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Une valse à trois temps. Les finances publiques, l’économie et la société en France dans le long xxe siècle (1880-2019)

p. 13-52


Texte intégral

1Analyser les relations nouées entre les finances publiques l’économie et la société sur un long xxe siècle – à préciser – est sans doute d’abord – mais pas seulement – affaire de mesures. Mesures certes des dépenses et de leur affectation finale, mais aussi mesures des divers types de recettes qui rendent possibles les dépenses, et donc mesures de la politique d’ajustement d’ensemble entre ressources et emplois ainsi que de leurs effets. Grâce à l’exploitation des quelques séries longues – déjà anciennes – constituées, homogénéisées, analysées, critiquées par leurs auteurs, on peut suivre la trajectoire quantitative des dépenses publiques en France depuis les années 1880 – double amorce pour la France de la deuxième industrialisation et de la République – jusqu’au début des années 1980. Au-delà, on le précise plus loin, il est plus complexe d’opérer des raccordements, car les données comme les méthodes de calcul diffèrent, mais surtout le statut même des finances publiques dans leurs rapports à l’économie, à la société comme à l’État se trouve profondément bouleversé1.

2Si l’on s’en tient, dans un premier temps, au siècle stricto sensu qui suit 1880, on est conduit à formuler une double constatation, qui mêle, comme il est de bonne méthode, l’analyse des données d’ordre quantitatif et des premiers enseignements de type qualitatif. L’un des premiers constats, bien connus, consiste à souligner l’effet de cliquet des deux guerres mondiales et, plus largement, le poids majeur des guerres au moins jusqu’aux années 1940, et au-delà2. À quelque vingt-cinq années de distance, au lendemain des deux conflits mondiaux, les dépenses publiques bondissent, par rapport à l’avant-guerre, à un niveau supérieur équivalent à environ dix points de la PIB (de 1872 à 1974) – et du PIB (de 1959 à 1980) – sans régresser significativement ensuite. Les dépenses publiques progressent ainsi par paliers successifs au travers des deux guerres mondiales : elles ne représentent guère plus de 15 % de la PIB avant 1914, puis dépassent 30 % après la Grande Guerre, se situent autour de 40 % et même jusqu’à 50 % après 1945. Cette progression quantitative se combine à une remarquable substitution qualitative, « spectaculaire » (Christine André et Robert Delorme), qui affecte principalement la décomposition relative des dépenses par domaines après 1945, et qui, plus particulièrement, se traduit par une montée remarquable de celles consacrées aux activités économiques, qui nous intéressent ici3.

3Cette double évolution conduit à opposer deux périodes fortement distinctes pour notre objet sur la période 1880-1980. De 1880 à 1944, entre la moitié et les deux tiers des dépenses sont tributaires de seulement deux postes : la défense et les charges annuelles de la dette publique, laissant ainsi à l’économie stricto sensu une place réduite, voire insignifiante : sans doute à peine 2 % en moyenne du total des dépenses publiques, à l’exception toutefois des transports, souvent proches des 10 % dans les années 1900-1920 ou encore dans les années 1930, ce qu’on tente d’expliquer plus loin. Une deuxième période s’ouvre en 1945, à la suite de l’interaction du double mouvement indiqué : la forte progression quantitative, des dépenses publiques s’accompagne d’un « bouleversement », résultant de l’effondrement des charges de la dette, dû principalement à la très forte inflation, ainsi que de la régression relative de la part de la défense, en dépit de la persistance – jusqu’en 1962 – des guerres coloniales (passant toutefois sous les 30 % du total après 1954)4. Mais on note surtout pour notre étude, de manière qualitative, la très forte progression des dépenses liées à l’économie, hissées entre un tiers et la moitié du total des dépenses entre 1947 et 1951 et, quoiqu’en baisse relative après cette date, maintenues à un niveau absolu très élevé dans les trois décennies suivantes, et jusqu’à plus de 20 % du total encore en 1980, avant une chute nette et durable ensuite. Quelles que soient les controverses sur les partis pris méthodologiques des auteurs pour l’établissement et le raccordement des séries ou encore sur la question délicate des doubles emplois, un tel contraste aussi net entre les deux périodes ne saurait résulter du seul artefact des choix et des conventions des statisticiens et nous incite à compléter l’analyse et à vérifier par des études qualitatives ce qui apparaît comme une transformation structurelle du rôle des finances publiques dans l’évolution économique de part et d’autre de l’année 1945.

4Au-delà de 1980, pour notre part, une nouvelle et troisième phase du long xxe siècle s’ouvre, et cela d’une double manière. D’abord, il paraît complexe d’homogénéiser les données statistiques des années 1980-2019 avec les séries précitées du fait de normes discontinues, tributaires d’une complexification des transferts et de la profonde transformation des modes d’intervention des finances publiques dans l’économie. Mais aussi et surtout, ces ruptures en matière statistique reflètent à leur échelle le bouleversement plus large des structures, des fondements politico-idéologiques et du fonctionnement même des dépenses publiques ainsi que de leurs effets réels sur l’économie et la société. Cela résulte de la mutation radicale, opérée de manière plus ou moins rapide et délibérée de la part des divers Gouvernements à l’échelle mondiale, des modes de financement des États et des économies, sous la double poussée conjuguée de la mondialisation financière (ou globalization) et des mutations des systèmes financiers publics et privés ainsi que de l’amorce dans les années 1990 de la « nouvelle économie », fondée pour partie – mais pas uniquement – sur les technologies de l’information et de la communication, par ailleurs particulièrement présentes dans les activités financières. Cela se manifeste, pour ce qui nous intéresse ici à l’échelle de la France, par une évolution contradictoire entre, d’une part, une dynamique nouvelle de la poursuite de la croissance des dépenses publiques, mais bien plus faible et plus chaotique qu’après 1945 et due pour une part quasi exclusive à la progression des dépenses sociales, ce qui se traduit, d’autre part, par une régression relative (au PIB) – voire parfois absolue – des dépenses consacrées à l’économie.

5On abordera ainsi ce que nous appelons le long xxe siècle des cent quarante années de fluctuations s’étalant de 1880 à 2019 dans les relations tissées entre finances publiques et activités économiques, scandées, selon nous, par trois périodes bien distinctes et analysées successivement. D’abord, celle correspondant à la Troisième République et à Vichy (des années 1880 à 1944), puis celle allant de la Grande Croissance des années 1945 au mitan des années 1970, enfin, celle de la finance en cours de mondialisation des années 1976 à 2019, le tout faisant ainsi alterner trois temps successifs des relations finances publiques-économie : un temps faible, un temps fort et un temps contradictoire et instable.

I. Premier temps (1880-1944) : les liens faibles entre finances publiques et économie

6Précisons et complétons par des approches qualitatives le constat précédent au sujet des faibles chiffres d’implication directe des finances publiques lors de ces années dans les activités économiques.

A. Un État léger : des dépenses d’abord stratégiques et politiques

7La question même des liens possibles entre finances publiques et économie n’apparaît pas pertinente, ni même compréhensible ou envisageable pour les contemporains et d’ailleurs elle ne se pose guère en ces termes à l’époque. Pour la plupart des hommes politiques et responsables républicains au pouvoir, comme des juristes, des économistes, des publicistes ou des principaux vecteurs de l’opinion, l’État doit être léger en matière économique, pour des raisons tout à la fois techniques, symboliques, culturelles et idéologico‑politiques5.

8D’abord, techniquement et quasi mécaniquement, cela résulte du fait de la contrainte exercée par la faiblesse globale des ressources de l’État – par rapport à la richesse produite –, tributaire elle-même de la préoccupation sociopolitique dominante de maintenir faible la pression de la fiscalité, en particulier la fiscalité directe et déclarative, particulièrement honnie pour cette raison. Préoccupation satisfaite, au moins jusqu’en 1914 et même en 1917, par le vote longtemps retardé de l’impôt sur le revenu et le maintien durable d’un « immobilisme » fiscal, selon l’analyse de Jean Bouvier6. Les ressources fiscales globales (État, collectivités locales et cotisations sociales publiques) en effet ne dépassent pas 10 % de la PIB en volume avant 1914 et se situent seulement entre 12 et 18 % entre les deux guerres. Pareillement, les dépenses d’ensemble (État, collectivités locales et protection sociale) n’excèdent pas l’équivalent de 10 % de la PIB en volume avant 1914 et guère plus de 15 % jusqu’en 1938, et même moins de 13 % pour le seul État. Ensuite, de manière plus large et plus idéologique, cette situation résulte du fait de la conviction largement répandue chez les élites, publiques et privées, et au-delà que la prospérité économique repose sur et résulte d’abord et surtout des pratiques des acteurs économiques privés eux-mêmes et de leur liberté d’entreprise préservée. C’est là une véritable culture dominante et partagée de l’État léger ou faible7.

9Aussi, les dépenses publiques se trouvent-elles justifiées d’abord par d’autres finalités qu’économiques, telles que la maîtrise et la défense du territoire national lato sensu, à la fois à l’extérieur (dans la situation plus ou moins conflictuelle avec les anciens adversaires, et surtout avec l’Empire allemand depuis la défaite humiliante de 1871) et, à l’intérieur, par la défense du régime républicain. Cela rend compte du double poids écrasant, déjà signalé, de la défense et de la dette. En lien avec ces deux postes hégémoniques, apparaît loin derrière le poids relativement stable des transports, le plus souvent autour de 7 ou 8 % du total des dépenses publiques, avec une pointe éphémère à 15 % lors de l’application du plan Freycinet, soit un effort équivalent à 1 à 2 % de la PIB (sauf en 1922, on en traite plus loin)8. Cela touche surtout les chemins de fer et reflète des compromis politico-financiers multiples entre capitaux publics et privés, scellés dans les conventions successives qui s’égrènent périodiquement depuis la loi ferroviaire fondatrice de 1842. Ajoutons le poids relativement élevé de l’école, à partir du moment où l’application à la fin des années 1880 des lois de Jules Ferry sur l’école primaire gratuite parce qu’obligatoire conduisent à faire prendre en charge par l’État le traitement des instituteurs et des institutrices9.

10Il en résulte, on l’a dit, une part très faible sur toute la Troisième République des dépenses en direction du commerce et de l’industrie, et cela doublement : moins de 1 % des dépenses totales avant 1914 (et autour de 1 % en 1922 ou après 1933) et sans doute environ moins de 0,1 % de la PIB (sauf exceptionnellement en 1922, à cause des dépenses de Reconstruction, et entre 1935 et 1938, à travers des dépenses ouvertement anti-crise). Il existe certes une seconde génération de républicains à partir des années 1890 qui, suivant en cela les réflexions de Léon Bourgeois dans Solidarité (1896), soutiennent l’idée d’une implication publique accrue dans les activités économiques au nom du solidarisme, notamment à travers des services publics de réseaux jugés d’intérêt général (pour les transports locaux, régionaux et urbains, l’eau, le gaz, puis l’électricité…). Mais, conformément aux principes libéraux énoncés par Léon Duguit et par les juristes de l’École juridique du service public, ce sont surtout des services concédés à des entreprises privées par des collectivités locales10. La reprise par l’État du réseau ferroviaire de la Compagnie de l’Ouest alors en fort déficit en 1908 – devenu ainsi le réseau d’État – apparaît à cet égard exceptionnelle, conjoncturelle, relativement isolée et n’est aucunement sous-tendue par un quelconque projet nationalisateur.

B. Le rôle économique indirect des dépenses de maîtrise et de défense du territoire

11Le financement des activités économiques ne s’effectue donc pas par des canaux publics directs. Les entreprises industrielles et commerciales contemporaines des débuts de la deuxième industrialisation se trouvent largement financées par l’autofinancement – estimé selon les auteurs à une part située entre 70 et 80 % des divers modes de financement – et secondairement par le marché financier, tandis que les banques placent d’importants capitaux dans les emprunts à l’extérieur. Par ailleurs, les entreprises industrielles et commerciales détenues par l’État sont peu nombreuses. Elles répondent à trois types de préoccupations anciennes et de nature économique de manière seulement indirecte. D’abord, une fonction stratégique, d’où une forte présence dans le secteur de l’armement ou dans les télécommunications. Ensuite, des manufactures répondant aux productions de prestige de l’ancienne monarchie poursuivies depuis lors (Les Gobelins, Sèvres, Beauvais…). Enfin, des activités utiles pour les ressources fiscales qu’elles rapportent grâce aux monopoles des poudres, des tabacs et des allumettes… Certes, ces activités exercent-elles des effets indirects sur l’économie, particulièrement sur les industries mécaniques et sidérurgiques pour l’armement, mais encore limitées.

12Pour le reste, les interventions les plus volontaristes des finances publiques en matière économique se manifestent essentiellement et de manière exceptionnelle face aux difficultés conjoncturelles. C’est le cas lors des crises, et notamment avec le plan Freycinet adopté à l’orée de la Grande Dépression de la fin des années 1870, mais rapidement interrompu et consacré pour les 4/5es aux infrastructures de transports, dont on a vu la stabilité dans les dépenses publiques. De manière quasi permanente – et cela depuis l’Ancien Régime –, développer des voies de communications, routes (puis chemins de fer), mais aussi aménager fleuves, canaux et ports consiste à assurer d’abord une maîtrise du territoire ainsi que faciliter la formation d’un marché national et, plus généralement, entretenir un environnement favorable à l’industrie et au commerce. C’est aussi manifeste à moyen terme face aux deux décennies de la Grande Dépression de la fin du xixe siècle. Les principales mesures délibérées en matière économique impliquant les finances publiques sont la mise en œuvre de la politique protectionniste, issue des milieux tisseurs vosgiens et soutenue par les métallurgistes, qui, cette fois du côté des recettes, fournit entre 10 % et 20 % des recettes fiscales au début des années 1910. Mise en place en plusieurs étapes de 1881 à 1914, la politique protectionniste connaît son moment clé en 1892, lors de la mise en œuvre des tarifs Méline (du nom du ministre conservateur de l’Agriculture, puis président du Conseil), qui freinent surtout les importations agricoles, puis sont progressivement et sélectivement étendus en 1897 et en 191011.

13On peut également estimer que les dépenses liées à la seconde vague d’expansion coloniale des années 1880-1900 ont pu présenter des retombées économiques et commerciales. Mais elles-mêmes ne représentent qu’entre 6 % et 7 % des dépenses budgétaires et, même si les finalités économiques ne sont pas absentes, celles-ci répondent plus largement à des mobiles d’abord d’ordre stratégique et géopolitique12.

C. La séquence guerre-crise-guerre : des implications économiques éphémères au coup par coup

14La Grande Guerre marque un accroissement considérable des formes d’intervention économique et sociale des finances de l’État, essentiellement à travers les diverses commandes d’armement ou, plus largement, de fournitures aux armées13. Mais le financement de la production et des investissements demeure largement aux mains des entreprises privées, y compris dans l’armement et dans ses activités annexes. Les années 1920-1922 connaissent une croissance brève mais forte des dépenses à des fins économiques – plus de 20 % du total – du fait notamment de la loi de 1919 relative à la Reconstruction et à l’indemnisation intégrale des dommages de guerre, particulièrement dans la douzaine de départements du Nord et du Nord-Est occupés dès 1914 par l’armée impériale allemande14. Mais dès 1924, les dépenses économiques fléchissent à leur niveau faible d’avant-guerre. Et parmi elles, ce sont les aides aux moyens ou aux infrastructures de transports anciens (chemins de fer, fleuves, ports maritimes) ou nouveaux (transports aériens, compagnies de navigation) qui, sur l’ensemble, dominent relativement, comme avant 1914.

15Cependant, le conflit mondial a fait prendre conscience de la vulnérabilité stratégique de l’approvisionnement du territoire en énergie, d’où des nouvelles formes de sociétés d’économie mixte, mais où le capital public est le plus souvent minoritaire, dans le secteur pétrolier (la Compagnie française des pétroles en 1924) ou électrique (la Compagnie nationale du Rhône en 1921 ou la Compagnie d’énergie électrique de la Moyenne Dordogne en 1928…) ou, plus rarement, dans la chimie (l’Office national de l’industrie de l’azote en 1924). Parallèlement, des institutions financières publiques ou semi-publiques (Crédit national, Banque nationale pour le commerce extérieur, Comptes chèques postaux, banques populaires…) sont créées ou encore l’activité d’institutions anciennes comme la Caisse des dépôts et consignations (CDC) s’étend en s’attachant directement ou indirectement à faciliter la reconstruction industrielle et commerciale. Mais cela représente une implication financière publique limitée et souvent éphémère.

16Dix années plus tard, la dépression des années 1930 suscite, outre des mesures protectionnistes cette fois beaucoup plus radicales à travers la multiplication des contingentements, des dépenses en vue de soutenir l’activité économique, mais sous la forme d’aides directes ou indirectes, sans toutefois élaborer une politique contra-cyclique systématique. Les aides se situent pour une large partie en continuité avec les domaines traditionnellement soutenus, comme les réseaux de chemins de fer (telles les prises de capital de la CDC dans la Compagnie internationale des wagons-lits, avant la création de la SNCF), les compagnies de navigation, et un soutien plus neuf à Citroën. Le Trésor, quant à lui, apporte son concours aux deux seules grandes banques commerciales en difficulté, la Banque d’Alsace-Lorraine et la Banque nationale de crédit, devenue Banque nationale pour le commerce et l’industrie (BNCI) en 1932. L’amorce d’une politique conjoncturelle se manifeste certes par l’adoption de plusieurs programmes de grands travaux de 1930 à 1934, mais vite interrompus et d’ampleur limitée15. C’est en fait le réarmement, décidé à partir de l’automne 1936, et surtout les commandes industrielles qui en découlent, effectives seulement à partir de l’année 1938, qui assurent la reprise, toutefois encore incomplète en 193916. Quelques innovations financières – mais dont l’application reste partielle et restreinte – sont destinées à faciliter la sortie de crise, telle la création en 1936 de la Caisse nationale des marchés de l’État (CNME).

17De manière plus structurelle, les difficultés persistantes, tout particulièrement des entreprises de transports, poussent, sans toutefois la présence de plan préétabli, à accroître la part du capital public, à travers des participations dans des sociétés d’économie mixte, mais où cette fois l’État s’attribue la majorité : dans les transports maritimes (Compagnie des messageries maritimes, Compagnie générale transatlantique) et aériens (Air France). Les seules nationalisations industrielles de 1936, qui à l’origine répondent davantage à des mobiles de moralité politique du programme de Front populaire contre « les marchands de canons », intéressent surtout une partie, encore faible, des constructions aéronautiques. Cela se traduit aussi par la création en 1937 de la SNCF, mais en faisant suite à la demande des compagnies privées qui se désengagent d’un secteur jugé non rentable, ainsi que par quelques incursions limitées dans un secteur pétrolier restreint (Régie autonome des pétroles en 1937, Société nationale des pétroles d’Aquitaine en 1941).

D. Des interventions exceptionnelles sous l’Occupation

18La Seconde Guerre mondiale, la défaite, puis l’Occupation et l’instauration du régime de Vichy ouvrent une période exceptionnelle, marquée par les pénuries diverses, les restrictions et les mesures de répression multiples, ainsi qu’une économie doublement administrée par le nouveau pouvoir de l’État français, placé lui-même sous le contrôle et la pression évolutive et croissante des autorités allemandes d’occupation soucieuses de mener à bien l’effort de guerre. Sans disposer de la place nécessaire pour s’attarder ici sur les multiples aspects de la question, retenons que l’occupant, à travers des prélèvements économiques, financiers (successivement 400, puis 200 et, après novembre 1942, 500 millions de francs par jour de « dépenses d’occupation », réglées continûment par la France de juillet 1940 à août 1944), puis de main-d’œuvre, détournent au total près de la moitié du revenu national de ces quatre années17. Il en résulte (déjà avant juin 1940, dès septembre 1939) un contrôle administratif des prix, des salaires, des changes et du commerce extérieur, ainsi que (depuis l’été 1940) un lourd appareil administratif de la répartition des matières premières et du ravitaillement, placé sous contrôle allemand et partiellement réemployé, on va le constater, après la Libération. Mais cet effondrement économique et financier, accompagné de la défaite militaire, de l’occupation partielle, puis totale du territoire et de la destruction de la République, suscitent un sursaut patriotique, marqué notamment par l’élaboration démocratique bien que clandestine de la Charte économique et sociale du Conseil national de la Résistance (CNR), aboutie le 15 mars 1944 et appelée plus couramment programme du CNR, dont l’application des principales réformes qu’il contient ouvre une nouvelle ère, également pour les finances publiques.

II. Deuxième temps fort (1945-1975) : les finances publiques délibérément engagées dans la grande croissance trentenaire

19Les trois décennies qui suivent la fin de la Seconde Guerre mondiale constituent l’apogée des liens forts tissés entre la montée des dépenses publiques et leur destination accrue vers les activités économiques. Cette configuration, dont les effets s’avèrent diversement mais globalement durables pendant une trentaine d’années, résulte de l’interaction exceptionnelle entre une puissante volonté politique et la combinaison historique de trois facteurs majeurs.

A. Une volonté sociopolitique transpartisane exceptionnelle

20Tout d’abord, un quasi consensus transpartisan se manifeste à partir de l’automne 1943 dans la clandestinité en faveur d’un rôle actif de l’État pour soutenir un important effort d’investissement public destiné non seulement à la reconstruction de l’« équipement », sinistré après quinze années de sous-investissement et quatre années d’Occupation et de pillage, mais aussi à sa « modernisation », suivant en ces termes la double qualification du plan Monnet, rendue publique dans le premier rapport général de novembre 194618. Cette volonté s’exprime de manière plus générale dans les « réformes de structures », contenues dans le programme du CNR, déjà évoqué, seul texte – publié depuis 1789 – ayant réussi à recueillir, sous l’autorité du général de Gaulle, l’unanimité des partis politiques clandestins hostiles à Vichy, des deux confédérations syndicales (CGT et CFTC) et de la totalité des mouvements et réseaux de la Résistance intérieure. Outre le Plan, il y figure notamment, au titre d’« une véritable démocratie économique et sociale », les nationalisations industrielles et bancaires ainsi que la Sécurité sociale, qui se trouvent rapidement mises en œuvre par des Gouvernements d’union nationale dominés par les trois partis hégémoniques issus des élections générales de 1945 et de 1946 (le PCF, la SFIO et le MRP). C’est le cas pour le Plan, élaboré et réalisé sous l’autorité de Jean Monnet entre 1946 et 1952, à travers l’activité de dix-huit commissions de modernisation (réunissant hauts fonctionnaires, représentants syndicaux et patronaux et experts) qui fixent des objectifs globaux : une production équivalente à celle de 1929, augmentée de 25 % à l’horizon de 1950, puis repoussé à 1952, ainsi que la priorité accordée à six « activités de base » (charbon, électricité, acier, transports nationaux, matériel agricole, ciment). Ajoutons qu’un élément fondamental du compromis durable issu du Plan provient de l’engagement sociopolitique commun en faveur du cercle vertueux résultant de l’accord obtenu au sein de la commission de la Main-d’œuvre, présidée par le syndicaliste communiste et responsable de la Résistance parisienne André Tollet, qui affirme notamment : « l’assurance que toute augmentation de la productivité se traduira par un accroissement réel du niveau de vie19 » et qui recommande la semaine de travail de 48 heures, sous condition de rémunérer 25 % en plus les heures excédant la quarantième.

B. La disqualification de Vichy et la requalification de l’État démocratique et social

21Outre ce consensus sociopolitique exceptionnel au regard de l’histoire longue, un premier facteur favorable est le renforcement du poids de l’État dans le système monétaire et financier, à travers la loi du 2 décembre 1945, qui opère la nationalisation de la Banque de France et des quatre principales banques de dépôts, ainsi que l’organisation d’un système de contrôle et de réglementation des banques et du crédit par la création du Conseil national du crédit et la réforme de la Commission de contrôle des banques créée sous Vichy, toutes deux placées sous la responsabilité pratique de la Banque de France. Il s’y ajoute plus généralement une véritable conversion des hauts fonctionnaires et des experts financiers dès 1944 à la priorité en faveur d’une politique active de soutien à l’investissement public à des fins productives, fût-elle inflationniste20. En témoigne, quelques années plus tard, la note rétrospective d’un directeur de la Banque de France destinée au ministre des Finances et commentant a posteriori la décision prise au début de l’année 1945 à la Banque de France de baisser fortement les taux d’intérêt malgré la forte inflation et rappelant le rôle nouveau – et quasi hétérodoxe pour l’institut d’émission qui se limitait jusque-là au crédit commercial à court terme, aux risques faibles – des crédits à moyen terme mobilisables dans la Reconstruction : « [décision] prise dans le même esprit qui avait présidé à l’institution du crédit à moyen terme mobilisable à l’institut d’émission ; il s’agissait d’encourager par tous les moyens, fussent-ils de nature inflationniste, les premiers efforts de rééquipement et de production, de manière à réamorcer la vie économique21 ».

22De manière plus générale, les deux institutions traditionnelles, le ministère des Finances comme la Banque de France, se réforment et se mettent au service du financement public des activités contenues dans les programmes prioritaires du Plan, et cela d’une double manière. D’abord, c’est la direction du Trésor (nouveau nom adopté définitivement en 1947 par la puissante direction du Mouvement général des fonds), alors dirigée par François Bloch-Lainé, directeur de 1947 à 1953, qui se convertit aux investissements productifs du Plan, à travers une double innovation administrative qu’il contribue activement à introduire dans l’administration séculaire de la rue de Rivoli : la création en 1948 du Fonds de modernisation et d’équipement (FME) et de sa commission des Investissements, où sont débattus et décidés les crédits publics en faveur des programmes prioritaires du Plan. Ensuite, c’est un nouveau service, créé au sein du Trésor en 1950, le service des Études économiques et financières, qui est confié à Claude Gruson, proche de François Bloch-Lainé et introducteur en France de la méthode et des calculs de la comptabilité nationale, dont les outils statistiques vont être utilisés par le commissariat général du Plan et par la commission des Comptes de la Nation pour élaborer les projections à moyen terme des agrégats macro-économiques22. Ainsi, conformément aux vœux explicites de son directeur du moment, auto-analysés rétrospectivement en 1976 : « Il fallait donc que les Finances fissent elles-mêmes la conversion nécessaire […] l’évolution qui faisait du Trésor, banquier du Budget, un banquier de l’économie23. »

23Ajoutons aussi et surtout la très forte inflation (de 1945 à 1949, puis encore en 1956-1958), qui facilite un désendettement spectaculaire des finances publiques et permet ainsi la réaffectation à d’autres fins des dépenses consacrées jusque-là au service annuel de la dette.

C. Aide et rattrapage de l’économie américaine

24Deuxième facteur favorable, le concours exceptionnel des crédits américains, avant et pendant le plan Marshall, dans la mesure où la France apparaît aux dirigeants démocrates à Washington, du fait du renforcement de la place du PCF par rapport à 1936 – soutenu entre 25 % et 30 % de l’électorat aux élections législatives organisées entre 1945-1946 et au-delà – comme l’un des terrains majeurs de la guerre froide qu’il faut, pense-t-on autour de Harry Truman, aider financièrement dans son relèvement économique pour affaiblir d’autant l’influence communiste. De fait, de 1948 à 1952, la plus grande part des dons et des crédits Marshall servent doublement, en dollars pour les importations et en francs de contre-valeur, consacrés massivement par le FME au financement des investissements des activités de base du plan Monnet, parmi lesquelles dominent largement les entreprises récemment (Charbonnages de France, EDF, GDF en 1946) ou plus anciennement (SNCF en 1937) nationalisées.

25Enfin, troisième (et assurément pas le moindre) facteur, la France bénéficie d’un double et exceptionnel rattrapage technologique historique en 1945 : par rapport à sa propre stagnation économique et au sous-investissement des quinze années antérieures, mais aussi et surtout par rapport au leader technologique d’alors, les États-Unis qui jouent le jeu coopératif d’un relèvement économique, à travers des importations d’équipements technologiques éprouvés et mis au point précédemment aux États-Unis et destinés à l’Europe occidentale, placée au cœur de leur stratégie bipartisane (démocrates au pouvoir et républicains) de guerre froide, destinée au containment des communistes. La France bénéficie de surcroît d’un sursis pour conserver les protections d’une économie fermée et convalescente, à l’abri des contingentements et de droits de douanes maintenus élevés pratiquement jusqu’à la fin des années 1950.

D. Actions directes et indirectes des finances publiques sur l’économie

26Les finances publiques dans leur rapport à l’économie subissent un bouleversement quant à leurs deux versants solidaires : les recettes et les dépenses. Grâce aux diverses réformes de la fiscalité entre 1948 et 1954 – qu’on ne peut détailler ici – les recettes globales (État, collectivités locales, cotisations sociales), inférieures à 30 % de la PIB (à prix constants) en 1947, dépassent les 40 % au milieu des années 1960 et atteignent jusqu’à 46 % du PIB en 1980. La part des dépenses publiques de l’État dans la PIB, elle aussi, s’élève à plus de 40 % en 1947 et au-delà, et dépasse durablement les 50 % de 1956 à la fin des années 1970, ce qui place le ratio de la France au-dessus (jusqu’en 1972) de celui de la plupart des grands pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Et parmi elles, celles consacrées à l’industrie, au commerce et à l’agriculture occupent un maximum de 25 % (en 1948), et encore souvent plus de 15 % des dépenses totales de l’État jusqu’à la fin des années 1970. À la différence de la situation qui prévaut sous la Troisième République, et notamment lors de la sortie de la Grande Guerre, la dépense après 1945 n’est pas dirigée principalement vers les infrastructures de transports – qui absorbent toutefois autour de 10 % (de 1947 à 1951), et encore 7 % du total jusqu’en 1975 – mais surtout vers l’industrie. Si l’on y ajoute le logement et l’aménagement du territoire, on dépasse même souvent 30 % du total des dépenses de l’État (jusqu’en 1957) et encore entre 23 % et 30 % jusqu’en 1973. Et cela même si les dépenses militaires représentent une part non négligeable – proche de 10 % du total, ou davantage de 1947 à 1956 – du fait du maintien durable de guerres coloniales, menées continûment de 1946 (Indochine) à 1962 (Algérie), avec toutefois une part substantielle d’aide financière américaine dans le cas du premier conflit.

27Si maintenant on ventile les dépenses publiques par fonction, celles consacrées aux investissements (directs ou indirects) d’équipement ou de transferts en capital pour les grandes entreprises nationales atteignent presque 50 % du total en 1950, autour d’un tiers dans les années 1950 – ce qui équivaut alors à 7 % du PIB – et encore près de 20 % au début des années 1970, avant une sensible chute relative. Dans la période de Reconstruction proprement dite (1947-1952), la France connaît un triple apogée, en interaction réciproque : le maximum du financement public des investissements (les crédits du FME équivalent à 80 % des dépenses économiques de l’État) à travers le rôle du FME, rebaptisé Fonds de développement économique et social (FDES) en 1955 ; le maximum de la part des investissements productifs dans l’usage des fonds Marshall ; la place majeure des grandes entreprises nationales parmi les bénéficiaires. Et ensuite, malgré la fin de la manne américaine, la dynamique se poursuit dans les vingt années qui suivent, à travers le rôle maintenu du FME, puis du FDES, dont les crédits représentent encore 40 % des finances publiques consacrées à l’économie en 1962. Ajoutons que les effets de la forte croissance des années 1950-1970, et notamment les plus-values de recettes fiscales qui les accompagnent, se trouvent encore amplifiées, à travers une importante réforme fiscale en 1948 et surtout l’« invention » de la TVA en 1954, par une hausse sensible du prélèvement fiscal global qui passe de moins de 30 % en 1947 à plus de 40 % de la PIB durablement à partir du milieu des années 1960.

28Quatre autres formes indirectes d’action économique se manifestent dans ces mêmes années.

29D’abord, en maintenant délibérément les augmentations des tarifs des entreprises publiques (électricité, gaz, transports ferroviaires…) sous les seuils d’inflation générale, les Gouvernements soutiennent-ils indirectement les industries et services utilisateurs de leurs activités en aval, comme le montrent plusieurs études à propos des années 1950 et 196024. De même, des avantages fiscaux successifs sont accordés aux investissements (en 1951-1953, ou, plus généralement, avec la création de la TVA en 1954), à travers l’autorisation d’amortissements accélérés ou dégressifs, ou un régime des stocks plus favorable, ou encore par l’intermédiaire des mesures de décentralisation, même si celles-ci s’avèrent modiques. Globalement, les charges fiscales des sociétés se trouvent allégées relativement au taux de croissance pendant les années 1950 et 196025. En outre, le rôle des crédits à moyen terme mobilisables – évoqués plus haut dans la phrase citée de 1950 – demeure actif en faveur des investissements jusqu’au début des années 1970, au grand dam de Jacques Rueff, qui les dénonce – en vain – pour leur caractère inflationniste. Le système repose, en effet, sur la possibilité pour les crédits bancaires à moyen terme de transiter par le Crédit national, la CNME ou la CDC et de bénéficier de la mobilisation de l’escompte par la Banque de France. Enfin, les finances publiques soutiennent-elles de manière sélective dès ces années certaines activités exportatrices ou encore des secteurs en difficulté (constructions navales, sidérurgie) ou en reconversion (charbonnages). Et elles sont délibérément mobilisées plutôt par des hausses d’impôts que par des baisses de dépenses lors des plans conjoncturels de refroidissement (en 1952, 1957 et 1958, 1963 et 1969), destinés à réduire l’inflation, à lisser la conjoncture et à assurer une régularité de la croissance, qui de fait s’avère exceptionnelle, de l’ordre de 4 % à 5 % de moyenne annuelle jusqu’en 1972.

30À partir de 1952, les priorités du Plan se diversifient, incluant désormais l’effort de formation, de productivité ou encore de décentralisation sous la présidence du Conseil de Pierre Mendès France, avec la création de nouveaux fonds : Fonds de conversion industrielle, de décentralisation industrielle ou de reconversion, refondus dans le FME, et après 1962, avec l’adjonction des équipements collectifs dans le IVe Plan. Et l’action financière en faveur de l’économie devient moins directe, suivant une certaine « débudgétisation », qui cependant conduit souvent à transférer les flux financiers de l’État central vers des établissements publics ou semi-publics, comme les filiales de la CDC telles que la SCIC ou la SCET, sociétés d’économie mixte créées par François Bloch-Lainé, respectivement pour servir les politiques publiques en faveur du logement social ou encore du conseil et de l’ingénierie en faveur des collectivités locales dans les années 195026. Phénomène qui s’accentue dans les années 1960.

E. Années 1960 : la transition d’une implication directe à un soutien indirect à l’économie

31La concomitance de trois phénomènes conduit à confirmer la baisse des interventions directes des finances publiques dans l’économie, parallèlement à leur diversification, mais néanmoins à leur maintien global à un niveau élevé.

32Premier phénomène majeur : l’ouverture commerciale progressive et la construction de l’union douanière européenne des Six à partir de 195727. Cette ouverture exerce ses effets d’une double manière. D’abord, elle pousse les gouvernants à introduire davantage dans les politiques publiques les exigences de concurrence et de compétitivité et à miser sur les exportations davantage que sur la demande intérieure comme moteur de la croissance, demeurée forte. Rappelons que, dès 1946, Jean Monnet a momentanément suspendu l’ouverture de l’économie française à sa modernisation préalable et que la France s’est engagée, lors de la ratification en décembre 1945 des accords de Bretton Woods, à ouvrir son économie une fois la reconstruction achevée. C’est ce délai de convalescence qui, tout en se maintenant assez longuement après 1945, se réduit à partir de la fin des années 1950, avec l’aval du général de Gaulle, revenu au pouvoir en 1958. Du fait de l’incertitude sur les chiffres de la demande extérieure, cet infléchissement tend, comme le déplore souvent Pierre Massé, commissaire général du Plan de 1959 à 1966, à brouiller les calculs du Plan et fragilise ses projections, malgré le perfectionnement des modèles économétriques (Zogol en 1966 et Deca en 1971), qui, en s’écartant des fondements keynésiens dominants jusque-là, lient désormais l’essor des investissements autant à l’évolution de l’offre que de la demande.

33Deuxième phénomène, la politique volontaire et affirmée de « débudgétisation », déjà évoquée, se généralise et confirme la réduction de l’engagement direct du Trésor et du Budget dans le soutien aux activités économiques. C’est net à travers le fléchissement de la part des prêts du FDES dans les dépenses publiques destinées à l’économie, qui passent d’un niveau équivalent à 40 % en 1962 à seulement 20 %, et même moins à la fin des années 1960. Cependant, la plupart des contemporains notent que l’effort financier public global en faveur de l’industrie et des transports demeure stable jusqu’au début des années 1970, correspondant à respectivement 8 % (à ce même niveau pour chacun des deux postes) des dépenses budgétaires et à environ 2 % du PIB. Davantage qu’une réduction, il s’agit plutôt d’un transfert des dépenses économiques directes de l’État vers un financement par des organismes publics ou semi-publics (dont les subventions et les crédits représentent plus de la moitié des dépenses économiques de l’État et plus de 20 % des investissements productifs à la fin des années 1960), ou encore par le biais des marchés publics. C’est aussi le cas des collectivités locales ou des grandes entreprises nationales, avec une part importante des houillères et un poids croissant du Commissariat à l’énergie atomique (CEA).

34Enfin, troisième facteur, après le départ de Pierre Massé en 1966, le commissaire général du Plan perd de son autorité et le commissariat opère une « mutation forte » (Claude Gruson)28, du fait aussi de la nomination de deux commissaires successifs (François-Xavier Ortoli, puis René Montjoie), issus directement du cabinet de Georges Pompidou à Matignon. De surcroît, lors de la préparation du VIe Plan en 1966-1969, des dirigeants du Conseil national du patronat français (CNPF, constitué en 1946 et ancêtre immédiat du Mouvement des entreprises de France-Medef, créé en 1998) sont placés à la tête d’un nouveau Comité de l’industrie, qui remplace les commissions de modernisation. Et deux comités spécialisés (le Comité de développement industriel, dirigé par Ortoli et Montjoie, et le Comité des entreprises publiques, animé par Simon Nora) marquent la préoccupation de répondre désormais à l’« impératif industriel » et de définir une politique d’« environnement industriel », en constituant un petit nombre de « champions nationaux de taille internationale et européenne ». Dans le rapport Ortoli-Montjoie, on trouve l’affirmation suivante : « Le fonctionnement de notre économie industrielle doit être avant tout établie par référence aux lois d’un marché concurrentiel. »

35Reprise exacte d’une formule contenue dans la déclaration publique d’inspiration libérale du CNPF de novembre 1969.

F. Un infléchissement libéral encore limité

36Quatre types de décisions confortent cette orientation vers un assouplissement dans un sens libéral, mais qui demeure limité.

37Le rapport de Simon Nora sur les entreprises publiques envisage en 1967 un mode de gestion de leurs dirigeants se rapprochant de celui des entreprises privées, impliquant simultanément une baisse des subventions publiques pour l’exploitation et un financement des investissements par les marchés financiers (équivalent effectivement à plus d’un quart du total en 1972), national et extérieur, impliquant un double désengagement relatif des finances publiques, au prix d’un endettement croissant pour les entreprises publiques, qui va s’affirmer de manière durable surtout après 1974, lors du septennat de Valéry Giscard d’Estaing.

38Au même moment, Michel Debré, ministre des Finances de 1966 à 1968, entreprend, sur des suggestions de son conseiller Jean-Yves Haberer, de desserrer partiellement le système administré et sélectif de crédit et de financement des investissements. Peu après, le nouveau gouverneur de la Banque de France, Olivier Wormser, nommé en avril 1969 après avoir rédigé avec Jean Sadrin et Robert Marjolin un rapport sur le marché monétaire (dit Rapport MSW) reprenant les analyses de Jacques Rueff, tente, sans y parvenir totalement, d’infléchir la politique administrée, sélective et segmentée de crédit de l’institut d’émission en substituant à l’escompte et à la politique dirigiste d’encadrement du crédit une politique libérale par les taux d’intérêt et par l’extension des opérations d’open market29.

39Enfin, le modèle Fifi utilisé dans la planification contribue à réduire le rôle des finances publiques, destinées désormais à soutenir seulement les entreprises du secteur exposé à la concurrence internationale. Cela se traduit par un effort de rattrapage dans certains secteurs laissés pour compte jusque-là tels que les télécommunications, ou encore les autoroutes, pour lesquels il est fait un appel partiel à des sociétés privées. Mais face à la crise industrielle précipitée par le choc de 1974, l’État est conduit néanmoins à soutenir financièrement, outre « les grands programmes » (énergie nucléaire civile et armement nucléaire, aéronautique et construction ferroviaire, particulièrement du TGV), les secteurs en difficulté, dont les houillères, les constructions navales et surtout la sidérurgie. Dans la seconde moitié des années 1970, la crise de 1974-1975 précipite une certaine désindustrialisation, qui frappe les régions de la seconde industrialisation telles que le Nord – Pas-de-Calais, la Lorraine, mais aussi nombre de régions textiles et d’habillement et toute la sidérurgie. À l’été de 1979, le ministre de l’Industrie André Giraud alerte l’exécutif sur « la régression alarmante de l’investissement productif en France30 », qui passe de près de 25 % du PIB en 1974 à 21 % en 1979. Et seuls les grands programmes des entreprises nationales – particulièrement le programme d’énergie nucléaire d’EDF et la construction des lignes de TGV à la SNCF (à laquelle Giscard d’Estaing était hostile à l’origine) – empêchent un effondrement plus grand : l’équipement des entreprises nationales augmente de 75 % entre 1973 et 1978, contre une baisse de 7 % de celui des entreprises privées.

40Plusieurs responsables contemporains dans la seconde moitié des années 1970 – y compris au sein du commissariat du Plan, lors de la préparation du VIIe et surtout du VIIIe Plan (1975-1980) – et des auteurs à leur suite ont souligné les traits « corporatistes » de l’économie française de ces trois décennies, caractérisée par une segmentation des activités économiques soutenues diversement et de manière sélective – selon les priorités du Plan – par les finances publiques. Cela se traduit par des grands programmes d’investissements dans les secteurs jugés prioritaires comprenant de grandes entreprises privées (sidérurgie, chimie, biens intermédiaires…) et un secteur puissant de grandes entreprises nationales, particulièrement dans l’énergie, les transports et l’aéronautique. Une étude de l’inspection générale des Finances – que Valéry Giscard d’Estaing invite confidentiellement à ne pas diffuser – indique en 1977 que seuls neuf grands groupes bénéficient de la moitié des sommes issues de la cinquantaine de « guichets » des circuits de financement public de l’industrie31.

41De manière corrélative, le système monétaire et financier privilégie depuis 1945-1948 une politique sélective, segmentée et administrée du crédit à travers une multiplicité de taux d’intérêt différents pour les divers types d’activités économiques, qui entravent la création d’un véritable marché monétaire – le Rapport MSW dénonce ainsi l’existence de pas moins de quatorze taux différents à la fin des années 1960 –, avec de surcroît des organismes financiers semi-publics privilégiés, le tout contrôlé par la Banque de France, et protégé par le double abri d’un contrôle des changes quasi permanent (sauf brièvement en 1967-1968) jusqu’en 1990 et d’un encadrement du crédit durable depuis 1963 (sauf en 1970-1972) jusqu’en 1987.

42Lors de ce deuxième temps fort de l’engagement économique des finances publiques, les Gouvernements ont ainsi tenté, au tournant des années 1960 et 1970, de combiner la renaissance et la modernisation de l’économie française à travers le soutien financier public – avec toutefois des modalités de plus en plus diversifiées et moins centrales – aux activités anciennes et nouvelles, tout en assurant progressivement l’ouverture commerciale, monétaire et financière, jugée utile. Cette association entre soutien et financement publics, d’un côté, et, de l’autre côté, ouverture internationale progressive, se trouvait bel et bien formulée explicitement au cœur du projet économique gaulliste, affirmé d’ailleurs dès l’été 1958 par le ralliement effectif et immédiat au Marché commun en gestation. La grande croissance exceptionnelle et régulière et le plein emploi assurés lors de cette triple décennie ont sans doute facilité le maintien durable de cette combinaison complexe et contradictoire. Mais les critiques croissantes de l’intérieur de l’appareil financier public sur sa rigidité face aux fluctuations de l’environnement international ainsi que les chocs des années 1970-1980 vont ébranler cet équilibre subtil.

III. Troisième temps instable (1976-2019) : depuis le plan Barre, une double dynamique politico‑financière minore l’implication économique des finances publiques

43Le dernier quart du xxe siècle et les deux premières décennies du siècle suivant correspondent bel et bien à un fléchissement net de la part des finances publiques consacrées aux activités économiques lato sensu telles que nous les avons conçues ici et, de manière plus ample, répondent à une transformation radicale des modes de financement de l’État comme de l’économie tout entière. Cette nouvelle dynamique résulte d’un double mouvement.

44D’abord, le contexte de réduction de moitié – ou davantage – de la croissance annuelle globale et d’une montée du chômage de masse, entraîne une progression mécanique du rapport dépenses sociales sur PIB, résultant doublement des effets structurels directs et indirects de ce fléchissement de la croissance sur le système de protection sociale, effets aggravés de surcroît à chaque choc conjoncturel. Ensuite, l’évolution de la destination des dépenses publiques s’avère tributaire d’une politique délibérée de freinage de ces dépenses, plus ou moins intense selon les politiques publiques menées continûment par les gouvernants depuis 1976 et non depuis 1983, comme on le lit souvent, si l’on excepte toutefois l’« incartade » (selon la jolie expression employée par Jean-Charles Asselain) éphémère de relance budgétaire en 1981-1982 par le Gouvernement Mauroy. L’histoire froide des évolutions structurelles comme l’histoire chaude des politiques volontaristes se conjuguent ainsi pour minorer fortement et durablement la part des dépenses publiques de nature économique et, plus profondément, pour bouleverser le rôle même des finances publiques.

A. Un constat d’histoire froide : la hausse des dépenses sociales au rythme des crises

45Si l’on s’en tient aux séries longues rétropolées des comptes nationaux, on constate que le taux de dépense publique – soit le volume global des dépenses publiques (État, collectivités locales, Sécurité sociale) rapporté au PIB – progresse par à-coups, à travers un accroissement de l’ordre de 4 à 5 points de PIB après chacune des quatre crises conjoncturelles successives qui s’égrènent de 1974 jusqu’en 2019 (en 1974-1975, 1982, 1992-1993 et 2008-2010), sans compter la crise sanitaire amorcée en 2020 et toujours présente (en 2022). D’un peu plus de 40 % environ au début de la décennie 1970, le ratio s’élève à 45 % après 1975, dépasse 50 % après 1982, atteint presque 55 % après 1993 et, après un repli relatif limité, se situe entre 56 % et 57 % après la double crise financière de 2008-2011 jusqu’à la fin de la décennie. Cela situe le chiffre de la France parmi les plus élevés des pays de l’OCDE, avec celui du Danemark et de la Finlande. L’augmentation relative effective de 2001 à la fin des années 2010 atteint autour de 35 %, contre 25 % pour la Zone euro et 20 % pour l’Allemagne. Cette progression des dépenses totales (État, collectivités locales, Sécurité sociale) entre 1980 et 2019 correspond à l’équivalent d’un accroissement de plus de onze points de PIB sur près de quarante années, dont la moitié intervient entre 2007 et 2015, où on observe une accélération du phénomène, pour partie due à un très fort ralentissement de la croissance (un accroissement annuel du PIB cinq fois moindre que dans la séquence 1998‑2007).

46Mais cette augmentation ne touche pas la dépense de manière uniforme. Plusieurs études économiques et statistiques établissent de manière étayée que cet accroissement s’explique quasi intégralement (pour plus de 90 %) par l’augmentation – relative au PIB – des prestations et des transferts sociaux, qui résulte elle-même, quasiment à parts égales, des retombées structurelles du modèle de protection sociale et des effets conjoncturels des crises successives. Ces dernières agissent sur le ratio de trois manières combinées. D’abord, par la chute de la croissance annuelle moyenne du PIB depuis 1973 – ce qui réduit ipso facto le rythme d’accroissement du dénominateur et élève mécaniquement le ratio –, et cela, de manière encore aggravée depuis 2008. Ensuite, à travers des moins-values fiscales quasi immédiates qui, en réduisant les recettes, conduisent les gouvernants à comprimer le montant des dépenses au numérateur et les poussent, on va le constater, à un freinage délibéré des dépenses autres que sociales. Enfin, par l’augmentation des prestations d’assistance et d’assurance sociales (indemnités de chômage, minima sociaux et nouveaux instruments de lutte contre la pauvreté…) dues à la crise, auxquelles il faut adjoindre la montée de dépenses sociales structurelles, celles relevant de la dynamique des caractères propres au système de protection sociale – certains disent du modèle social lui-même. C’est le cas du double accroissement du montant des pensions de retraite et des dépenses de l’assurance-maladie, qui provient respectivement du vieillissement général de la population et de l’élévation de l’espérance de vie, d’un côté, et, de l’autre côté, des progrès technologiques médicaux et de l’accroissement du nombre et du renchérissement relatif des équipements, des plateaux techniques, des examens, des médicaments et des traitements.

47C’est donc bien l’action des « stabilisateurs automatiques » qui rend compte de cette progression, relativement spécifique, ou tout au moins particulièrement forte en France, d’où la volonté des différents Gouvernements depuis 1976, avec des nuances d’ordre politique – d’y remédier à travers les multiples tentatives, opérées surtout depuis la crise de 1993, des dites « réformes » successives du système de protection sociale, particulièrement des divers systèmes d’assurance, jusqu’aux mesures récentes (modifiant l’assurance-chômage et l’assurance-vieillesse) tentées de manière tardive et partiellement inaboutie (en 2019-2021). Car, par ailleurs, les divers Gouvernements depuis 1976, et plus particulièrement depuis 1993, mènent une politique délibérée d’économies budgétaires.

B. Le plan Barre de 1976 : le véritable « tournant majeur » (Yasuo Gonjo)

48Cette dynamique de montée de la dépense publique ne résulte pas exclusivement d’une dérive mécanique des dépenses sociales publiques, car les différents Gouvernements de droite, de gauche ou de cohabitation depuis 1976 ont mené (sauf en 1981-1982) une politique délibérée plus ou moins substantielle et efficace de freinage de la dépense, qui a porté ainsi principalement sur les dépenses autres que les dépenses sociales, et particulièrement sur celles de nature économique, et plus spécifiquement, sur celles relatives aux investissements productifs. Sans aboutir pour autant à empêcher la montée des dépenses globales en valeur absolue et relative (au PIB). Le premier choc pétrolier d’octobre 1973 et la crise qui le suit marquent une vraie rupture, perçue comme telle par plusieurs des dirigeants de l’entourage de Valéry Giscard d’Estaing, élu président en mai 1974. Lors d’un colloque – déjà cité – consacré à la politique économique des « années Giscard » en mai 2008, Jean-Charles Asselain propose une contribution, dans laquelle in fine il s’étonne du fait que le plan Barre de 1976 « ne soit pas considéré comme un jalon historique majeur pour la France, au même titre que la politique de Margaret Thatcher pour l’Angleterre et celle de Ronald Reagan pour les USA32 ».

49Plus récemment et de manière encore plus nette, dans un ouvrage collectif, Yasuo Gonjo, récemment disparu, consacre une contribution au plan Barre qui, selon lui, « peut être considéré comme un événement marquant le début d’un tournant majeur dans l’histoire de la politique économique française […] une conversion complète des lignes de politique économique33. »

50Nous avons, durant le même colloque, indiqué que dès 1975 Valéry Giscard d’Estaing, suivant en cela les orientations de ses conseillers, privilégie l’insertion de l’industrie française dans les marchés mondiaux ainsi que l’équilibre des paiements par rapport au souci d’indépendance économique. Il approuve les remarques d’un conseiller de l’Élysée, qui lui suggère de ne « retenir qu’une seule décision de principe : permettre à l’État d’intervenir à l’égard d’entreprises saines, alors que jusqu’à présent, il n’est intervenu que pour sauver des “canards boiteux34”. »

51Cependant, malgré les propos tenus et les intentions, le soutien aux industries anciennes en redéploiement – particulièrement la sidérurgie – pèse lourd sur les financements effectifs et le court terme commande : la politique du pompier l’emporte sur celle de l’architecte, d’autant plus qu’il existe à ce sujet des divergences avec le ministère de l’Industrie – et notamment avec André Giraud, partisan du maintien d’une politique industrielle large35. Par ailleurs, les Gouvernements de 1976 à 1981 inaugurent des politiques publiques appelées à s’inscrire dans la durée : la préoccupation de résorber le double déficit, budgétaire – devenu cependant chronique à partir de 1974 – et des paiements extérieurs, ainsi que le recours à des préretraites coûteuses, à des contrats à durée déterminée et à des exemptions de contributions sociales patronales sur les bas salaires (jusqu’à 1,6 Smic).

C. 1982 : l’amorce d’un renversement durable d’hégémonie culturelle, politique et symbolique

52Après la victoire de François Mitterrand aux élections présidentielles en mai 1981, le Gouvernement Mauroy, on le sait, met en œuvre une politique de relance budgétaire destinée à combattre le chômage de masse et consacrée principalement à la revalorisation des minima sociaux, à l’extension des droits et de la protection sociale (retraite à 60 ans, cinquième semaine de congés payés, semaine de 39 heures, lois Auroux…) et à la création de 200 000 emplois publics.

La substitution des priorités : une révolution culturelle hégémonique

53Mais les experts, les hauts fonctionnaires et les dirigeants socialistes au pouvoir se trouvent rapidement impressionnés par le contraste entre une relance budgétaire, conçue comme substantielle mais somme toute contrôlée et raisonnable, et les effets fortement négatifs qui rapidement en découlent36. En effet, en 1982, dans un monde en récession, la France se trouve isolée avec une consommation dopée par la relance, qui se traduit rapidement par une « flambée d’importations » (Jacques Delors) – du fait notamment des carences industrielles françaises tributaires de la désindustrialisation relative qui a précédé – doublée d’un fléchissement de la demande extérieure, partant des exportations vers des pays en récession, d’où un fort déficit de la balance des paiements et une fonte inquiétante des réserves de change. Il s’en suit un épisode en trois étapes bien connues de freinage des dépenses publiques et de trois dévaluations, opéré dès octobre 1981 et surtout en juin 1982, avec un premier plan de blocage des prix et des salaires, complété en mars 1983 par un second plan, assorti d’une ponction équivalente à 2 % du PIB sur la consommation des ménages, et surtout, à plus long terme, par une politique de désindexation durable des salaires par rapport à l’inflation.

54Plus qu’un « tournant de la rigueur », ou qu’« un retour au réel », termes maintes fois répétés, légitimés et publiés à la suite des jugements rétrospectifs prononcés par Jacques Delors et divers adeptes de la « deuxième gauche » suivis par d’autres, il s’agit bien davantage d’un véritable revirement culturel, politique et symbolique durable (jusqu’à aujourd’hui) pour la gauche au pouvoir, et cela à travers quatre bifurcations complémentaires et successives de politique publique. Par rapport aux objectifs initiaux des cent dix propositions de François Mitterrand, approuvées par les électeurs en mai 1981, qui consistent à envisager la résorption du chômage et le retour au plein emploi à travers « la reconquête du marché intérieur », la « planification démocratique » et les « nouveaux droits des travailleurs », le Gouvernement Mauroy leur substitue dès juin 1982 – tout en procédant peu auparavant (en février) aux nationalisations industrielles et bancaires impliquant notamment une recapitalisation des firmes industrielles nouvellement nationalisées – quatre nouvelles priorités, sans toutefois les énoncer toutes publiquement à cette date, d’autant moins qu’elles renouent de fait avec quelques-unes des orientations des plans Barre.

55D’abord, l’objectif explicite, présenté dès juin 1982 comme majeur, consiste à réduire l’inflation, et plus précisément le « différentiel » avec le deutsche mark, dont l’inflation faible est présentée comme l’objectif à atteindre. Politique dite de « désinflation compétitive », selon l’expression postérieure prisée par Jean-Claude Trichet (successivement directeur du cabinet du ministre de l’Économie, des Finances et des Privatisations Édouard Balladur en 1986-1987, puis directeur du Trésor en 1987-1993, avant d’être nommé gouverneur de la Banque de France en 1993, puis président de la Banque centrale européenne-BCE en 2003) qui s’avère comme une politique durable et transpartisane, traversant les trois expériences de « cohabitation » (de 1986-1988, de 1993-1995 et de 1997-2002) et au-delà. Mais, pour ce faire, il s’agit de freiner la dépense publique et la consommation intérieure – et la croissance elle-même, si elle s’avère supérieure à celle des autres pays industrialisés – diagnostiquées par les gouvernants comme la double source de l’inflation, ainsi que des déséquilibres des paiements extérieurs et des attaques contre la monnaie des années 1981-1982. Mais ce sont bien les déficiences du système productif qui annihilent les effets bénéfiques de la relance, qui se traduit par de l’inflation. C’en est bien fini de toute forme de relance et d’amélioration du pouvoir d’achat et, plus profondément, du cercle vertueux salaires-productivité – énoncé, on l’a vu, en 1946 dans le rapport de la commission de la Main-d’œuvre du Ier Plan – propre à la Grande Croissance.

56Deuxième revirement, il s’y ajoute, dans une deuxième phase, caractérisée par une politique délibérée, ainsi doublement résumée par Pierre Mauroy, en application des directives de François Mitterrand, dès janvier 1983 : « déficit budgétaire limité à 3 %, stabilisation voire diminution du taux des prélèvements obligatoires », à savoir la double compression des recettes fiscales et des cotisations du système d’assurances sociales37. L’adoption de cette terminologie, étrangère jusque-là au vocabulaire de la gauche, indique que les recettes fiscales comme les cotisations sociales sont désormais désignées comme des charges excessives pour l’économie, et non plus comme des ressources nécessaires à la redistribution, indicateurs et valeurs pourtant majeures de la culture politique de la gauche. Et cela conduit concrètement à baisser les recettes globales de l’État et de la Sécurité sociale et à tenter d’accentuer en conséquence la réduction en volume de la dépense publique.

Politique de l’offre et désindexation des salaires

57Ensuite, troisième revirement, mais celui-ci ne peut être guère explicitement légitimée sur le moment dans un discours public de gauche – il s’agit à long terme de réhabiliter le profit, les entreprises et la concurrence (thèmes évoqués dès le discours de Figeac de François Mitterrand en septembre 1982), mais plus fondamentalement de relever de manière durable – ce qui va être atteint jusqu’à nos jours (2022) – dans la valeur ajoutée la part des profits des entreprises, suivant en cela une « politique de l’offre », expression revendiquée explicitement seulement trois décennies plus tard (en décembre 2012) par François Hollande. Cela consiste à envisager une politique en trois étapes chronologiques hypothétiquement emboîtées, conformément au théorème dit « de Helmut Schmidt », énoncé en 1974 à propos de la politique du ministre des Finances, puis chancelier social-démocrate allemand du moment : les profits en croissance doivent accroître les investissements, qui eux-mêmes à terme sont censés assurer la reprise de l’emploi qui doit, troisième et ultime étape conditionnée par les deux précédentes, entraîner la baisse du chômage. Cela passe par une politique de désindexation des salaires par rapport à l’inflation, décidée dès le plan de rigueur de juin 1982, et non pas en mars 1983. Jean Peyrelevade, directeur de cabinet de Pierre Mauroy à Matignon et principal inspirateur du plan, est persuadé depuis la fin des années 1970 que la France a trop fait subir aux profits des entreprises les charges de la crise de 1974, ce qui a nui à la compétitivité de l’économie française, où les salaires et la consommation, indique-t-il, pèsent relativement à la valeur ajoutée cinq points de PIB de plus que leurs équivalents en République fédérale allemande. Trente-cinq ans après l’événement, Jean Peyrelevade justifie ainsi la mesure, qu’aucun Gouvernement conservateur n’a osé prendre avant lui :

« Nous avons tenu et la convergence [du rythme d’inflation par rapport à celui du deutsche mark – Note de l’auteur] fut atteinte à la fin des années 1980 avec nos voisins d’outre-Rhin. Je me vois encore dans mon bureau de la rue de Varennes écrire en quelques lignes un principe simple repris dans la loi : toute indexation des salaires est désormais contraire à l’ordre public38 ! »

58De fait, l’inflation est jugulée à partir de la seconde moitié des années 1980 et passe sous les 4 % annuels. De même, le taux de marge des entreprises, qui avoisinait les 30 % depuis 1950, baisse après 1975 jusqu’à représenter 24 % de la valeur ajoutée en 1980 et remonte après 1982 jusqu’à un niveau de 32 % en 1988, maintenu en moyenne jusqu’en 2019 (et même atteignant près de 36 % en 2020, année certes exceptionnelle, et chiffre record depuis la première année du calcul de ce ratio en… 1949 !), faisant baisser d’autant la part des salaires. De manière plus large, à partir de 1982, les experts, les hauts fonctionnaires puis, à leur suite, les gouvernants et dirigeants socialistes ont été séduits à l’idée de freiner les dépenses publiques comme moyen d’éviter les déséquilibres extérieurs comme en 1982 et surtout, comme Pierre Mauroy l’a souvent rappelé ensuite, dans la perspective de se donner les moyens de se maintenir au pouvoir sur la durée, à la différence des brefs passages au Gouvernement de la gauche au xxe siècle, aussi bien d’Édouard Herriot en 1924-1926, de Léon Blum en 1936-1937, de Pierre Mendès France en 1954-1955 que de Guy Mollet en 1956‑1957.

59Enfin, quatrième revirement, le nouveau système monétaire et financier international, progressivement mis en place à la suite de la politique monétaire décidée par Paul Volcker à la tête de la Réserve fédérale américaine (Federal Reserve-Fed) dès août 1979, puis de la double arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher et de Ronald Reagan en 1979-1981, a incité les gouvernants socialistes à trouver des nouvelles modalités de financement de l’État comme de l’économie tout entière en privilégiant, comme outre-Manche et outre-Atlantique, un accès plus ouvert à des marchés financiers étendus, ouverts et internationalisés, partant à des taux d’intérêt espérés en baisse, même si ce n’est pas le cas au début de la décennie 1980, du fait de la politique du dollar fort menée depuis l’été 1979 par la Fed, avant même la présidence effective de Ronald Reagan. Cela se traduit ensuite par les réformes profondes de libéralisation et de dérégulation monétaires et financières, élaborées par Jean-Charles Naouri et Claude Rubinowicz et mises en œuvre par Pierre Bérégovoy au ministère des Finances en 1984-1985 dans le Gouvernement de Laurent Fabius, et poursuivies par Édouard Balladur en 1986-198839, agrémentées alors d’importantes privatisations, ainsi que par l’adhésion au « grand marché intérieur » en Europe, décidée en février 1986. Cela se traduit plus largement par un désengagement progressif de l’État dans le financement de l’économie, par une rétraction du périmètre de l’économie publique et même par un dégonflement de l’État central en matière économique et financière et une marginalisation du Plan dès 198140.

60Cela signifiait rompre avec l’« économie d’endettement administré », alors encore dominante et déjà dénoncée dans des milieux financiers (publics et privés) restreints à la fin des années 1970 et dans les travaux préparatoires du VIIIe Plan, et plus particulièrement avec le financement public massif des investissements et des activités économiques, et suivre la dynamique globale de montée progressive de l’économie de marchés mondialisés qui va bouleverser les circuits et les modes de financement publics et privés. Mais la gauche, en se ralliant à la « désinflation compétitive », à « la désindexation des salaires » et à « la politique de l’offre » semble, pour prix de son maintien durable au pouvoir (jusqu’en 1993 et au-delà), – sans toutefois le dire intégralement de manière explicite – renoncer à ses valeurs traditionnelles de redistribution et d’accroissement des droits sociaux, qui lui ont assuré en France l’hégémonie culturelle – selon la terminologie d’Antonio Gramsci – depuis la Libération, ou à tout le moins depuis les années 1970, à la suite de la signature du programme commun de la gauche.

D. La poursuite de la construction européenne et la politique de freinage des dépenses de financement de l’économie

61L’adoption de l’Acte unique européen (28 février 1986) institue « le grand marché intérieur » au 1er janvier 1993, puis l’accord approuvé en juin 1989 au sein du comité Delors conduit à l’Union économique et monétaire et à la signature du Traité de Maastricht, puis à sa difficile (51 % de oui) ratification en France en septembre 1992. Parmi les cinq « critères de convergence » figurent les seuils – en pourcentage de PIB – de 3 % de déficit et de 60 % de stock de dette publique. De surcroît, la perte de souveraineté monétaire avec la création de l’euro (en 1999 pour les banques, et en 2002 pour l’euro fiduciaire) conduit les Gouvernements à rejeter sur d’autres variables que la monnaie les ajustements périodiques de la « compétitivité » de l’économie française à l’environnement international, par l’adoption de mesures dites de « dévaluation interne », autre manière euphémisée de désigner la politique durable de « modération salariale » – impliquant en particulier pour l’État central et les collectivités locales le gel du point d’indice des agents publics depuis 2010 – au point que certains économistes à la fin des années 2010 évoquent et analysent rétrospectivement quarante années d’austérité salariale41.

62L’accroissement relatif de la dépense publique commence à se ralentir plus nettement depuis 1993 et les efforts significatifs de compression des dépenses se manifestent surtout avec la Lolf – adoptée en 2001 et appliquée en 2006 – ainsi qu’avec l’arrivée de Nicolas Sarkozy à l’Élysée en avril 2007, où se mettent en place la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et le principe d’appliquer la règle indifférenciée, à la fois apparemment moins brutale et plus efficace, du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. Alors que, par ailleurs, des études montrent que la part de l’emploi public – environ 20 % de l’emploi total – n’est pas une singularité de la France en Europe et que la rémunération des fonctionnaires y a été stable en valeur relative depuis 1980 (y compris les pensions). Après la double crise (financière et de dette souveraine) de 2008-2011, la politique de « redressement des comptes publics » s’accentue, avec la Modernisation de l’action publique, mise en œuvre sous François Hollande dès 2012 – accompagnée d’un choc fiscal substantiel – et surtout la mise en œuvre en 2014, en accord avec le Pacte de responsabilité de l’Union européenne (UE) de la loi de programmation des finances publiques envisageant 46 milliards d’euros d’économies budgétaires pour 2014-2017, période pendant laquelle, parallèlement au « tournant de l’offre », la hausse annuelle des dépenses publiques est quasiment inchangée en volume (en euros constants) et la plus faible comptabilisée… depuis 1959 ! Freinage facilité, il est vrai, par la baisse très forte des taux d’intérêt après la décision en 2014 de la part de Mario Draghi à la tête de la BCE de mener une politique non conventionnelle de rachat des titres publics. Cela réduit d’autant les charges annuelles de la dette (à peine supérieures à 1 % du PIB en 2020, contre plus de 3,5 % vingt-cinq années auparavant), elle-même pourtant en croissance continue depuis 1974, au point d’atteindre plus de 117 % du PIB en 2022, chiffre sans doute supérieur même à celui de 1871 après la défaite face à la Prusse. Mais le très fort ralentissement de la croissance annuelle du PIB (inférieure ou égale à 0,5 % en moyenne de 2008 à 2015, puis en croissance faible ensuite, avant d’être compromise par la crise sanitaire) rend compte pour partie du fait que le taux de dépense publique ne baisse pas significativement et oscille le plus souvent entre 56 % et 57 % du PIB de 2009 à la fin des années 2010.

E. La régression consécutive des investissements publics et des dépenses de recherche et développement

63Suivant des études rétrospectives récentes, c’est l’investissement public qui a été principalement soumis à une réduction par paliers successifs, en particulier depuis la crise de 1993, à travers une accentuation de la politique de compression des dépenses autres que sociales engagées depuis près de quatre décennies. Dans la seconde moitié des années 2010, l’investissement public brut représente moins de 3,5 % du PIB, et moins de 6 % des dépenses publiques, soit près de 1 % du PIB de moins que dans les années 1980 et 1990, et encore 0,5 % de moins qu’en 2008, à la suite de la politique de « redressement des comptes publics », et surtout il atteint en volume le niveau relatif le plus bas depuis 1959, date des premiers calculs de ce type. Autrement dit, c’est dans les faits l’investissement qui a été délibérément réduit par l’adoption de la politique constante de restriction budgétaire destinée à limiter le déficit, mais contrariée, par la montée conjoncturelle et structurelle des dépenses sociales.

64Une étude rétrospective récente indique dans ses conclusions que « l’investissement a été une variable d’ajustement importante, car il est aisé d’arrêter un programme d’investissement, contrairement à certains engagements comme les retraites ou les salaires publics42 », à la différence de l’inertie des dépenses sociales structurelles, tributaires du système général de protection sociale. Cette évolution résulte d’un double processus. D’abord, à la suite des effets financiers de la tentative de réduction trop rapide de la dette publique – particulièrement à la suite de la crise de 2008 – et, second aspect, en l’absence d’une stratégie cohérente et générale de l’investissement public, comme en témoigne la disparition du commissariat général du Plan en 2005 et la disqualification plus générale du financement public de l’investissement. Et de fait, après un léger rebond en 2018-2019, l’investissement public brut annuel connaît une forte rechute en 2020, année exceptionnelle du fait de la crise sanitaire43.

65Le phénomène se trouve encore davantage précisé si on tente de chiffrer l’investissement public net – soit en prenant statistiquement en compte la dépréciation du capital dans le temps – et on constate d’ailleurs que la tendance historique n’est pas propre à la France. Plusieurs économistes généralisent le constat à l’ensemble des pays de la Zone euro, où ils signalent la baisse de l’investissement public net d’environ 4 % à 2 % du PIB de 1980 à 2016 pour les États de la Zone euro44, ce qui place l’Europe en situation défavorable par rapport à l’évolution des États-Unis et de la Chine lors des quarante dernières années. Il en résulte que le flux d’investissement net par année – c’est-à-dire l’apport effectif de capital nouveau, une fois déduits le remplacement et la maintenance du capital existant – baisse depuis 1993, se relève quelque peu dans les années 2000, puis régresse continûment et de manière accélérée depuis la crise de 2008-2010, pour atteindre le niveau, historiquement le plus bas depuis quarante ans, de moins de 0,2 % du PIB à la fin des années 2010, contre encore 1,6 % en 1992 (soit une régression équivalente à environ 30 milliards d’euros actuels en trente ans).

F. Les effets de la régression de l’investissement public

66Depuis 2002 notamment, l’État se désengage particulièrement des investissements de propriété intellectuelle, d’où le tassement préjudiciable de la politique d’innovation – et surtout des investissements d’ouvrages de génie civil, qui subissent « un véritable effondrement » (passant de 0,7 % du PIB en 1979-1993 à moins de 0,1 % en 2015), un des facteurs les plus lourds dans le fléchissement général45. Cela signifie que ces dépenses annuelles en baisse ne permettent pas depuis 2002 de « compenser totalement la dépréciation du capital existant », avec une aggravation après 2010, et ne peuvent empêcher le vieillissement consécutif des équipements correspondants46. Les conséquences les plus concrètes et visibles de cette évolution consistent à minorer ou à étaler les dépenses de renouvellement ou d’innovation, tout en n’assurant pas toujours celles nécessaires à l’entretien et à la maintenance de grands équipements. Il en résulte une dégradation de certaines infrastructures majeures – ce qui n’est pas propre à la France, si l’on en juge par l’exemple de l’Allemagne ou des États-Unis (et la riposte du plan Biden de 2021 pour relancer les infrastructures) – comme on a pu le constater à l’annonce récente et fréquente de dysfonctionnements, de pannes, d’incidents voire d’accidents plus ou moins graves dans les infrastructures de transports, de communications ou encore d’énergie.

67Les investissements dans les réseaux de transports, domaine pourtant privilégié de longue date, on l’a vu, par les dépenses publiques, baissent continûment depuis 2000 dans les transports routiers (de 0,8 % du PIB en 1990 à moins de 0,4 % après 2015) ainsi que pour les investissements ferroviaires, en frappant surtout le fret – dont la part très faible des transports ferroviaires en France contraste avec celle des principaux voisins – ainsi que les lignes ferroviaires secondaires, pénalisées par les fermetures ou par la dégradation des équipements et défavorisées financièrement par rapport aux lignes à grande vitesse.

68Et les collectivités locales, qui sont devenues depuis les années 1980 les principales contributrices en investissements nets d’ouvrages de génie civil, voient ces dépenses se tasser à partir de 1995, à la suite de la première guerre du Golfe et de la crise des finances locales, et même fléchir nettement depuis 2007 de 0,5 % du PIB à 0,1 % à partir de 2015, du fait des retombées de la crise financière de 2008 et des baisses de contributions de la part de l’État, confirmées à la fin des années 2010 avec la suppression de la taxe d’habitation et les décalages ou les compensations incomplètes ou tardives des dotations de l’État. Les collectivités locales « arrivent tout juste à compenser par leur investissement net la destruction de capital en ouvrages de génie civil visible du côté de l’État47 » entre 2013 et 2017, phénomène confirmé depuis lors et aggravé en 2020‑2022.

69On pourrait également ajouter les équipements énergétiques, qui nécessitent d’importants investissements du fait de la construction, de l’entretien et de la maintenance de centrales nucléaires coûteuses et désormais touchées par l’obsolescence ou la corrosion, du surcoût de la construction retardée du réacteur pressurisé européen (European Pressurized Reactor-EPR de Flamanville), du recyclage onéreux des déchets nucléaires, mais aussi et surtout du fait de la crise climatique et des efforts majeurs que représentent les futurs programmes mixant probablement énergies nucléaire et renouvelable, estimés dans l’étude citée de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) à environ 19 milliards d’euros en moyenne annuelle – soit presque autour de 1 % du PIB actuel – jusqu’à 2050.

70Cette régression de la part des dépenses d’investissement public a notamment comme conséquence le fait que les années suivant 1993 constituent trois décennies de ralentissement de la politique d’innovation. Alors que les principaux pays de l’OCDE, dont le Japon ou les États-Unis, consacrent entre 2,5 % et 3 % de leur PIB à la recherche et développement (R&D), la France – au rebours de la stratégie de Lisbonne de l’« économie de la connaissance », où l’Union européenne recommande de consacrer 3 % du PIB à la R&D – passe sous les 2,4 % à partir de 1993, et même le plus souvent sous les 2,2 %, en plafonnant à 2,19 % en 2019, contre 3,1 % pour l’effort allemand (soit l’équivalent en volume de deux fois l’effort français), 4,6 % pour la Corée du sud et 4,9 % pour Israël : classée quatrième parmi les États de l’OCDE en 1992, la France se situe au douzième rang à la fin des années 2010. Le Rapport sur l’état annuel de la France du Conseil économique, social et environnemental signale en 2021 vingt années de progression faible ou nulle et « l’insuffisance continue de l’effort de recherche. La France ne se donne pas les moyens d’investir pour l’avenir. » Et le directeur général du CNRS déplore : « nous sommes le seul pays dont la dépense intérieure en R&D stagne depuis vingt-cinq ans à moins de 2,2 % du PIB48. »

71Exemple de recul, le retard des établissements français à produire un vaccin en 2020 a souligné les effets d’un désengagement déjà ancien de l’État dans la recherche pharmaceutique, dont le budget de se réduit de 28 % de 2011 à 2018. Bien que « champion national » constitué conjointement dans les années 1990 par l’État français et par quelques grands actionnaires privés, Sanofi ne se comporte pas comme une firme attachée au marché ou au territoire national. Le groupe multinational, dont les implantations, les partenariats et les actionnaires se retrouvent largement parmi des non-résidents, suit les évolutions mondiales des modes de financement des firmes pharmaceutiques, en externalisant la fabrication des composants des médicaments, en sous-traitant la recherche à des start up biotechnologiques, en privilégiant les objectifs financiers de rendements pour les actionnaires par rapport à ceux de santé publique, à travers la recherche des marchés les plus prometteurs sur les médicaments aux prix les plus élevés, et plus particulièrement sur le marché américain. Au point de licencier périodiquement des salariés, même parmi ceux de la R&D, y compris les quatre cents ainsi touchés lors de la crise de la Covid‑19 (en 2020-2021) afin d’améliorer la valeur actionnariale de la firme.

72Les administrations financent presque 60 % de la dépense nationale de R&D en 1981, mais parallèlement au renversement signalé de politique publique après 1982, cette part diminue constamment après 1985, et depuis 1995 elle devient inférieure à celle des entreprises. Mais le relai en faveur d’une croissance relative de R&D ne s’effectue pas totalement, car les entreprises françaises consacrent à la R&D une part moindre de la valeur ajoutée que celle consentie par les entreprises de la plupart des pays de l’OCDE à la fin des années 2010 : 2,5 % en France, contre plus de 3 % en Allemagne, au Danemark ou aux États-Unis et plus de 3,5 % en Suède, en Finlande et au Japon49. Et si à la fin des années 2010 les finances publiques consacrent tout de même un peu plus de 5,5 % des dépenses aux « affaires économiques », cela inclut surtout le crédit d’impôt recherche et le crédit-impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) mis en place en 2013 au nom de la « politique de l’offre » et converti en 2019 en baisse durable de charges sociales patronales – sur lesquels les pouvoirs publics n’ont guère de prise quant à ses destinataires finaux – ainsi qu’une série de niches fiscales, dont on ne peut savoir avec précision si elles œuvrent effectivement en faveur de l’innovation et de la ré-industrialisation souhaitées dans le discours public.

73Lors de l’adoption à la fin de 2020 de la loi de programmation pluriannuelle pour la recherche, seulement 5 milliards y sont affectés jusqu’en 2030, soit quatre fois moins que ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif des 3 % du PIB fixé par l’Union européenne. Cette baisse relative s’ajoute à l’inversion délibérée depuis vingt-cinq ans entre la part respective des finances publiques et privées, ces dernières étant censées – sans y parvenir – assurer le relai en opérant de manière plus efficace « l’allocation des ressources », suivant l’expression des économistes.

74Dans l’enseignement, la France se retrouve dans les franges inférieures des classements de l’OCDE quant aux dépenses par élève ou par étudiant, quant aux rémunérations des enseignants et des enseignants-chercheurs (mais aussi parmi les tout derniers pour les évaluations des connaissances des élèves en mathématiques de tous les pays de l’OCDE), évolution qui se traduit notamment par la crise des recrutements50. Une étude récente de France Stratégie signale le déficit d’investissements constaté du périscolaire à l’enseignement supérieur, notamment dans les universités, et envisage en réponse un effort estimé équivalent à 1,4 % du PIB chaque année pendant plusieurs années.

75Quant aux hôpitaux, la crise de la Covid-19 n’a pas interrompu la rétraction du parc hospitalier opérée depuis les années 2010, où, selon les chiffres de la Drees, organisme statistique du ministère de la Santé, 78 hôpitaux publics, 64 cliniques privées et établissements à but non lucratif ont disparu depuis 2013, soit l’équivalent de 27 000 lits, réduction non intégralement compensée par le développement de la médecine ambulatoire. Et cette baisse s’est poursuivie et même accentuée entre la fin de 2019 et celle de 2020, malgré la crise de la Covid-19. Il s’y ajoute une chute du nombre d’agents hospitaliers, aggravée par des démissions dues à la rudesse des conditions de travail et à la faiblesse des rémunérations malgré la prime obtenue au Ségur de la santé.

76Le quinquennat d’Emmanuel Macron a débuté en mai 2017 par une accélération de la politique de l’offre, mais s’est trouvé infléchi par deux événements imprévus, dès la fin de 2018 la mobilisation des Gilets jaunes, et surtout la pandémie au début de l’année 2020. Au point de vue des finances publiques, la continuité de la politique de l’offre se traduit d’emblée par la baisse des prélèvements fiscaux sur les entreprises privées et sur les contribuables les plus aisés ainsi que par la poursuite de la réduction des cotisations sociales. La période s’est d’abord ouverte par une réduction sensible de la fiscalité sur les entreprises et sur les hauts revenus : suppression de 3,5 milliards d’euros de l’impôt de solidarité sur la fortune au profit de la création de l’impôt sur la fortune immobilière ; création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) équivalent à un bouclier fiscal fixé à 75 % des revenus de l’année précédente ; baisse de l’imposition des différents revenus du capital à 30 % (contre précédemment environ 58 % sur les intérêts et 40 % sur les dividendes). La double justification de cette politique publique demeure toujours celle conforme au « théorème de Schmidt » évoqué plus haut, amorcée de manière plus ou moins tacite en 1982 et accentuée de manière explicite et « décomplexée » après 2007 : d’abord, à défaut de ces mesures, objecte-t-on, les plus fortunés risqueraient de quitter la France ; ensuite, suivant la pente du « ruissellement », les plus aisés feraient un meilleur usage des capitaux pour l’investissement et, à terme, pour l’emploi, que l’État et ses divers guichets. Mais des études du ministère des Finances sur le sujet ne signalent pas de départ massif pour motif fiscal et plusieurs rapports du comité d’évaluation sur le PFU ne mesurent pas d’impact majeur bénéfique des allégements fiscaux sur l’investissement productif, mais notent en revanche que la mesure a encouragé le versement des dividendes distribués. Et de manière plus générale, aucune étude économique et statistique rigoureuse ne vérifie précisément l’effet de « ruissellement » attendu sur l’économie et sur la société.

77Mais pour éviter de creuser le déficit – en accord avec les prescriptions de l’UE – les économies correspondantes portent dès 2017 sur des dépenses d’aide sociale ou consistent à réduire les prestations de protection sociale, le tout pour près de 3,7 milliards d’euros par an, d’autant plus que la politique de baisse des cotisations sociales non compensée à l’euro près comme moyen privilégié de hausse du pouvoir d’achat (accompagnée par la suppression partielle et progressive de la taxe d’habitation) réduit les ressources de la protection sociale : réduction des aides personnalisées au logement, défiscalisation et suppression des cotisations sociales sur les heures supplémentaires, réduction de plus d’un milliard des prestations des allocations chômage dans le nouveau système en 2021, le tout complété pour partie par de nouvelles recettes, provenant de la hausse de la CSG et des taxes indirectes (tabac, énergie) appliquée dès le début de l’année 2018, ce qui a été l’une des sources du déclenchement de la mobilisation des Gilets jaunes. Et la décision de « réforme des retraites » visant à substituer un « système universel à point » aux quarante-deux régimes existants tout en économisant 3 milliards d’euros se trouve repoussée à cause de la pandémie survenue au début de 2020, de désaccords internes à la majorité et d’une mobilisation des salariés.

IV. 2020- ? : un nouveau temps ?

78La pandémie, l’approfondissement de la crise climatique et environnementale mondiale ainsi que l’émergence du patriotisme économique chez plusieurs grandes puissances (États-Unis, Royaume-Uni, Chine, Russie…) semblent ouvrir manifestement une nouvelle période de contraintes lourdes, qui conduisent à relativiser les effets bénéfiques de la mondialisation économique et financière engagée depuis les années 1990 et du financement des économies et des États par des marchés financiers interconnectés et à envisager des mesures impérieuses nouvelles, avec leurs effets sans doute substantiels sur les finances publiques, même si on ne peut à ce stade en définir les contours précis. Mais il n’est pas évident non plus aujourd’hui (2022) que les pratiques des grands acteurs (publics et privés) de l’« ancien monde », par-delà les discours tenus, disparaissent de manière rapide.

A. La Covid-19, relance ou recyclage ?

79La pandémie, le confinement rigoureux qui s’en suit en France au printemps 2020 et, au même moment, la paralysie générale de l’activité dans le monde montrent en particulier la dépendance de la France pour les approvisionnements en médicaments, en masques, en tests… et en multiples composants pour des industries diverses et, plus largement, en soulignent la vulnérabilité du fait de la désindustrialisation et de l’externalisation de nombreuses activités de production. Ces événements ont également mis en évidence le caractère essentiel de plusieurs services publics (santé, éducation, transports) et d’activités dites de première ou de seconde ligne. Il en résulte de la part des pouvoirs publics et amplifié par la plupart des médias, un discours d’urgence qui, en matière de finances publiques, légitime une triple orientation : une politique budgétaire de soutien à l’activité au nom du « quoiqu’il en coûte ! » – remake du « whatever it takes » de Mario Draghi justifiant « les politiques non conventionnelles » après la crise des dettes souveraines en 2010-2011 – ; une politique de reconquête industrielle sur le territoire ainsi qu’une politique industrielle dans des secteurs stratégiques par des investissements publics. Est-ce là le signal de l’apparition d’un « nouveau monde » et d’un « retour de l’État » dans l’économie ? Par-delà les effets d’annonce, il convient d’analyser les mesures effectives, de comptabiliser les décaissements effectifs des sommes annoncées et de distinguer la mesure des chiffres et les méthodes employées.

80En 2020-2021, suivant les chiffres de la direction du Trésor, les mesures d’urgence représentent plus de 133 milliards d’euros, affectées pour l’essentiel à des aides diverses aux entreprises : paiement du chômage partiel (un tiers étant payé par l’Unedic), versements du Fonds de solidarité, prêts garantis par l’État et exonérations de charges. Le Gouvernement marque sa préférence pour le maintien de la politique de l’offre en baissant la fiscalité, à travers la réduction du taux d’impôt sur les sociétés d’un tiers à un quart, et, récemment, la baisse des impôts de production de 20 milliards d’euros, au prix d’un déficit dépassant les 3 % du PIB en 2019 et montant à près de 8 % en 2020. Les résultats, malgré une croissance retrouvée en 2021 du même ordre de grandeur que la chute de 8 % du PIB en 2020, apparaissent toutefois décevants en matière de ré-industrialisation, si l’on prend en compte en 2022 la perte des 38 000 emplois industriels et le déficit commercial excédant 85 milliards d’euros.

81Pour ce qui est des dépenses d’investissements publics, si l’on s’en tient aux chiffres annoncés dans les récents programmes (depuis 2019), on ne peut pas mesurer l’effort réel et nouveau résultant des dépenses effectivement financées. Un rapport récent (juillet 2021) de la Cour des comptes nous incite à remonter à 2010 et à reprendre depuis cette date l’application effective des divers programmes d’investissement d’avenir (PIA), car une part importante des crédits, indique la Cour, consiste en « la labellisation de programmes déjà engagés », d’où un chevauchement de plus de huit programmes d’avenir successifs, ce qui d’ailleurs empêche la Cour de fournir une appréciation d’ensemble rigoureuse. Sans compter les deux programmes d’investissements qui n’ont connu aucun financement, tel « le plan de développement des filières d’avenir », défendu en septembre 2013 par Arnaud Montebourg, alors ministre du Redressement productif, qui n’a été suivi d’aucun crédit budgétaire. De même, la création en 2018 du « Fonds pour l’innovation et l’industrie », dont les dix milliards d’euros devaient être financés par la vente d’actions d’entreprises publiques – parmi celles-ci, surtout celles d’Aéroport de Paris – est abandonnée à cause de l’effondrement des cours à la suite de la crise de la Covid‑19.

82Pas moins de cinq autres PIA ont suivi celui lancé par Alain Juppé et Michel Rocard avec le grand emprunt de 35 milliards d’euros en 2010. Deux sont lancés sous François Hollande (de 12 milliards en 2013 et de 10 milliards en 2016). Mais sur un total annoncé de 57 milliards d’euros depuis 2010, seuls 27 ont été décaissés à la fin de 2020. De même, sur les 57 milliards du « Grand Plan d’investissement » décidé par Édouard Philippe en 2017, 10 seulement sont des crédits nouveaux et plus de 46 sont des investissements recyclés du PIA de 2016 ou ceux issus de programmes déjà engagés depuis 2010. Plus récemment, alors que la Covid-19 sévit, Emmanuel Macron dévoile en septembre 2020 son plan « France Relance », annoncé pour 100 milliards d’euros, mais dont 40 proviennent de la part française de l’emprunt mutualisé de l’UE de 750 milliards et dont près de 20 milliards résultent de fonds recyclés de PIA déjà décidés. Enfin, le huitième PIA, « France 2030 », présenté à la rentrée de 2021 pour 30 milliards d’euros à dépenser entre 2022 et 2027, est plutôt analysé comme aboutissant à un certain saupoudrage dans divers secteurs, dont tous ne relèvent pas d’innovations technologiques, et n’est suivi que de 10 milliards de crédits au budget de 2022.

83Outre les chiffres, la méthode elle-même diffère fondamentalement de celle suivie lors des années 1950-1970 et invite à relativiser les jugements en termes de « retour de l’État ». D’une part, il s’agit d’encourager le développement des acteurs privés par des cofinancements, y compris étrangers. D’autre part, les financements sont octroyés sur des critères de rentabilité financière et de retour sur investissement pour l’État, sans exigence de contrepartie en matière de contrôle et avec la perspective pour celui-ci de se retirer une fois que l’activité est jugée rentable. Cela marque la poursuite de la double politique de confiance à l’égard de l’efficacité du marché et des acteurs privés en matière d’allocation des ressources d’investissement ainsi que de moindre coût pour les finances publiques. Il s’agit bien de poursuivre la réduction du périmètre de l’État – à travers des privatisations facilitées par les dispositions de la loi Pacte adoptée en 2019 à propos des actions de l’État détenues dans des entreprises publiques – et la diminution des déficits publics, sans véritablement revaloriser la dépense publique en elle-même, ni prévoir un programme stratégique d’ensemble cohérent, comme en témoigne le caractère honorifique du poste de haut-commissaire au Plan et le discrédit attaché aujourd’hui à la méthode planificatrice, qui historiquement reposait sur trois piliers : la cohérence des programmes, la hiérarchisation des priorités, la concertation sociopolitique entre protagonistes sociaux, experts et représentants de l’État51.

B. Un lot d’incertitudes pour les finances publiques

84Au-delà de ces différences fondamentales avec la période précédente de la Grande Croissance, il demeure de nombreux facteurs d’incertitudes quant aux lignes directrices à venir pour les finances publiques.

85D’abord, on ne sait pas encore quand interviendra la fin de la pandémie, qui impose des mesures exceptionnelles pesant sur les finances publiques. Ensuite, l’apparition d’une inflation qui apparaît tenace en 2021-2022, en particulier en matière de prix d’énergie et de matières premières, risque de modifier de manière fondamentale les dynamiques financières et économiques dont on a vu les enjeux de leur éclosion dans les années 1980. En particulier, son impact sur les taux d’intérêt peut transformer profondément le poids des charges annuelles de la dette publique et peser sur l’évolution des marchés financiers. De même, on ignore l’impact effectif à terme de l’aggravation de la crise climatique, environnementale et numérique, et les besoins impérieux de la transition qui impose des investissements publics et privés dont l’ampleur risque d’excéder les chiffres de ceux décidés jusqu’à présent. Enfin et surtout – sans doute l’une des plus grandes différences avec la situation des années 1945-1950 –, on ignore à ce stade quels seront l’ampleur et la nature précis des filières technologiques motrices de la nouvelle croissance à venir, qu’on dit plus soucieuse des contraintes d’environnement et de préoccupations relatives au réchauffement climatique et à la réduction brutale de la biodiversité.

Conclusion

86À travers cette traversée de cent quarante années d’histoire des finances publiques, on a repéré trois configurations successives, qui coïncident avec trois grands compromis sociopolitiques, dont les finances publiques ont été à la fois l’instrument et la résultante. Dans le premier temps, les finances publiques pèsent peu dans le développement des activités économiques et les dépenses se trouvent largement consacrées à l’école et à la souveraineté politique à l’intérieur comme aux frontières. Elles apparaissent ainsi comme une composante du compromis libéral – d’un État et d’un prélèvement fiscal légers – et républicain. Dans le deuxième temps, après 1945, les finances publiques sont hissées au rang de pilier majeur de l’État social, nouveau compromis sociopolitique issu de la Résistance en réaction à la noirceur des temps de la Dépression et de l’Occupation. Dans un troisième temps, à partir de la deuxième moitié des années 1970, les finances publiques sont conduites à se désengager du soutien plus ou moins direct aux activités économiques, mais l’instabilité de la croissance et la montée du chômage de masse maintiennent un niveau élevé des dépenses sociales, dont il est question de réduire toutefois la charge à la fin de la période. Mais la combinaison de la crise sanitaire, de la crise climatique et de la transition numérique, sans même évoquer la guerre à l’est de l’Europe, ouvre sans doute les pages d’une autre histoire… pour les finances publiques comme pour le reste.

Notes de bas de page

1 Voir particulièrement Louis Fontvieille, « Évolution et croissance de l’État français 1815-1969 », Économies et sociétés. Cahiers de l’Ismea, série AF, n° 9‑10, 1976, p. 1157‑2150 ; Christine André, Robert Delorme, L’État et l’économie. Un essai d’explication de l’évolution des dépenses publiques en France 1870-1980, Paris, Le Seuil, 1983, 764 p.

2 Voir dans ce volume la contribution de Clotilde Druelle-Korn et de Philippe Verheyde.

3 Christine André, Robert Delorme, op. cit., p. 55. Dans les dépenses liées à l’économie, les auteurs comptent les dépenses relatives à l’agriculture, au commerce, à l’industrie et aux transports. Ils précisent et traitent des questions d’harmonisation et d’homogénéisation entre la PIB, production intérieure brute (pour la période 1872-1974) et le PIB, produit intérieur brut – incluant les services – pour les années 1959‑1980.

4 Ibid., p. 57. Voir dans ce volume la contribution de Laure Quennouëlle‑Corre.

5 Lucette Le Van-Lemesle, Le Juste ou le Riche. L’enseignement de l’économie politique 1815-1950, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2004, 787 p., https://books.openedition.org/igpde/2596.

6 Jean Bouvier, « Le système fiscal français du xixsiècle : étude critique d’un immobilisme », dans Robert Schnerb (dir.), Deux siècles de fiscalité française xixe-xxe siècle. Histoire économie politique, Paris-La Haye, Mouton, 1973, p. 226‑262.

7 Cela rejoint les analyses de Sébastien Guex sur l’« État pauvre », reprise de Rudolf Goldsheid. Voir en particulier Sébastien Guex, L’argent de l’État. Parcours des finances publiques au xxe siècle, Lausanne, Éditions Réalités sociales, 1998, notamment le chapitre 7, p. 257‑280 ; ainsi que le volume collectif d’hommages à Sébastien Guex.

8 Sauf indication particulière, nous reprenons de préférence les chiffres de Christine André et Robert Delorme pour les années 1871-1980, eux-mêmes explicités et justifiés par leurs auteurs, malgré quelques réserves.

9 Voir dans ce volume la contribution de Clémence Cardon-Quint.

10 Michel Margairaz, Olivier Dard (dir.), « Le service public, l’économie, la République (1780-1960) », n° 52‑3, juillet-sept. 2005 de la Revue d’histoire moderne et contemporaine.

11 Le commerce extérieur français de Méline à nos jours, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1993, 147 p.

12 Jacques Marseille, Empire colonial et capitalisme français. Histoire d’un divorce, Paris, Albin Michel, 1984, 462 p.

13 Voir dans ce volume la contribution de Clotilde Druelle-Korn et de Philippe Verheyde et la bibliographie récente qui y est citée.

14 Ibid. et Florence Descamps, Laure Quennouëlle-Corre (dir.), Finances publiques en temps de guerre 1914-1918. Déstabilisation et recomposition des pouvoirs, Paris, IGPDE-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2016, 279 p., https://books.openedition.org/igpde/4343.

15 Voir dans ce volume la contribution de Fabien Cardoni.

16 Robert Frank, Le prix du réarmement français 1935-1939, Paris, Publications de la Sorbonne, 1982, 382 p.

17 Michel Margairaz, L’État, les finances et l’économie. Histoire d’une conversion, Paris, Imprimerie nationale-Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 1991, 2 vol., 1 456 p., chapitres XVI à XX, https://books.openedition.org/igpde/2276 et https://books.openedition.org/igpde/2320 ; « Les politiques économiques de et sous Vichy », Histoire@politique, Politique, culture, société, n° 9, sept.-déc. 2009, https://www.histoire-politique.fr/documents/09/dossier/pdf/HP9_Margairaz_pdf_220909.pdf.

18 Site de France Stratégie (bit.ly/2M7ZgKO), https://www.strategie.gouv.fr/actualites/premier-plan-de-modernisation-dequipement ou https://www.strategie.gouv.fr/. Rapport général sur le plan de modernisation et d’équipement, Paris, Commissariat général du Plan, novembre 1946, ainsi que notre contribution « Le Commissariat général du Plan : une méthode dans un contexte », dans « La planification, une idée d’avenir », n° 89, janvier 2021 de L’Économie politique, p. 23‑35.

19 Rapport de la commission de la Main-d’œuvre, Paris, Commissariat général du Plan, 1946, 37 p.

20 Michel Margairaz, L’État…, op. cit.

21 Archives de la Banque de France (désormais ABdF), 1331 2003 01/16, note de M. de Sèze au ministre, 26 mai 1950 (souligné par nous).

22 Voir dans ce volume la contribution de Béatrice Touchelay.

23 François Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, Paris, Le Seuil, 1976, p. 104, ainsi que sa préface à Michel Margairaz, L’État…, op. cit., p. XI‑XVI.

24 Michel Dollé, « Forces et faiblesse des entreprises nationales », Économie et statistiques, n° 103, 1978, p. 3‑22.

25 Frédéric Tristram, Une fiscalité pour la croissance. La direction générale des Impôts et la politique fiscale en France de 1948 à la fin des années 1960, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2005, 740 p., https://books.openedition.org/igpde/1636.

26 Michel Margairaz (dir.), François Bloch-Lainé, fonctionnaire, financier, citoyen, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2005, 263 p., https://books.openedition.org/igpde/5340.

27 Voir dans ce volume la contribution de Gérard Bossuat et de Laurent Warlouzet, ainsi que la bibliographie qui y est annexée.

28 Claude Gruson, Programmer l’espérance. Conversations avec Philippe Dominique, Paris, Stock, 1976, p. 114.

29 Robert Marjolin, Jean Sadrin, Olivier Wormser, Rapport sur le marché monétaire et les conditions du crédit, Paris, La Documentation française, 1969, 59 p.

30 Archives nationales (désormais AN), 5 AG 3 2799, note pour le ministre du Budget [il s’agit de Maurice Papon] transmise par Jean-Claude Trichet [conseiller du président de la République pour l’industrie], citée par Michel Margairaz dans « L’Élysée et la politique industrielle en question : politique de l’architecte ou du pompier ? », dans Serge Berstein et al. (dir.), Les années Giscard. La politique économique 1974-1981, Paris, Armand Colin, 2009, p. 114.

31 AN, 5 AG 3 1847, dossier de François Polge de Combret « La nouvelle politique industrielle » pour le président Giscard d’Estaing, n° 1537, 17 mai 1977, note citée par Michel Margairaz, « L’Élysée… », op. cit., p. 113.

32 Jean-Charles Asselain, « La conduite de la politique économique », dans Serge Berstein et al. (dir.), op. cit., p. 30.

33 Yasuo Gonjo, « Le plan Barre (1976). Origine historique de l’adaptation de l’économie française à l’environnement international moderne », dans Danièle Fraboulet, Philippe Verheyde (dir.), Pour une histoire sociale et politique de l’économie. Hommages à Michel Margairaz, Paris, Éditions de la Sorbonne, 2020, p. 338‑340 et suiv. Cette contribution s’appuie sur deux articles publiés en japonais : Yasuo Gonjo (dir.), Le néolibéralisme et les capitalismes depuis 1945, Tokyo, Nihonkeizai-Hyoronsha, 2006, p. 1‑58 ; « Comment le néolibéralisme est-il arrivé à dominer la société économique française ? (1958-1999) », Bulletin du Collège de commerce de Yokohama, octobre 2016, 46 p.

34 AN, 5 AG 3 1849, note pour le Président de François Polge de Combret, FC n° 475, 16 juin 1975, citée par Michel Margairaz, « L’Élysée… », op. cit., p. 108‑109.

35 Michel Margairaz, « L’Élysée… », op. cit., p. 101 et suiv.

36 Ce développement s’appuie pour une part sur la partie économique de Serge Berstein, Pierre Milza, Jean-Louis Bianco (dir.), François Mitterrand. Les années du changement 1981-1984 (Paris, Perrin, 2001, 973 p.) introduite et coordonnée par Michel Margairaz avec pour titre « L’impératif économique », p. 333‑343.

37 Service des archives économiques et financières (désormais SAEF), PH 73/86/12, lettre du Premier ministre à monsieur le ministre de l’Économie et des Finances, signée de Pierre Mauroy, 21 janvier 1983, citée par Alain Kaspereit, « La transformation libérale du système financier français. Dynamiques financières, contrainte extérieure, choix des acteurs publics et privés », doctorat, histoire, sous la direction de Michel Margairaz, université Paris 1 Panthéon Sorbonne, en préparation.

38 Jean Peyrelevade, Changer ou disparaître : adresse au patronat, Paris, Éditions de l’Observatoire, 2018, p. 88.

39 Jean-Charles Naouri, Livre blanc sur la réforme du financement de l’économie, préface de Pierre Bérégovoy, Paris, La Documentation française, 1986, 110 p. ; Alexis Drach, Yousef Cassis (dir.), Financial Deregulation. A Historical Perspective, Oxford, Oxford University Press, 2021, 190 p.

40 Michel Margairaz, Danielle Tartakowsky, L’État détricoté. De la Résistance à la République en marche, Paris, Éditions du Détour, 2e édition augmentée, 2020, 248 p.

41 Patrick Artus, Quarante années d’austérité salariale. Comment en sortir ?, Paris, Odile Jacob, 2020, 178 p.

42 Bruno Ducoudré, Mathieu Plane, Raul Sampognaro, Policy Brief, OFCE, n° 17, 19 avril 2017, (18 p.), p. 10.

43 Matthieu Plane, Xavier Ragot, Francesco Saraceno, OFCE, Policy Brief, n° 79, 19 octobre 2020, 16 p.

44 Citons, parmi des travaux récents d’économistes : « les pays les plus avancés sont de plus en plus tournés vers l’intérieur, d’autant plus qu’ils sont pessimistes sur leurs propres perspectives de progrès social ; ce qui reflète la baisse relative de l’investissement public depuis les années 1980. Ainsi l’investissement public net dans l’ensemble des pays de la Zone euro a-t-il baissé de 4 % à 2 % du PIB entre 1980 et 2010. » (Michel Aglietta (dir.), Capitalisme. Le temps des ruptures, Paris, Odile Jacob, coll. Économie, 2019, p. 493). Ces constats sont partagés dans des études comparatives récentes de l’OFCE.

45 Xavier Ragot, Francesco Saraceno (dir.) « Investissement public, capital public et croissance », Rapport de l’OFCE pour la Fédération nationale des Travaux publics, décembre 2016, (130 p.), p. 59‑61.

46 Ibid., p. 61.

47 Ibid.

48 Entretien avec Antoine Petit, Le Monde, 16 février 2022, p. 27.

49 Études économiques de l’OCDE. France, avril 2019, (73 p.), p. 67.

50 Voir dans ce volume la contribution de Clémence Cardon Quint.

51 Michel Margairaz, « Le Commissariat général du Plan… », art. cité.

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