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Le Plan Marshall et le relèvement économique de l’Europe

 | 
René Girault
, 
Lévy-Leboyer Maurice

A. Les choix français face à l’aide américaine

L’avis de Jean Monnet sur le contrôle des fonds de contrepartie (1947-1948)*

Carlo Spagnolo

Texte intégral

  • * Recherches financées par le CNR-Italie.
  • 1 François Bloch-Lainé, Jean Bouvier, La France restaurée 1944-1954. Dialogue sur les choix d’une mod (...)
  • 2 Jean Monnet, Mémoires, Fayard, Paris, 1976, p. 310-11.

1Le jugement positif porté par François Bloch-Lainé, ancien directeur du Trésor, sur le compromis atteint par lui-même et Jean Monnet en août 1948 pour le contrôle des fonds de contre-partie à travers le Fonds de Modernisation et d’Equipement a été jusqu’à présent accrédité par rhistoriographie : elle y a vu la base d’un accord pour la modernisation de la France qui se serait déployée durant les années suivantes1. Le compte rendu donné par Jean Monnet, en effet, semble confirmer la validité de ce jugement : « Je me heurtai à une résistance, qui ne fut jamais surmontée, des Finances pour que ce fonds eût une véritable autonomie dans le budget français. Mais nous étions en train de gagner une bataille autrement importante, celle de l’affectation au Fonds de la contre-valeur en francs des dons au titre du Plan Marshall. L’avenir du « Plan Monnet » était donc assuré jusqu’en 1952 quant à son financement intérieur, comme il l’était dans ses approvisionnements extérieurs grâce à la même source de crédits2 ». Cependant, le conflit, qui dura plus d’un an, avait été long et grave.

2L’objet de cette communication est de s’interroger sur la validité de ce compromis pour Jean Monnet en 1948, de montrer les problèmes qu’il laissait ouverts et de souligner l’influence de la modernisation et du lancement du Plan Marshall pour le Plan Monnet.

  • 3 Voir les communications de Michel Margairaz et de Gérard Bossuat dans le présent volume.

3Mon étude, qui s’inscrit dans une recherche plus vaste sur les technocraties européennes après la deuxième guerre, utilise comme source principale les archives de Jean Monnet ; elle se limite à considérer les prémisses et les conséquences du problème du contrôle pour le Commissariat Général au Plan (CGP), et n’aborde pas directement tous les aspects qui sont en amont de la question, comme les interactions entre Plan Marshall et Plan de Modernisation et d’Equipement, ou en aval, comme les effets de l’utilisation de la contre-valeur sur l’économie française. Toutefois, le rôle que Jean Monnet a joué dans ces négociations eut une influence non négligeable sur l’évolution du conflit avec le directeur du Trésor ; on ne tiendra compte de ces aspects que dans la mesure du nécessaire, en sachant aussi que les rapports entre Plan Marshall, Plan Monnet et Finances sont déjà traités par d’autres avec soin3.

I. Note sur le débat au sujet du PME

  • 4 Sur les témoignages, v. François Fourquet, Les comptes de la puissance. Histoire de la comptabilité (...)

4L’interprétation historique du compromis a été sûrement très influencée par l’idée d’un consensus généralisé des décideurs autour de la planification ; cette idée est largement justifiée par les témoignages de nombreux protagonistes de la reconstruction française, mais aussi par l’importance que, d’un point de vue plus général, les économistes ont attribué à la planification dans les performances de l’économie française du deuxième après-guerre, en tant qu’expression d’une rupture avec le malthusianisme qui aurait bloqué longtemps l’économie du pays, ou encore comme fondement de la croissance. A partir de cette considération, les historiens ont souvent eu tendance à interpréter le Plan Monnet comme une question apolitique, puisque l’idée du Plan avait rassemblé après la guerre toutes les forces politiques4.

  • 5 Pour une révision de l’interprétation malthusienne, v. Maurice Lévy-Leboyer, « Le patronat français (...)
  • 6 Fondamental : Alan S. Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, Methuen, London, 198 (...)
  • 7 Philippe Mioche, Le Plan Monnet. Genèse et élaboration 1941-1947, Publications de la Sorbonne, Pari (...)
  • 8 Michel Margairaz, L’Etat, la direction des Finances et de l’économie en France (1932-1952). Histoir (...)

5Pendant les années quatre-vingt, par contre, de nouvelles recherches ont commencé à discuter ce dogme, à mettre en évidence les limites de l’influence du Plan sur l’industrie et à souligner les aléas de la planification, le décalage entre programmes et réalisation, le consensus cyclique et partiel, autour du Plan, consensus lié aux conjonctures économiques et aux moments politiques5. En même temps, d’autres historiens ont fourni des nouveaux éléments de connaissance sur le premier plan et sur la reconstruction française et européenne6. Cette nouvelle vague d’intérêt pour la reconstruction, participait d’un intérêt plus général pour la modernisation de la France. Dans ces travaux, la question du contrôle de la contre-partie n’a pas toujours constitué véritablement un objet d’étude7. La recherche de Philippe Mioche, par exemple, qui s’arrête à la genèse du Plan, ne traite pas le problème de contre-partie. L’étude de Richard Kuisel, par contre, embrassant tout le XXe siècle, donne un certain relief au conflit sur le FME, interprété comme un échec partiel du Plan. Inscrite dans le long terme, la question devient toutefois secondaire par rapport à la modernisation de l’après-guerre, problème central dans son analyse. Différent est le résultat auquel est parvenu Michel Margairaz, qui estime plus important que les aspects conflictuels, le consensus des décideurs en faveur de l’utilisation des fonds de contre-partie et des investissements, et qui considère positivement, du point de vue du Plan, le compromis entre Bloch-Lainé et Jean Monnet8. Pour lui aussi, la question centrale est celle de la modernisation de la France, dont l’agent principal aurait été le Trésor.

  • 9 Organisierter Kapitalismus, hrsg. von Harold A. Winkler, Vandenhoeck & Ruprecht, Goettingen, 1974 e (...)

6Sans s’engager dans une discussion détaillée de ces travaux, il serait intéressant de remarquer ici que l’évolution du conflit sur le FME risque d’être sacrifié par la mise en œuvre d’une perspective à long terme, et que la catégorie de modernisation ne permet pas, à elle seule, de répondre à toutes les questions et aux enjeux du moment. Car entre le CGP et le Trésor, deux visions différentes de modernisation se trouvaient en conflit. Comme on essaiera de le montrer, la différence tenait dans la perspective politique à partir de laquelle les deux acteurs participaient à la reconstruction, et dans l’appréciation différente qu’ils avaient des rapports entre planification et modernisation. En essayant de préciser le point de vue de Jean Monnet entre 1947-1948 et son évolution, il sera donc nécessaire de définir une catégorie plus spécifiquement politique qui puisse mieux distinguer les différents acteurs. On se situera dans l’horizon de la construction, pendant le deuxième après-guerre, de ce qui a été appelé « économie organisée » ou « néocorporatisme »9. Il faut ici insister sur le terme construction, car si la définition concrète des règles de fonctionnement de la IVe République était en cours, il n’y avait pas en 1947-48 d’accord clair, et moins encore d’accord définitif, ni sur les équilibres politiques, ni sur les rapports entre politique, économie et société.

  • 10 Douglas E. Ashford, Policy and politics in France. Living with uncertainty Temple University Press, (...)

7On pourrait utiliser l’expression d’« incertitude institutionnelle », employée par Douglas Ashford pour la Ve République, pour définir la marge d’ambiguïté existant dans les rapports politiques, dûe à la difficulté à bâtir des procédures acceptables et des règles communes pour partager les risques et les coûts de l’activité collective10. Ainsi définie, l’incertitude signifie que chaque acteur peut essayer d’interpréter, conditionner et changer le scénario institutionnel à son avantage. Dans ce cadre, les conflits entre les administrations véhiculent des significations différentes selon les sujets, qu’il s’agisse de conflits entre bureaucraties ministérielles, reproduisant des modèles traditionnels d’interaction entre politique et société, ou, en l’occurrence, qu’il s’agisse de conflits entre bureaucraties anciennes et administrations nouvelles qui représentent des instances d’élargissement et de dynamisation du circuit décisionnel, en proposant un modèle de néocorporatisme à définir entièrement, qui est tout à la fois l’héritage d’un long débat critique sur la fonction de la bureaucratie depuis la fin du XIXe siècle et une réaction aux expériences de Vichy.

8Les conflits de compétence concernant le Plan et son financement opposant CGP et Ministères (Économie d’abord, Finances ensuite) pourraient ainsi représenter des circuits différents d’interaction entre gouvernement et société, tout en étant le fruit du même climat d’incertitude institutionnelle, où l’administration prend un part active dans la lutte politique. Il s’agit là d’une convergence profonde entre politique et économie, d’un mélange entre gouvernement de l’économie et administration ; on peut donc y voir, en termes administratifs, l’expression de problèmes politiques. D’ailleurs, le phénomène ne serait pas isolé. Des conflits semblables entre administrations se retrouvent dans d’autres pays européens après la guerre. Il est possible de les analyser comme la manifestation d’une tendance plus générale de l’économie occidentale à partir des années trente, comme le résultat de l’extension progressive de l’intervention étatique dans l’économie. L’interaction du plan Marshall avec les politiques économiques européennes s’est située surtout au niveau technique, avec des aides sectoriels liées à des objectifs économiques très précis. Mais le rôle des technocraties fut-il exclusivement d’expertise ? Et les technocraties sont-elles toutes assimilables les unes aux autres ? Les experts, les technocrates, au moment où ils entrent en compétition avec la bureaucratie ministérielle pour le contrôle de l’économie, se trouvent au centre de luttes politiques sans être directement des représentants d’intérêts spécifiques ; mais leur force est conditionnée par leur capacité de mobilisation dans la société et parmi les forces politiques.

  • 11 Sur les rapports entre politique et administration, v. Pierre Legendre, Stato e società in Francia, (...)

9Dans cette perspective, le rôle des technocraties dans la reconstruction européenne est encore à étudier, et le CGP peut bien être considéré comme un exemple intéressant, capable de fournir de nombreuses indications aux chercheurs à venir11.

II. Les fonds de contrepartie et l’E.R.P.

10Les fonds de contre-partie étaient produits par le mécanisme même de l’aide Marshall. Le gouvernement américain mettait à la disposition des différents pays occidentaux participant au programme – de la France, en l’occurrence – une certaine quantité de marchandises estimées en dollars. Le produit de la vente des marchandises aux importateurs était constitué de fonds en monnaie nationale, normalement déposés en comptes spéciaux auprès de la banque centrale. Leur utilisation était définie dans les accords bilatéraux qui précédaient l’application du plan Marshall, entre ECA et chaque gouvernement. 5 % restait normalement à la disposition des Américains pour leurs besoins administratif dans le pays – c’était là sujet de polémique pour l’opposition – et 95 % était assujetti à l’accord des deux pays.

  • 12 Commissariat au Plan, Rapport annuel, 1952, Paris, 1953, p. 78- 84.

11La convention entre la France et les États-Unis, signée le 28 juin 1948, prévoyait l’affectation des fonds à la stabilisation de l’économie française mais aussi à des investissements productifs (industrie et reconstruction). La dernière option fut retenue par la France qui destina plus que 90 % des fonds à ces buts. Ces fonds rendirent réalisable le Plan lui-même, en apportant un tiers de l’investissement total du Fonds de Modernisation et d’Equipement en 1948, la moitié en 1949 puis un tiers à nouveau en 195012.

12Mais ce résultat n’avait rien d’évident. La France et l’Allemagne furent les seuls pays à utiliser ces fonds presque exclusivement à titre d’investissement, alors que le Royaume-Uni et la Norvège les employèrent pour réduire la dette, et que l’Italie garda une position intermédiaire (Annexe 1).

  • 13 Alan S. Milward, The Reconstruction of Western Europe, cit. p. 107-110 et 116-118.
  • 14 Frances Lynch, French Reconstruction in European Context, Working papers IUE, Firenze, 1984 et Enni (...)

13A propos de l’accord entre France et États-Unis, on peut synthétiquement dire qu’il fut l’aboutissement de longues tractations auxquelles Monnet participa en qualité de médiateur entre les deux pays aux positions divergentes. Les Américains voulaient faire des fonds de contre-partie un instrument d’intégration financière qui permettrait de dépasser les résistances européennes, apparues à la Conférence CCEE à Paris, à une coopération très difficile. Ils ne voulaient pas permettre leur utilisation pour les dépenses courantes du budget à cause des effets inflationnistes13. De l’autre côté, la France ne voulait pas accélérer l’intégration monétaire, et à cet effet, elle joua de sa position sur les États Unis : sans elle, le Plan Marshall n’aurait pas eu de sens14. Le Commissaire au Plan se trouva alors dans une double position de force : face aux Américains en tant que représentant français, et face à son gouvernement en tant que responsable du Plan de Modernisation (devenu le document officiel présenté par la France aux travaux de la CCEE). Il essaya d’utiliser cette position de force pour obtenir l’affectation de la contre-partie au Plan d’Equipement. Mais, étant donné l’opposition américaine à une utilisation « inflationniste » et non « orthodoxe », l’accord et le plein soutien du gouvernement français auraient seuls pu provoquer une solution conforme aux souhaits du CGP.

  • 15 Michel Margairaz, L’État, la direction des Finances et de l’économie en France, cit., vol. V, chap. (...)

14La solution entre France et ECA concernant l’utilisation de la contre-valeur pour les investissements fut probablement atteinte dès avril 1948 par Jean Monnet et Paul Hoffmann15. Mais les discussions de principe avaient été déjà résolues quelques mois plus tôt, au cours des négociations pour l’Intérim Aid. De ce point de vue, l’I.A. pourrait être considéré comme un précédent de l’ERP.

15Présenté en octobre 1947 par Truman comme programme pour les pays menacés par le communisme, il consistait en 642 millions de $, réduits à 522 par le Congrès (dont 284 à la France, 181 à l’Italie et 57 à l’Autriche). En échange, les pays aidés devaient s’engager à la stabilisation monétaire et consentir certains contrôles sur la distribution des aides. La concession des aides par le Congrès avait été octroyée grâce à une campagne anticommuniste lancée par le State Department, et leur utilisation était liée à des règles très strictes susceptibles même de limiter la souveraineté du pays percepteur en matière de production et de contrôle sur la distribution des aides. Les négociations entre les deux administrations auraient assoupli cette rigueur. Pendant la négociation, Monnet poussa les Américains à une position plus ouverte, obtenant une formulation de l’accord sur la contre-valeur assez ambiguë quant aux moyens à employer pour obtenir la stabilisation. Il gardait ainsi une marge d’action pour convaincre ses interlocuteurs que la stabilisation pouvait être atteinte par une production accrue, et non par la déflation.

  • 16 Ibid., annexe XXIX-1.
  • 17 Archives Jean Monnet, Plan de Modernisation de la France (AMF), 1 l/4/7a, projet de lettre à René M (...)
  • 18 Ibid.
  • 19 Richard F. Kuisel, op. rit., p. 241 et François Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, Seuil, Paris (...)

16Caffery et Bidault signèrent le 2 janvier 1948 l’accord bilatéral par lequel était prévu que les fonds de contre-partie, estimés à 40 milliards de francs, seraient déposés sur un compte au nom du Crédit national auprès de la Banque de France. Ils auraient couvert les dépenses administratives du gouvernement américain, et on aurait pu les utiliser pour des remboursements effectifs sur la dette nationale ou pour le retrait définitif de monnaie en circulation, ou encore à fin de stabilisation. En échange, la France s’engageait à financer les dépenses publiques pour le premier semestre 1948 sans inflation, et à ne pas utiliser les avances de la Banque de France au-delà d’un plafond fixé à 200 milliards16. Entre janvier et avril, Monnet, chargé de la coordination des programmes des Ministères pour l’exécution du plan Marshall, s’engagea dans une négociation serrée avec l’ambassade américaine pour le déblocage de la contre-valeur. Comme il l’écrivait lui même : « Les instructions données par les autorités américaines à leurs représentants à Paris tendaient à faire admettre par nous que cette contre-valeur serait utilisée non au financement des dépenses d’investissement, mais au remboursement immédiat des avances de la Banque à l’État »17. Grâce à la collaboration de Bloch-Lainé, Monnet put, « s’appuyant sur les perspectives de la trésorerie, faire admettre par les représentants américain qu’employer à cette fin la contre-valeur de l’aide intérimaire n’était pas actuellement possible, sans bouleverser tout le programme déjà réduit d’investissement de base et de reconstruction »18. L’accord intervenu avec Bloch-Lainé en faveur d’une politique expansionniste, destinée à permettre à la France de garder un rôle majeur dans le relèvement européen, n’impliquait pas d’ailleurs une identité de vue sur les modalités d’exécution. Rassemblé autour de Monnet pour la défense de la souveraineté nationale, le gouvernement français, qui ne voulait pas accepter un contrôle sur ses finances, se rallia aux positions du CGP et demanda l’utilisation des fonds de contre-partie pour le Plan de Modernisation. Les spectres de De Gaulle et du PCF, agités à maintes reprises par le gouvernement français, firent diminuer les perplexités du responsable de la mission ECA à Paris. Les bonnes relations de Monnet avec William Tomlinson, un brillant et influent fonctionnaire du Trésor américain ne furent pas négligeables non plus19.

  • 20 Voir aussi Michel Margairaz, « Jean Monnet en 1948 : les cinq batailles pour reconquerir la puissan (...)

17L’administration américaine, qui jouait parallèlement une bataille essentielle sur la question allemande, finit par céder aux résistances françaises et par consentir à l’affectation de la contre-partie de l’Intérim Aid aux investissements, à partir du 22 mars 1948, pour une tranche de 25 milliards de francs. Ces fonds seraient destinés pour la plupart, mais pas exclusivement, au Plan : 5 milliards en fait, soit le 20 %, furent utilisés pour la reconstruction (V. Annexe 5)20.

  • 21 V. Rapport Vergeot, AMF 0/1/2, Mémorandum du 3 janvier 1966.
  • 22 Pour un exposé détaillé des négociations sur le déblocage des fonds de contre-partie, v. Chiarella (...)
  • 23 Immanuel Wexler, The Marshall Plan revisited : the European Recovery Program in économie perspectiv (...)

18L’entente sur l’Intérim Aid fut en grande partie maintenue pour la contre-valeur de l’ERP. La crainte du communisme – causée par les événements en Europe centrale – fit renaître un consensus autour de la thèse française. Débloqués en plusieurs tranches, les fonds de contre-partie totalisèrent 300 milliards de francs en 1949 et 170 milliards en 1950, soit respectivement 90 % et 50 % des ressources du Fonds de Modernisation et d’Equipement21. Grâce aux recherches de Gérard Bossuat et Chiarella Esposito, on dispose de renseignements précis sur l’utilisation du déblocage des tranches de la contre-valeur comme instrument de pression politique de l’ECA et de l’ambassade sur le gouvernement, pour pousser les responsables français à une politique de rigueur financière. Pourtant ils ne réussirent pas à les conditionner au-delà d’une certaine limite, constituée par la double menace de crise politique ou de recours à la Banque de France, en cas de refus du déblocage22. A la fin de l’année 1948, Tomlinson chiffrait à 300 milliards l’effort fiscal nécessaire pour assurer le financement de 400 à 450 milliards d’investissement, prenant ainsi parti en faveur de Monnet dans le débat sur le montant des investissements en 1949, mais sans succès. Finalement, l’administration américaine ne put pas utiliser longtemps l’arme du blocage de la contre-valeur en cas de difficulté de la trésorerie française, pour ne pas provoquer des crises politiques. L’administration américaine voulait d’ailleurs ménager également une place aux investissements pour le logement dans l’utilisation des fonds, et oscillait ainsi entre la faveur accordée tantôt à la modernisation de l’industrie tantôt à la reconstruction du pays23. La destination des fonds aux investissements du Plan de Modernisation, dans ce cadre, avait été un succès pour Jean Monnet. Mais ce succès reposait sur un appui politique fragile, c’est-à-dire sur l’appui d’une majorité politique très partagée et seulement unie par la double crainte du communisme et du gaullisme. L’emploi des fonds de contre-partie était perçu par la Troisième Force comme un argument possible de polémique sur l’autonomie de la nation, et son emploi pour l’équipement, à travers un Plan que de Gaulle avait défini comme une « ardente obligation », sauvegardait à la fois l’indépendance française dans le cadre du Plan Marshall et le prestige du gouvernement. Le consensus politique ainsi formé, fondé sur l’idée du Plan de Modernisation comme instrument de défense de l’indépendance nationale (une fonction « négative »), était par définition un consensus contradictoire, et il aurait coûté le prix fort au Commissariat au Plan : la perte de la gestion directe, et, dans une certaine mesure même, une partie du contrôle sur l’utilisation des fonds de contre-partie.

19Pour évaluer cette faiblesse et cette contradiction, il est nécessaire de remonter en arrière, avant les développements du Plan de Modernisation en 1947, à la racine du conflit sur la contre-valeur avec le Ministère des Finances.

III. Aux origines du F.M.E.

  • 24 Sur les réformes de structure et sur Clémentel, v. Richard F. Kuisel, op. cit., p. 43-57 et p. 163- (...)

20Dès l’origine, le Plan de Modernisation et d’Equipement prévoyait pour sa réalisation la présence de trois présupposés : une large disponibilité de crédits, attendue principalement des E.U., mais le cas échéant à récupérer en France ; au niveau international, un certain degré de contrôle français sur les ressources de la Ruhr ; et enfin au niveau intérieur, un vaste soutien des forces économiques et politiques, une véritable association des producteurs pour le bien-être de la France : l’idée du Plan était de rassembler autour de la même table – les Commissions de modernisation – les représentants les plus dynamiques du patronat et des travailleurs, chacun pour son secteur, sous le chapeau d’un Conseil du Plan dont le président était le Premier Ministre, réservant au Commissariat le rôle de courroie de transmission. En termes de politologie, on pourrait parler d’un projet de « corporatisme sociétaire », qui allait dans le même sens que les projets de participation au pouvoir, d’inspiration syndicale et inclus dans le programme du C.N.R., mais qui se rattachait aussi aux projets de réforme de Clémentel après la première guerre24.

21Mais le lancement du Plan Marshall, en juin 1947, en permettant la réalisation du premier de ces présupposés, ouvrait la voie à des contradictions potentielles avec les deux autres.

  • 25 AMF 11/2/2.
  • 26 Richard F. Kuisel, Capitalism and the State, cit., p. 240.

22Le financement avait été jusqu’alors un des problèmes majeurs pour le P.M.E. Après les crédits insuffisants obtenus en 1946 par la mission Blum-Byrnes, le gouvernement s’était trouvé en difficulté dans le financement du Plan. L’argent était accordé par à-coups et avec difficulté par des avances de la Caisse des Marchés et du Crédit national en accord avec le Trésor. Le système en vigueur laissait le développement du Plan dans l’incertitude. Comme l’écrivit Monnet dans une lettre du 12 mai 1947 à Schuman, Ministre des Finances : « l’expérience des derniers mois a montré que les méthodes actuelles de financement des activités de base ne garantissent pas un financement sûr et continu »25. La difficulté de Monnet était qu’il avait cru possible, à travers son Plan, de jeter un pont entre les banques nationalisées et les entreprises nationalisées, mais la chose était beaucoup plus difficile qu’il ne l’imaginait, car le management des banques était demeuré pratiquement inchangé : le vieux groupe dirigeant était absolument opposé aux managers des nouvelles entreprises publiques26. Pour faire face à ce double ordre de problèmes, les difficultés du Trésor et la résistance des banques, le Commissariat Général avait déjà étudié la création d’un instrument financier approprié.

  • 27 AMF 11/2/1, Note de Jean Vergeot, 20 décembre 1946.

23L’idée d’une caisse autonome pour le financement du Plan avait été élaborée durant le premier semestre 1947 par les Services du Commissariat, à la suite d’une déclaration à la Chambre du Président du gouvernement en décembre 1946, déclaration dans laquelle il promettait l’institution de la Caisse autonome pour la Reconstruction, déjà inscrite dans la loi du 28 octobre 1946. La Caisse, à laquelle, selon le Premier ministre, on aurait dû « assurer toutes les recettes extraordinaires du Trésor et les produits d’emprunts (...) à l’abri de toutes vicissitudes », aurait permis la séparation rigide du budget d’investissement et du budget des dépenses courantes, pour équilibrer le budget de l’État ; elle aurait eu la charge de fournir les ressources des investissements publics pour la reconstruction et pour l’équipement, y compris les secteurs industriels de base de compétence du Plan de Modernisation27. Toutefois le projet gouvernementale ne fut pas effectivement développé avant le printemps 1947, quand il fit objet de consultations au Cabinet du Ministre des Finances Schuman.

24Mais le CGP était opposé à une Caisse Unique, pour trois raisons :

  • étant donné l’ordre de ses besoins, de 350 à 400 milliards, au lieu d’attirer l’épargnant, elle l’aurait effrayé (il rappelait que la Reconstruction Finance Corporation, aux États-Unis, s’était divisée en filiales) ;
  • le système n’aurait pas permis de mettre de l’ordre dans les différents programmes d’investissement. « Il ne peut s’agir pour la Caisse sous prétexte de coordination de refaire ces programmes et de s’ériger en super-Ministre de T Extraordinaire. La coordination des différents programmes doit se faire au stade de l’élaboration. »
  • la Caisse n’était pas non plus l’instrument idéal pour coordonner les procédés de financement : « Il ne s’agit pas seulement de coordonner les appels au marché par l’emprunt, il s’agit de déterminer une politique générale de financement28 ». Les préoccupations de Monnet concernaient la fonction du Commissariat, qui aurait ainsi perdu tout contrôle sur l’application du Plan avec le risque que, dans l’avenir, les entreprises liées par le Plan établîssent des contacts directs avec l’institut qui détenait l’argent, en réduisant l’importance du Commissariat. Une deuxième crainte était que les exigences de la trésorerie influençassent l’affectation des investissements, et entraînassent, par conséquent, des incertitudes sur l’exécution des programmes. Selon Monnet, on n’aurait pas pu faire confiance au marché pour établir une politique adéquate de financement des secteurs de base : c’était une charge de l’État, car il fallait accélérer la modernisation au maximum, pour garder à la France un rang élevé comme puissance internationale.

25Pour répondre à la nécessité de mobiliser des ressources d’épargne nouvelle, il proposait par contre :

  • une Caisse Autonome de la Reconstruction, chargée dans l’immédiat de gérer les emprunts locaux des associations des sinistrés ;
  • une Caisse Autonome des Activités de Base, qui aurait soulagé le budget extraordinaire des dépenses SNCF. La Caisse aurait ainsi résolu le problème de la nécessaire stabilité des financements du Plan. « (Si la Caisse) n’est pas créée, je n’ai aucun doute que le développement des ressources fondamentales, nécessaires au redressement du pays, sera compromis et que dans son ensemble l’œuvre entreprise sera mise en danger »29. La Caisse des activités de base aurait eu des ressources affectées, à prévoir de l’ordre de la moitié des besoins, soit un rythme annuel de 60 à 75 milliards de francs sur un total prévu de 540 milliards jusqu’en 1950, soit un quart de l’ensemble des investissements à engager – selon les calculs du CGP – pour atteindre les objectifs du Plan (modernisation, équilibre de la balance des comptes, reconstruction, niveau de vie plus élevé). Le reste devait être emprunté sur le marché. Pour éviter tout retard, le Commissaire proposait d’utiliser immédiatement « la fraction nécessaire de la contrepartie en francs des emprunts contractés à l’étranger en devises étrangères » ainsi que « la contre-partie en francs de l’or et des devises publiques utilisés à payer les importations », pour un total estimé en 50 milliards de francs, plus le produit de la vente des surplus, évalués en 20 milliards30.
  • 31 Ibid., p. 5-6.

26Pour Jean Monnet, l’emploi des fonds de contre-partie pour le Plan de Modernisation aurait matérialisé la justification des crédits contractés à l’étranger en 1946 et 1947, officiellement « demandés pour l’exécution du Plan », et renforcé la position française pour des négociations ultérieures. L’idée de la Caisse était ainsi liée à une relance du Plan et de ses objectifs de production (Annexe 2), pour « forcer la modernisation et l’extension des industries mécaniques et de l’industrie du bâtiment et des travaux publics », ces industries qui étaient la clé, surtout la mécanique, du relèvement du pays31

  • 32 AMF 11/2/8 Note sur le rôle et l’organisation de la Caisse autonome de base, 22-5-1947.
  • 33 AMF 11/2/3a, Note sur l’exécution du Plan, annexée à 11/2/2.

27La Caisse – dont la structure est précisée progressivement – aurait joui d’une personnalité morale et de l’autonomie financière. Son organisation se serait limitée à un PDG, nommé par le Ministère des Finances en accord avec le Ministre de l’Économie Nationale et le Commissaire Général au Plan, et à un Conseil d’Administration réduit, formé par des experts32. Elle devait jouer le rôle de relais et de complément aux besoins des entreprises ; son activité devait être liée aux six secteurs de base (charbonnages, électricité, transports, sidérurgie, ciment, machines agricoles) et sa durée limitée à 4 ans, la même que celle du Plan de Modernisation. Elle aurait fonctionné comme une banque de moyen et long terme, émettant des emprunts à son nom ou au nom des entreprises aidées, et, pour combler les ressources, elle aurait éventuellement pu recevoir des avances du Trésor ou réescompter ses titres d’emprunt à la Banque de France33.

28Un des avantages de la Caisse aurait été d’établir un contrôle sur les responsables des entreprises. Le pouvoir de « l’argent », dont le Commissaire parlait, aurait ainsi impliqué une vérification du mérite. Cela aurait renforcé institutionnellement le Plan, qu’appelait industries publiques et privées à collaborer, en essayant d’appliquer des méthodes de concertation qui avaient donné d’excellents résultats pendant la guerre et permis de dépasser le niveau bureaucratico-administratif. La coordination des activités productives dans les secteurs de base, dont trois étaient dominés par des entreprises privées (sidérurgie, ciment, machines agricoles) nécessitait, selon Jean Monnet, une administration souple et dynamique, capable de se donner des buts spécifiques, et non pas déterminée dans sa logique de fonctionnement par la règle du contrôle des dépenses.

29Le contrôle de ressources financières aurait seul garanti au CGP une influence sur les industries des secteurs de base, et seule une conception pragmatique de l’action publique lui aurait permis de coordonner le développement de l’industrie publique et privée et, comme il disait, de forcer la modernisation.

  • 34 Sa vision avait été déjà opposée, après la première guerre, à celle plus rigide et technocratique d (...)

30L’analyse liminaire était que la bureaucratie ministérielle a pour fin la conservation statique des choses qui lui sont confiées, et l’affectation du denier public selon des règles déterminées, mais n’est jamais dotée des capacités et des responsabilités nécessaires pour s’adapter à des buts spécifiques, surtout en matière d’intervention dans le fonctionnement du marché. La philosophie même du Plan était le fruit des expériences de Monnet à partir de la première guerre avec Clémentel, pendant la Crise des années trente et pendant la deuxième guerre dans les Joint Committees des alliés. Il avait ainsi mûri une conception souple de l’intervention publique, fondée sur une consultation permanente des décideurs avec les forces économiques, syndicats inclus, conception dans laquelle le Plan aurait été l’instrument d’un effort nouveau pour l’après-guerre34.

IV. Les réactions au projet

  • 35 AMF 11/2/9, Propositions au Conseil National de Crédit, 30 mai 1947.
  • 36 AMF 11/2/10.

31Entre-temps, le 30 mai 1947, Pierre Le Brun, Secrétaire Général de la CGT, transmettait au Conseil National du Crédit un projet de financement du P.M.E., basé sur la mobilisation de l’épargne et sur des « taxes somptuaires draconiennes », où on prévoyait aussi la création d’une caisse, très semblable à celle du Commissariat, mais dans le Conseil d’Administration de laquelle on aurait dû faire place à deux représentants des employés des banques. Dans ce cas aussi, la Caisse aurait pu utiliser la contre-partie en francs des emprunts contractés à l’étranger35. Il y avait une profonde syntonie entre la proposition CGT et la ligne de politique économique suggérée à l’époque par le Commissariat, centrée sur l’augmentation de la charge fiscale, seule alternative possible à l’inflation en l’absence de crédits étrangers adéquats, pour le financement du Plan de Modernisation. Pour financer les investissements prévus pour 1950, le CGP calculait qu’il était nécessaire d’amener les impôts de 1947 de 600 à 800 milliards de francs, soit une augmentation de 25-30 % de la charge fiscale. Le manque de confiance des épargnants rendait en fait impossible de financer autrement les entreprises36.

  • 37 AMF 11/2/4, Observations sur la lettre de M. Monnet, 21 mai 1947.

32Le Trésor montra aussitôt son opposition au projet du Commissariat. Les objections principales, rappelées dans une note parvenue au CGP, attribuable probablement au Crédit national, étaient les suivantes37 :

  • la nouvelle Caisse n’aurait pu exercer qu’un contrôle formel. Seul un contrôle préalable sévère des investissements aurait garanti le financement, indépendamment de l’existence de la Caisse ;
  • la spécialisation de la Caisse aux secteurs de base appelait des réserves, du moment qu’il se serait agi de financer indistinctement en deniers publics entreprises publiques et privées ; les entreprises privées auraient pu concevoir la crainte de nationalisations nouvelles ;
  • l’opinion publique aurait interprété ce choix comme un moyen de soustraire définitivement au Trésor la gestion financière des entreprises nationalisées ;
  • le Trésor n’aurait pas renoncé à son contrôle sur les entreprises publiques (commentaire manuscrit de Monnet : « Ce n’est pas à la Banque à le dire »).

33Mais un problème, probablement aussi important, n’était pas explicité. L’intervention d’un institut de crédit dans le débat entre CGP et Trésor, jusqu’à présent sous-estimée, pourrait s’expliquer par le désir de garder une franche séparation entre circuit public et circuit privé des capitaux, en laissant aux banques la charge de l’assistance financière aux entreprises privées, et la possibilité d’une médiation avec les entreprises publiques. En fait, dans la même note, il était dit : « En conclusion, il est certain que la création d’une Caisse spécialisée pour le financement des activités de base ne résout qu’imparfaitement et très temporairement le problème qui préoccupe le Commissaire Général au Plan. Pour résoudre ce problème, il convient de séparer nettement le secteur privé du secteur public ».

34La rédaction de cette note, qui, plus que tout, traduit la présence constante du Crédit national dans le débat sur le PME, laisse à penser que le Crédit, né après la première guerre mondiale pour s’occuper de la reconstruction et pour fournir le crédit industriel et commercial à long terme, ne voulait pas renoncer à son rôle de banquier privilégié de l’État, et qu’elle ne voulait pas non plus que la question de la Caisse affectât le rétablissement du circuit des capitaux vers l’industrie, une activité que le système bancaire ne pouvait pas déléguer au Commissariat au Plan. Ce dernier avait élaboré une philosophie productiviste, qui pourrait être taxée d’anti-financière, dans le sens où la logique du profit financier lui était étrangère, et où elle voulait subordonner la finance aux exigences de l’industrie. Pour les banques, la présence du Trésor, par contre, aurait toujours permis d’agir comme intermédiaires entre le secteur public et le secteur privé.

35La création de la Caisse ne se réduisait donc pas à une simple question de pouvoir entre deux administrations, mais elle touchait le fonctionnement d’un marché financier déjà en difficulté. C’est justement en 1946-48 que l’on situe la période la plus difficile des rapports entre banques et Banque de France, et c’est dans cette direction, semble-t-il, qu’il faut chercher la plupart des raisons de la résistance du Trésor aux propositions de Monnet.

  • 38 Claire Andrieu, « La politique du crédit, frein ou moteur de la modernisation (1945-1950) ? », in L (...)

36D’ailleurs, le déficit du Budget de l’État (14 % du PNB en 1946, et respectivement 6, 7 et 4 % en 1947, 48, 49) mettait en concurrence le Trésor et la Banque centrale sur le marché monétaire, et c’est sur ce terrain que les deux institutions se heurtèrent en septembre 1948. Le résultat fut un compromis qui « obligeait les banques à conserver un portefeuille minimal d’effets publics (...) le procédé visait à endiguer l’expansion des prêts bancaires »38. Les banques et le Trésor avaient en commun un intérêt considérable à une politique inflationniste – il en était de même en Italie jusqu’à la stabilisation monétaire de 1947. L’inflation rendait, en effet, moins lourd pour le Trésor le poids de la dette, alors que les banques augmentaient leurs marges de manœuvre. La banque centrale, par contre, était évidemment favorable à une stabilisation de la monnaie.

  • 39 Ibid., p. 246-47. Voir aussi idem, « Le financement des investissements entre 1947 et 1974 : trois (...)
  • 40 AMF 12/3/1e.

37Les banques et le Trésor se trouvaient donc peut-être alliés sur ce terrain contre la Banque de France et le Plan, au moins pendant les années décisives pour l’établissement du contrôle sur le FME, jusqu’à l’accord de septembre 1948. D’autre part, les intérêts du Commissariat au Plan et de l’institut d’émission n’étaient pas non plus convergents, parce que les investissements du Plan avaient, eux aussi comme présupposés une politique de l’argent à bon marché, au moins pour les secteurs du Plan : cela expliquerait l’appui relativement faible de la banque centrale au Plan jusqu’en 1948. Jusqu’alors, la Banque de France s’était limitée à la promesse de réescompter les crédits à moyen terme octroyés aux secteurs de base par les banques39. Le lieu institutionnel de médiation était le Conseil National de Crédit, institué le 2 décembre 1945, où siègeaient, sous la présidence du Ministre des Finances, la Banque de France, les représentants des départements ministériels intéressés, des banques et des principaux secteurs d’activité du pays. Le Conseil avait essayé d’imposer aux banques, dès janvier 1947, une discrimination des demandes, prévoyant l’autorisation de la Banque de France pour toute ouverture de crédit atteignant 30 millions, et la création d’un comité, auprès de la Banque de France, sur les crédits à moyen terme. Au Ministère des Finances, on avait aussi créé un Comité des émissions en mars 1947, comprenant les représentants du CGP et des Ministères des Finances et des Affaires Économiques, pour les autorisations à l’émission d’actions et obligations de plus de 25 millions, afin d’attribuer de façon prioritaire les ressources aux industries de base, privées et publiques, et de stabiliser le crédit global. Mais le crédit avait néanmoins augmenté de 277 à 382 milliards du 31 décembre 1946 au 31 décembre 1947, pour l’ensemble de l’économie, et de 31 à 96 milliards pour les industries clés40. Au-delà de la bonne foi des protagonistes, il y avait donc en 1948 des difficultés objectives dans les rapports entre Plan et banque centrale. Le fonctionnement du circuit bancaire à l’époque, objet d’attention pour bien peu d’historiens, doit encore être étudié systématiquement dans ses liens avec la planification. Il faudra donc attendre encore pour avoir des réponses définitives. Mais il y a toutefois quelques conclusions provisoire à tirer.

38La liaison directe imposée par Jean Monnet entre politique étrangère et politique intérieure de la France à propos de l’affectation des fonds de contre-partie, mais aussi le double caractère de défense et de relance de l’idée d’une Caisse pour les activités de base, montrent qu’à la veille du Plan Marshall, n’était pas la modernisation du pays à être en discussion, mais seulement la forme concrète et le contenu qu’aurait dû avoir cette « économie concertée », selon l’expression d’Etienne Hirsch.

  • 41 Actes du colloque Paul Ramadier, 8-9 décembre 1988, Centre d’histoire de l’Europe du XXe siècle.
  • 42 Philip Mioche, op. cit., p. 34-35.

39L’appui de la CGT, jusqu’au discours de Marshall, était un élément positif pour le Plan, mais le cadre politique était devenu par la suite très obscur et difficile à interpréter. Les communistes avaient été exclus du gouvernement Ramadier au début de mai, et cette rupture avait provoqué des divergences au sein du Conseil National de la SFIO, où la gauche, incarnée par le Secrétaire général Guy Mollet, favorable au maintien de l’accord avec le PCF, avait perdu contre le centre et la droite du parti, guidé par Léon Blum et Ramadier41. Alors que le gouvernement se consolidait autour de l’anticommunisme (et de l’antigaullisme), le soutien de la CGT devenait pour le Plan une arme importante mais dangereuse, en opposition évidente avec sa base « idéologique », fondée sur l’unité du pays et la collaboration des producteurs. Aussi Monnet définira-t-il ensuite comme loyal l’appui de la CGT et des communistes au Plan, et c’est pourquoi le Commissaire essaya, avec son habileté diplomatique habituelle, de convaincre les Américains de la nécessité d’une collaboration avec les communistes42. Mais la rupture était dans l’ordre des choses, et dès la fin de 1947, la CGT désertera les Commissions de modernisation. Le contrôle des fonds de contre-partie n’était donc pas un problème purement administratif : les alliances politiques et économiques y avaient une influence directe. Mais de l’avis même de Monnet et en accord avec sa méthode, il fallait dépolitiser les questions politiques et les ramener à leur fondement concret, économique ou administratif. Telle était la philosophie du Plan.

40Le conflit sur le contrôle de la Caisse va donc rester circonscrit dans des limites administratives, mais la difficulté, ou la contradiction, était que l’organisme même qu’il voulait créer était lui-même antibureaucratique et difficilement acceptable dans une conception centralisée et traditionnelle de l’administration.

V. Stabilisation économique et contraintes politiques

  • 43 AMF 14/1/6, Mémorandum remis à Georges Bidault le 24. 7. 1947, texte publié en Vincent Auriol, Jour (...)

41Le discours de Harvard et la Conférence de Paris eurent la priorité dans les discussions de l’été 1947, et remirent à zéro le débat sur la caisse autonome en France. Monnet, après avoir essayé, sans résultat, de convaincre son gouvernement d’éviter la rupture avec les Soviétiques, s’occupera de la coordination des travaux d’adaptation de son Plan au Plan Marshall. Dans son analyse, la présence de l’URSS dans le cadre du Plan Marshall aurait renforcé la position des pays européens, et en même temps aurait évité ce qu’il appelait « une plaie ouverte » en France43. Les conséquences possibles sur le destin du Plan, la rupture des Commissions de modernisation et la tension politique dans le pays, déterminaient la ligne du CGP.

  • 44 AMF 11/4/1, lettre au Président du Conseil et au Ministre des Finances et des Affaires Économiques, (...)

42En septembre, dès qu’il fut clair que la balance américaine penchait du côté de la stabilisation monétaire, vers la fin des travaux de Paris, Monnet obtint du gouvernement la création d’un Comité d’assainissement financier (CGP, Président du Conseil, Ministres des Finances et de l’Économie Nationale, Gouverneur Banque de France) qui déclara rapidement la stabilisation comme objectif prioritaire. En octobre le gouvernement lui confia la coordination d’une Commission du Bilan National chargée d’évaluer « l’écart inflationniste » à combler avec un effort productif, écart évalué autour de 370 milliards de francs pour l’année 194844.

  • 45 AMF 10/1/10, Rapport présenté au gouvernement au nom de la Commission du Bilan National, décembre 1 (...)

43La composition même de la Commission aurait conditionné le résultat des travaux. Le Directeur du Trésor Bloch-Lainé, le Directeur des Prix Louis Rosenstock-Franck, le chef de Matignon André Boulloche, le Vice-président du CNPF Pierre Ricard, le président de la CGA, M. Drousse et surtout le Secrétaire de la CGT Pierre Le Brun, ne pouvaient s’accorder que sur une ligne d’équilibre entre stabilisation et modernisation. Le compromis était basé sur l’idée de ne pas sacrifier le développement économique à la stabilité financière et sur l’engagement que, la stabilisation acquise, grâce à de nouveaux impôts et à un prélèvement extraordinaire, pour un total de 260 milliards, les risques d’inflation seraient évités en poussant les investissements aussi grâce à l’affectation de la contre-partie des aides Marshall45.

  • 46 V. Michel Margairaz, L’État, la direction des Finances..., cit., vol 4, chapitre XXVI, p. 290-297. (...)

44Le Commissaire au plan obtint de la Commission la proposition d’un Fonds de Modernisation et d’Equipement – à côté d’une Caisse pour la reconstruction – à qui serait confiées les recettes de la contribution extraordinaire, évaluée à 160 milliards, et une quote-part de la contre-valeur, mais sa structure restait indéterminée. En échange, une nouvelle Commission des activités de base instituée le 1er octobre 1947, par arrêté non paru au Journal Officiel, et présidée par Roger Boutteville, se serait chargée d’évaluer avant le 20 octobre 1947 des réductions pour les investissements du plan, un sacrifice du CGP aux besoins politiques et à la stabilisation monétaire. La Commission Boutteville décida d’abord de retarder les investissements et de les réduire en moyenne de 26 “/o46.

  • 47 AMF 1 l/4/2a, lettre de Jean Monnet à René Mayer, 21 décembre 1947 ; v. aussi AMF 11/4/la, le, 1det (...)

45Dans la Commission, le Commissariat n’était pas représenté, et c’était là un signe d’indépendance ; les membres étaient, hormis Boutteville, Grimanelli, Directeur des Programmes à l’Économie Nationale, Bloch-Lainé, Directeur du Trésor, et Robinet, chargé de mission à la Présidence du Conseil. La Commission du Bilan, lieu technique, montre au gouvernement la voie d’un accord possible avec les syndicats et d’une politique ouverte à gauche. La Commission permit aussi de réaliser un accord sur l’affectation de la contre-partie aux investissements. Une question spontanée toutefois n’a pas encore obtenu de réponse : pourquoi la Commission ne s’était-elle pas accordée sur la formule à donner au FME ? On peut supposer qu’il y avait une continuité entre les positions de mai et celles d’octobre 1947, c’est-à-dire un appui des syndicats et une résistance du Trésor. Il serait aussi intéressant à ce propos d’éclairer le rôle joué par les autres membres de la Commission. Une première proposition de Monnet, adressée au Ministre Mayer, de création du Fonds comme institut autonome, le 6 décembre, et une deuxième lettre de Monnet à Mayer, du 21 décembre 1947, semblent, d’ailleurs, confirmer la thèse de la continuité, puisque Monnet demande au Ministre de trancher en faveur du plan le débat avec les services des Finances sur le FME47.

  • 48 Jean Pierre Rioux, La France de la Quatrième République, Seuil, Paris, 1980, vol. I, p. 250-253.
  • 49 Mariuccia Salvati, Stato e industria nella ricostruzione. Aile origini del potere democristiano 194 (...)

46Les propositions de politique financière avancées par la Commission seront reprises dans le « plan Mayer » et deviendront un pilier du programme du gouvernement Schuman-Mayer. Le plan Mayer était basé sur un prélèvement fiscal extraordinaire (remplaçable par un emprunt), le retrait de billets de 5 000 francs et la fluctuation de la monnaie pour laisser stabiliser les changes48. Mais les mesures de stabilisation, élaborées dans la Commission du Bilan, et la lutte contre l’inflation, basées toutes deux sur une manœuvre essentiellement financière, renforceront le rôle du Ministère des Finances et du Trésor, alors qu’ailleurs – par exemple en Italie – la stabilisation avait été basée sur la limitation de la circulation monétaire et dirigée par la banque centrale49. Différences purement techniques ou résultat de contraintes économiques et politiques ? Pour donner une réponse, il faut encore éclairer l’influence du débat des forces économiques et politiques sur les propositions formulées par les trois commissions, la Commission d’Assainissement, celle du Bilan et la Commission « Boutteville », et les relier aux solutions finales du plan Mayer.

  • 50 Charles Maier, « Supranational Concepts and National Continuity in the Framework of the Marshall Pl (...)
  • 51 Jean Touchard, Le Gaullisme 1940-1969, Seuil, Paris, 1978, p. 100-102.
  • 52 Jacques Chapsal, La vie politique en France de 1940 à 1958, P.U.F., Paris, 1990, p. 276-277.

47Les choix politiques des gouvernements centristes français deviennent d’ailleurs très réduits, surtout après la destitution en octobre des ministres de la gauche socialiste, André Philip et Tanguy Prigeant, favorables aux contrôles économiques50. La montée du RPF – créé en mai 1947, annonçant un million cinq cent mille membres à la fin de l’année et remportant un large succès aux élections administratives d’octobre dans toutes les grandes villes – et la force du PCF – qui contrôlait presque un tiers des votes parlementaires – marquent un chemin basé sur l’anticommunisme et sur l’expansion économique, et à la fois fondé sur le Plan Monnet51. La SFIO était alors bouleversée par des luttes internes ; Guy Mollet, pour réagir au remaniement ministériel d’octobre, obligea Ramadier à se retirer et Léon Blum, qui se présenta le 21 novembre comme successeur du Président du Conseil, n’obtint pas la majorité de l’Assemblée nationale à cause d’un écart de neuf votes. L’ancien leader du parti, qui voulait garder une équilibre entre PCF et RPF, vit ainsi la fin d’une ligne médiane. Pour obtenir l’appui des radicaux et des modérés, il fallut à partir de cet instant accentuer l’anticommunisme. La SFIO ne pouvait plus être l’axe de la majorité politique52.

  • 53 Année politique 1947, Paris, 1948.
  • 54 Jean-Pierre Rioux, op. cit, p. 220-221.

48A l’automne de 1947, le Parlement ne pouvait pas se permettre une dissolution, à cause de la menace gaulliste, car le RPF avait obtenu 40 % des suffrages exprimés dans les communes de plus de 9 000 habitants53. Le consensus politique devait se bâtir autour d’une majorité formée forcément de partis très différents les uns des autres, où les seules valeurs communes étaient le parlementarisme, l’anticommunisme et l’idée de la croissance économique. La position des radicaux (11 %) et des modérés (12, 9 %) se trouve donc considérablement renforcée, et du même coup leurs désir d’abolir le dirigisme économique – la SFIO partageait comme on l’a vu cette même idée, alors que le MRP enregistrait un décalage entre une base « libérale » et un leadership « interventionniste » en économie54. Le MRP et les radicaux deviennent l’axe central de la majorité, et on assistera donc à un glissement progressif du pouvoir, dès l’automne 1947, vers la droite, car la SFIO avait démontré avec l’échec de Blum son incapacité à résoudre ses problèmes internes.

  • 55 OEEC, Report to the E.C A. on the first annual programme, Paris, 1949.
  • 56 Rapport Vergeot, AMF, loc. cit., p. 58-60, et Commissariat Général au Plan, Réalisations du Plan de (...)

49Dans le nouveau gouvernement Schuman (MRP), la gestion de l’économie sera confiée à un radical orthodoxe en matière financière, René Mayer, et on absorbera à nouveau le Ministère de l’Économie Nationale, considéré de « gauche », dans le Ministère des Finances. Les objectifs de politique économique de Schuman se fondaient sur une double nécessité, la croissance économique, dont le chemin était déjà indiqué par le Plan Marshall et par le Plan Monnet, et une stabilisation monétaire qui devait limiter le dirigisme et éviter autant que possible de nouveaux impôts pour garder l’appui du centre et de la droite. En 1948, à la suite des conditions dictées par le Plan Marshall, les pays participants devaient dresser un programme économique coordonné au niveau européen à travers un nouvel organisme, l’OECE. Le Plan Monnet, qui servit de modèle pour les autres pays, fut utilisé par le gouvernement français comme document de base, et prolongé de deux ans pour être adapté à l’échéance de 19 5 255. Le Plan sera ainsi revisité au cours de l’année 1948 en fonction du Plan Marshall, et le résultat sera un « deuxième Plan » (Margairaz) terminé en octobre 1948. La Troisième Force, en accord seulement sur l’idée de la croissance, est donc poussée à soutenir le plan de modernisation, devenu aussi un objectif de sa politique étrangère. Les effets principaux de l’adaptation du Plan Monnet au Plan Marshall concerneront la révision à la baisse des programmes des activités de base, l’inclusion de nouvelles productions (carburant, azote, chimie de base, minéraux et métaux non-ferreux, fibres artificielles, pâtes à papier) ; la prévision d’une agriculture exportatrice (à la place de l’objectif initial d’une production adressée au marché intérieur) ; l’inclusion dans le Plan du tourisme et de la marine marchande pour produire davantage de devises ; le développement des T.O.M. et de l’Union Française, toujours dans le souci de rééquilibrer la balance commerciale et d’assurer la viabilité de la France56.

  • 57 Archives du Ministère des Finances, B32997, Balance des paiements de l’année 1950.

50Largement dépendante de l’extérieur (en 1948, 50 % des importations provenaient des aides américaines, mis à part les fonds de contre-partie, 150 milliards de francs en 1948), l’économie française devait s’adapter aux exigences américaines57. Cette nouvelle phase ouvrait aussi une autre question sur le contrôle et l’orientation du PME, problème dont les fonds de contre-partie n’étaient qu’un aspect.

VI. L’évolution du conflit

  • 58 Michel Margairaz, L’État, la direction des Finances..., cit., vol. VI, p. 407-svv.

51Le plan Mayer, approuvé à l’Assemblée Nationale au début de janvier 1948, prévoyait dans la loi du 7 janvier 1948 la création du Fonds de Modernisation et d’Equipement et de la CAREC. Le FME aurait dû être constitué avant le 1er juillet 1948 ; il aurait bénéficié, parmi ses ressources, d’un tiers des bénéfices prévus du prélèvement exceptionnel, et des fonds de contre-partie éventuellement disponibles. C’est le moment, comme le rappelle Michel Margairaz, où l’influence personnelle de Jean Monnet est la plus grande dans un gouvernement depuis la fin de la guerre. Le Chef du cabinet de René Mayer était Paul Delouvrier, un collaborateur du CGP ; Félix Gaillard est Secrétaire d’État à l’Économie Nationale, Robert Marjolin est secrétaire du C.C.E.E. ; René Mayer lui-même avait travaillé pour Monnet à Londres58.

52L’accord pour l’Intérim Aid venait d’être signé le 2 janvier 1948 mais la destination de la contre-partie aux investissements était encore assujettie à l’approbation américaine. Cette situation faisait que le CGP était l’institution la mieux placée pour le contrôle du PME, et ce pour plusieurs raisons : c’était sa création ; le Plan était directement surveillé et établi par lui ; la médiation sur l’utilisation de la contre-partie pour le Plan était en cours. Il faut donc essayer de comprendre pourquoi le CGP ne réussira pas à garder cette position de force.

  • 59 Ibid., chap. XXIX, p. 25-27.
  • 60 AMF 11/4/3 lettre à R. Mayer, 13 janvier 1948.

53Entre-temps, le débat autour du FME se poursuivait, toujours sur la même ligne. Logiquement, on rencontre le nom de Baumgartner, Directeur du Crédit national, cité au début de janvier par Hervé Alphand à Daniel Reagan, Conseiller d’Ambassade américain, comme le probable « administrateur de l’Intérim Aid »59, mais cité aussi par Jean Monnet, dans une lettre à René Mayer, comme quelqu’un qui « ne comprend pas ce qu’il (y) a de vital dans cette affaire et se perd dans des histoires administratives »60. Le contrôle de la contre-partie était donc déjà, en janvier, un problème relativement auquel le CGP n’était pas en position de force.

  • 61 AMF 11/4 Lettres à R. Mayer du 6 et 21 décembre 1947, 13, 19 et 21 janvier 1948.
  • 62 AMF 11/4/9 lettre addressée à Jean Monnet, signature illisible.

54Jean Monnet insistait toujours sur les mêmes problèmes : l’attribution de responsabilités individuelles, en contradiction avec l’esprit déresponsabilisé de l’administration, et l’indépendance financière. Mais ni Baumgartner ni Bloch-Lainé n’acceptaient un institut autonome, et leur résistance, à laquelle s’ajoutait celle de Roger Boutteville, fut suffisante aux yeux du Ministre Mayer, pour refuser les arguments que le responsable du Plan lui proposa à plusieurs reprises en janvier et février 1948, dans des nombreuses lettres et rencontres61. Par conciliation, Monnet se déclara prêt à accepter une présence plus importante des fonctionnaires dans le Conseil d’administration, mais pas à discuter l’autonomie de l’institut. Un compromis proposé par Mayer, initialement sensible aux arguments de Monnet, qui consistait à nommer « Bernard » (Étienne Hirsch) Directeur Général du Fonds, n’eut pas de suite. Pendant le mois de mars, Jean Monnet essaya, sans succès, d’éviter une victoire de Bloch-Lainé. Le CGP tenta de jouer la carte américaine, au cours des tractations de l’Intérim Aid, pour obtenir un appui international en faveur de sa position. Mais l’argument de la nécessité d’un organisme indépendant ne sensibilisait pas vraiment les interlocuteurs d’outre-atlantique, méfiants envers un nouvel établissement public en matière financière62.

  • 63 AMF 12/3/1.

55Le 15 mars un décret du Ministre prolongeait la durée de la Commission Boutteville jusqu’à l’institution effective du Fonds. L’affectation de la contre-partie de l’Intérim Aid aux investissements avait entre-temps été acquise, et le 21 mars un décret autorisait « provisoirement » le Fonds à fonctionner comme compte spécial du Trésor. Le mécanisme comptable de fonctionnement du compte au nom du Crédit national pour l’utilisation de la contre-valeur était tracé dans un mémorandum du 14 février 194863. Le Trésor aurait ouvert trois comptes :

  1. un compte de disponibilités du Trésor intitulé « Fonds placés au Crédit national et réservés pour les emplois spéciaux prévus par les accords d’aide internationaux », en réserve à la Banque de France ;
  2. un compte spécial pour la réception et vente des marchandises de l’Aide Intérimaire, ayant pour objet de prendre en charge « le découvert que le Trésor aura a supporter entre le moment où les marchandises livrées par les États-Unis seront prises en charge par le compte de l’Aide intérimaire et le moment où le prix de ces marchandises sera encaissé par l’État français » ;
  3. un compte spécial intitulé « aide intérimaire consentie par le Gouvernement des États-Unis », portant en recettes l’encaissement du produit de l’Aide intérimaire et en dépenses l’affectation de ces produits selon les accords avec le gouvernement américain ; le solde créditeur de ce compte devait à tout moment être égal au solde débiteur du compte 1.
  • 64 AMF 12/3/1 h.

56Pour l’affectation des dépenses au Fonds national de Modernisation et d’Equipement, on prévoyait de les classer respectivement en débit et crédit des comptes 1 et 3. Le compte du Trésor vers la Banque de France aurait enregistré en débit les crédits du compte 3 consentis par les États-Unis. Le Fonds se serait approvisionné sur le compte courant ouvert à la banque centrale au nom du Crédit national. Il aurait fonctionné comme compte spécial du Trésor, et ses avances auraient été accordées directement aux entreprises publiques, mais à travers des établissements spécialisés (Crédit national, Crédit foncier, Crédit Agricole), percepteurs de provisions, pour les autres secteurs64.

57Grâce au contrôle qu’il exerçait sur la CAREC, le Trésor centralisait ainsi le contrôle de la caisse. Les fonds de contre-partie devenaient ainsi une partie des disponibilités de la trésorerie, et assujetties dans l’affectation au contrôle du Trésor et du Crédit national. Mais le Commissaire Général au Plan ne voulait pas accepter cette solution comme définitive.

58Les dispositions législatives récentes n’étaient pas favorables aux entreprises nationalisées et au Plan. La loi du 21 mars 1948 n.48-466 prévoyait au titre IV que tous les programmes de premier établissement des entreprises nationalisées devaient obtenir l’autorisation législative préliminaire et en fixait les montants pour le premier semestre. Le Plan ne pouvait plus prendre de nouveaux engagements ; le contrôle du CGP n’était, semble-t-il, plus suffisant. Le Parlement avait aussi voté les réductions prévues par la Commission Boutteville, 175 milliards pour l’année 1948. Le Plan se trouvait dans une conjoncture politique difficile.

VII. La médiation : une solution satisfaisante ?

  • 65 AMF 11/4/10, lettre à R. Mayer, 5 avril 1948. Le 8 mai 1948, dans un essai de médiation extrême, da (...)

59En mars et en avril 1948 Jean Monnet se rendit à Washington pour convenir des accords concernant la répartition de l’Intérim Aid et pour sonder les administrateurs américains sur les détails de la convention du Plan Marshall. Il essaya, depuis Washington, de convaincre Mayer de ne pas donner une formule définitive au Fonds : « la manière dont l’Administrateur américain envisagera (la question des fonds de contrepartie) sera probablement la plus délicate que nous aurons à régler (...) Dans ces conditions la forme que nous donnerons au Fonds revêt une importance plus grande encore que je ne pensais à Paris (...) Nos propositions ont pour objet de créer une institution qui ait une vie propre (...) et pour cela ait un directeur comme nous l’avons convenu ensemble. Les propositions soumises par les Services des Finances créent, en fait, un compte spécial du Trésor et un mécanisme de comités techniques. La différence est essentielle. Dans le premier cas il y a une responsabilité, dans le deuxième nous voyons réapparaître les mêmes méthodes d’irresponsabilité que, pour ma part, je considère être une des causes essentielles de nos difficultés actuelles. Je ne doute pas (...) que l’adoption du système proposé par les Services des Finances mettrait en très sérieux danger l’exécution du Plan de Modernisation ». Pour se rapprocher des désirs des Finances, Monnet se déclara prêt à accepter l’intermédiation du Crédit national et du Crédit Agricole pour les prêts aux industries privées, mais non pour les entreprises publiques, laissées au FME65.

  • 66 Jean-Pierre Rioux, op. cit., p. 178.

60Pour une fois, ses liaisons personnelles et son rôle ne lui permirent pas d’obtenir des Américains ce qu’il n’avait pas obtenu de son gouvernement. Au mois de juin, la question était presque tranchée par le changement progressif des équilibres politiques. La tension au centre entre MRP et socialistes, et les effets à gauche de la rupture dans la CGT, aboutirent en avril 1948 dans l’officialisation de la création de la CGT-Force Ouvrière qui faisait suite à la « grande peur d’automne » de 1947, où Jules Moch, fort de la SFIO, pilier du gouvernement et ministre de l’Intérieur, avait montré sa fermeté envers les communistes66. Ces tensions à gauche ne seront pas sans conséquences sur la politique économique.

  • 67 AMF 11/5/1, Mémorandum du 7 juin 1948.
  • 68 Membres : Directeur du Trésor ; Directeur des Programmes Économiques ; 4 représentants des Ministèr (...)

61Le 7 juin, le Commissaire au Plan essaya encore de trouver une solution. Dans un mémorandum envoyé à Mayer, il présentait en annexe le texte d’un projet de loi sur le fonctionnement du Fonds où il acceptait de se rapprocher des positions de ses opposants67. Dans le Conseil d’Administration (art. 6) le CGP se réservait la présidence, mais les membres étaient exclusivement des fonctionnaires et des banquiers ; pour les experts indépendants, aucune place n’était réservée68. Les avances aux entreprises auraient été accordées par l’intermédiaire des établissements de crédit spécialisés : Crédit foncier, Crédit national. Caisse nationale de Crédit Agricole, Caisse Centrale de France Outre-Mer (art. 5). On prévoyait de payer une commission aux banques, mais « les intérêts perçus sur les avances seront ristournés au Fonds dont ils accroîtront les ressources » (art. 9). Le Fonds aurait cessé ses opérations le 30 juin 1952, à l’échéance du Plan (art. 13). Un Directeur Général, nommé par le Conseil d’Administration, aurait eu « tous pouvoirs pour préparer et passer au nom du Conseil d’Administration tous actes nécessaires » (art. 10). Sur ce point, Monnet n’était pas disposé à transiger.

  • 69 François Bloch-Lainé ; Jean Bouvier, op. cit., p. 168-172.
  • 70 Michel Margairaz, L’État, la direction des Finances..., cit., vol. VII et Jean Touchard, La gauche (...)

62Le 10 juin, par contre, Bloch-Lainé obtint la création d’une « Commission des Investissements », dont le secrétariat était confié au Trésor. La Commission, formée par des représentants des Ministères économiques et par les responsables de la répartition du crédit, se proposait comme nouveau lieu institutionnel de médiation sur les investissements publics69. La Commission se réunit deux fois en juin, la première pour examiner les propositions de la Commission Boutteville, et la deuxième pour essayer d’évaluer les possibilités financières de réalisation du Plan d’Equipement. L’écart entre programmes révisés et ressources était estimé à 120-140 milliards. Etant donnée l’attitude du ministre, favorable au maintien des investissements, la Cdl se prononça pour la recherche de nouvelles ressources fiscales. Le 30 juin, en Conseil des Ministres, R. Mayer proposa de s’adresser au Parlement pour lancer une manœuvre de réduction des dépenses des entreprises publiques, de la Sécurité Sociale et de l’administration, et d’augmenter les impôts indirects. Jules Moch déclara ouvertement préférer aux mesures proposées des réductions des investissements et du Plan70. C’était le signe d’une difficulté de la SFIO à soutenir les investissements publics sans se déplacer trop à droite.

  • 71 AMF 11/4/13, lettre à R. Mayer 22 juin 1948.

63Le 22 juin, entre-temps, le Trésor avait transmis à Jean Monnet un projet de statut PME, subordonnant l’institut au Trésor. Le jour même, le Commissaire écrivit une lettre à R. Mayer, avec une menace voilée : « Le projet que je reçois ce matin de vos Services tranche, en fait, le fond de la question que nous avons débattue ensemble en prévoyant immédiatement que le Fonds opérera comme compte spécial du Trésor. Or (...) c’est là une formule absolument contraire, j’en suis convaincu, aux conditions mêmes de réalisation du Plan de Modernisation, et si elles devaient finalement être adoptées par le Gouvernement, je considèrerais impossible d’assumer la responsabilité de cette réalisation (...) Les documents que je vous avais remis le 7 juin n’ont pas été envoyés par moi à la Présidence du Conseil et au Ministre des Affaires Etrangères car j’avais la conviction que nous pourrions les présenter d’un commun accord. Je veux encore l’espérer. Mais maintenant que le temps presse, il est nécessaire que nous nous résolvions tous les deux, à savoir si nous nous présentons d’accord ou en désaccord ». Il lui proposait donc d’adopter le projet du Commissariat, en y spécifiant que le Trésor « agirait ainsi provisoirement pour compte du Fonds »71.

64Le 25 juin, enfin, Monnet adressa au gouvernement un mémorandum sur les mesures à prendre pour le Plan, où il demandait :

  • l’intervention auprès du gouvernement des États-Unis pour obtenir l’affectation de la totalité disponible de la contre-partie en francs de l’aide américaine au financement du Plan de modernisation ;
  • la présentation du Plan de Modernisation au Parlement ;
  • la création du Fonds de Modernisation sur la base d’un projet de décret-loi du Commissariat72.

65C’était là une petite révolution. Le Plan n’avait pas encore été soumis à l’approbation parlementaire, et Monnet demandait de s’y adresser directement pour obtenir ce que le gouvernement ne voulait pas donner. Si le Commissaire s’était ouvertement prononcé contre son gouvernement, et avait provoqué un débat parlementaire sur la politique économique, il aurait indirectement aidé les communistes et les gaullistes à démontrer l’inefficacité de la majorité politique.

  • 73 AMF 11/6/1.

66Au moment des démissions du gouvernement Schuman-Mayer, en juillet, la solution n’était pas encore trouvée. Le présence d’un nouveau ministre encore plus à droite, Paul Reynaud, et d’un gouvernement où le poids des radicaux était augmenté avec le Président du Conseil André Marie, obligea Monnet au compromis. Le 12 août 1948 Jean Monnet envoya une lettre à Ramadier, où il acceptait la proposition du Trésor « à condition toutefois que rien ne soit fait qui préjuge de la solution finale dans un sens différent »73.

67La solution de Bloch-Lainé prévoyait que les avances sur les ressources du Fonds « seront faites par arrêté du Ministre des Finances » sur proposition du Commissaire général au plan et après avis conforme de la Commission des Investissements. Le FME aurait consenti des avances par le biais des établissements spécialisés, à savoir Crédit national, Caisse des Dépôts et Consignations pour les activités de base. Crédit Agricole pour les collectivités locales et les exploitations agricoles, aux conditions prévues par leurs statuts. Jusqu’en 1950, on ajoutera à cette liste la Caisse Centrale de Crédit Coopératif, la Chambre Syndicale des Banques populaires, la Caisse Centrale de Crédit Hôtelier, la Caisse Nationale de l’Energie et la Caisse Centrale de France Outre Mer. S’il est vrai, comme le remarque M. Margairaz, que finalement le dispositif de financement du Plan, qui avait fait défaut pendant l’année 1947, se trouvait mis en place, il faut aussi reconnaître un aspect problématique de cette solution : l’occupation progressive par le système bancaire et l’administration d’un terrain très contesté.

68Le conflit institutionnel sur le FME s’arrêta là. Monnet n’eut pas la possibilité d’obtenir une solution différente ; le Plan et la destination des fonds de contre-partie en subirent assez longtemps encore les conséquences.

VIII. Les conséquences du compromis pour le plan : une catastrophe ?

  • 74 Jacques Chapsal, op. cit., p. 291-294.

69La chute de l’éphémère gouvernement Marie, et le refus de la confiance parlementaire à R. Schuman par 295 voix contre 289, refus dû à son choix d’un Ministre des Finances socialiste, C. Pineau, confirmaient le déplacement au centre de l’axe politique. Le Président du gouvernement Queuille, un radical, choisit dans un premier temps de garder pour lui-même ce Ministère-clef, avant de le confier à son Secrétaire d’État Maurice Pesche, un modéré issu de la Cour des Comptes, en place jusqu’en 1951, et cette longévité constitue un cas exceptionnel de stabilité pour la IVe République74. La ligne économique de ce gouvernement qui va durer treize mois, et prouver par là sa relative solidité, consiste à tirer les conséquences de la politique de Mayer et à obtenir la stabilisation définitive des changes et le rééquilibre du budget, une ligne d’orthodoxie financière assez classique.

  • 75 V.M. Margairaz, « L’État et les investissements 1947-1952 », 5e Congrès de l’Association française (...)

70En contradiction avec cette ligne, les investissements publics en 1949 sont plus élevés que jamais, mais il faut correctement prendre la mesure, d’un côté, des aspirations de puissance économique continentale de la France, et, de l’autre, du fait que le gouvernement se trouva en face, surtout pour le Plan, d’engagements anciens. A partir de 1950 la tendance est renversée75.

71L’attitude des radicaux et des modérés était de se rapprocher autant que possible des mécanismes institutionnels et politiques de la Troisième République, en contradiction avec l’architecture institutionnelle du PME qui visait à un modèle néocorporatiste. La préparation de la loi financière pour l’année 1949 amena des changements importants dans le Plan, mais sans qu’ils fussent même discutés par le Conseil du Plan.

  • 76 AMF 10/2/46.

72La politique économique du gouvernement était alors en désaccord avec les désirs du CGP, aussi en matière fiscale. Le déficit des finances publique en 1948, évalué par la Commission du Bilan National à 350 milliards, devait être comblé, pour Monnet, grâce à des mesures à prendre immédiatement : acompte prévisionnel sur les impôts cédulaires, acompte sur l’impôt sur le revenu, majoration de 50 % de toutes les cotes, impôt sur les automobiles, réduction des dépenses sur la reconstruction (pour un total de 170 milliards), et déblocage de la contre-partie des crédits américains pour 150 milliards, laissant un solde de 30 milliards auquel la trésorerie aurait pu faire face avec ses ressources ordinaires76.

  • 77 Ibid.
  • 78 AMF 10/2/44 Rapport Delcourt.
  • 79 Ibid., p. 19.

73Cette pression fiscale aurait permis que « les négociations avec les syndicats ouvriers (prennent) une tout autre tournure puisqu’il y (aurait) eu un transfert de pouvoir d’achat à leur bénéfice »77. La hausse du coût de la vie de 51 % entre août 1947 et août 1948, et la réduction de l’approvisionnement des villes, résultant pour une part d’une augmentation de l’autoconsommation des campagnes, avait poussé la classe ouvrière à lancer une lutte pour des augmentations salariales. Cette lutte l’amena de nouveau, en automne 1948, à une confrontation directe avec le gouvernement. Pour restaurer le pouvoir d’achat des travailleurs, les études du CGP inclinaient à limiter le crédit, à stabiliser la monnaie, – toutes choses qui seront effectivement réalisées – et à assurer une distribution adéquate de la viande78 en automne 1947 ; cette question avait été au sein de la SFIO à la base de la rupture avec les dirigistes. Pour ceux qui s’opposaient à l’idée de la déflation, seules la modernisation et une production élevée auraient permis le retour de l’inflation, et c’est ce qui amenait le CGP à souligner l’insuffisance des choix du gouvernement : « ... la fausse victoire remportée par le gouvernement sur les mineurs laisse ouvert le problème des salaires et des prix. Forcées de prendre position contre le gouvernement tant que l’inflation subsistera, la CFTC et la CGT-F.O., par l’influence qu’elles exercent sur deux grands partis de la majorité, diviseront, à chaque instant, celle-ci contre elle-même et rendront toute administration impossible »79. La perspective de Monnet, en automne 1948, est donc bien éloignée de celle de Queuille ; la mesure de cette différence peut être prise grâce au processus décisionnel sur le financement du Plan d’Equipement.

  • 80 Seulement à partir des années soixante, le Parlement put discuter le Plan avant sa mise en place : (...)
  • 81 AMF 11/7/2 Note pour le Président du Conseil Ministre des Finances et des Affaires Économiques, 29  (...)
  • 82 Ibid.

74Le 17 août 1948, le gouvernement avait approuvé une loi de redressement économique et financier, contenant un engagement à rééquilibrer le budget et à soumettre au Parlement le Plan, qui jusqu’alors avait été du ressort du gouvernement80. L’affirmation d’une orthodoxie financière amenait à une révision en baisse des investissements, confiée à la Commission des investissements, lieu protégé des pressions de l’opinion publique. La Commission commença ses travaux le 1er octobre. Le 29 novembre 1948, le gouvernement Queuille reçut de la Commission des investissements un rapport sur les investissements pour 194981. Pour les finances publiques, l’écart à combler entre charges (évaluées à 1 980 milliards) et ressources (1 520 milliards, dont 1 225 budget, 15 surplus et réparations, 240 contre-partie Marshall et 40 titres M.R.U.) était de 460 milliards, dont 200 à couvrir avec des nouvelles taxes déjà approuvées par le Ministre des Finances et 200 à trouver, selon l’avis de la Commission, par une contribution extraordinaire. Les investissements pour le Plan avaient été réduits (Annexe 3). Le programme présenté au début d’octobre par Monnet, déjà réduit de 15 à 35 % sur le volume « normal » des travaux prévus à l’origine (Annexe 2), était de 471 milliards ; la Commission avait évalué que 65 milliards – les amortissements – correspondaient à des travaux « assimilables à des travaux de renouvellement et qui devaient normalement être financés par le compte d’exploitation des entreprises intéressées » et que 85 milliards, environ – reconstruction SNCF et marine – étaient « destinés à permettre la seule reconstruction d’outillages détruits au cours de la guerre ». Ces chiffres étaient inclus dans les charges du budget à différents titres. Il restait ainsi – après une première réduction – 296 milliards d’équipement proprement dit à financer, mis à part les 5 milliards destinés à Air France. La Commission les diminua de 50 milliards, chiffre agréé avec Monnet au vu des nécessités du budget ; la répartition du nouveau chiffre, 250 milliards, étant confiée à la Sous-commission des activités de base, présidée par Boutteville82. La Commission ajoutait qu’après soigneuse vérification, on s’était aperçu qu’il n’était pas possible de réduire plus encore les investissement du Plan : il en eût été trop sérieusement touché, sans que l’on sût d’ailleurs si des effets positifs sur le budget en découleraient, et ce à cause des engagements pris. Tous les travaux nouveaux avaient été éliminés, seules les dépenses déjà engagées avaient été retenues.

75Les dépenses budgétaires avaient subi par le même examen une réduction proportionnellement beaucoup moins importante, de 1 289 à 1 225 milliards, et les dépenses militaires demeuraient pratiquement inchangées, autour de 370 milliards.

76Du côté ressources (Annexe 4), les fonds de contre-partie n’étaient affectés, au départ, que pour 70 % (165 milliards) aux secteurs de base, et 30 % à la reconstruction, alors que Monnet en demandait l’affectation totale au plan. Le reste des besoins déjà réduits du plan (85 milliards) était, en prévision, couvert par une partie de la contribution extraordinaire à proposer et dont le destin était très incertain. Par contre, le Commissaire au Plan demanda explicitement au gouvernement, pendant une réunion avec Petsche le 3 décembre, d’affecter au Plan le montant global de la contre-valeur et d’y ajouter les 60 milliards prévus par la contre-partie des règlements intra-européens, soit au total 300 milliards.

  • 83 AMF 14/5/19, Traduction de la note dont s’est servi M. Bruce dans sa conversation avec M. Petsche l (...)

77Au cours d’une conversation confidentielle entre Bruce et Petsche, le 30 novembre, sur le déblocage de la contrepartie, l’Américain appuya nettement les positions de Monnet, en soulignant que « lors de ma première conversation avec Petsche, j’ai compris qu’il était question d’un chiffre de 800 milliards pour les investissements » (Plan Monnet et reconstruction). « Il apparaît maintenant que la partie correspondant au Plan Monnet est ramenée à 250 milliards. Nous considérons ce chiffre comme dangereusement bas si la France doit être indépendante en 1952 de toute aide extraordinaire de l’étranger ». Bruce soulignait la nécessité d’une reforme fiscale pour rééquilibrer le budget83.

78Par contre, en dépit des pressions de l’ECA, le 6 décembre le Conseil de cabinet décida, sur la base des indications de la Commission, de réduire le montant de l’équipement à 225 milliards, et de couper les 25 milliards des frais généraux qui y étaient prévus. Le Conseil des Ministres, deux jours après, réduisit encore de 20 milliards les charges du FME qui passèrent globalement de 290 à 270 milliards (voir Annexe 3). La Commission des Investissements, réunie les 11 et 13 décembre, entendit les plaintes de Monnet qui déclara excessives les conséquences des réductions et dit de ne pas être en état de répartir le montant, dénonçant déjà comme maximum le montant des réductions du 6 décembre.

  • 84 C’est une des raisons qui expliquent la confusion des chiffres que l’on retrouve dans les dossiers. (...)
  • 85 Jean Monnet polémiquera durement sur ce point avec Petsche. V. AMF 11/7/23 et 24.
  • 86 AMF 11/7/18, Note du 13. 12. 1948.

79On joua un peu sur les chiffres, car il y a 20 milliards d’autofinancement qui ne sont plus comptabilisés mais toujours affectés au plan, et chacun comptabilise les amortissements d’une façon différente84. Mais la comparaison des chiffres montre que le gouvernement – et notamment Petsche – avait été beaucoup plus strict que la Commission en deux occasions, la première les 6 et 8 décembre, en réduisant de 20 milliards le montant FME et ne comptabilisant pas les 20 milliards d’autofinancement EdF (était-ce une nécessité politique de cacher le montant alloué aux entreprises publiques ?), et la deuxième fois avec la décision de Petsche du 17 décembre de réduire de 14 milliards supplémentaires le total85. La Cdl avait au contraire essayé de garder un niveau relativement élevé des investissements, mais Monnet avait payé ce soutien quantitatif avec la prise en charge par le FME d’une vingtaine de milliards auparavant à la charge du Trésor (7 agriculture, 3 Sarre, 10 industrie privée). Après la réduction de 50 milliards de novembre, les charges FME diminuent ensuite de presque 50 milliards, de 315 à 264 au mois de décembre ; même en tenant compte des 20 milliards EdF, on reste toujours au-dessous des décisions du Cabinet des Finances du 6 décembre. L’arbitrage final sera fait par la loi du 8 avril 1949, autorisant les dépenses pour l’exercice 1949. Si le montant global est presque celui du 6 décembre, la répartition est bien différente. La reconstruction gagne 33 milliards, dont 27 pour la marine, alors que le FME en perd 21. Si la comparaison est faite sur la base des propositions de novembre, la différence est encore plus remarquable. Le plan passe de 315 à 284 milliards, la reconstruction augmente de 43 milliards, contre le vouloir du CGP et au-delà même des indications de la Cdl. Probablement les pressions américaines pour une politique plus « sociale », pour augmenter le niveau de vie afin d’enrayer la montée du communisme, eurent-elles une influence sur cette augmentation. La réduction des crédits pour l’équipement, après le Conseil des Ministres du 8 décembre, avait été tellement importante que Monnet avait personnellement donné à un tableau qui en résumait les chiffres, le titre de « papier des catastrophes »86.

80En regardant la répartition finale (Annexe 3), les changements qui frappent le plus sont la réduction du montant de l’équipement neuf, 204 milliards, mais surtout le passage des charges FME de 471 milliards du début à 269 milliards, dont 47 confiés par la loi aux banques : on arrive donc à 222 milliards, c’est-à-dire, soustraits les 65 pour les amortissements, un solde de 157 milliards, et de 154 si on tient compte des 3 pour la Sarre déjà à la charge du Trésor. Est-ce là le signe d’une perte progressive du contrôle du Commissariat sur les travaux du Plan ?

81Mais au-delà des chiffres, les conséquences doivent être mesurées d’un point de vue qualitatif. Le PME, contrairement aux désirs de Monnet, ne réussit pas à mettre sous contrôle la marine marchande et la reconstruction de la SNCF, et il est en même temps obligé de prendre en charge une petite partie des dépenses du Trésor ; de plus, deux secteurs fondamentaux, l’industrie privée, 23 milliards, et l’agriculture, 24 milliards, passent sous le contrôle des banques intermédiaires. Le Fonds devient donc de plus en plus, au cours de l’élaboration du processus décisionnel, une chambre de compensation, mais sans véritable coordination, d’intérêts multiples. Le CGP perd ainsi beaucoup de son pouvoir de pression sur l’ensemble de l’économie, et ses commissions de secteur en seront indirectement touchées.

82En échange, le 13 décembre, Monnet obtint, du côté financement, l’affectation presque totale des fonds de contre-partie au Plan, à la fin d’une réunion très animée de la Commission des investissements à laquelle le gouvernement avait confié la charge de répartir les ressources prévues pour 1949 (Annexe 4). La contre-valeur, évaluée à présent non plus à 240 mais à 280 milliards, était destinée par la Cdl aux activités de base et à la reconstruction SNCF, avec d’autres ressources. Mais tout cela était purement formel étant donné la centralisation de la caisse chez le Trésor. Dans l’exécution des investissements en 1948-1949, la contrevaleur affectée directement à travers le FME ne constituera qu’environ 70 % du total, et 77 % si on y inclut les secteurs privés, où elle transitait à travers les banques. La reconstruction, par contre, montre une tendance nette à accroître sa part dans l’affectation des fonds, passant de 10 milliards en 1948 à presque 48 milliards en 1949. La tendance se maintiendra ensuite, et la seule CAREC en 1951 obtiendra presque le 35 % du total.

83L’année 1948 se termine donc par une victoire relative du CGP sur les fonds de contre-partie, mais aussi par un double échec de Monnet, forcé d’abord au compromis avec le Trésor sur le PME, et obligé ensuite à accepter la réduction des crédits du Plan, soit du montant globale, soit, et plus encore, des crédits (des 446 milliards demandés aux 222 milliards finaux) et des secteurs potentiellement surveillés par le CGP à travers le PME. Le rôle du Plan glissait de plus en plus de la coordination à la pression sur l’administration.

  • 87 Michel Margairaz, « L’État et l’investissement (1947-1952) : des contraintes du passé aux convergen (...)

84Le taux de réalisation du Plan de Modernisation sera quand même très élevé. Si on compare les résultats de 1950 avec les objectifs du plan initial de 1946, les pourcentages sont souvent considérables (charbon 80 %, électricité 86 %, sidérurgie 84 %, SNCF 63 %, carburants 179 %, tracteurs 28 %, etc.)87. Mais la réalisation, d’ailleurs inégale, des objectifs mesurables du Plan n’entraînait pas forcément le renforcement institutionnel du Commissariat.

IX. Le cas des industries privées

85Le déplacement du pouvoir à l’intérieur du Plan de modernisation revisité après le plan Marshall est aussi sensible par exemple dans la répartition en 1949 des 23 milliards destinés à l’industrie privée.

  • 88 Archives Ministère des finances, B18253. La composition du groupe G7 à la réunion du 15 juin 1949 é (...)

86La coordination des demandes des industries était devenue une affaire commune au Cabinet du Ministère de l’Industrie et au Crédit national, sur laquelle la Commission des Investissements fut appelée à donner son avis dans deux réunions des 15 et 20 juin 1949, présidées par le PDG du Crédit, Brunet. Le seul changement aux propositions du Ministère apporté par la Cdl fut l’inclusion, dans la division des 467 millions pour le ferrochrome, de la société Electrométallurgique de l’Ardoise88.

  • 89 Ibid.

87Les Commissions de Modernisation n’avaient pas été le lieu de l’harmonisation des besoins. La distribution des aides étant dispersée au-delà des prévisions, le Directeur des Programmes Économiques Pierre Grimanelli déclara l’insatisfaction de son département, et le délégué de Monnet, Etienne Hirsch, futur Commissaire au Plan, essaya d’obtenir une augmentation des crédits. Sa position critique envers les décisions prises trouvait un important soutien dans les pressions pour une augmentation des crédits à l’industrie de la part des autres ministères89.

88Le montant prévu était pour la plus grande partie engagé : 5 milliards Sollac, 3 Usinor, presque 10 milliards pour la loi du 23 mars 1941 ; le reste de 6 milliards, même en y ajoutant les 3 disponibles du Crédit national sur emprunt de la Caisse Nationale des Dépôts et Consignations, ne pouvait pas satisfaire les demandes des industries privées et des Ministères. Les demandes sélectionnées par le Ministère de l’Industrie étaient de presque 8 milliards, et donc les besoins, additionnés aux autres engagements, totalisaient 28 357 millions de francs, face à une disponibilité officielle de 23 milliards (Annexe 6). L’excédent était estimé à 6 milliards dont 2 pour les ports, demandés par les Finances, et 1 pour permettre au Crédit Hôtelier de lancer un programme d’aménagement d’hôtels pour le tourisme (Annexe 6). La solution fut trouvée dans le déplacement de 6 milliards des Charbonnages à l’industrie, qui permettait l’ajustement aux dépenses des industries de base du secteur public, et du FME.

  • 90 Ibid.

89Les critiques faites au gouvernement venaient aussi du Président de la Commission pour la Production Industrielle à l’Assemblée Nationale, M. Louvel, qui avait écrit au Ministre Petsche pour protester contre l’utilisation des 23 milliards pour décharger le budget des engagements déjà pris dans la loi du 23 mars 1941, pour la concession de la garantie de l’Etat aux emprunts de certaines entreprises, correspondant au total à près de 10 milliards pour 1949, dont 3,9 pour huit cokeries sidérurgiques (Wendel, Compagnie des Forges, Longwy, UCPMI, etc.), et 2,1 pour la Société Centrale Alliages Légers. Dans sa réponse du 29 juin, le Ministre repoussa – assez faiblement – le soupçon de détournement des fonds du Plan en expliquant que les entreprises concernées faisaient partie du Plan ; la situation du marché Financier, ajoutait-il, rendait nécessaire le financement des entreprises par le FME. Mais les critiques, même au sein de la Cdl, restaient vives90.

  • 91 AMF 12/8/5.
  • 92 Ce problème était déjà souligné en 1947 dans une lettre de Paul Ricard, Vice Président CNPF, à Monn (...)
  • 93 AMF 12/8/8, 9 et 10, Déclarations de presse du patronat français du 8 septembre, 23 octobre et 20 d (...)

90L’industrie privée profita très inégalement de cette aide : sidérurgie, chimie et carburants furent les plus favorisés (Annexe 7). On ne peut pas ici juger les effets, au niveau des entreprises, de ces fonds publics. Mais leur dispersion, le nombre des filtres interposés entre le Commissariat et les bénéficiaires, et enfin le critère bancaire dans l’affectation, étaient en contradiction flagrante avec les premières propositions de Monnet. La communication entre les modernisateurs du Plan et les entreprises était de plus en plus troublée, et les relations entre Plan et industrie assez difficiles. Le Conseil National du Patronat Français s’était, avec quelque perplexité, prononcé pour le Plan, dès le Conseil du Plan du 27 novembre 1946. Mais la réalisation de 1947 avait montré que l’exécution des programmes pouvait être retardée pour des raisons politiques ou financières. Dans une lettre du 29 avril 1948 adressée au Commissariat par le CNPF, il était dit : « Il n’est pas besoin d’insister sur les graves dangers que de telles modifications sont susceptibles de présenter pour les industriels, fournisseurs ou clients, si elles viennent changer, parfois brusquement, leurs programmes91. » Le Conseil du CNPF était constamment à la recherche d’un équilibre entre les possibilités offertes par le Plan et les craintes de sa base associative92. En 1948 le CNPF, qui demandait la stabilisation des prix par l’arrêt des augmentations salariales et par des économies sur les finances publiques, avait attendu des résultats de l’action de Mayer. Mais la crise politique de l’été avait redonné force à l’inflation. En automne 1948, à plusieurs reprises, le Conseil CNPF adopta une position critique face aux décisions gouvernementales en matière économique, et proposa des réductions sur les entreprises publiques et sur la Sécurité Sociale93.

91Le montant des crédits octroyés suscitait également des réactions hostiles de la Confédération des petites et moyennes industries, dont l’organe officiel était l’hebdomadaire Les Informations. Le 9 avril 1949, il publiait un long article, en première page, résumant le rapport de M. Pellenc à la Commission des finances de l’Assemblée Nationale, où il critiquait l’incapacité du gouvernement à réduire le budget et à destiner des ressources à l’industrie : « Tandis que le plan Monnet recherchait l’indépendance économique en modernisant et développant tous les secteurs essentiels de la production française, le plan d’équipement recherche d’abord l’équilibre de la balance des comptes et cherche à développer au maximum la production des matières premières en vue de la réexportation. On assiste donc, affirme M. Pellenc, à une modification profonde de la politique économique... ». Le journaliste anonyme ajoutait qu’il y avait aussi une réponse plus à court terme : l’Etat avait donné la priorité à ses besoins dans la répartition des ressources.

X. Contre-valeur et modernisation

  • 94 Par exemple, Louis Rosenstock-Franck, 697 Ministres. Souvenirs d’un directeur général des prix 1947 (...)
  • 95 Les dossiers des archives du Comité, déposés aux Archives Nationales, série F60 ter, témoignent du (...)

92La contre-valeur de l’aide américaine avait été l’objet des attentions du Commissariat au Plan bien avant le lancement du plan Marshall. L’idée de Jean Monnet était que l’utilisation de ces fonds ne pouvait qu’être confiée au Plan de Modernisation, car ils étaient la matérialisation de l’appui étranger à la modernisation, proposée par le Commissariat et approuvée par le gouvernement. La présentation du plan Monnet comme programme français à long terme dans le cadre du plan Marshall, liait étroitement le destin des deux plans. Dès lors, la réalisation du plan Monnet n’était plus en question ; il s’agissait plutôt d’en établir le fonctionnement concret, sa mesure, son financement, son sens. L’adaptation réciproque, entre programmes nationaux et plan Marshall, amena des changements importants pour le plan Monnet, d’un point de vue soit quantitatif, révision et changement des programmes sectoriels, soit qualitatif. L’intérêt que représentait un moyen de pression direct sur le gouvernement français semble une raison suffisante pour expliquer l’assentiment américain à l’affectation de la contre-valeur de l’Intérim Aid directement à la trésorerie : à travers le contrôle de la contre-partie, les Américains pouvaient se mêler de la politique budgétaire et monétaire94. Le Plan d’Equipement devint ainsi l’étendard de la Troisième Force face aux Américains, et en même temps la garantie de son équilibre interne ; mais paradoxalement ce consensus politique rendait plus fragile la construction institutionnelle de Monnet. Les symptômes de cet affaiblissement sont assez manifestes : les réductions du Plan de Modernisation par la Commission Boutteville, l’affectation de la contrevaleur directement au Trésor, la création du FME comme compte de ce dernier, et en juin 1948 la création d’une Commission des Investissements appelée à décider dans un domaine réservé du Plan. De plus, en juin 1948, au moment plus délicat de la controverse avec le Trésor, le Commissariat se voyait soustraire la coordination des rapports entre administration française et plan Marshall, charge confiée à un nouvel organisme, le Comité Interministériel pour la Coopération Economique Européenne, dont le Secrétariat était assuré par un fonctionnaire du Trésor, Pierre Paul Schweitzer, assurément plus contrôlable par le gouvernement. De fait ce Comité sera chargé des tractations avec les Etats-Unis pour le déblocage de la contre-partie95.

  • 96 C’est la thèse de Michel Margairaz.
  • 97 Jean Monnet, Mémoires, cit., p. 289-290.
  • 98 V. Henri Rousso, « Introduction », in idem (ed.), De Monnet à Massé, cit. Sur la campagne de presse (...)

93Mais pourquoi Monnet a-t-il tellement résisté au Trésor ? Suffit-il de dire que Monnet eut peur que le Trésor fit des difficultés pour le financement du Plan, et que la gestion de Bloch-Lainé durant les années suivantes montra bien qu’il avait tort ? Et que, par conséquent, le compromis avec Bloch-Lainé était une bonne solution pour le Commissariat ?96. Certainement, Monnet avait une idée très souple de la planification, pas du tout rigide, et ne voulait pas faire du Commissariat un centre de pouvoir opposé au Trésor ; pour assurer la réalisation du Plan, il aurait été sûrement disposé à trouver un accord avec Bloch-Lainé. Mais sa bataille concernait la place à donner aux secteurs de base, leur rôle stratégique, en un mot : la centralité du Plan dans la politique du gouvernement. Changer une mentalité et un mécanisme décisionnel responsables de Vichy et de l’affaiblissement économique du pays devait être une œuvre de long terme et ne pouvait pas se limiter à un accroissement des investissements. A ce propos, sa critique s’étendait à l’administration tout entière. Justement pour éviter le contrôle d’un Ministère, l’Économie Nationale, Jean Monnet avait dit au premier ministre Félix Gouin, au début de 1946 : « J’ai beaucoup d’estime pour l’administration française (...) mais il est évident qu’elle n’est pas faite pour établir un plan qui doit changer le visage du pays. Son rôle est au contraire de maintenir l’état des choses qu’on lui confie. (...) Pour transformer la France, il faudrait d’abord transformer les grands corps de l’État et peut-être les écoles où on les fabrique. Je n’ai pas l’intention de confier les commissions de modernisation à des fonctionnaires, encore moins d’accepter leur tutelle sur le Plan »97. Ce n’était pas là l’expression d’un esprit antibureaucratique ; dans ce jugement, Monnet avait condensé l’essentiel de sa pensée, mûrie par trente ans d’expérience internationale. L’intervention étatique à travers l’administration publique finissait, à son avis, par créer des dysfonctionnements mais aussi des divisions, un double circuit entre secteur public et secteur privé qui nuisait à l’intérêt général du pays. Seul un instrument comme le plan, capable de créer une collaboration unitaire des producteurs pour la modernisation, aurait pu éviter les indéniables désavantages d’une manque d’unité. Un pays appelé à faire face à la concurrence internationale et au recouvrement de l’Allemagne ne pouvait pas se permettre des divisions internes, s’il voulait garder le rôle de puissance internationale. Sur ces points, Monnet était clairvoyant. Le fonctionnement du FME se partagea plus tard en deux, entre secteurs public et privé, et le projet d’en faire un institut de relais capable de dépasser les limites budgétaires grâce au recours au marché financier n’eut aucune réalisation. Pendant l’année 1949 se développa une attaque, soigneusement concertée, contre les investissements publics qui confirma ses méfiances. A partir de 1949 les missions de productivité aidèrent, mais sur un niveau tout à fait différent, à rétablir un dialogue entre planification et entreprises98.

  • 99 Un exemple de ce problème se retrouve aussi dans le cas de ritalie ; v. John L. Harper, L’America e (...)

94Les fonds de contre-partie, grâce au filtre du Trésor, permirent au gouvernement d’accélérer la croissance et de garder un niveau élevé d’investissement. Ils rendirent possible une politique de facilité fiscale en lui évitant de se trouver dans la nécessité de choisir les impôts comme prix pour la modernisation, et de revoir à la baisse le niveau élevé des dépenses militaires. La stabilisation politique, voulue et cherchée par les Américains, appelait à une politique modérée qui, dans la situation française, avait des conséquences auxquelles apparemment Bruce même était défavorable. C’était une contradiction de l’administration américaine, due peut-être aussi aux différentes perspectives des organismes intéressés : Treasury, State Department, Ambassade, EGA99.

95Le soutien constant des Américains à Monnet, qui renforçait considérablement son poids en France, avait fait défaut au moment décisif de l’attribution du contrôle sur le PME, à partir des discussions sur l’Intérim Aid, entre janvier et juin 1948, laissant le Commissaire Général au Plan temporairement isolé. Le soutien de l’automne arrivait dans une situation déjà changée, où l’ECA n’était pas en état de conditionner le gouvernement, car il pouvait exploiter sa faiblesse. Monnet, en outre, n’était plus l’interlocuteur officiel des États-Unis, puisque s’était substitué à lui le Comité de Coopération Économique. I

  • 100 Albert Grosser, Les Occidentaux, Paris, Fayard, 1976, laisse entendre qu’il pouvait aussi s’agir d’ (...)

96La France, grâce à son importance stratégique et au Plan Monnet, put profiter plus que les autres pays de la contre-valeur pour les investissements. Mais le compromis à l’intérieur de l’administration pour le contrôle du FME et de la contre-valeur semble avoir eu comme conséquence, dans cette phase, une réduction de l’influence du Commissariat sur l’exécution du Plan, sur les autres administrations et surtout sur l’ensemble de l’économie. Ce n’est pas un hasard si, comme l’a remarqué A. Grosser, Jean Monnet ne citera pas le Plan Marshall en faisant le bilan du Plan en 1952100.

  • 101 Maurice Du verger, « Le Cloaque », Le Monde, 26 octobre 1949.

97L’absence d’un interlocuteur à gauche rendait très peu efficace la position critique de Monnet sur la politique fiscale. Comme l’analysait Maurice Duverger : « Deux lignes de clivage séparent les Français et non plus une seule, (...) d’un côté celle qui dresse face à face les communistes et les non-communistes ; de l’autre celle qui délimite les « réactionnaires » et les « socialisants » (on dit plus communément « libéraux » et « dirigistes »...). L’entrelacement de ces deux frontières détermine ainsi trois familles spirituelles : les communistes, les socialisants non communistes, les réactionnaires (...) Le drame politique actuel résulte du fait qu’aucun de ces groupes ne dispose à lui seul de la majorité dans le pays (...) Depuis 1947 (...) la droite et les radicaux ont accepté de gouverner avec les socialisants par peur du communisme. Mais ces coalitions demeurent superficielles et fragiles »101 .

  • 102 Alan S. Milward, Was the Marshall Plan necessary ?, cit.
  • 103 Alan S. Milward, The Reconstruction of Western Europe, cit., p. 473Al5 et p. 480-490.

98Ainsi Jean Monnet sera obligé entre 1947 et 1949, faute d’alternative, d’accepter plusieurs compromis sur l’exécution du Plan. Le « papier des catastrophes » en synthétise bien les effets sur les perspectives du CGP. Après tous ces compromis, il serait intéressant de se demander, en paraphrasant Alan Milward, si après le lancement de l’ERP le Plan Monnet était encore nécessaire102. Il est vrai qu’à partir de la fin de 1949, la politique de coopération économique européenne semble changer qualitativement103. Monnet est amené à une réflexion plus vaste sur le fonctionnement du plan Marshall et sur le progrès de l’intégration européenne qui le conduit à dresser les lignes du « plan Schuman » ; ses relations avec le gouvernement en sont probablement influencées. En conclusion, on peut dire que le jugement courant sur la validité du compromis avec le Trésor sur les fonds de contre-partie doit être problématisé et nuancé, sinon révisé. Ce compromis, pour Monnet, était acceptable seulement en raison de l’absence de possibles et réelles alternatives, car il avait des conséquences durables sur le fonctionnement du Plan. Evaluer comme positif l’accord avec Bloch-Lainé en 1948, c’est au moins anticiper sur une évolution que l’on pourrait mieux justifier, pour d’autres raisons, avec des développements successifs, totalement indépendants du contenu du compromis. Le consensus des décideurs pourrait être plus justement interprété comme le fruit d’une construction qui devait être bâtie à chaque instant.

Annexes

Annexe

ANNEXE 1 Investissements des fonds de contrepartie ERP par secteur (En millions de dollars)

Source : W.A. Brown Jr and R. Opie, American Foreign Assistance, Washington DC, Brookings Institution, 1953, p. 237, d’après Alan Milward, The Reconstruction of Western Europe, cit., p. 109.

ANNEXE 2 I. Objectifs de production du premier plan de modernisation

Secteurs Production en 1946 Production prévue en 1950
Charbon (millions de tonnes) 50 65
Électricité (milliards de kW/h)................... 23 39,5
Acier (millions de tonnes) 4,2 11
Ciment (millions de tonnes) 3,4 13,5
Machines agricoles (acier en millions de tonnes) .. 149 800
Transport SNCF (millions de tonnes expédiées) .. 130 240

Source : AMF ll/2/3a, Note sur l’exécution du Plan de modernisation et d’équipement.

II. Investissements prévus en 1947 par le CGP pour la modernisation et la reconstruction

II. Investissements prévus en 1947 par le CGP pour la modernisation et la reconstruction

Source : AMF 11/2/10, Rapport Delouvrier 19 juin 1947.

ANNEXE 3 Réduction des crédits à la charge FME pour l’année 1949 (En milliards de F courants)

ANNEXE 3 Réduction des crédits à la charge FME pour l’année 1949 (En milliards de F courants)

Source : AMF 11/7, notre élaboration.

ANNEXE 4. Charges et ressources FME et reconstruction pour 1949

ANNEXE 4. Charges et ressources FME et reconstruction pour 1949

Source : AMF 11/7, notre élaboration.

ANNEXE 5 Utilisation contre-valeur en francs de l’aide américaine : prêts et dons, y compris la contre-valeur nette des droits de tirage années 1948 et 1949 (En millions de F)

ANNEXE 5 Utilisation contre-valeur en francs de l’aide américaine : prêts et dons, y compris la contre-valeur nette des droits de tirage années 1948 et 1949 (En millions de F)

Source : Relation Armengaud, F 60 fer/514. Notre élaboration.

ANNEXE 6 Répartition du crédit de 23 milliards réservés aux industries privées (En millions de F)

ANNEXE 6 Répartition du crédit de 23 milliards réservés aux industries privées (En millions de F)

Source : Archives du ministère des Finances, B18253.

ANNEXE 7 Distribution des prêts FME aux entreprises privées relevant du ministère Industrie et Commerce (En millions de F)

ANNEXE 7 Distribution des prêts FME aux entreprises privées relevant du ministère Industrie et Commerce (En millions de F)

Source : Archives du ministère des Finances, B18253.

Notes

1 François Bloch-Lainé, Jean Bouvier, La France restaurée 1944-1954. Dialogue sur les choix d’une modernisation, Fayard, Paris 1986, chap. V.

2 Jean Monnet, Mémoires, Fayard, Paris, 1976, p. 310-11.

3 Voir les communications de Michel Margairaz et de Gérard Bossuat dans le présent volume.

4 Sur les témoignages, v. François Fourquet, Les comptes de la puissance. Histoire de la comptabilité nationale et du Plan, Editions Recherches, Paris, 1980. Pour l’idée « malthusienne » v. Alfred Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, t. 1, Fayard, Paris, 1969. Pour les interprétations des économistes sur la planification, v. Andrew Shonfield, Modem Capitalism, Oxford University Press, 1965 et pour des donnés comparatives v. Edward F. Denison, Why Growth Rates Differ. Postwar Expérience in Nine Western Countries, The Brookings Institution, Washington D.C. 1967.

5 Pour une révision de l’interprétation malthusienne, v. Maurice Lévy-Leboyer, « Le patronat français a-t-il été malthusien ? », Mouvement Social, juillet-septembre 1974. Voir aussi les considérations de Jean Bouvier, « Libres propos autour d’une démarche révisionniste », dans Le capitalisme français, 19e-20e siècle. Blocages et dynamismes d’une croissance, Paris, Fayard, 1987, p. 17-19. Pour les relations Plans-industrie, v. Henri Rousso (ed.), De Monnet à Massé. Enjeux politiques et objectifs économiques dans le cadre des quatres premiers plans (1946-1965), IHTP-CNRS, Paris, 1986 et idem (ed.), La planification en crise 1965-1985, IHTP-CNRS, Paris, 1987.

6 Fondamental : Alan S. Milward, The Reconstruction of Western Europe 1945-1951, Methuen, London, 1984. Important pour le débat français, Fondation Nationale des Sciences Politiques, Actes du Colloque : La France en voie de modernisation 1944-1952, décembre 1981, Paris, non publiés.

7 Philippe Mioche, Le Plan Monnet. Genèse et élaboration 1941-1947, Publications de la Sorbonne, Paris, 1987 ; Richard F. Kuisel, Capitalism and the State in modem France. Renovation and économie management in the twentieth century, Cambridge University Press, Cambridge Mass., 1983 (lre éd. 1981).

8 Michel Margairaz, L’Etat, la direction des Finances et de l’économie en France (1932-1952). Histoire d’une conversion, thèse de doctorat d’Etat, Univ. de Lille, maintenant publiée dans la collection du Comité pour l’Histoire Économique et Financière de la France, Imprimerie Nationale, Paris, 1991. Je remercie M. Margairaz de m’avoir permis de consulter son précieux travail, qui est maintenant un ouvrage de référence sur la France.

9 Organisierter Kapitalismus, hrsg. von Harold A. Winkler, Vandenhoeck & Ruprecht, Goettingen, 1974 et Philip Schmitter, « Still the Century of Corporatism », The Review of Politics, XXXVI, 1974, p. 85-131, et Marco Maraffi, « Introduzione » à idem (a cura di), La société neocorporativa, Bologna, Il Mulino, 1981. Sur l’actualité du « corporatisme », v. Philip Schmitter, « I settori nel capitalismo moderno », Stato e Mercato, n. 26, agosto 1989, p. 173-205. Pour une interprétation critique des enjeux politiques autour du Plan Marshall, v. Alan S. Milward, « Was the Marshall Plan necessary ? », Diplomatie History, vol. 13, n. 2, Spring 1989.

10 Douglas E. Ashford, Policy and politics in France. Living with uncertainty Temple University Press, Philadelphia, 1982, p. 9-11.

11 Sur les rapports entre politique et administration, v. Pierre Legendre, Stato e società in Francia, trad. it., Edizioni di Comunità, Milano, 1978 (édition originale française Histoire de l’administration de 1750 à nos jours, PUF, Paris, 1968), et le numéro spécial sur les élites en France et en Italie dans les années quarante de la revue Italia Contemporanea, n. 153, décembre 1983. Sur les technocraties pendant la reconstruction, Charles Maier, « The Politics of productivity : foundations of American international économie policy after World War Two », in P. Katzenstein (ed.), Between Power and Plenty : the foreign économie policies of advanced industrial States, Madison, 1978. Sur la technocratie, voir aussi les considérations d’ordre général de W.H.G. Armytage, The rise of the technocrats. A social history, Routledge, London, 1965.

12 Commissariat au Plan, Rapport annuel, 1952, Paris, 1953, p. 78- 84.

13 Alan S. Milward, The Reconstruction of Western Europe, cit. p. 107-110 et 116-118.

14 Frances Lynch, French Reconstruction in European Context, Working papers IUE, Firenze, 1984 et Ennio Di Nolfo, « Il piano Marshall e la guerra fredda », in Elena Aga Rossi, Il Piano Marshall e TEuropa, Istituto Enciclopedia Italiana, Roma, 1983.

15 Michel Margairaz, L’État, la direction des Finances et de l’économie en France, cit., vol. V, chap. XXIX, p. 25-svv.

16 Ibid., annexe XXIX-1.

17 Archives Jean Monnet, Plan de Modernisation de la France (AMF), 1 l/4/7a, projet de lettre à René Mayer, 9 mars 1948.

18 Ibid.

19 Richard F. Kuisel, op. rit., p. 241 et François Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, Seuil, Paris, 1976, p. 111-115.

20 Voir aussi Michel Margairaz, « Jean Monnet en 1948 : les cinq batailles pour reconquerir la puissance », dans La puissance française en question 1945-1949, Publications de la Sorbonne, Paris, p. 182-184 ; sur la répartitions des fonds voir aussi idem, L’Etat, la direction des Finances..., rit., vol. V chap. XXIX, p. 51 svv.

21 V. Rapport Vergeot, AMF 0/1/2, Mémorandum du 3 janvier 1966.

22 Pour un exposé détaillé des négociations sur le déblocage des fonds de contre-partie, v. Chiarella Esposito, The Marshall Plan in France and Italy, 1945-1950 : Counterpart funds négociations, Ph. D. thesis, State Un. of New York at Stony Brook, 1985 ; et Gérard Bossuat, « La contre-valeur de l’aide américaine », dans le présent volume. Voir aussi Irwin M. Wall, L’influence américaine sur la politique française 1949-1954, Éd. A. Balland, Paris 1989, chap. 6.

23 Immanuel Wexler, The Marshall Plan revisited : the European Recovery Program in économie perspective, Greenwood Press, Westport, Connecticut, 1984.

24 Sur les réformes de structure et sur Clémentel, v. Richard F. Kuisel, op. cit., p. 43-57 et p. 163-178, et Jean Monnet, Mémoires, cit., chapitre 3.

25 AMF 11/2/2.

26 Richard F. Kuisel, Capitalism and the State, cit., p. 240.

27 AMF 11/2/1, Note de Jean Vergeot, 20 décembre 1946.

28 AMF \ \/2/3b, Note annexée à la lettre du Commissaire Général au Ministre Schuman, 12 mai 1947.

29 AMF 11/2/2, Lettre du Commissaire Général au Ministre Schuman, 12 mai 1947.

30 AMF ll/2/3a. Note sur l’exécution du plan de modernisation, annexée à 11/2/2.

31 Ibid., p. 5-6.

32 AMF 11/2/8 Note sur le rôle et l’organisation de la Caisse autonome de base, 22-5-1947.

33 AMF 11/2/3a, Note sur l’exécution du Plan, annexée à 11/2/2.

34 Sa vision avait été déjà opposée, après la première guerre, à celle plus rigide et technocratique d’un Louis Loucheur, et semblait se rapprocher plutôt de celle d’Albert Thomas. Voir Jean Monnet, Mémoires, cit., chap. 3, et sur l’action de Albert Thomas, Franco De Felice, Sapere e politica. L’Organizzazione Internazionale del lavoro tra le due guerre 1919-1939, F. Angeli, Milano, 1988.

35 AMF 11/2/9, Propositions au Conseil National de Crédit, 30 mai 1947.

36 AMF 11/2/10.

37 AMF 11/2/4, Observations sur la lettre de M. Monnet, 21 mai 1947.

38 Claire Andrieu, « La politique du crédit, frein ou moteur de la modernisation (1945-1950) ? », in Le capitalisme français XIXe-XXe siècle – Blocages et dynamisme d’une croissance, Paris, Fayard, 1987, p. 242-43.

39 Ibid., p. 246-47. Voir aussi idem, « Le financement des investissements entre 1947 et 1974 : trois éclairages sur les relations entre le Ministère des Finances, l’institut d’émission et le Plan », in Henry Rousso (ed.), De Monnet à Masse, cit., p. 41-58, et François Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, cit., p. 103-104.

40 AMF 12/3/1e.

41 Actes du colloque Paul Ramadier, 8-9 décembre 1988, Centre d’histoire de l’Europe du XXe siècle.

42 Philip Mioche, op. cit., p. 34-35.

43 AMF 14/1/6, Mémorandum remis à Georges Bidault le 24. 7. 1947, texte publié en Vincent Auriol, Journal du septennat, t. 1, Paris, 1970, p. 695-svv.

44 AMF 11/4/1, lettre au Président du Conseil et au Ministre des Finances et des Affaires Économiques, 6 décembre 1947.

45 AMF 10/1/10, Rapport présenté au gouvernement au nom de la Commission du Bilan National, décembre 1947, et AMF 11/4/la, lettre au Président du Conseil et au Ministre des Affaires Économiques et des Finances, 6 décembre 1947.

46 V. Michel Margairaz, L’État, la direction des Finances..., cit., vol 4, chapitre XXVI, p. 290-297. Il est intéressant de rappeler que Boutteville, technocrate issu de l’expérience des Comités d’Organisation de Vichy, est cité par Bloch-Lainé comme son allié pour le contrôle du FME contre Monnet : v. F. Bloch Lainé – J. Bouvier, op. cit., p. 175-176.

47 AMF 1 l/4/2a, lettre de Jean Monnet à René Mayer, 21 décembre 1947 ; v. aussi AMF 11/4/la, le, 1det le : lettre et annexes du CGP à M. le Président du Conseil et à M. le Ministre des Affaires Économiques et des Finances, 6 décembre 1947.

48 Jean Pierre Rioux, La France de la Quatrième République, Seuil, Paris, 1980, vol. I, p. 250-253.

49 Mariuccia Salvati, Stato e industria nella ricostruzione. Aile origini del potere democristiano 1944/1949, Feltrinelli, Milano, 1982, p. 231-269.

50 Charles Maier, « Supranational Concepts and National Continuity in the Framework of the Marshall Plan », in Stanley Hoffmann – Charles Maier (eds.), The Marshall Plan, a retrospective, Westview Press Inc., Cambridge Mass. 1984, p. 29-38.

51 Jean Touchard, Le Gaullisme 1940-1969, Seuil, Paris, 1978, p. 100-102.

52 Jacques Chapsal, La vie politique en France de 1940 à 1958, P.U.F., Paris, 1990, p. 276-277.

53 Année politique 1947, Paris, 1948.

54 Jean-Pierre Rioux, op. cit, p. 220-221.

55 OEEC, Report to the E.C A. on the first annual programme, Paris, 1949.

56 Rapport Vergeot, AMF, loc. cit., p. 58-60, et Commissariat Général au Plan, Réalisations du Plan de Modernisation de la France en 1947-1949 et objectifs pour 1950-1952, Paris, 1949. Frances Lynch, op. cit., remarque que le changement est dû à la prise de conscience que le dollar gap de l’Europe était un phénomène structurel, et non pas temporaire.

57 Archives du Ministère des Finances, B32997, Balance des paiements de l’année 1950.

58 Michel Margairaz, L’État, la direction des Finances..., cit., vol. VI, p. 407-svv.

59 Ibid., chap. XXIX, p. 25-27.

60 AMF 11/4/3 lettre à R. Mayer, 13 janvier 1948.

61 AMF 11/4 Lettres à R. Mayer du 6 et 21 décembre 1947, 13, 19 et 21 janvier 1948.

62 AMF 11/4/9 lettre addressée à Jean Monnet, signature illisible.

63 AMF 12/3/1.

64 AMF 12/3/1 h.

65 AMF 11/4/10, lettre à R. Mayer, 5 avril 1948. Le 8 mai 1948, dans un essai de médiation extrême, dans une lettre à Mayer, Monnet se dit prêt à accepter le financement des banques pour tous les secteurs si le FME est confié au CGP : AMF 11/4/12.

66 Jean-Pierre Rioux, op. cit., p. 178.

67 AMF 11/5/1, Mémorandum du 7 juin 1948.

68 Membres : Directeur du Trésor ; Directeur des Programmes Économiques ; 4 représentants des Ministères de l’Agriculture, de l’Industrie et Commerce, des Travaux Publics, des Transports et Tourisme, de la France d’Outre-Mer ; Gouverneur Banque de France ; PDG du Crédit National ; Gouverneur du Crédit Foncier ; Directeur Général du Crédit Agricole et Directeur de la Caisse Centrale France d’Outre-Mer.

69 François Bloch-Lainé ; Jean Bouvier, op. cit., p. 168-172.

70 Michel Margairaz, L’État, la direction des Finances..., cit., vol. VII et Jean Touchard, La gauche en France depuis 1900, Seuil, Paris, 1980.

71 AMF 11/4/13, lettre à R. Mayer 22 juin 1948.

72 AMF 11/5/46, mémorandum sur les décisions à prendre pour la réalisation du Plan, adressé au Président du Conseil, au Ministre des Finances et Affaires économiques et au Ministre des Affaires Etrangères, 25 juin 1948.

73 AMF 11/6/1.

74 Jacques Chapsal, op. cit., p. 291-294.

75 V.M. Margairaz, « L’État et les investissements 1947-1952 », 5e Congrès de l’Association française des historiens économistes, Paris, juin 1983.

76 AMF 10/2/46.

77 Ibid.

78 AMF 10/2/44 Rapport Delcourt.

79 Ibid., p. 19.

80 Seulement à partir des années soixante, le Parlement put discuter le Plan avant sa mise en place : cf. Jack Hayward-Michael Watson, Planning, Politics and Public Policy. The British, French and Italian Expérience, Cambridge University Press, UK, 1975, p. 19-20.

81 AMF 11/7/2 Note pour le Président du Conseil Ministre des Finances et des Affaires Économiques, 29 novembre 1948, p. 9.

82 Ibid.

83 AMF 14/5/19, Traduction de la note dont s’est servi M. Bruce dans sa conversation avec M. Petsche le 30. 11. 1948.

84 C’est une des raisons qui expliquent la confusion des chiffres que l’on retrouve dans les dossiers. A chaque réunion, on parle sur la base de chiffres hétérogènes. La source donc conditionne les chiffres inscrits dans les tableaux ici annexés, n. 3 et 4, légèrement différents de l’annexe 2 sur les réductions successives des investissements pour 1949 presenté par M. Margairaz sur la base des dossiers du Trésor in « Jean Monnet en 1948 », cit., p. 195. Toutefois la substance est semblable, avec la différence que le chiffre final change (1 mld. de moins inscrit dans la loi), ainsi que le chiffre initial (433 d’après la Commission contre 466 à la charge FME). En tout cas le chiffre le plus comparable des deux tableaux est celui de la charge FME.

85 Jean Monnet polémiquera durement sur ce point avec Petsche. V. AMF 11/7/23 et 24.

86 AMF 11/7/18, Note du 13. 12. 1948.

87 Michel Margairaz, « L’État et l’investissement (1947-1952) : des contraintes du passé aux convergences transitoires », cit., p. 262 et 267.

88 Archives Ministère des finances, B18253. La composition du groupe G7 à la réunion du 15 juin 1949 était la suivante : Président M. Brunet, PDG Crédit National. Membres : Thomas, Ministère Industrie et Commerce ; Artaud-Macari, Ministère Travaux Publics ; Boniface, Ministère Agriculture ; Besse, Banque de France ; Hirsch, CGP ; Grimanelli, Dir. Progammes Économiques ; Sergent, Sous-directeur Trésor. Observateurs : Boutteville ; Montfajon, Chambre Syndicale des Banques Populaires ; Boyer, Secrétaire de la Commission des Investissements ; Herrenschmidt, Directeur Crédit National ; Bonin, Inspecteur Gén. Crédit National.

89 Ibid.

90 Ibid.

91 AMF 12/8/5.

92 Ce problème était déjà souligné en 1947 dans une lettre de Paul Ricard, Vice Président CNPF, à Monnet du 5 janvier 1947 : AMF 12/8/2.

93 AMF 12/8/8, 9 et 10, Déclarations de presse du patronat français du 8 septembre, 23 octobre et 20 décembre 1948.

94 Par exemple, Louis Rosenstock-Franck, 697 Ministres. Souvenirs d’un directeur général des prix 1947-1962, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, Paris, Imprimerie Nationale, 1990, rappelle que le contrôle américain était souvent déplaisant. Voir aussi François Bloch-Lainé, Profession fonctionnaire, cit., p. 111.

95 Les dossiers des archives du Comité, déposés aux Archives Nationales, série F60 ter, témoignent du fait que le Comité devient depuis 1948 le véritable centre de discussion et décision sur la contre-valeur.

96 C’est la thèse de Michel Margairaz.

97 Jean Monnet, Mémoires, cit., p. 289-290.

98 V. Henri Rousso, « Introduction », in idem (ed.), De Monnet à Massé, cit. Sur la campagne de presse et parlementaire en 1949, v. Richard F. Kuisel, op. cit, p. 242-247.

99 Un exemple de ce problème se retrouve aussi dans le cas de ritalie ; v. John L. Harper, L’America e la ricostruzione deiritalia 1945-1948, Il Mulino, Bologna, 1986 (ed. anglaise : America and the reconstruction of Italy 1945-48, Cambridge University Press, 1986).

100 Albert Grosser, Les Occidentaux, Paris, Fayard, 1976, laisse entendre qu’il pouvait aussi s’agir d’une polémique indirecte contre les aides militaires. Présidence du Conseil, Commissariat Général au Plan, Cinq ans d’exécution du Plan de modernisation et d’équipement, Paris, 1952.

101 Maurice Du verger, « Le Cloaque », Le Monde, 26 octobre 1949.

102 Alan S. Milward, Was the Marshall Plan necessary ?, cit.

103 Alan S. Milward, The Reconstruction of Western Europe, cit., p. 473Al5 et p. 480-490.

Notes de fin

* Recherches financées par le CNR-Italie.

Table des illustrations

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Titre II. Investissements prévus en 1947 par le CGP pour la modernisation et la reconstruction
Crédits Source : AMF 11/2/10, Rapport Delouvrier 19 juin 1947.
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Titre ANNEXE 3 Réduction des crédits à la charge FME pour l’année 1949 (En milliards de F courants)
Crédits Source : AMF 11/7, notre élaboration.
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Titre ANNEXE 4. Charges et ressources FME et reconstruction pour 1949
Crédits Source : AMF 11/7, notre élaboration.
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Titre ANNEXE 5 Utilisation contre-valeur en francs de l’aide américaine : prêts et dons, y compris la contre-valeur nette des droits de tirage années 1948 et 1949 (En millions de F)
Crédits Source : Relation Armengaud, F 60 fer/514. Notre élaboration.
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Titre ANNEXE 6 Répartition du crédit de 23 milliards réservés aux industries privées (En millions de F)
Crédits Source : Archives du ministère des Finances, B18253.
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Titre ANNEXE 7 Distribution des prêts FME aux entreprises privées relevant du ministère Industrie et Commerce (En millions de F)
Crédits Source : Archives du ministère des Finances, B18253.
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Auteur

Chercheur à l’Institut universitaire européen, Département d’histoire et civilisation, v. dei Roccettini 5, 1-50016 S. Domenico di Fiesole (Fi). A déjà publié : « L’Iri e la ricostruzione (1945-1948) », Ipotesi di lettura, in Annali délia Facoltà di Lettere e FilosoHa, Università di Bari, XXIX, 1986 ; Tecnici e politici in Italia. Riflessioni sulla storia dello Stato imprenditore dagli anni Trenta agli anni Cinquanta, Milano 1992. Travaux et recherches : Comités économiques interministériels en Italie, France et Allemagne (1945-1951) .

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