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Le Bureau des finances de la généralité de Lyon. XVIe-XVIIIe siècle

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Karine Deharbe

Préface

Françoise Bayard

Texte intégral

1Le livre qui suit est un ouvrage d’histoire du droit. Il est extrait d’une thèse dont la dernière partie comportait une étude sociale. Les nécessités de l’édition ont imposé de la supprimer. On peut le regretter, mais le livre est ainsi plus homogène et au vrai, les hommes y sont constamment présents grâce à la méthode d’exposition de Karine Deharbe. Toutes ses affirmations s’appuient sur des faits précis, puisés dans différents dépôts d’archives, surtout celui, très riche pour cette institution, du département du Rhône, peignant les hommes dans leurs activités ou leurs conflits. Ainsi prouve-t-elle que les historiens du droit et les historiens sont souvent proches les uns des autres, en tous cas complémentaires.

2L’auteur présente une institution, le Bureau des finances de Lyon, depuis son origine, en 1577, jusqu’à sa suppression en 1790. Elle n’est pas la première à le faire : sur les vingt-huit bureaux que comptait la France d’Ancien Régime, neuf autres – Poitiers, Riom, Moulins, Rouen, Dijon, Paris, Lille, Montauban et Tours – ont déjà été étudiés. Celui de Lyon avait lui-même été considéré pour la deuxième moitié du xviie siècle dans un mémoire de maîtrise. Force est, cependant, de constater que les cinq premiers travaux datent soit du xixe siècle soit de la première moitié du xxe et que les deux avant-derniers portent avant tout sur les officiers qui les composent. Karine Deharbe écrit pour Lyon ce que François Caillou a fait pour Tours. Leurs travaux s’inscrivent et dans le renouveau de l’histoire financière souhaité par Michel Bruguière (Pour une renaissance de l’histoire financière xviiie-xxe siècle, 1991) et dans le regain d’intérêt que suscite l’histoire des institutions après les travaux de Guy Thuillier (Pour une histoire de la bureaucratie en France, t. 1, 1999 ; t. 2, 2001). Son étude est classique (mais non dénuée d’originalité comme en témoignent certains titres) tant dans la langue que dans sa logique : dans une première partie, après avoir présenté l’origine et l’évolution de l’institution (chapitre premier), elle décrit la composition du Bureau (chapitre II) et son fonctionnement (chapitre III) ; la deuxième partie dépeint les activités du Bureau dans les secteurs des impositions (chapitre IV), du domaine (chapitre V) et de la voirie (chapitre VI). Le dernier chapitre raconte la fin de l’institution.

3Tout au long du livre, une problématique ne cesse de se décliner en quatre points : le Bureau des finances de Lyon est une institution comme il en existe partout en France, mais il n’en est pas moins original ; il est utile tant dans ses fonctions de direction que dans celles de juridiction ; comme les autres, il est menacé dans ses activités ; mais il résiste car il joue un rôle social important. L’histoire du Bureau des finances de Lyon ne se distingue guère, en effet, de celle de ses homologues. Créé en 1577 avec cinq officiers, il voit ses effectifs se diversifier – deux huissiers, deux greffiers, deux présidents – et croître modérément dans le dernier tiers du xvie siècle avant de disparaître entre 1598 et 1608. Après leur rétablissement, le nombre des officiers aux fonctions les plus variées (avocat ; procureur du roi ; receveur-payeur des gages ; receveur des épices ; chevalier d’honneur ; auditeur rapporteur général des comptes de la fourniture des étapes ; greffier garde conservateur des minutes etc.) ne cesse d’augmenter avec une inventivité à la mesure des besoins financiers de la monarchie – car les officiers achètent leurs charges soit auprès du roi s’il s’agit d’une première acquisition, soit auprès du bureau des parties casuelles, soit au Bureau des finances en cas d’achat collectif, soit auprès du propriétaire précédent – certains n’exerçant qu’une année sur deux (alternatifs) ou sur trois (triennaux). Les créations marquent toutefois le pas entre 1635 et 1673, d’autres moyens étant alors trouvés pour renflouer les caisses de l’État. Elles reprennent beaucoup plus modestement par la suite, le début du xviiie siècle voyant même un léger repli. N’entre pas qui veut au Bureau : des conditions de nationalité, d’âge, de parenté, de religion, de moralité doivent être remplies. L’impétrant est soumis à un examen. Il doit se consacrer entièrement à sa charge et ne pas exercer d’autres activités notamment dans les finances, le commerce, les professions libérales et même d’autres offices. À Lyon comme ailleurs, la procédure de recrutement nécessite un parcours long, difficile et onéreux : il faut obtenir les lettres de provision de l’office et payer le marc d’or, fournir la quittance de finance ou de paiement de l’office, et éventuellement celle du droit de survivance ; il faut aussi être reçu par la Chambre des comptes, prêter serment devant le chancelier avant d’être installé au Bureau, l’ensemble de la procédure entraînant des frais à chaque étape. À Lyon comme ailleurs, les officiers doivent se soumettre à des obligations professionnelles (dont celles de port de la robe, de résidence, de chevauchée et de participer aux audiences pendant quatre mois en deux ans). Dans la capitale des Gaules comme ailleurs, le statut des officiers est identique : ils bénéficient de privilèges honorifiques, pécuniaires et de rémunérations. Enfin leur travail s’organise selon un calendrier déterminé en appliquant les règles communes de discipline intérieure, de collégialité et de la procédure traditionnelle.

4Pourtant, le Bureau des finances de Lyon se distingue des vingt-sept autres bureaux de France. Il est à la mesure de la généralité de Lyonnais, Forez,

5Beaujolais, qui comprend administrativement cinq élections (Lyon, Montbrison, Roanne, Saint-Étienne, Villefranche). Son territoire, assez peu important, s’étend sur des zones rurales diverses. Mais sa forte population (environ 500 000 habitants) se concentre dans des villes petites ou moyennes lui conférant un taux d’urbanisation parmi les plus élevés du pays. Il est aussi adapté à son chef-lieu. Lyon est, à l’échelle de l’époque, une ville énorme dont la population passe de 60 000 habitants au milieu du xvie siècle à 150 000 habitants à la fin du xviiie siècle. C’est aussi une cité active. Rebondissant constamment dès que des difficultés surgissent, elle passe du grand commerce international au xvie siècle, au commerce national au début du xviie siècle puis à l’industrie textile tournée vers la soie et devient alors la première place ouvrière de France. Certains y accumulent des richesses considérables quand d’autres sont assistés par l’Aumône générale ou sont poussés à la révolte par des salaires trop faibles ou des conditions de travail et de vie indécentes. La ville, toutefois, ne compte aucune institution prestigieuse comme un parlement ou une université, l’État s’étant toujours méfié d’une cité d’abord plus orientée vers l’étranger que vers le royaume puis ligueuse. L’État n’y est représenté que par les officiers de la Sénéchaussée et du Bureau des finances qui s’est installé au cœur de la ville de l’époque, d’abord rue Saint-Jean, puis dans la rue des Trois-Maries voisine à partir de 1640 et finalement à l’Hôtel de Fléchères tout proche après 1775. L’importance de Lyon explique que le Bureau soit plus fourni que nombre d’autres. Au milieu du xviiie siècle, il compte un premier président, quatre présidents trésoriers, un doyen, un chevalier d’honneur, vingt trésoriers, trois membres du ministère public, un greffier en chef, un greffier plumitif, trois huissiers et huit membres honoraires auxquels s’ajoutent deux receveurs généraux des finances, deux contrôleurs généraux des finances et du domaine. On ne trouve aucun mal à recruter ici les officiers notamment supérieurs : ces offices anoblissent. On sait l’importance du second ordre dans la société française d’Ancien Régime et les divers moyens utilisés par les plus fortunés pour accéder à un état qui assure à la fois privilèges, honneurs et prestige. Les nobles ne sont guère nombreux à Lyon qui se consacrent, comme on l’a vu, au travail. Mais ici comme ailleurs, les plus aisés n’ont qu’une hâte : entrer dans la noblesse. En dehors de l’achat de lettres ou d’anoblissement par le souverain, deux voies sont suivies par les riches Lyonnais : devenir échevin – ce qui conférera la noblesse (peu considérée) de cloche – ou acheter un office anoblissant. Dans le premier cas, seules deux personnes peuvent être promues, tous les deux ans, après un long cursus honorum et l’approbation du roi informé sur place par le gouverneur. Avec son nombre fourni d’officiers, le Bureau des finances offre plus de possibilités, même si la rotation est moins rapide (en moyenne, un officier reste 22 ans en place). Ainsi s’explique que les offices tiennent leurs prix, même après la décrue du xviiie siècle : un office de trésorier valait 18 000 livres en 1577, 70 000 livres en 1637, 47 000 livres en 1701, 40 000 livres en 1770 ; une charge de procureur du roi atteignait 65 000 livres en 1627 et 78 000 en 1770 ; celle de premier président, se stabilisait à 100 000 livres entre 1691 et 1770.

6Dans la deuxième partie, Karine Deharbe démontre l’utilité du Bureau des finances de Lyon et s’élève contre l’idée fréquemment reçue d’une institution qui ne servirait à rien. Trois chapitres dépeignent les trois domaines qui leur sont dévolus et les deux activités qui leur incombent depuis le Moyen Âge, la direction et la juridiction. En matière de finances, les officiers du Bureau exercent la direction des impositions et des finances municipales et des agents financiers royaux et municipaux. Ordonnateurs (et non comptables, distinction fondamentale dans l’administration française de l’époque), ils répartissent la taille élection par élection, procèdent aux adjudications des fermes des aides, veillent à l’approvisionnement des greniers à sel, surveillent l’établissement des états de finances, ordonnent les dépenses, contrôlent le recouvrement de toutes les impositions en régie ou affermées et l’acheminement de l’argent dans les caisses royales ainsi que le budget des villes, notamment de Lyon. Ils procèdent à la réception des agents financiers, reçoivent leurs cautions, examinent la régularité de leurs opérations, signent leurs livres journaux et reçoivent leurs différents justificatifs. Leur juridiction en ce domaine s’étend autant sur les conflits nés de toutes les impositions levées dans leur juridiction que sur les agents financiers qui les lèvent. Dans le domaine royal, ils sont chargés de protéger les biens matériels (ainsi les locaux judiciaires, les fortifications, les bâtiments administratifs et l’arsenal de Lyon) et les droits féodaux (tels que les hommages et les aveux et dénombrements dus au roi), de veiller à l’ensaisinement des censives et des prises d’eau (abenevis dans la région) et au rachat du domaine engagé. Ils doivent également gérer au mieux les droits domaniaux seigneuriaux ou régaliens (comme les droits d’aubaine, de bâtardise, de deshérence, d’épaves) et surveiller quotidiennement les agents domaniaux. Ils jugent aussi les contentieux surgis à propos des droits domaniaux ou des obligations liées aux domaines. En matière de voirie, le Bureau des finances fait entretenir les grands chemins et les chemins royaux par les riverains et la corvée royale, en zone rurale et en secteur urbain, le pavé des rues, les ponts et les quais. Il veille particulièrement au tracé des rues, aux emprises exercées par les échoppes ou autres saillies, aux retombées d’eau des toits sans chenaux, aux moulins à eau installés sur les rivières et aux graviers qui s’y déposent. En juridiction, ils sont amenés à réprimer les abus, le non respect des ordonnances et les litiges entre particuliers. C’est donc tout naturellement que Karine Deharbe peut conclure : « on peut affirmer que le Bureau est une institution performante et plus utile que ce que ses contemporains et nombre d’auteurs postérieurs ont laissé entendre ».

7Force est, cependant, de constater que ce corps voit ses activités se restreindre progressivement. Karine Deharbe n’intitule-t-elle pas, d’ailleurs, la deuxième partie de son livre « le déclin des compétences » ? En matière de domaine, dès le début, sa juridiction est mince. Dans la généralité, le roi possède peu de chose. Le domaine du Beaujolais appartient à Mademoiselle de Montpensier. Celui de Forez est plus étendu, mais l’existence d’une chambre domaniale à Montbrison enlève au Bureau de Lyon son autorité sur la région. Aussi de nombreux conflits de compétence éclatent-ils avec le Parlement de Dombes ou le lieutenant général du Forez. Surtout, au fur et à mesure qu’avance le temps, le Bureau se voit déposséder de nombre de ses prérogatives au profit d’autres institutions ou personnages, le Conseil du roi, l’intendant, comme partout, le gouverneur si puissant à Lyon où il est toujours choisi dans la puissante famille des Neuville, le Consulat de la ville de Lyon, le corps des ingénieurs des ponts et chaussées, etc. Karine Deharbe décrit avec minutie ce grignotage permanent. Le Conseil du roi reçoit l’adjudication des fermes, des aides et des gabelles. Une lutte permanente oppose le Consulat de Lyon et le Bureau des finances pour la voirie et les ponts. Sur le même sujet, les officiers du Bureau s’opposent aux juges seigneuriaux et royaux. Au gouverneur vont les réquisitions et la vérification des dépenses des subsistances de l’armée et le contrôle des dépenses de la capitale des Gaules. À l’intendant reviennent la répartition de la taille dans les élections, l’organisation et la vérification des dépenses des étapes, l’adjudication des baux des octrois de Lyon, la voirie rurale, la mise en place et la surveillance des péages, l’organisation des corvées et la création d’impositions pour les ponts et chaussées. Les ingénieurs du roi affrontent le Bureau pour la construction et l’entretien des ponts et les maîtres des eaux et forêts pour le maintien de la navigabilité des voies d’eau. Au bout du compte, comme le dit l’auteur, « l’histoire du Bureau des finances n’est que celle d’une lutte interminable pour sa survie. Il ne l’obtient qu’au prix d’humiliations et de combats futiles ». On retrouve là une des constantes de l’Administration française de l’Ancien Régime : toute institution nouvelle se superpose à celles qui existaient avant elle et n’efface pas les pouvoirs antérieurs ; il s’ensuit nécessairement des luttes d’autant plus sévères qu’elles visent à l’émergence ou au maintien de l’existence de chacune d’elles. Certes, « ses attributions (du Bureau) de nature primordiale puisqu’elles touchent aux forces vives du pays en particulier finances et voirie, auraient pu le hisser au sommet surtout qu’aucune autre cour dans la ville n’est susceptible de lui porter ombrage. L’étendue légale de ces attributions lui donne une puissance de premier plan. Les trésoriers déplorent l’incompréhension des autres ». Mais n’était-ce pas une institution condamnée dès lors que sont apparus les intendants de justice, police, finances, commissaires départis par le roi dans les provinces, nommés et révocables à tout instant quand les premiers, achetant leurs charges, sont quasi inamovibles ?

8Quoi qu’il en soit, les officiers des bureaux des finances de Lyon et d’ailleurs n’ont cessé de combattre face aux multiples assauts qui leur ont été donnés « avec un courage de tous les instants et une opiniâtreté admirables ». Le fondement de cette résistance est doublement clair. D’une part, ils servent l’État auquel ils font confiance. Ainsi l’écrivent-ils à leur représentant à la cour le 15 février 1785 : « chacun de nous, en achetant ces offices a cru traiter sous la foi de lois immuables qu’un gouvernement sage se fait toujours un devoir de respecter ». D’autre part, le Bureau des finances est, comme on l’a vu, l’ascenseur social sinon unique du moins le plus sûr pour les catégories sociales les plus aisées de toute une province : « l’utilité s’était avérée plus sociale que publique, une des soupapes de sécurité de l’Ancien Régime en permettant la promotion sociale par les offices » écrit Karine Deharbe. La bataille s’arrête cependant définitivement en 1789. Déjà l’année précédente, les édits Lamoignon, créant les grands bailliages, supprimaient aussi plusieurs juridictions financières, en particulier les bureaux des finances et les élections. Dans le préambule des édits, le souverain expliquait cette réforme de la justice et affichait tout haut ce que beaucoup pensaient tout bas : « le nombre excessif d’offices de judicature a toujours été considéré comme préjudiciable à la justice et onéreux à nos peuples ». « L’accroissement des abus a été facilité soit par des créations successives de nouveaux offices, soit par l’établissement encore plus nuisible de plusieurs tribunaux. Il s’en est ensuivi, entre les juridictions, des conflits continuels et, entre les justiciables, des procès dispendieux, avant même de pouvoir demander justice, pour faire décider devant quels juges leurs affaires seraient portées. Les gages et droits attribués à la plupart de ces officiers, les exemptions qui leur sont accordées, l’entretien même des bâtiments où ils tiennent leurs séances ont formé sur notre domaine une charge excédant l’intérêt de la finance de leurs offices et le produit des droits casuels qu’ils peuvent nous procurer ». « Les tribunaux ordinaires seuls chargés de veiller au maintien de la tranquillité publique ont été presqu’abandonnés ; nos sujets capables de rendre la justice se sont répandus et distribués dans un plus grand nombre de tribunaux et la plupart ont préféré les offices qui donnaient moins de travail et plus de profits ». La réforme avait été suspendue à l’annonce de la convocation des États généraux le 8 août 1788. Mais les officiers du Bureau de Lyon savaient à quoi s’en tenir quand ils envoyèrent leurs députés à Versailles : « les États généraux seront l’époque de notre anéantissement irrévocable ou de notre restauration permanente ». La suppression de la vénalité des offices fut décidée la nuit du 4 août. La suspension de l’activité des parlements fut effective le 3 novembre 1789, l’abolition des offices de finances, les 21 juillet et 15 août 1790 et la fin des bureaux de finances, les 6 et 7 septembre 1790. L’émission de 600 000 000 livres d’assignats gagés sur les biens nationaux, décidée les 29 septembre et 12 octobre 1790, fut destinée au remboursement des offices.

9La suite des évènements témoigne de l’orientation politique des officiers du Bureau. Nombre d’entre eux participent à l’insurrection girondine de 1793. Certains sont exécutés après le succès des Montagnards. D’autres traversent les difficultés et se retrouvent qui maire de Lyon (Palerne de Savy), qui député de la Loire (Dugas des Varennes), qui conseiller municipal de Lyon et conseiller général du Rhône (Boulard de Gatellier), etc. On retrouve alors des conduites identiques à bien d’autres périodes politiques.

10Au fond, ce que décrit Karine Deharbe dans ce bel ouvrage bien construit, bien conduit et remarquablement informé, c’est la vie d’une institution étatique dans une province. Elle en dépeint le travail quotidien, les difficultés, les combats, les espoirs et les désespérances. Elle en démonte les deux niveaux d’appréciation. À l’échelon de la généralité, le Bureau est « une institution régionale prestigieuse, représentative de l’aboutissement social local en matière d’offices », « un rouage essentiel de la vie de la province ». À l’échelon national, il est « plus ou moins bien considéré ». S’il est « toujours prêt à faire entendre sa voix », c’est souvent vainement. Ses membres restent toujours des « provinciaux ». Pour s’élever dans la société, ils doivent quitter la province, acquérir des offices plus prestigieux, acheter un régiment ou obtenir une commission royale. Autant que le combat des officiers moyens contre les différents représentants directs du roi, Karine Deharbe peint celui de la province contre la capitale. Si le premier s’est, en principe, éteint en 1789, le second reste encore vivace malgré toutes les déconcentrations, décentralisations et régionalisations proclamées ou réalisées.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2010

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