 Rémi Pellet, « La fin du principe d’universalité », dans Collectif, Mélanges en l’honneur du professeur Loïc Philip, Paris, Economica, 2005, p. 523‑524.
80 Cour des comptes, 2016.
81 Cour des comptes, 2014.
82 Sur l’histoire de la programmation financière au xxe siècle, voir le chapitre suivant.
83 Une clause dite « dérogatoire générale » fut introduite en 2011 à la lumière de l’expérience de la récession de 2009. Applicable en cas de « grave récession économique dans la Zone euro ou dans l’ensemble de l’Union », elle permet de s’écarter temporairement des obligations s’appliquant en temps normal. Cette clause a été déclenchée le 23 mars 2020 pour faire face à la crise économique née de la pandémie de la Covid‑19.
84 Cour des comptes, 2020.
85 Par exemple, l’article L. 1122‑1-1 du Code de la santé publique dispose qu’aucune recherche « ne peut être pratiquée sur une personne sans son consentement libre, éclairé et exprès ».
86 La Library of Congress est la plus grande bibliothèque du monde.
Auteur
Professeur de droit à l’université de Paris Cité et à Sciences Po, Rémi Pellet a exercé, en parallèle de sa carrière universitaire, les fonctions de rapporteur à la Cour des comptes et est aujourd’hui membre du Conseil des prélèvements obligatoires. Il est l’auteur de nombreux articles et de plusieurs ouvrages sur les questions financières, dont un traité de Droit financier public, publié aux PUF (coll. Thémis) en deux volumes : 1. Monnaies, banques centrales, dettes publiques (2e éd. 2018) et 2. Finances publiques, budgets, contrôles financiers (1re éd. 2021).
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