La Belgique et le Plan Marshall
Les négociations belgo-américaines juin 1947-juillet 1948
p. 69-86
Texte intégral
1Objet d’une abondante littérature de 1948 à 1953, le Plan Marshall est tombé pratiquement dans l’oubli en Belgique, sinon pour donner lieu au ressassement de généralités voire de contre-vérités nourries par les controverses idéologiques de la guerre froide. Le regain d’intérêt qu’il a suscité dans l’historiographie depuis une dizaine d’années ne touche le cas de la Belgique que de façon occasionnelle1. Il suffit néanmoins pour attirer l’attention sur la situation particulière mais aussi paradoxale de ce pays dans l’Europe d’après-guerre et ses relations avec les États-Unis.
2De nombreux contemporains ont parlé du « miracle belge » et il ne manquait pas de critiques à l’étranger pour qualifier la Belgique de « paradis de fous ». Qu’en était-il ?
3A la différence d’autres pays européens, la Belgique a subi peu de destructions profondes et son appareil industriel quoique vieilli est capable de faire face aux besoins de l’immédiat après-guerre. A son retour de Londres en septembre 1944, le gouvernement s’est fixé pour objectifs prioritaires d’assurer l’approvisionnement du pays, d’éliminer l’inflation née de la guerre et d’instaurer la paix sociale. Comme les opérations militaires ne sont pas terminées, le territoire belge reste une zone d’armée jusqu’en août 1945. La fourniture de biens et services aux troupes alliées relance immédiatement la machine économique, assure des rentrées de devises suffisantes pour financer des importations massives sans toucher aux réserves monétaires et permet d’améliorer rapidement le niveau de vie.
4La politique de reconstruction faillit être compromise par la crise de l’industrie charbonnière causée par la pénurie de main-d’œuvre. Mais le gouvernement obtient en avril 1945 l’autorisation de mettre au travail 46.000 prisonniers de guerre allemands qui sont relayés en 1947 par des personnes déplacées et la main-d’œuvre italienne. Le problème charbonnier n’en reste pas moins une source permanente de conflits où la résistance du gouvernement aux revendications salariales des mineurs et à la hausse des prix du charbon fournira aux communistes le prétexte pour quitter la coalition gouvernementale en mars 1947.
5Contrairement à ses voisins européens, la politique de redressement adoptée en Belgique privilégie la production et la consommation ainsi que le retour à l’économie de marché, et ce au détriment de l’investissement. En s’inspirant du souci dominant d’assurer la paix sociale et de contenir l’influence du communisme, elle a pour conséquence de retarder la modernisation du pays.
6 A long terme celui-ci se trouvera déforcé par rapport aux autres pays européens qui donnent priorité aux dépenses d’équipement et modernisent plus rapidement leur appareil industriel2.
7Au printemps 1947, l’industrie belge a rattrapé globalement son niveau d’avant-guerre3. Du fait de son relèvement plus rapide que celui des autres pays européens, elle est en mesure de leur fournir les biens nécessaires à leur rééquipement et leur consommation, si bien qu’elle connaît une croissance spectaculaire de ses exportations tout en enregistrant un déficit commercial important, imputable au déséquilibre de ses échanges avec les États-Unis. Le problème majeur auquel se heurte la Belgique réside dans le fait qu’elle est créancière de débiteurs européens incapables de faire face à leurs engagements, suite au dépassement des marges de crédit prévues dans les accords commerciaux bilatéraux. Aussi la poursuite de sa croissance est-elle intimement liée au rétablissement des échanges commerciaux et des relations monétaires avec ses partenaires traditionnels, à savoir les pays limitrophes et la Grande-Bretagne4.
8Non contente de se démarquer des autres pays européens par la rapidité de son redressement économique, la Belgique se singularise également par le fait qu’elle est le seul pays d’Europe quitte de toute dette de guerre vis-à-vis des États-Unis. Aussi n’est-il guère surprenant de constater que dans la préparation des plans américains d’aide à l’Europe, elle ne figure pas parmi les pays prioritaires5. Par contre les services de renseignement américains la considèrent en juin 1947 comme « a political and économie régime which is in closer accord with US principles and interests than that of any other Continental country ».
9A leurs yeux la poursuite de la reconstruction du pays requiert l’encouragement de l’importation de produits industriels belges par les États-Unis, le rétablissement du commerce de transit de la Belgique avec l’Allemagne et éventuellement l’octroi de crédits supplémentaires6.
10Malgré l’instabilité gouvernementale liée à la question royale et au refus des catholiques de collaborer avec les communistes, tant la politique économique que la politique extérieure se signalent par la continuité.
11Suite au départ des communistes du gouvernement en mars 1947, pour la première fois depuis 1925, une coalition socialiste sociale-chrétienne arrive au pouvoir sous la conduite de Paul-Henri Spaak qui conserve le portefeuille des Affaires Etrangères dont il est titulaire depuis 1939.
12 C’est à Londres que le gouvernement en exil établit les fondements de la politique extérieure belge d’après-guerre. Spaak conçoit la paix comme un édifice à trois étages où se superposent la sécurité collective, l’alliance européenne et les ententes régionales. Tant les problèmes politiques qu’économiques d’après-guerre ne peuvent être résolus que par la coopération internationale7. Dans cet esprit, en septembre 1944 à la veille de son retour en Belgique, Spaak signe avec les Américains et les Britanniques un accord secret leur réservant le monopole des livraisons d’uranium du Congo pour dix ans8. De même le gouvernement belge participe activement à la mise en place des institutions internationales patronnées par les États-Unis. Spaak présidera la première assemblée générale de l’ONU. Premier directeur général du Fonds Monétaire International, Camille Gutt jouera un rôle clé dans la réorganisation du système international de paiements9.
13Néanmoins l’idée européenne domine dans la politique extérieure belge élaborée à Londres. Contrairement aux autres pays européens qui refusent d’envisager l’intégration européenne avant 1947, dès 1941 Spaak consacre des efforts considérables à la construction d’une Europe unie ou fédérée sous la conduite de l’Angleterre. La création de Benelux en 1944 s’intègre dans ce projet avec la perspective de renforcer la position de la Belgique vis-à-vis de la France, dont les visées annexionnistes sont toujours redoutées, et de rendre la coopération européenne plus attrayante pour l’Angleterre10. C’est d’ailleurs en concertation avec les Hollandais et les Luxembourgeois que les Belges déploient des efforts considérables pour faire admettre par les Alliés leur participation au règlement du sort de l’Allemagne. Cette réorientation de la politique extérieure s’accompagne d’un trait nouveau : la liaison étroite établie entre les objectifs de sécurité et de prospérité avec l’intégration des problèmes économiques et politiques dans un même système11.
14Lorsqu’au printemps 1947, les États-Unis sont à la recherche d’une politique visant à préserver leurs intérêts stratégiques et diplomatiques compte tenu de la menace soviétique en Europe, à empêcher l’effondrement du commerce et des paiements internationaux et à résoudre le problème allemand, la Belgique, loin de leur poser problème, peut se révéler un allié utile vu la convergence de certains de leurs objectifs avec les intérêts belges. A cela s’ajoute le fait que, depuis l’Entre-Deux-Guerres, dans les milieux dirigeants belges, qu’il s’agisse du secteur privé ou public, du monde catholique, libéral ou socialiste, des responsables ont étudié dans les universités américaines ou séjourné aux États-Unis pendant la guerre. Sans adhérer nécessairement aux valeurs américaines, ils ont retiré de cette expérience une familiarité avec les comportements américains ainsi que des contacts qui se révèlent précieux pour un petit pays dont l’économie est largement ouverte sur l’extérieur12.
15 Loin de constituer une menace pour la pax americana, la Belgique a d’autre part ouvert la voie, aux yeux des Américains, à l’intégration économique européenne avec la constitution de Benelux13. Or rappelons-le, en 1947, Benelux est inexistant sur le plan économique, mais nous le verrons, sert de modèle et de référence à l’organisation future de l’Europe.
16Sans doute ce contexte permettra-t-il d’éclairer le paradoxe mis en évidence par les contemporains, à savoir que l’un des pays les plus favorables à l’intervention américaine en Europe en a apparemment retiré le moins de fruits, sans en avoir pour autant développé dans l’immédiat un anti-américanisme comparable à celui de ses voisins14. L’analyse des négociations belgo-américaines relatives au Plan Marshall permettra de dégager la nature et la réalité de ces contradictions.
17En dépit des liens étroits qui unissaient la Belgique aux États-Unis, le discours de Harvard fut accueilli à Bruxelles avec une grande prudence. Alors que le gouvernement hollandais pressait ses partenaires de Benelux de faire une déclaration commune d’adhésion aux propositions de Marshall, Spaak était moins convaincu de l’urgence et de l’opportunité de pareille démarche15.
18L’initiative américaine soulève aux yeux des Belges des questions délicates et une information sur la portée exacte et complète des propositions de Marshall s’impose avant toute réaction positive.
19Le premier problème est d’ordre économique : « L’élaboration d’un programme commun de besoins et une promesse d’entr’aide tendent à user du crédit et des ressources des États les plus prospères au bénéfice des autres. Par exemple comment les États-Unis conçoivent-ils la répartition de leurs crédits et ressources parmi les États européens... ».
20Le second problème, d’ordre politique celui-là, réside dans la définition de l’Europe : « Si, comme le discours le laisse supposer, l’Europe s’arrête au rideau de fer, la proposition américaine tend en réalité à la constitution d’un bloc occidental, tout en étant très sympathique au principe de la coopération, nous devons éviter surtout dans les circonstances présentes d’opérer prématurément une rupture avec l’Est de l’Europe ».
21Par conséquent aux yeux de la diplomatie belge, « l’initiative de M. Marshall, si elle est suivie d’effet, peut constituer un changement radical de la politique internationale poursuivie depuis la fin de la guerre. Toutes les conséquences doivent être soigneusement pesées16 ».
22En résumé, dès l’abord le gouvernement belge est conscient de ce que la situation économique de la Belgique n’en fait pas à première vue une bénéficiaire de l’aide américaine. D’autre part, quoique à contrecœur Spaak ait dû admettre l’idée d’un bloc occidental dès juin 1946, il exclut toute idée de concurrence entre les deux blocs et prône une cohabitation pacifique17. De là sa réticence à endosser la responsabilité de la « cassure ».
23 La réserve adoptée par Bruxelles est partagée par l’ambassadeur de Belgique à Washington le baron Robert Silvercruys. Loin de solliciter une déclaration de son gouvernement, il préconise plutôt un échange de vues personnel entre Spaak et le sous-secrétaire d’État aux Affaires Économiques William Clayton dont le départ pour l’Europe est imminent. Il attire également l’attention sur la popularité de l’accord Benelux dans la presse américaine qui le présente comme le modèle à suivre par les Européens dans leur réponse aux propositions des États-Unis18.
24Spaak n’attendra pas l’arrivée de Clayton en Europe. Sur les instances du gouvernement hollandais, les trois pays de Benelux décident de synchroniser leur réponse au Département d’Ètat. Tout en exprimant leur vif intérêt pour la déclaration de Marshall, chacun rappelle le rôle pionnier de Benelux en matière de collaboration économique internationale et se déclare prêt « à prendre en considération toute nouvelle suggestion qui pourrait contribuer à l’assainissement de la situation économique en Europe et à collaborer à sa réalisation ».
25Une démarche en ce sens est effectuée le 18 juin au Département d’État19. Suite à des indiscrétions de presse sur les échanges de vues entre les gouvernements belge, néerlandais et luxembourgeois, ceux-ci se voient obligés de publier simultanément un communiqué reproduisant les termes des instructions envoyées à leurs ambassadeurs à Washington20.
26Ce même 18 juin, le Sénat belge vote d’urgence une motion revendiquant le droit pour les petites nations de participer directement aux négociations et aux décisions relatives au rétablissement de la stabilité en Europe21.
27Ainsi près de deux semaines s’étaient écoulées avant toute prise de position officielle de la Belgique. Aux États-Unis, le New York Times, faisant état des pourparlers entre les pays du Benelux, prévoyait une hésitation de la part des pays forts économiquement comme la Belgique à se joindre aux pays en faillite ou dont la situation est instable22. Par contre tant du côté britannique que français il n’y avait aucun doute quant à un accord belge et à la nécessité d’associer la Belgique et les Pays-Bas à l’élaboration de la réponse européenne23. Au Département d’État, Clayton avait manifesté l’intention de rencontrer Spaak entre son séjour à Londres et sa visite à Paris24. Il n’avait pas caché à Silvercruys que le recours éventuel à la Commission Économique Européenne de l’ONU rendrait illusoire tout espoir d’aboutir à un résultat. De son entretien, Silvercruys retirait que « tout en n’excluant ostensiblement aucune participation et cela pour des motifs d’ordre politique, le Département d’État n’est pas loin de souhaiter, en vue de la mise sur pied rapide d’un programme d’ensemble, l’absence de ceux dont la plus entière bonne volonté n’est pas assurée25 ».
28Dès réception de la réponse belge, le conseiller économique de l’ambassade des États-Unis à Bruxelles, R. Miller, recevait instruction de s’informer auprès des autorités belges de leur conception de la mise en pratique de la proposition de Marshall pour ce qui concernait la Belgique26.
29A ce stade, le gouvernement belge, contrairement à celui des Pays-Bas, s’en était tenu à une attitude qui se défendait de toute manifestation d’intérêt spectaculaire.
30 La passivité belge contraste au cours des jours qui suivent avec l’effervescence déployée du côté néerlandais, effervescence compréhensible vu la crise profonde de l’économie néerlandaise et l’immense déficit de sa balance des paiements27. Sans doute est-elle aussi liée au différend opposant Spaak aux Américains à propos de l’accord sur l’uranium. En effet après le départ des communistes du gouvernement, Spaak demande avec insistance depuis le mois de mai que l’accord soit rendu public, car la prolongation du mystère risque de faire plus de mal que de bien. Quoique conscients de la nécessité d’éviter d’embarrasser la Belgique vis-à-vis de l’URSS et des communistes, les Américains veulent empêcher que l’URSS sache la quantité d’uranium qu’ils ont obtenue. Ils réussissent à convaincre Spaak de tenir bon face à la pression communiste28 .
31Il faut attendre l’échec de la Conférence des Trois à Paris, où l’URSS refuse l’offre américaine, pour que la machine diplomatique se remette en route. Dès le départ des Soviétiques le 2 juillet, Bevin fait informer Spaak du plan franco-anglais d’élaboration de la réponse européenne aux propositions américaines. Le travail doit être réalisé par quatre commissions coiffées par un comité de coordination de cinq ou six membres dans lequel Benelux serait représenté. Selon les Britanniques, il est préférable de confier la représentation de l’union à la Hollande qui « est dans la plus grande nécessité d’obtenir des secours américains29 ».
32Le 4 juillet, le gouvernement belge reçoit officiellement l’invitation adressée à vingt-deux pays européens par la France et la Grande-Bretagne de se réunir à Paris le 12 juillet suivant pour créer un comité de coopération et quatre sous-comités. Tout en marquant son accord de principe, Spaak ne cache pas son mécontentement quant à la composition des comités et fait savoir qu’il estime indispensable que tous les États soient représentés dans toutes les instances à créer. Conscient de la résistance des Français et des Anglais à la constitution de groupes de travail aux effectifs trop nombreux, il entre en contact avec les gouvernements luxembourgeois et hollandais en vue de coordonner les programmes et d’avoir une représentation commune dans les comités30.
33Au cours d’une entrevue à l’échelon gouvernemental à La Haye, le 6 juillet, Spaak fait connaître sa position aux Néerlandais. S’il est vrai que tous les pays doivent être représentés dans chaque organe, il estime par contre qu’il y aurait intérêt, vis-à-vis de l’opinion publique mondiale, à ce que Benelux apparaisse comme une unité, mais à deux conditions : « que nous réussissions à formuler un programme commun et que nous proposions nous-mêmes la représentation unique ».
34L’accord se fit sans difficulté sur les principes d’un programme commun proposés par les Hollandais : établir la liste des besoins immédiats pour faire fonctionner à plein rendement l’outillage existant et proposer l’ouverture de crédits en dollars pour permettre l’augmentation des échanges entre pays européens.
35 D’emblée il était décidé de remettre à plus tard le problème délicat de l’équipement de nouvelles industries31.
36Du côté belge, malgré les mises en garde de certains experts, l’accent était mis sur la nécessité de résoudre par priorité le problème financier. Pour Hubert Ansiaux, directeur de la Banque Nationale et l’un des plus proches collaborateurs de Spaak en matière financière, la Belgique, détentrice de grosses créances sur la Grande-Bretagne, avait tout intérêt à ce que les États-Unis octroient à celle-ci des crédits pour maintenir la convertibilité de la livre. Pour poursuivre les échanges avec les différents pays européens il était indispensable que ceux-ci bénéficient d’un crédit commun pour couvrir le déficit de leur balance des comptes avec la création d’un clearing central. En fait la Belgique n’a aucun intérêt à obtenir le lend-lease souhaité par d’autres parce qu’elle serait exposée à le pratiquer également32.
37Au cours des discussions poursuivies cette fois avec les délégués luxembourgeois le 9 juillet, il était décidé d’établir outre la liste des besoins pour augmenter la production, la nomenclature des productions supplémentaires ainsi réalisées et la partie de ces surplus susceptible d’être exportée vers les pays européens adhérant au plan Marshall. Le problème délicat résidait dans le choix d’une formule de paiement n’entraînant pas de la part des États-Unis « un véritable cadeau susceptible d’entraîner des conséquences politiques ».
38Ansiaux se voyait chargé de l’élaboration du programme financier. Enfin les trois délégations convenaient d’attirer l’attention de la Conférence sur le rôle de l’économie allemande dans le problème économique européen33.
39Il n’entre pas dans notre propos de nous étendre sur la Conférence des Seize qui s’ouvre à Paris le 12 juillet et les travaux du Comité Européen de Coopération Économique qui fut chargé de la rédaction du rapport à présenter en réponse aux propositions américaines34.
40Il importe toutefois de signaler que Spaak avait obtenu gain de cause quant à la représentation de tous les pays dans le comité. En outre, en jouant la carte Benelux, l’union était représentée dans tous les organes par des délégations mixtes. Les Pays-Bas siégeaient au comité exécutif, mais c’est à Spaak que revint la mission de prendre la parole au nom des trois gouvernements à la séance de clôture de la conférence le 15 juillet35.
41L’euphorie de la Conférence des Seize ne tarda pas à s’assombrir dès la mise en route des travaux, du fait de la volonté des Britanniques et des Français de faire prévaloir leurs vues sur la nature et les objectifs du plan de reconstruction. Face à la résistance opposée à la proposition de Benelux d’exclure les investissemerits nouveaux de l’estimation des besoins et suite à des discussions orageuses où le baron Snoy avait été appelé à la rescousse à Paris, le secrétaire général des Affaires Économiques préconisait dès le 19 juillet d’organiser la riposte aux comportements hégémoniques des Français et des Anglais. Pour lutter contre les efforts constants de la délégation française d’inclure le plan Monnet dans les travaux, il fallait installer en permanence une forte délégation belge aux côtés de la délégation néerlandaise. D’autre part, comme les Franco-Britanniques invoquaient constamment l’argument d’autorité au sujet des desiderata du gouvernement américain, des contacts directs avec les autorités américaines s’imposaient. Enfin, pour orienter les travaux dans un sens constructif, il fallait introduire le plus rapidement possible le plan financier d’Ansiaux36.
42Nous ne reviendrons pas sur les efforts déployés par les Belges et Hollandais pour convaincre les alliés de la nécessité d’utiliser rapidement les ressources de l’Allemagne, ni sur l’échec de leurs tentatives de mettre la question allemande à l’ordre du jour de la conférence37. Nous n’insisterons pas plus sur le sort du plan Ansiaux de transférabilité des monnaies européennes et de leur convertibilité en dollars ou en or sinon pour attirer l’attention sur l’intervention de Gutt, alors directeur général du FMI, dans la rédaction du rapport. A sa suggestion, le comité des experts financiers décida de modifier sa présentation dans un sens conforme aux vues américaines, en insistant d’abord sur l’assainissement intérieur des pays participants, ensuite sur l’entr’aide européenne et en dernier lieu sur le secours américain « qui ne doit se présenter que comme un soutien de l’effort de l’Europe38 ».
43Dès la seconde quinzaine de juillet les contacts directs belgo-américains prennent consistance39. Informé de la position de Benelux et des résistances qu’elles rencontrent du côté français, l’ambassadeur américain à Paris, J. Caffery, ne manque pas de faire part à son collègue belge de son agacement de voir l’action américaine constamment contrecarrée et du risque d’échec du plan Marshall si les Français persistent à vouloir y introduire le plan Monnet. Tout en rappelant que les États-Unis ne tiennent pas à être présents à la conférence des Seize, il insiste auprès du baron Guillaume sur le fait que le plan Marshall est la dernière chance pour l’Europe de se remettre sur pied40.
44De son côté le ministre belge du Commerce Extérieur, F.-X. van der Straten-Waillet, priait nos représentants à Washington et Londres de dissiper le malentendu tendant à imputer à Benelux la volonté de limiter les travaux du Comité à l’élaboration d’un plan à très court terme en opposition à un plan s’étendant sur une période de quatre ans. Ce qui était en jeu c’était l’importance de la mise en valeur des possibilités existantes et la conviction des pays du Benelux « que les problèmes d’investissement devaient être écartés de manière à ne pas devoir aborder l’étude des politiques économiques postulant des réformes de structure ».
45Comme les délégations française et britannique estimaient que le gouvernement américain désirait que le plan à élaborer porte sur quatre ans, il y avait lieu de vérifier l’information et d’envoyer chaque jour à Bruxelles par avion une revue de presse avec le texte des commentaires les plus importants41.
46Lorsque muni de ces instructions, Silvercruys se rend au Département d’Êtat, le sous-secrétaire d’État Robert Lovett rappelle la position de principe du gouvernement américain de s’abstenir de toute ingérence dans les travaux. Il ne s’empresse pas moins de lui confier l’espoir du gouvernement américain de se voir soumettre un programme qui fasse la preuve de l’effort maximum des pays européens en vue de se prêter une aide réciproque et éliminer le plus complètement possible les obstacles aux échanges. Il souhaite que les demandes de financement soient dans chaque cas justifiées par d’impérieuses nécessités comme l’incapacité de couvrir les besoins par la production de pays voisins. Le Congrès devra voter des crédits pour remédier à la déficience en produits alimentaires ou en certains produits de consommation et il sera plus enclin à voter un crédit annuel pour une aide échelonnée sur plusieurs années que pour un fonds global couvrant une période prolongée42.
47Les contacts entre Spaak et Clayton démentent toutefois la volonté d’abstention des autorités américaines. Soucieux d’obtenir plus de précisions sur les données que doit contenir le plan européen pour en assurer le succès, Spaak rencontre Clayton à Paris le 30 juillet. Au cours de cet entretien dont les Belges retirent l’impression que Clayton a des difficultés à exprimer clairement ses idées en la matière, de fortes divergences surgissent entre le point de vue belge et le point de vue américain.
48Le malentendu est d’autant plus flagrant que Clayton est convaincu que Spaak présente ses idées sur la promotion de la coopération européenne avec la conviction de se conformer aux vœux des États-Unis. En libre-échangiste convaincu, Clayton rejette la suggestion du Premier Ministre belge de répartir entre les pays européens l’augmentation de la production provenant de l’aide américaine. Cette proposition qu’il juge « unworkable and unacceptable » ne correspond pas du tout au vœu américain de voir abolir les barrières douanières à l’échelle mondiale puisqu’elle favorise un commerce inter-européen très développé. D’autre part selon Clayton, l’aide américaine doit résider pour l’essentiel en dons de marchandises aux pays qui connaissent d’énormes difficultés comme la Grande-Bretagne, la France et l’Italie. Sans rejeter d’emblée le plan Ansiaux sur la transférabilité et la convertibilité des monnaies européennes, il objecte la difficulté de faire comprendre au public américain la nécessité de donner de l’or et des dollars, alors que des dons de blé et de charbon à ceux qui sont dans le besoin seraient aisément admis.
49Dans un esprit de conciliation, Spaak n’avait pas insisté au moment même sur ses idées et Clayton en avait tiré la conclusion qu’il était temps pour les États-Unis d’abandonner une approche négative des travaux des Seize en prenant le risque d’une action positive, tout en affirmant que le plan à présenter devait être un plan européen. Cette réaction de Clayton est révélatrice de la bonne conscience et de la méconnaissance des réalités européennes communes à bon nombre de responsables américains43.
50En réalité les propositions de Spaak n’avaient pas été conçues dans le but de complaire aux vues américaines. Dans une lettre du 11 août, il revient à la charge auprès de Clayton. La répartition des surplus de production obtenus grâce à l’aide américaine entre les pays européens obligerait ceux-ci à s’organiser pour évaluer l’évolution de leurs ressources et de leurs besoins et à mettre en place des procédures destinées à promouvoir leurs relations commerciales. En entreprenant en commun un travail de reconstruction, on créerait un état d’esprit de coopération et on forcerait les pays concernés à abandonner un comportement individualiste exagéré. Loin de porter atteinte au multilatéralisme, cette démarche toute temporaire a le mérite d’éviter le retour aux pratiques d’après la première guerre mondiale où les crédits américains avaient servi à augmenter la production, sans que les Européens se préoccupent du règlement des dettes. D’autre part Spaak insiste sur les difficultés croissantes de vente de produits européens aux États-Unis et le déclin du commerce intereuropéen par suite des obstacles financiers. Enfin il exprime son inquiétude sur le danger tant psychologique que politique de présenter la création d’États-Unis d’Europe comme contrepartie de l’aide américaine. Sans doute les pays européens feraient des déclarations dans le sens désiré par les États-Unis, mais ceux-ci s’exposaient à de profondes désillusions. L’expérience du projet d’union douanière hollande-belge était là pour le convaincre de la nécessité d’une approche graduelle de l’intégration européenne44.
51Si les pays de Benelux réussirent à faire admettre au Comité des Seize leur thèse sur l’utilisation maximum des capacités de production et la proposition Ansiaux, la tournure prise par les travaux était loin de satisfaire les Américains. Non seulement le montant de l’aide demandée par les Européens, soit 29 milliards de dollars, était trop élevé mais le projet de rapport de la conférence ne démontrait en aucune manière un effort réel d’intégration économique, ni une tentative de rétablir l’équilibre entre l’Europe occidentale et l’Amérique du Nord au terme de 4 ans. De plus il n’y avait trace d’aucune intention de créer une organisation européenne permanente après la conférence. Le 22 août, le Département d’Etat décidait d’entamer une action pressante auprès des Européens pour les amener à présenter un programme acceptable45.
52De Paris, Guillaume rapportait les conversations de Caffery avec Hirschfeld dont il ressortait que le diplomate américain suggérait de prolonger les travaux de la conférence plutôt que de présenter un rapport insuffisant. Hirschfeld, quant à lui, émettait l’idée d’ajouter au rapport la proposition de créer un organe permanent pour veiller à l’exécution du plan Marshall46 .
53Le 27 août, Silvercruys annonçait l’envoi en renfort à Paris du conseiller de Marshall, George Kennan47. Le même jour, Spaak rencontrait Clayton, cette fois à Bruxelles chez l’ambassadeur des États-Unis Kirk. Reprenant l’examen de la suggestion de Spaak relative aux suppléments de production réalisés grâce à l’aide américaine, Clayton réaffirme son rejet des accords bilatéraux et ententes industrielles entre pays européens et sa conviction que l’organisation de l’économie européenne doit se faire par des réformes monétaires et financières recréant des conditions économiques bilatérales. Quant au plan élaboré à Paris, le montant est inacceptable tant pour le Congrès que pour le public américain et l’objectif d’arriver à un équilibre des balances des paiements en quatre ans n’est pas atteint. On ne peut s’attendre à une aide américaine si un effort réel d’augmenter les productions, de stabiliser les monnaies et d’abolir les entraves au commerce international n’est pas consenti par les pays intéressés. Apparemment certains arguments de Spaak avaient porté puisque le sous-secrétaire d’État déclarait que les États-Unis ne faisaient pas de l’union économique européenne une condition sine qua non de l’aide américaine48.
54Nous ne nous étendrons pas sur les pressions exercées par les États-Unis pour amener les Européens à présenter un programme conforme à leurs vues, ni sur la résistance qui leur fut opposée. La crise atteignit son apogée lors d’une réunion des délégués américains avec le Comité exécutif le 10 septembre. A l’issue de celle-ci, Hirschfeld faisait savoir à ses partenaires européens qu’aucun pays du Benelux ne signerait un rapport qui serait inacceptable pour les États-Unis. Moyennant des concessions de part et d’autre, l’accord se fit sur un premier rapport officiellement accepté le 22 septembre. Celui-ci établissait un programme de production et une estimation de l’aide à 22,4 milliards de dollars. Il prévoyait en outre la prorogation du CECE, dont une délégation irait présenter le rapport à Washington, ainsi que la création d’un organisme de coopération pour la durée du plan Marshall49.
55 Le rapport n’abordait pas le problème crucial pour la Belgique, celui de la transférabilité et de la convertibilité des monnaies européennes. C’est à un Comité des Paiements composé d’experts des différentes banques centrales que revenait la mission d’examiner le plan Ansiaux et sa mise en œuvre. Dès la première réunion de ce comité qui se tint à Londres du 22 au 27 septembre, la Grande-Bretagne rejette le projet Ansiaux en déclarant vouloir s’orienter vers un raffermissement de la préférence impériale et s’attacher à équilibrer ses échanges avec les pays européens au moyen d’accords bilatéraux. La volte-face de la Grande-Bretagne résulte en partie de l’échec subi en août dans sa tentative de rétablir la convertibilité de la livre. Mais aux yeux d’Ansiaux, sa raison profonde réside dans l’espoir des Britanniques d’obtenir une part plus grande de l’aide américaine par des négociations bilatérales avec les États-Unis plutôt que par l’intermédiaire du groupe des Seize. Pour sortir de l’impasse et sauver l’essentiel, la délégation belge parvient à faire inclure dans le rapport final une proposition autorisant les pays européens à utiliser les dollars mis à leur disposition dans le cadre du Plan Marshall non seulement pour leurs achats aux États-Unis, mais aussi pour apurer leur dette vis-à-vis d’un autre pays européen. Dans cette conjoncture, la Belgique est contrainte à revoir les positions qu’elle avait adoptées jusqu’alors50.
56Parallèlement aux travaux de la conférence de Paris, plusieurs commissions américaines avaient été mises sur pied pour étudier les propositions de Marshall. Parmi elles le comité Herter, composé de dix-neuf membres de la Chambre des Représentants répartis en sous-comités, se rend en Europe du 28 août au 5 octobre 1947 pour prendre contact avec les dirigeants européens. C’est à la mi-septembre qu’une délégation de cinq parlementaires, dont Herter, arrive à Bruxelles où elle rencontre les différents ministres concernés par le Plan Marshall ainsi que des responsables d’organisations patronales et syndicales51. Les parlementaires américains sont bien disposés à l’égard de la Belgique dont Caffery leur a fait l’éloge pour son attitude constructive à la conférence de Paris. D’autre part l’ambassadeur des États-Unis à Bruxelles Kirk et le conseiller commercial Miller assistent à la plupart des entretiens où ils contribuent à expliquer la situation belge à leurs compatriotes.
57Au cours de ces entrevues, les ministres belges mettront l’accent sur les difficultés résultant des déséquilibres du commerce et des paiements extérieurs en insistant sur la nécessité pour la Belgique de voir stabiliser les monnaies de la Grande-Bretagne, de la France et des Pays-Bas et la restauration de leur convertibilité. Tout en faisant état du retour de l’industrie à son niveau de production d’avant-guerre et de la stabilisation monétaire, ils soulignent les graves problèmes posés par l’approvisionnement en charbon et en coke et la nécessité pour la Belgique de voir résoudre le problème allemand. Outre le problème charbonnier, l’accent est également mis sur la pénurie alimentaire, la nécessité de reconstruire des logements et de moderniser les équipements collectifs ainsi que les industries houillère et sidérurgique. A ce propos le ministre du Rééquipement, Paul De Groote, expliquera la difficulté de sa tâche compte tenu de ses convictions favorables à la liberté d’entreprise et ses réticences à l’égard de l’intervention de l’État dans le secteur privé. A l’exception de cette profession de foi destinée à se ménager la faveur de ses interlocuteurs américains, la plupart des réunions consistent en échange de questions et réponses sur base de questionnaires dont les parlementaires ont été munis par le Département d’État.
58 Seul le ministre des Finances, le social-chrétien Gaston Eyskens, donne à l’entretien une tournure résolument politique. Tout en affirmant son opposition à la conclusion d’emprunts politiques ou destinés à financer la consommation et en se désolidarisant des critiques adressées à Paris aux États-Unis à propos des termes de l’assistance américaine, il est le seul à évoquer le danger communiste. Pour lui l’assistance américaine à la stabilisation de la Grande-Bretagne et de la France est capitale pour le redressement européen et la meilleure voie pour arrêter la progression du communisme. Quant à la Belgique, depuis le départ des communistes du gouvernement, celui-ci est exposé à leur campagne de propagande à propos de la hausse des prix du blé et de la diminution de la ration de pain qui pourrait s’ensuivre.
59D’autre part tout l’uranium du Congo est livré aux États-Unis car la Belgique a un intérêt vital à soutenir la puissance militaire américaine, mais ajoute Eyskens : « what if war breaks out between the US and Russia ? If the Russians corne to Western Europe, what will happen to us ? You will départ but we will have the Russians in our country. In Parliament, we hâve Communists who constantly attack our policy regarding « congolizing » uranium. We are glad to give it to you and to do ail we can to help you in every possible way to maintain your military might52 ».
60C’est incontestablement dans la bouche d’Eyskens que l’aspect anticommuniste du Plan Marshall est le plus crûment exprimé et une quarantaine d’années plus tard il considérait qu’au fond il s’agissait d’une initiative « purement politique »53.
61Face aux instances de ses interlocuteurs sur la nécessité de la coopération européenne et d’une étape dans le sens de l’unité, Eyskens les mettra aussi en garde contre les innombrables difficultés de réalisation d’une union douanière à brève échéance.
62Ainsi en cette fin du mois de septembre 1947, l’on se trouvait dans la situation paradoxale où le seul pays d’Europe pratiquant une politique libérale conforme aux vues américaines, ne jugeait pas utile de solliciter une aide directe des États-Unis.
63L’attitude belge ne manquait pas de préoccuper les représentants américains à Bruxelles. Le 24 septembre, le baron Snoy, secrétaire général du Ministère des Affaires Économiques, recevait la visite de Miller à la veille de son départ pour Washington, où il était rappelé pour présider un comité chargé d’étudier pour le Congrès la situation de Benelux dans le cadre du Plan Marshall. Il rapporte :
« Miller désirait attirer mon attention sur le fait qu’il est peut-être inopportun de maintenir indéfiniment la position prise jusqu’à présent par la Belgique et en vertu de laquelle ce pays ne demande pas de crédits aux États-Unis. Il saute aux yeux en effet que si le Plan Marshall ne s’étend pas à l’ensemble des seize pays participant à la Conférence de Paris, s’il tarde pour certains de ces pays à se traduire en approvisionnements en dollars, la Belgique risque d’être l’objet d’un renversement en se trouvant elle-même affectée par la disette de dollars.
Un pareil renversement de la politique économique de la Belgique constituerait non seulement un grave échec de la politique de libéralisme économique poursuivie par les États-Unis, le seul pays du continent européen pratiquant une politique libérale se trouvant acculé à y renoncer.
Dans ces conditions, M. Miller se demande si la Belgique ne doit pas examiner l’opportunité de demander au Congrès américain des crédits dans le cadre du plan Marshall à l’effet de pouvoir elle-même continuer ses exportations à crédit vers les pays étrangers54. »
64 Le diplomate américain avait également attiré l’attention d’Eyskens sur cette question.
65Cette initiative américaine, survenue au moment où le plan Ansiaux vient d’être repoussé au Comité des Paiements à Londres, suscite une révision de la position belge au cours des semaines suivantes. Suite à leurs divers contacts tant en Europe qu’aux États-Unis, les responsables belges constatent qu’il n’y a pas unanimité de vues aux États-Unis quant aux objectifs du Plan Marshall. Deux thèses se trouvent en présence, celle de l’administration qui vise à réaliser une véritable coopération européenne, tandis que celle du Congrès tend à satisfaire les intérêts des exportateurs américains. Aussi concluent-ils à la nécessité d’insister sur la proposition Benelux d’intégration monétaire européenne et d’agir sur l’opinion publique américaine55.
66Pour convaincre les Américains de l’aider, la Belgique dispose de trois arguments « très forts ». Le premier, suggéré d’ailleurs par Miller, réside dans le désastre psychologique que provoquerait l’abandon par la Belgique de sa politique commerciale libérale sous la pression des circonstances. D’autre part une aide en dollars à la Belgique permettrait à celle-ci d’assouplir son attitude vis-à-vis de ses débiteurs européens.
67En troisième lieu, en l’absence d’une aide en dollars, la Belgique doit restreindre ses exportations vers les Pays-Bas, ce qui retardera la réalisation de l’union économique et douanière de Benelux si populaire aux États-Unis56.
68Le 3 novembre un télégramme chiffré secret informe Silvercruys à Washington de la nouvelle position adoptée par le gouvernement belge :
- Dans la période précédant l’application du Plan Marshall, la Belgique demande une aide pour compenser ses propres crédits ouverts aux pays européens sous la forme d’un accord financier bilatéral aux termes duquel les États-Unis acceptent de conserver des francs belges à concurrence de 200 à 300 millions de dollars sans en demander la conversion en dollars.
- Pendant l’application du Plan Marshall, à défaut de l’adoption de la formule de convertibilité proposée par Benelux, la Belgique souhaite que l’aide accordée aux pays européens puisse servir à apurer leurs dettes entre eux.
- En cas de refus des États-Unis, la Belgique sera obligée de demander une aide directe pour couvrir son déficit en dollars au même titre que les autres pays européens57.
69Nous ne nous étendrons pas sur les péripéties de l’adoption de l’European Recovery Program dans lesquelles la Belgique prendra une faible part, l’essentiel des négociations étant mené par Hirschfeld en sa qualité de membre du conseil exécutif du CECE. Il mérite toutefois d’être relevé que la fierté que retiraient les dirigeants belges de la rapidité du redressement économique après la guerre se retournait malencontreusement contre eux. En effet tant en Grande-Bretagne qu’aux États-Unis l’image d’un pays qui avait réalisé par lui-même un relèvement économique extraordinaire était répandue et servait d’argument tant aux adversaires du Plan Marshall qu’aux partenaires européens moins bien lotis58.
70Le Département d’État, au terme des enquêtes menées par les divers comités et de l’examen des données parfois contradictoires livrées par les administrations belges, concluait à la rapidité du redressement économique intérieur et à la stabilité politique du pays, tout en reconnaissant le rendement limité de l’appareil industriel lié à l’insuffisance de la production charbonnière et à un outillage ancien59. Aussi les représentants belges à Washington ne se faisaient-ils guère d’illusion sur la suite réservée aux demandes belges.
71« Puisque le Plan Marshall a un but bien défini – celui de s’opposer à l’expansion du communisme en Europe – il s’efforce de venir tout spécialement en aide aux pays les plus menacés et, par conséquent, accorde un secours moindre aux contrées qui ne sont pas en péril immédiat. Ceci est peut-être un de ses principes sous-entendus, mais néanmoins fondamentaux60. »
72Si les États-Unis ne semblaient guère disposés à délier généreusement les cordons de la bourse en faveur de la Belgique, le Département d’Êtat n’en était pas moins enclin à l’utiliser comme fer de lance de la mise en œuvre de la coopération européenne. Malgré le désaccord persistant de Spaak avec la politique d’expansion de la production et du commerce préconisée par Clayton comme remède aux problèmes européens dont la nature était essentiellement financière, les États-Unis auraient souhaité l’installation à Bruxelles de la future organisation chargée d’exécuter le Plan Marshall. Spaak était à leurs yeux particulièrement qualifié pour en assurer la direction61.
73Le 3 avril 1948, l’Economie Coopération Act était promulgué. Sur la première tranche annuelle de 5,3 milliards de dollars, la Belgique et le Luxembourg, y compris les territoires d’outremer, obtenaient 295.500.000 dollars62.
74Le 16 avril, à l’issue de la deuxième conférence du CECE, les seize pays membres signaient la Convention de Coopération Économique Européenne créant l’OECE. Au terme de laborieuses tractations, dont l’enjeu pour Benelux résidait dans la rupture du monopole franco-anglais, le siège de l’organisation fut établi à Paris, tandis que Spaak était élu non sans difficulté à la présidence du conseil63.
75Pour bénéficier de l’aide américaine, les pays membres de l’OECE devaient non seulement adhérer à l’engagement multilatéral de tout mettre en œuvre pour réaliser un programme commun de relèvement basé sur leurs propres efforts et leur coopération mutuelle, mais aussi conclure un accord bilatéral avec les États-Unis. Par la signature de conventions bilatérales, l’administration américaine nourrissait l’espoir d’avoir les moyens de contrôler de plus près la réalisation des objectifs du Plan Marshall sur le terrain. Du fait que ces traités devaient être soumis à l’approbation des assemblées parlementaires des pays concernés, leurs dispositions donneront lieu à des discussions serrées avec pour principal objet le souci de limiter l’ingérence américaine64.
76A Bruxelles, l’individualisation très poussée des moyens d’aide prévue dans l’ERP ne manquait pas de susciter quelque inquiétude quant à la liberté d’action des autorités monétaires nationales et au risque de distorsion des courants d’échanges normaux65. Dès la fin mars 1948, le Département d’État pressait le gouvernement belge de lui faire connaître les procédures qu’il comptait adopter pour obtenir le remboursement des importations financées par l’ERP66. Il considérait que l’adoption de la procédure d’« offshore purchase », à savoir l’utilisation d’une partie des fonds de l’ERP pour l’achat d’un produit déterminé dans l’un des pays participants au profit d’un autre des Seize, était particulièrement bénéfique à la Belgique67. Pour accélérer la mise en vigueur du programme, il proposait à chaque pays participant un échange de lettres par lequel celui-ci affirmait son adhésion aux buts du programme et son intention de conclure un accord bilatéral68.
77Les textes rédigés au Département d’État furent soumis aux différents départements ministériels belges au début du mois d’avril. Seul le ministre des Finances Gaston Eyskens suggéra d’insérer une allusion au fait que la Belgique poursuivait depuis la Libération une politique monétaire et commerciale orientée dans le sens indiqué par les États-Unis et qu’elle était fermement décidée à la poursuivre69. Le 24 avril, Silvercruys rappelait l’insistance du Département d’État sur l’urgence de l’acceptation de la lettre d’intention par la Belgique et la nécessité de conclure l’accord bilatéral dont la sanction législative devait être obtenue avant le 3 juillet, soit 90 jours après l’entrée en vigueur de l’ERP. Passé ce délai l’aide américaine serait suspendue70.
78Après avoir constaté que les Pays-Bas avaient signé sans attendre le texte proposé, le gouvernement belge l’accepta dans les mêmes termes71. Le 30 avril, Silvercruys procédait à l’échange des lettres d’intention avec le sous-secrétaire d’État Lovett72.
79Pressé de conclure les accords bilatéraux, le Département d’État projetait de les négocier à Washington afin d’en assurer aisément la plus grande unité dans les termes. Il décidait également d’exclure de la négociation toute discussion concernant les programmes d’assistance ou les termes de crédit. Tenu par l’échéance du 3 juillet, il s’inquiétait de savoir si l’accord avec la Belgique devait être soumis à sanction législative73. Le 4 mai le ministre du Commerce extérieur van der Straten-Waillet faisait savoir à Washington qu’à première vue une sanction législative n’était pas indispensable mais qu’au besoin, le gouvernement belge proposerait une procédure d’urgence74.
80Un premier projet américain d’accord de coopération en date du 12 mai est soumis au gouvernement belge, mais les pourparlers belgo-amêricains ne seront engagés qu’à la fin du mois de juin. En effet, au cours d’une réunion officieuse du Conseil de l’OECE à Paris, il avait été décidé, suite à des contacts avec Harriman qui redoutait la susceptibilité de l’opinion américaine à l’égard d’une pression européenne organisée, que deux ou trois pays commenceraient les négociations sur base d’un commun accord et resteraient en contact avec les ambassades des autres pays membres à Washington. Une première démarche fut effectuée le 11 juin par les ambassadeurs de Grande-Bretagne, de France et du Danemark qui présentèrent un contre-projet d’accord bilatéral75.
81Nous ne nous étendrons pas sur le détail de ces négociations sinon pour signaler qu’elles furent suivies de près à Bruxelles et que Silvercruys reçut instruction de se maintenir en liaison étroite avec les ambassades qui les avaient entamées en vue d’attirer leur attention sur des points qui préoccupaient particulièrement le gouvernement belge76. La tactique adoptée consistait à valoriser au profit de la Belgique les avantages que les pays en négociation auraient obtenu77.
82 Ce n’était pas sans difficulté qu’un accord avait été atteint au sein du gouvernement belge à propos de l’accord bilatéral. En effet les attributions d’aide à la Belgique pour le premier trimestre de l’ERP, soit 3 millions de dollars en dons et 17 millions en prêts ont causé une profonde déception. Le 2 juin, le ministre du Ravitaillement Moens de Fernig se livre à une critique acerbe du traité qui à ses yeux débouche sur un marché de dupes. La ventilation de l’aide américaine résulte d’un examen superficiel des conditions économiques prévalant en Belgique, les Américains ayant pris comme seul critère la balance des paiements. Contrairement à l’Angleterre et la Hollande, qui par une politique d’austérité et de rationnement ont favorisé l’accumulation d’une épargne intérieure permettant le financement des dommages de guerre et du rééquipement, la Belgique a relancé son économie par la liberté de consommation. Quoique créancière de tous les pays d’Europe, elle n’a pu constituer une épargne pour sa reconstruction et son rééquipement. Pourquoi, se demande Moens, les Américains qui attribuent à l’Angleterre des sommes considérables pour équilibrer sa balance commerciale, ne pourraient-ils attribuer à la Belgique des dons importants pour financer les dommages de guerre dont l’essentiel résulte d’ailleurs des bombardements alliés. A défaut de dons, les modalités de prêt devraient être très avantageuses, de l’ordre de 1 à 2 %, et s’étaler sur une durée de 50 ans. Si les choses doivent rester en l’état, « on peut arriver à se demander si le Plan Marshall est intéressant pour la Belgique et s’il doit être accepté »78.
83De son côté, le ministère des Finances rejette comme inadmissible l’article X du projet américain qui oblige le gouvernement belge à consulter le Fonds Monétaire International pour réviser le taux de change du franc belge lorsque le gouvernement américain le requiert79.
84Alarmé par cette mise en question, Silvercruys provoque à l’ambassade une réunion des différents fonctionnaires en poste à Washington pour traiter du Plan Marshall, réunion à laquelle prend part Camille Gutt. Tous tombent d’accord sur l’impossibilité d’obtenir une révision à la hausse de l’aide américaine et des conditions spéciales de crédit pour la Belgique. Ils n’en sont pas moins unanimes à considérer que renoncer à participer au Plan Marshall aurait de graves répercussions politiques. Une renonciation limitée seulement à l’aide financière laisserait entier le problème de l’approvisionnement en dollars. Pareille démarche aliénerait la sympathie pour la Belgique avec pour conséquence de diminuer les « offshore purchases ». Compte tenu des autres possibilités d’obtenir des dollars, il faudrait faire face dans l’année à venir à un déficit de 300 à 400 millions de dollars que seules les ventes d’or pourraient combler. D’autre part le projet d’accord bilatéral n’étant pas un projet ne varietur, la Belgique pourrait bénéficier des modifications obtenues par la Grande-Bretagne et la France en plus de celles qu’elle rechercherait. Vu les délais imposés pour la signature du traité, Silvercruys propose que le ministre Moens vienne en personne à Washington pour négocier au Département d’État80.
85A Bruxelles, on préféra attendre l’issue des négociations menées par la France et la Grande-Bretagne81. Faisant le point sur la nouvelle version du projet américain, l’administration belge constatait le 24 juin que certaines de ses préoccupations étaient rencontrées, notamment la suppression de l’article X sur les taux de change. Compte tenu des délais, il était peu probable que le gouvernement américain accepterait d’apporter des modifications importantes au projet. Or parmi les dispositions qui ne satisfaisaient pas les préoccupations belges, il en était trois sur lesquelles la Belgique se refusait à toute concession82. La première concernait la livraison aux Américains de produits essentiels pour la constitution de stocks. Remarquons à ce propos que dès septembre 1947, Marshall lui-même avait décidé de bannir toute mention de l’uranium de la liste des ressources dont la Belgique ferait état lors de l’élaboration du programme des Seize et qu’il ne figurera sur aucune liste des produits destinés au « stock-piling »83.
86En deuxième lieu, le préfinancement des dons américains par le compte spécial ouvert à la Banque Nationale était exclu. Enfin le gouvernement belge refusait de réquisitionner les avoirs belges et congolais aux États-Unis en vue de la réalisation de l’ERP.
87Faute d’obtenir l’insertion des diverses modifications dans l’accord proprement dit, il fut convenu d’y joindre en annexe des notes interprétatives84. L’accord fut signé à Bruxelles le 2 juillet 1948. En soumettant l’accord au Parlement belge, le gouvernement veillera à préciser « qu’il n’a pas pour objectif immédiat de définir la consistance physique de l’aide américaine » et qu’il appartient à la Belgique de déterminer ultérieurement les modalités de son appel à l’aide américaine85. Le lyrisme avec lequel le projet de loi fut défendu contrastait singulièrement avec les dures réalités auxquelles la Belgique se trouvait confrontée pour obtenir sa part du gâteau86. Il n’empêche, la loi fut votée avec une large majorité et promulguée le 29 juillet 194887.
88Au terme de cet exposé, il s’impose de relever le décalage extraordinaire qui s’est produit en 1947-1948 entre le discours officiel et l’opinion publique en Belgique quant aux bienfaits du Plan Marshall et les difficultés considérables rencontrées par le gouvernement belge pour en bénéficier.
89Sans doute la fierté que retiraient ses dirigeants de la rapidité du relèvement économique après la guerre et l’importance accordée par les responsables de sa politique extérieure à la coopération internationale et l’intégration européenne plaçaient-elles la Belgique au départ dans une position de faiblesse. Pourquoi les États-Unis auraient-ils dû lui consacrer une attention particulière ?
90En réalité la situation était plus complexe puisque la Belgique pouvait aux yeux des Américains servir d’exemple et qu’elle paraissait un instrument utile pour la promotion de la coopération européenne. En utilisant Benelux, la Belgique pouvait mieux se faire entendre dans le concert international, mais autant la partie politique était-elle jouée par les Belges, en particulier par Spaak, autant les aspects économiques ont-ils été pris en main par les Néerlandais.
91En centrant l’essentiel de leurs efforts sur le problème de la transférabilité et de la convertibilité des monnaies, les responsables économiques belges n’avaient guère obtenu de succès au terme d’une année de négociation. Malgré la bonne volonté des diplomates américains en poste à Bruxelles, il s’avérait que l’aide américaine était réduite à la position congrue et l’on prenait conscience avec retard de la position d’infériorité où se retrouvait le pays vis-à-vis de ses partenaires qui s’étaient engagés dans une politique d’équipement au prix de restrictions imposées à leur population. De là les réticences lors de la négociation de l’accord bilatéral et un rejet au nom même de la tradition libérale du pays des dispositifs de contrôle prévus par les Américains pour l’exécution de l’ERP.
92 Sans renoncer à l’espoir d’obtenir partiellement satisfaction sur le plan économique, l’adhésion belge au Plan Marshall en juillet 1948 relevait pour l’essentiel de motifs d’ordre politique, dans la mesure où l’initiative américaine offrait une perspective de relance de la coopération européenne sur les limites de laquelle on ne se faisait guère d’illusions.
Notes de bas de page
1 Sans prétendre à l’exhaustivité citons P. Mélandri, Les États-Unis face à l’unification de l’Europe, 1945-1954, Paris, 1980 ; I. Wexler, The Marshall Plan revisited. The European Recovery Program in Perspective, Westport (Connecticut), 1983) ; A.S. Milward, The Reconstruction of Western Europe, 1947-1952, Londres, 1984 ; M.J. Hogan, The Marshall Plan. America, Britain and the reconstruction of Western Europe, 1947-1952 ; Cambridge 1987 ; G. Bossuat, L’Europe occidentale à l’heure américaine : le Plan Marshall et l’unité européenne, 1945-1952, Bruxelles, 1992.
2 L’après-guerre en Belgique n’a pas encore suscité une abondante littérature historiographique. Aussi citerons-nous le récent ouvrage collectif édité par E. Witte, J.C. Burgelman, P. Stouthuysen, Tussen Restauratie en Vernieuwing. Aspecten van de naoorlogse Belgische politiek (1944-1950)., Brussel, 1989. Sur le plan économique cf. F. Baudhuin, Histoire économique de la Belgique 1945-1956, Bruxelles, 1958 ; G. Vandewalle, « De economische ontwikkeling in Belgïe 1945-1980 », dans Algemene Geschiedenis der Nederlanden, t. XV, Haarlem, 1982, p. 130-136.. D’autre part on trouvera une information intéressante dans les Comptes-rendus des travaux de la Société d’Economie politique de Belgique qui accueille régulièrement à sa tribune de hautes personnalités du monde politique et économique. Ainsi le baron J.-C. Snoy et D’Oppuers, secrétaire général du ministère des Affaires économiques depuis 1939 et l’un des principaux artisans de la reconstruction, présente une conférence intitulée « Deux années de transition vers l’économie de paix » (n° 164, décembre 1946, p. 9-43). Le 15 octobre 1947, le ministre des Finances, Gaston Eyskens, fait un exposé lors du déjeuner d’ouverture de la session 1947-1948 (n° 172-173, octobre-novembre 1947, p. 10 sq.). Le 18 novembre, c’est au tour du ministre du Rééquipement national, Paul De Groote, de présenter ses « Réflexions sur l’Économie d’après-guerre » (Id., p. 15 sq.).
3 Contrairement aux données du graphique présenté par A. Milward (op. cit., p. 9), qui situe la production industrielle belge de juillet 1946 à novembre 1948 à un niveau constamment inférieur à celui de l’avant-guerre, les statistiques belges attestent un rattrapage dès avril 1947 et, après un léger recul, un niveau constamment supérieur à l’avant-guerre depuis septembre 1947 (Banque nationale de Belgique. Bulletin d’information et de documentation, numéro spécial Statistiques économiques belges 1941-1950, Bruxelles, s. d., t. II, p. 231).
4 S. Peters-Godts, La politique européenne du gouvernement belge septembre 1944-mai 1950, thèse inédite, Institut universitaire européen, Florence, 1987, p. 163 sq.
5 Report of the Special « Ad Hoc » Committee of the SWNCC, 21 avril 1947 (Foreign Relations of the United States, en abrégé FRUS, 1947, vol. III, p. 204-220).
6 Office of Intelligence Research. OIR Report n° 4402, lune 20, 1947, National Archives, DS 097.3 Z/092 4402 (PS).
7 F. Van Langenhove, La sécurité de la Belgique. Contribution à l’histoire de la période 1940-1950, Bruxelles, 1971. P.H. Spaak, Combats inachevés, 2 vol., Paris, 1969. P.F. Smets, éd., La Pensée européenne et atlantique de Paul-Henri Spaak, 2 vol., Buxelles, s. d.
8 Van Langenhove, p. 191-192. J.E. Helmreich, Gathering Rare Ores. The Diplomacy of Uranium Acquisition 1943-1954, Princeton, 1986, p. 35-36.
9 E. Deshormes, « Camille Gutt-Premier directeur général du Fonds monétaire international 1946-1951 », supplément historique à la Revue de la Banque, juillet 1986.
10 S. Peters-Godts, op. cit. p. 41.
11 G. Kurgan-van Hentenryk, « La Belgique et le relèvement économique de l’Allemagne 1945-1948 », Relations internationales, n° 51, automne 1987, p. 343-363.
12 Parmi les bénéficiaires de bourses d’étude dans les universités américaines citons P. Van Zeeland, G. Eyskens, J.C. Snoy et d’Oppuers. D’autres personnalités telles que E. Sengier, H. Ansiaux ont eu de nombreux contacts avec les milieux dirigeants américains pendant la guerre, tandis que plusieurs responsables syndicaux tels Louis Major, Jef Rens ou Gus Cool entretenaient des relations avec leurs homologues américains.
13 Memorandum de W. Clayton, sous-secrétaire d’État pour les Affaires économiques, adressé au sous-secrétaire d’État D. Acheson, 27 mai 1947 (FRUS, 1947, vol. III, p. 230-232). Rappelons que ce memorandum est généralement considéré comme le point de départ du Plan Marshall.
14 Rapport de Paul Van Zeeland sur les relations belgo-américaines, projet dactylographié s. d. (1952) (Bruxelles, Archives générales du royaume, en abrégé AGR, Papiers Van Zeeland, 3241).
15 Télégramme de Spaak à l’ambassadeur de Belgique à Washington, Robert Silvercruys, 18 juin 1947 (Archives du ministère des Affaires étrangères, en abrégé AEB, 5352). Hervé de Gruben, directeur général de la Politique (pour Spaak), au baron Guillaume, ambassadeur de Belgique à Paris, 18 juin 1947 (idem). Sur la politique néerlandaise, cf. J. Schram, « Nederland en het Marshallplan. De Nederlandse belangen op de conferentie van Parijs, 1947 », dans P. Luyckx et A. Manning, eds, Nederland in de wereld 1870-1950. Opstellen over buitenlandse en koloniale politiek, aangeboden aans Dr. N. Bootsma. Nijmegen, Vakgroep Geschiedenis, 1988, p. 201-204.
16 Projet de dépêche préparé à la Direction générale de la politique, remanié par Gruben et le chef de cabinet de Spaak Walter Loridan, 11 juin 1947 (AEB 5352). Ce projet, destiné à l’ambassade de Washington, ne fut pas expédié. Une version munie de corrections mineures fut remise à l’ambassade des Pays-Bas à Bruxelles.
17 Smets, op. cit., p. 81-85.
18 Silvercruys à Spaak, 6 juin 1947 ; télégramme, 12 juin 1947 (AEB 5352).
19 Télégrammes de Spaak à Silvercruys, 15 juin et de Silvercruys à Spaak, 17 juin 1947 ; Silvercruys à Spaak, 18 juin 1947 (AEB 5352).
20 Télégramme de Spaak à Silvercruys, 17 juin 1947 ; Gruben, pour Spaak, à Guillaume, 18 juin 1947 (AEB 5352).
21 Compte rendu analytique. Sénat, séance du 18 juin 1947, p. 437.
22 Télégramme de Silvercruys à Spaak, 16 juin 1947 (AEB 5352).
23 Inverchapel, ambassadeur des États-Unis à Londres, à Marshall, 17 juin 1947 (FRUS 1947, vol. III, p. 256-257). Caffery, ambassadeur à Paris, à Marshall, 18 juin 1947 (id. p. 258).
24 Silvercruys à Spaak, 18 juin 1947 (AEB 5352).
25 Télégramme de Silvercruys à Spaak, 19 juin 1947 (id.)
26 Note de Loridan sur le télégramme précité.
27 Plusieurs jours avant la démarche officielle des trois pays de Benelux, les Hollandais avaient fait savoir publiquement aux États-Unis que les consultations entre les trois pays étaient terminées et que les idées hollandaises seraient prochainement présentées au gouvernement américain (télégramme de Silvercruys à Spaak, 16 juin 1947. AEB 5352). Dans les jours qui précèdent la conférence des Trois à Paris, l’un des principaux responsables de la politique économique néerlandaise, Hans Hirschfeld, a des conversation à Londres sur le plan Marshall et la prochaine conférence. Il se heurte à la volonté britannique d’écarter deux problèmes jugés brûlants, mais essentiels pour les Hollandais, à savoir amener les Russes à coopérer avec les Américains pour rouvrir le bassin danubien au commerce international et augmenter la production charbonnière de la Ruhr en assurant une juste répartition de celle-ci. Constatant que le Benelux qui, « après l’Angleterre tient la première place en Europe », est écarté des conversations de Paris, il déclare que l’union étudiera le problème de son côté et présentera son propre plan aux États-Unis. Le 27 juin le gouvernement néerlandais demande d’urgence aux Belges de se réunir à ce propos (Poswick, ambassadeur de Belgique à La Haye, à Spaak, 27 juin 1947. AEB 5352). Schram, p. 215-216. Sur les problèmes économiques néerlandais, cf. R.T. Griffiths, « The Stranglehold of Bilateralism », dans R.T. Griffiths, ed., The Netherlands and the Intégration of Europe 1945-1957, Den Haag, 1990, p. 1-26.
28 Helmreich, Gatering Rares Ores..., p. 86.
29 Guillaume à Spaak, 2 juillet 1947 {AEB 5352).
30 Télégrammes de Guillaume à Spaak, 4 juillet, et réponse, 5 juillet 1947 {AEB 5352).
31 Mémorandum de Gruben, 7 juillet 1947 (AEB 5352).
32 Note pour le ministre du Commerce extérieur, 8 juillet 1947 (AEB 5352).
33 Note de Snoy pour Spaak, 10 juillet 1947 (AEB 5352).
34 Milward, chap. II, p. 56 sq.\ Hogan, p. 60 sq. \ Schram, p. 206 sq.\ les documents sur la conférence de Paris sont conservés dans le dossier AEB 5353.
35 Circulaire d’information n° 15 de Spaak aux agents diplomatiques et consulaires et annexe, 18 juillet 1947 (AEB 5352). L’agence Tass n’avait pas manqué de rapporter que « les louanges à l’adresse de Marshall, de Bevin et de Bidault furent prononcées par le Premier belge Spaak, expérimenté dans ce genre de choses ». (Leghait, ambassadeur à Moscou, à Spaak, 18 juillet 1947. AEB 5352).
36 Note de Snoy pour Spaak, 19 juillet 1947 (AEB 5352).
37 G. Kurgan-van Hentenryk, art. cité, p. 353 sq.
38 Guillaume à Spaak, 22 août 1947 (AEBttSl). Milward, p. 67 et 75-76 ; S. Peters-Godts, thèse citée, p. 243 sq. et « Le rôle des Belges dans l’élaboration d’un système de paiements en Europe de 1947 à l’Union européenne des paiements », dans M. Dumoulin, éd., La Belgique et les débuts de la construction européenne. De la guerre aux traités de Rome, Louvain-la-Neuve, 1987, p. 87 sq.
39 Melandri, p. 113-116.
40 Guillaume à Spaak, 23 juillet 1947 (AEB 5352).
41 Télégramme de van der Straten-Waillet à Silvercruys, 23 juillet 1947 (AEB 5352).
42 Télégramme de Silvercruys à Spaak, 25 juillet 1947 (AEB 5352).
43 Note de Guillaume, 1er août 1947, dépêche à Spaak, même date (AEB 5352) : télégramme de Caffery au secrétaire d’État (de Clayton à Lovett), 31 juillet et 12 août 1947 (FRUS 1947, vol. III, p. 341-342 et 355-356). Sur la mentalité des responsables américains des affaires européennes, on lira avec intérêt la thèse récemment soutenue par P. Winand, Presidents, Advisers and the Uniting of Europe. American Policy toward European Intégration 1939-1963, Université libre de Bruxelles, 1990.
44 Spaak à Clayton, 11 août 1947 (AEB 5352).
45 Direction B, circulaire d’information économique n° 58, 21 août 1*947 {AEB 5352). Milward, p. 80 sq.\ Hogan, p. 72 sq.
46 Guillaume à Spaak, 27 août 1947 (AEB 5352).
47 Télégramme de Silvercruys à Spaak, 27 août 1947 {AEB 5352).
48 Résumé des conversations Spaak-Clayton, 27 août 1947 {AEB 5352).
49 Télégramme de Guillaume à Spaak, 11 septembre 1947 et note pour le conseil des ministres, septembre 1947 {AEB 5352). Télégramme de Caffery à Marshall et Lovett, 12 septembre 1947 (FRUS, 1947, vol. III, p. 425-428). Schramm, p. 219 sq.
50 Note sur la réunion tenue au cabinet du ministre du Commerce extérieur, le 1er octobre 1947, datée du 4 octobre 1947 (AEB 5352), citée par S. Godts-Peters, « Le rôle des Belges... », p. 89.
51 À part P. Melandri, les auteurs récents ne font pas état du voyage en Europe du comité Herter. Selon H.B. Price, les résultats de ses travaux ont fort influencé la décision finale du Congrès (The Marshall Plan and Its Meaning, Ithaca, 1955, p. 51 à 55) Outre Herter lui-même, la délégation était composée de Wolverton, président du Committee on Interstate and Foreign Commerce, Keogh, Macy et Monroney. Elle rencontra six ministres : van der Straten-Waillet (Commerce extérieur), Eyskens (Finances), Duvieusart (Affaires économiques), De Groote (Rééquipement), De Man (Reconstruction) et Wigny (Colonies). Les procès-verbaux furent établis par le secrétariat de la délégation américaine et communiqués à Silvercruys, le 11 novembre 1947 (AEB 5352).
52 Procès-verbal de l’entretien au ministère des Finances, 15 septembre 1947, cité à la note précédente.
53 Entretien de l’auteur avec G. Eyskens, 19 mars 1985.
54 Note de Snoy, 24 septembre 1947 (AEB 5352).
55 Cf. note 50. Télégramme de van der Straten-Waillet à Silvercruys, 15 octobre 1947 (AEB 5352).
56 Note du secrétaire général F. Vanlangenhove, 27 octobre 1947 (AEB 5352).
57 Télégramme de van der Straten-Waillet à Silvercruys, 3 novembre 1947 ; dépêche du même (AEB 5352). Les créances belges sur l’Europe étaient passées de 3,8 milliards de F au début de 1947 à 12,3 milliards fin octobre. Le déficit en dollars était passé de 25 millions en février à 67 millions en septembre.
58 Obert de Thieusies, ambassadeur à Londres, à Spaak, 11 novembre 1947 ; Borremans, consul de Belgique à Chicago, à van der Straten-Waillet, 19 janvier 1948 (AEB 5352).
59 P.E. Jaspar, chef de la Mission économique belge à Washington à Moens de Fernig, ministre du Ravitaillement, 26 novembre 1947 ; Silvercruys à van der Straten-Waillet, 15 janvier 1947 ; note de la Mission économique belge à Washington, 27 février 1947 [AEB 5352).
60 Note de la Mission économique, 27 février 1947, citée n. 59.
61 Marshall à l’ambassade en Belgique, 10 janvier 1948 (FRUS 1948, vol. III, p. 358-359). Millard, chargé d’affaires à Bruxelles à Marshall, 16 janvier 1948 (id, p. 367-368). Marshall à l’ambassade à Londres, 29 février 1948 (id, p. 384-386).
62 Chronique de politique étrangère, Bruxelles, Institut des Relations internationales, vol. I, n° 3, mai 1948, p. 27-28.
63 Milward, p. 168 sq., Hogan, p. 124 sq.
64 Milward, p. 113 sq.
65 Note de la direction B, 9 mars 1948 {AEB 5352).
66 Silvercruys à van der Straten-Waillet, 25 et 26 mars 1948 {AEB 5352).
67 Silvercruys à van der Straten-Waillet, 2 avril 1948 {AEB 5352).
68 Silvercruys à Spaak, 26 mars 1948 {AEB S’iSl).
69 Eyskens à van der Straten-Waillet, 12 avril 1948 (AEB 5354).
70 Télégramme de Silvercruys à van der Straten-Waillet, 24 avril 1948 (AEB 5354).
71 Note de Gérard avec apostille de van der Straten-Waillet, 22 avril 1948 (AEB 5354).
72 Télégramme et dépêche de Silvercruys à van der Straten-Waillet, 30 avril 1948 (AEB 5354).
73 Télégramme de Sylvercruys à van der Straten-Waillet, 24 avril 1948 ; communication de l’ambassade des États-Unis à Bruxelles, 3 mai 1948 (AEB 5354).
74 Télégramme de van der Straten-Waillet à Silvercruys, 4 mai 1948 (AEB 5354).
75 Projet d’accord bilatéral, 12 mai 1948 (AEB 5354). Télégramme de van der Straten-Waillet à Silvercruys, 18 mai 1948 ; note sur l’exposé du baron Snoy lors d’une réunion officieuse des puissances européennes pour discuter des accords bilatéraux, 6 ou 7 juin 1948 ; télégramme de Silvercruys à Spaak, 11 juin 1948 (AEB 5354). Rappelons que Harriman a été nommé ambassadeur des États-Unis pour l’ERP.
76 Télégramme de van der Straten-Waillet à Silvercruys, 18 juin 1948 ; Instructions envoyées par le ministère des Affaires étrangères à Silvercruys pour la négociation de l’accord, 22 juin 1948 (AEB 5354).
77 Van der Straten-Waillet à Silvercruys, 22 juin 1948 (AEB 5354).
78 Moens de Fernig à van der Straten-Waillet, 2 juin 1948 (AEB 5354).
79 Note du ministère des Finances, 2 juin 1948 (AEB 5354).
80 Télégramme de Silvercruys à de van der Straten-Waillet, 9 juin 1948 (AEB 5354).
81 Note de Michel pour Moens de Fernig, 10 juin 1948 ; note de Meeus pour van der Straten-Waillet, 14 juin 1948 (AEB 5354).
82 Note pour van der Straten-Waillet, 25 juin 1948 ; Télégramme de van der Straten-Waillet à Silvercruys, 25 juin 1948 (AEB 5354).
83 Helmreich, p. 89-90.
84 Télégramme de Silvercruys à Spaak, 30 juin 1948 (AEB 5354).
85 Exposé des motifs du projet de loi portant approbation de l’Accord de coopération économique entre le royaume de Belgique et les États-Unis d’Amérique, signé à Bruxelles le 2 juillet 1948. Documents parlementaires. Sénat, n° 438, Séance du 13 juillet 1948.
86 Mémorandum de l’Administration belge de coopération économique, 4 juillet 1948 {AEB 5354).
87 Moniteur belge, 31 octobre 1948, p. 8896 sq.
Auteur
-
Ginette Kurgan-van Hentenryk
Docteur en philosophie et lettres (Histoire), licenciée en sciences économiques, professeur à l’université libre de Bruxelles, CP 142, avenue Franklin-Roosevelt 50, 1050 Bruxelles, Belgique. A déjà publié : « La Belgique et le relèvement économique de l’Allemagne, 1945-1948 », in Relations internationales, n° 51, 1987, p. 343-363. « Le plan Marshall, un début de la construction européenne ? Approche de l’opinion belge », in La Belgique et les débuts de la construction européenne, édité par M. Dumoulin, Louvain-La-Neuve, 1987 ; p. 77-86. En collaboration avec J. Laureyssens. Un siècle d’investissements belges au Canada, Bruxelles, 1986. En collaboration avec J. Puissant, « Die industriellen Beziehungen in belgischen Kohlenbergbau » dans G. Feldman et K. Tenfelde, Arbeiter, Unternehmen und Staat in Bergbau, München, 1989, p. 163-218 ; « Les banques européennes aux xixe et xxe siècles », dans La Banque en Occident, publié en collaboration avec R. Bogaert et H. Van der Wee, Anvers, 1991, p. 267-386.
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