Chapitre VII. L’entre-deux-guerres, 1918-1939
p. 363-429
Texte intégral
I. LA POLITIQUE DOUANIÈRE
1Les questions tarifaires avaient préoccupé les milieux du commerce national bien avant le début de la Grande Guerre. Le tarif, mis en vigueur le 1er avril 1910, avait vite été dépassé. Dès avant 1914, la commission des douanes à la Chambre avait envisagé de le remanier pour tenir compte des nouvelles donnes économiques.
2L’inflation énorme des prix avait été telle, pendant les quatre ans de guerre, que le pourcentage du tarif était tombé de 7 à 8 %, à un taux le rendant inopérant.
3Sur le plan international, par ailleurs, les progrès scientifiques et industriels devaient entraîner une adaptation de la nomenclature douanière. Cette question avait été examinée par de nombreux congrès industriels et commerciaux, tenus en temps de paix. Il était indispensable que des mesures d’unification soient prises tant dans les tarifs que dans les procédures douanières.
4L’idée d’une union douanière des États européens contre la puissance des États-Unis d’Amérique, au congrès de Rome de 1900, avait fait long feu. Mais déjà, on en était à la paix armée et la question fut ajournée. Bismarck avait affirmé : « Aussi longtemps que la guerre subsistera, il y aura des douanes. D’ailleurs, une union douanière n’est possible qu’entre des peuples d’une même race. Même entre Allemands, elle ne s’est jamais faite sans peine. »
5En ce qui concernait les relations franco-allemandes avant guerre, l’article 11 du traité de Francfort, comportant l’automaticité pour l’Allemagne des concessions tarifaires accordées à un pays tiers, pesait lourdement sur une part importante du commerce français. Et des pressions s’étaient exercées pour son annulation par la France.
6La guerre a amené la volonté de voir les alliés passer un accord économique aussi complet que leur union militaire. Une conférence s’est tenue en ce sens à Paris en 1916. Elle a envisagé le commerce international après guerre et a préconisé de remettre en état les économies bouleversées par la guerre, de refuser tout commerce avec les empires ennemis, de rechercher pour les alliés des débouchés compensateurs. Au premier rang des mesures proposées, a figuré le refus d’accorder aux puissances ennemies le bénéfice du traitement de la nation la plus favorisée.
7Il était convenu que celles-ci seraient astreintes à des réparations pour les dégâts causés aux économies des pays ayant subi l’invasion allemande.
8Les, Annales des douanes ont publié une communication faite par un chef de bureau de la direction générale des Douanes, L.S. Magnan, à la Société de statistique de Paris qui devait refléter les idées de Jean-Marie Branet en la matière. Évoquant l’après guerre, l’auteur s’exprimait en ces termes : « Les dispositions d’ordre économique qui seront prises après la guerre ne ressembleront en rien à celles que la douane eut à appliquer après son désastre de 1870. Il est permis de dire que la victoire militaire, dont l’espoir s’affirme tous les jours, nous permettra de compter sur des conditions de paix tout à fait différentes. L’organisation du régime douanier futur sera, dès lors, l’une des parties les plus ardues de la tâche à accomplir. Celle-ci se compliquera presque certainement d’une révision de notre tarif, révision délicate entre toutes, à cause de la multiplicité des intérêts à sauvegarder au lendemain d’une guerre qui aura gravement atteint nos industries. Cette opération devra nécessairement être précédée de la modification des traités à tarifs annexés qui nous lient encore à certains pays. On doit espérer que le remaniement général de notre statut économique nous maintiendra le bénéfice de la fixité des tarifs douaniers, condition indispensable de la sécurité des transactions commerciales. »1
9Il semblait évident que le régime douanier à appliquer, à la paix, aux marchandises originaires des Etats ennemis, devait nécessairement faire l’objet d’une entente entre les alliés, et que de cet accord devaient sortir des résolutions plus nettes que celles de la conférence de 1916.
10« Il fallait que les Alliés refusent aux ennemis, pendant un laps de temps à définir entre eux, le bénéfice de la clause de la nation la plus favorisée. Il convenait de s’entendre pour fixer une période de temps pendant laquelle le commerce des puissances ennemies serait soumis à des règles particulières, et les marchandises originaires de ces puissances seraient assujetties à des prohibitions ou à un régime spécial qui devaient être efficaces. »
11En septembre 1918, alors que la victoire des alliés semblait imminente, le gouvernement français prenait la décision de dénoncer toutes « les conventions commerciales contenant la clause générale de la nation la plus favorisée ou des consolidations tarifaires, les traités et conventions concernant la navigation commerciale, la réglementation douanière, le régime des voyageurs de commerce, l’exercice du commerce et de l’industrie, ainsi que tous accords de nature à entraver la mise en application du nouveau statut commercial, maritime ou douanier sous lequel la France entendra se placer. »2
12La plupart des conventions ou traités conclus par la France prévoyaient la cessation de leurs effets un an après leur dénonciation par l’une des parties. Cela devait entraîner l’application du tarif général, sauf conclusion d’un nouvel accord.
13Il convenait donc de négocier un ensemble de traités liant le système douanier français à celui de tous les pays susceptibles de bénéficier d’un régime de faveur et qui accorderaient à la France des avantages tarifaires corrélatifs.
14Les opérateurs du commerce extérieur qui avaient eu à pâtir des concessions tarifaires accordées par certains traités et étendues à tous les pays bénéficiant de la clause de la nation la plus favorisée, réclamaient la plus grande vigilance dans ces négociations. Il ne fallait plus « abdiquer les privilèges douaniers ».
15Comme le pense Jean Clinquart : « La probabilité était grande, dans ce contexte général, que l’administration des Douanes eût à faire face, d’abord au niveau de l’élaboration de la réglementation à laquelle elle participerait nécessairement, puis à celui de sa mise en œuvre, à des tâches importantes. »3
16Dans les milieux administratifs, on se préoccupait du devenir de la politique douanière, une fois le conflit terminé par la victoire des alliés. Il faudrait desserrer d’abord le carcan prohibitionniste imposé par la guerre et, autant que possible, engager une concertation pour la révision des tarifs des pays alliés. Cette collaboration ne devrait altérer en rien le principe de l’indépendance tarifaire, puisque chacun des pays contractants resterait maître absolu de la nomenclature de ses textes.
17C’est ainsi qu’en 1917, René Pommereuil, chef de bureau au ministère des Finances, avait écrit un livre, La guerre économique, analysant la réglementation douanière intervenue depuis le début des hostilités pour déjouer les manœuvres de l’ennemi, contrecarrer son commerce et accroître les ressources nationales.
18Poursuivant sa réflexion, il publie en 1919, alors que les pourparlers de paix sont en cours, un essai sur la politique douanière de la France, dans lequel il précise : « Nous aurions encore le plus avantage à discuter avec nos alliés préalablement à tout accord commercial, sur les matières de la réglementation douanière. Des mesures d’ensemble prises par les Alliés s’imposent en cette matière, si nous voulons lutter avec succès contre le bloc économique adverse. Nul moment ne serait plus favorable pour l’adoption de ces mesures que celui où chacun des pays intéressés est occupé à préparer la révision de son tarif et où, du fait de la guerre, tous les principes de la réglementation douanière subissent des altérations temporaires, capables de former un excellent terrain de transition pour des modifications profondes et durables. »4
19Il préconise de conserver le tarif général, à taux très élevé, destiné au groupe austro-allemand et aux pays faisant cause commune avec lui, et le tarif minimum pour les autres pays, en souhaitant que la révision des tarifs alliés soit entreprise de concert entre ces pays, de manière à pouvoir y introduire les spécifications convenables.
20Et pour conclure, il affirme que le principe posé par la législation de 1892 doit être respecté : il faut que les droits minimums continuent à représenter la limite extrême au-dessous de laquelle il serait impossible de descendre sans compromettre les intérêts de l’industrie et de l’agriculture nationales. Il prône une « politique douanière sagement conduite, c’est-à-dire aussi éloignée d’un protectionnisme exagéré que du libre-échange absolu ».5
21Mais les belles résolutions prises en 1916 par les alliés n’ont pas survécu longtemps à la fin de la guerre. Déjà, Lloyd Georges a montré sa préférence pour la création d’un régime préférentiel à l’intérieur de l’Empire britannique.
22Pour leur part, les États-Unis, par la voix de leur président Wilson, prévoient la suppression dans toute la mesure possible, des barrières économiques. Le pacte constitutif de la Société des Nations, qui faisait partie intégrante du traité de Versailles, stipulait, selon le vœu du président américain, que les États membres « prendr [aient] les dispositions nécessaires pour assurer la garantie et le maintien de la liberté du commerce et du transit, ainsi qu’un équitable traitement du commerce de tous les membres de la Société ».6
23Quant au gouvernement français, il a prévu que la clause de traitement de la nation la plus favorisée devait cesser de s’appliquer de façon généralisée.7 Le tarif minimum ne devrait plus être concédé en bloc. C’est au cours de 1919 qu’il a fallu dresser le pénible constat de l’échec de la collaboration interalliée, préconisée par la conférence économique de 1916. Le Parlement, par la loi du 27 juillet 1919, a autorisé le gouvernement à négocier, selon la formule consacrée, entre les deux tarifs. Les négociateurs français pouvaient appliquer n’importe quel droit intermédiaire entre le tarif minimum et le tarif général.
24La marge était grande puisque le tarif minimum était généralement le quart du tarif général. Par ailleurs les autorisations devaient être révocables et conclues à court terme pour tenir compte des évolutions, rapides après guerre, des économies des partenaires de la France.
25« Cette loi devait apporter un changement considérable dans la pratique des concessions tarifaires par le moyen d’accords commerciaux... C’est à partir de cette loi que les tarifs intermédiaires ont fait leur apparition dans notre système douanier. »8
26Dans la majorité des conventions conclues sous le régime de cette loi, les négociateurs français ont obtenu la clause de la nation la plus favorisée, sans l’accorder à titre général, ce qui a permis à la France de bénéficier des avantages que ses partenaires s’étaient accordés mutuellement, sans être liée par la même clause. Mais il s’agissait généralement de pays en développement à tarifs douaniers très élevés. Pour les autres, et c’étaient ceux avec qui les relations commerciales étaient importantes, les négociateurs réclamaient pour leurs produits exportables en grande quantité un traitement au moins aussi favorable que pour les produits semblables des pays concurrents. C’est donc rapidement qu’il a fallu à la France consentir à des assouplissements à la politique affichée en 1919.
27Dans le même temps, l’Exécutif a obtenu de conserver après guerre la possibilité offerte par la loi du 6 mai 1816, de prohiber l’entrée des marchandises étrangères ou d’augmenter les droits de douane pendant la durée des hostilités, par décrets rendus en Conseil des ministres. Nous verrons que cette délégation de pouvoirs, prorogée dans un premier temps, année après année jusqu’en 1913, a été par la suite accordée à nouveau par le Législatif.
28L’une des premières mesures réclamées par les acteurs du commerce international, et notamment par les chambres de commerce, était le retour à la liberté des échanges, pour tout dire à l’arrêt de l’intervention du gouvernement dans les opérations industrielles et commerciales. Il fallut, bien sûr, privatiser l’ensemble des industries étatiques d’armement, et cesser le contrôle étroit exercé sur le sucre, le blé, le charbon, l’alcool et les réquisitions opérées ponctuellement sur certains produits sensibles.
29Mais il convenait aussi de supprimer, ou à tout le moins d’alléger, les prohibitions à l’entrée et à la sortie de France. Il ne fallait pas provoquer des représailles pour éviter que les restrictions ne nuisent aux échanges.
30Des décrets pris tout au long de l’année 1919 ont suspendu un nombre appréciable de prohibitions d’entrée et de sortie et ont amené à une quasi abolition du commerce extérieur.9
31Évoquant la question des prohibitions, Ernest Bolley indique : « Le décret du 7 juillet 1919, relatif aux prohibitions d’entrée ne peut, semble-t-il, prêter à aucune difficulté d’application. Rien n’est changé aux conditions de prohibition fixées, d’une part, pour les articles prohibés par la loi de douane (tabacs, saccharine, médicaments composés ne figurant pas dans une pharmacopée officielle, contrefaçons en librairie, cartes à jouer, poudres à tirer, allumettes chimiques et bois préparés pour les allumettes) et, d’autre part, pour les marchandises dont l’importation a fait l’objet de dispositions spéciales, à savoir : alcools, titres et valeurs mobilières visés par la loi du 3 avril 1918... La levée de la prohibition à l’égard des marchandises dont l’importation de certains pays était précédemment contingentée en vertu d’arrangements spéciaux (accords franco-suisse, franco-anglais, franco-italien) rend désormais sans objet les dispositions desdits accords visant ces marchandises, notamment la limitation des importations, la tenue des contingents et les dépouillements spéciaux, la production des factures ou autres titres justificatifs. »10
32Ne subsistaient que les restrictions décidées pendant les hostilités afin d’assurer le ravitaillement de la population et d’éviter en outre le renchérissement des denrées alimentaires. En 1927, le gouvernement s’est trouvé pressé par les milieux agricoles mécontents de voir le décalage entre les prix de leurs productions condamnés à une certaine stabilité et les prix industriels en augmentation constante. Il a été amené à supprimer toutes les prohibitions sur les produits alimentaires.11
33Avec Jean Clinquart, on peut considérer qu’à la fin des années vingt, la législation française ne contenait plus de restrictions à la liberté des échanges.12
34Par la suite, et pour protéger l’activité des ports du Nord concurrencés par les ports belges et bataves, a été édictée une prohibition concernant les importations par les frontières de mer, de certaines marchandises préalablement transportées par mer.13
35Ont subsisté les prohibitions à titre absolu, frappant les fausses marques d’origine et en général « les marchandises dont la circulation, ou la détention était interdite sur le territoire français en vertu d’un texte commun », comme par exemple l’obligation de l’indication d’origine, et la justification de la régularité de la détention pour certains produits nommément désignés à l’article 25 bis du code des Douanes.
36S’y rajoutaient des prohibitions d’ordre fiscal (tabac, allumettes, poudres, alcools), d’ordre monétaire (monnaies et médailles), d’ordre sanitaire (protection contre les épizooties), et répondant aux préoccupations en matière de police (contrefaçons en librairie, écrits immoraux, matériel de guerre).
37La plupart de ces prohibitions ont eu, par la suite, un caractère permanent et sont encore en vigueur à l’heure actuelle.
38Si les prohibitions ont été levées, sauf exceptions ci-dessus, le contrôle des changes institué par la loi du 3 avril 1918 a été maintenu, et même renforcé pendant la première décennie après guerre. Il fallait s’opposer à l’exportation de capitaux et le contrôle douanier s’est fait de plus en plus sévère.
39Il convenait de lutter contre l’évasion fiscale qui était pratiquée depuis quelque temps, notamment par la sortie de titres et de valeurs.14
40Une amnistie fiscale devait bénéficier aux personnes rapatriant leurs avoirs de l’étranger. Le service des douanes avait en charge le contrôle et le visa des documents relatifs à ces rapatriements. À l’issue d’un délai de grâce, il fut invité à « accentuer la répression des irrégularités en multipliant " avec discernement " les contrôles à la sortie du territoire national. »15
41L’avènement du « franc Poincaré » a amené la suspension du contrôle des échanges.16
42S’il était important de revenir à une liberté relative du commerce extérieur, il fallait garder un niveau de protection suffisant pour que l’industrie et l’agriculture nationales puissent s’adapter aux nouvelles conditions issues de la guerre. Nous avons vu que le tarif de 1910 n’était plus adapté, ni aux valeurs des marchandises, du fait de la hausse très importante des prix et de la dépréciation de la monnaie, ni à la diversification de la nomenclature, née des progrès de la science et de l’industrie.
43Une première tentative de réadaptation s’est traduite par un décret pris le 14 juin 1919, créant une surtaxe ad valorem. Le rapport au président de la République, précédant ce décret, démontre : « Notre production se trouve en fait dans cette situation paradoxale d’être moins protégée qu’en temps normal, et, au moment où elle aurait plus que jamais besoin d’être soutenue, de rester pour ainsi dire sans défense contre une concurrence extérieure qui, pour sa part, n’a rien perdu de ses moyens. »
44La surtaxe proposée est destinée « à réaliser, d’après les valeurs officielles du moment, la péréquation des droits sur la base du pourcentage d’avant guerre. »
45De nombreuses objections à ce régime ont été présentées. L’opposition de la direction générale des Douanes à une taxation ad valorem n’avait pas changé depuis sa condamnation par Léon Amé dans son étude, parue en 1876, sur les tarifs douaniers et les traités de commerce. Il est tout à fait vraisemblable qu’Ernest Bolley, directeur général depuis le 9 janvier 1918, a dû mettre en relief les difficultés d’application d’un tel système.
46Cette surtaxe a été remplacée par un décret pris le 18 juillet 1919,17 instituant des coefficients de majoration qui devaient représenter, pour chaque produit, le rapport existant entre sa valeur en 1910 et celle du moment établie par la commission des valeurs en douanes.18
47Les services d’Ernest Bolley, après avoir rappelé les règlements généraux relatifs aux changements de tarif, ont précisé : « L’application des coefficients du nouveau décret simplifiera, les opérations ; elle aura pour effet, notamment, de modifier la base de la tarification au brut, au net ou au demi-brut, telle qu’elle résulte des tarifs de 1892 et subséquents. Toutefois, le service ne devra pas perdre de vue qu’aux termes de l’article 2 du décret, le coefficient multiplie le montant du droit normal total, et non la quotité. »19
48Jean Clinquart explique : « Le système n’était pas parfait, il s’en faut. Il impliquait des révisions de coefficients qui, avec un inévitable décalage dans le temps, allaient suivre l’évolution des prix. De fait en l’espace de deux ans, près de 70 décrets opérèrent des ajustements. Ces mises à jour furent l’œuvre d’une commission interministérielle dont la direction générale des Douanes assurait la présidence et le secrétariat. »20
49Un arrêté interministériel a institué cette commission, « habilitée à procéder périodiquement à la révision du taux des coefficients ». Le directeur général des douanes était chargé de l’exécution de cet arrêté.21
50Ernest Bolley décida d’attirer l’attention du service sur l’exigence de la « clarté des dépouillements statistiques pour la liquidation des droits. » Il prescrivit au service de mentionner dans la liquidation des déclarations « les quotités inscrites au tableau des droits en même temps que les coefficients de relèvement ».22
51Le gouvernement fut « autorisé à négocier avec les pays étrangers, pour une durée déterminée, la concession de réductions de droits sur le tarif général, calculées en pourcentage sur l’écart existant entre ce tarif de droit commun et le tarif minimum. »23
52Aussi bien au ministère des Finances qu’à la direction générale des Douanes, on espérait qu’une révision tarifaire générale allait remplacer rapidement les tarifs intermédiaires. En réalité les palliatifs des coefficients que l’on espérait temporaires, allaient connaître une durée excessive.
53En 1921, le tarif général, devenu insuffisant face à des importations en provenance de pays à faible taux de change, fut relevé « à raison d’un écart maximum entre ce tarif et le tarif minimum. » Cet écart fut porté à 300 pour cent sans préjudice des coefficients de majoration.24
54Par ailleurs, et pour protéger les industries chimiques et les « soyeux », particulièrement exposés à la concurrence, deux réformes partielles ont été réalisées par les lois du 7 novembre 1919 et du 26 avril 1924.
55Dans sa circulaire de transmission sur les produits chimiques, Ernest Bolley s’est étendu longuement sur l’évolution de cette industrie et les raisons amenant à une modification tarifaire importante. Cette dernière « se caractérise, d’abord, par l’extension de la taxation spécifique. De nombreux produits, jusqu’à présent taxés ad valorem parmi les produits non dénommés, ont été nommément catalogués et frappés de droits au poids, dans tous les cas où il a été possible d’apprécier la valeur incompressible représentant le taux d’infériorité de nos conditions de production par rapport à l’industrie étrangère.
56« D’autre part, la nomenclature a été l’objet d’une révision complète. Les produits ont été divisés en deux groupes, suivant qu’ils sont organiques ou inorganiques. Dans ces deux groupes les corps ont été classés d’après la prédominance d’intérêt industriel des composants. »25
57Dans un certain nombre de cas, le législateur a gardé la taxation ad valorem. Pour ce qui concerne les soies et soieries, Ernest Bolley a expliqué que le tarif de 1906 n’était plus adapté au point de vue de la nomenclature et que les taux ont été calculés en tenant compte des variations de prix dans la production. Il a signalé que ces coefficients ont été fixés au chiffre uniforme de deux, et a expliqué : « Il ne faut pas perdre de vue que ce tarif constitue la limite des concessions qui pourront être consenties dans certains cas à des pays accordant, de leur côté, à nos produits, le traitement le plus favorable. Pour le tarif général, la nomenclature est la même que pour la seconde colonne, mais les droits sont, suivant la règle générale, ceux du tarif minimum élevés au quadruple, avec le coefficient deux. »26
58Cette remise en ordre du tarif, applicable à deux secteurs particulièrement sensibles, devait préfigurer la révision générale annoncée par le gouvernement.
59En 1926, tenant compte de la dévaluation du franc, le Parlement a majoré de 30 % les droits spécifiques « multipliés, s’il y [avait] lieu, par leurs coefficients de manière à rétablir dans la mesure indispensable la protection douanière accordée par le tarif aux productions et industries nationales ». Il est prévu que : « Dans un délai de trois mois à partir de la promulgation de la loi, les droits de douane, suspendus depuis 1914, seront rétablis dans la même forme et seront soumis à la majoration de la présente loi. Par mesure de simplification, le service des douanes pourra calculer la majoration sur le total des droits exigibles par déclaration ».27
60Une seconde majoration est intervenue dans le courant de la même année. Elle a relevé de 30 % les droits spécifiques, « y compris leurs coefficients et la majoration précédente. » Une mesure de simplification a permis d’établir des coefficients uniques.28 L’application des tarifs intermédiaires se compliquait au fur et à mesure de l’adoption des conventions. Le tarif à l’origine ne comportait que deux colonnes : tarif général et tarif minimum. Désormais venaient s’y rajouter autant de colonnes que de tarifs intermédiaires.
61La révision des conventions intervenait à mesure de la réorganisation de l’économie mondiale. Le service a donc été amené à se préoccuper en premier lieu de l’origine des marchandises importées, d’où une complication de la vérification et de nombreux litiges.
Les relations franco-allemandes
62La réintégration de l’Alsace et de la Lorraine s’est traduite par l’implantation de la Douane sur les nouvelles frontières. Dès le 30 janvier 1919, le tarif douanier français et les lois et règlements des douanes françaises ont été appliqués dans la région libérée.
63Le traité de Versailles faisait obligation à l’Allemagne, pendant cinq ans, de faire bénéficier les alliés de la clause de la nation la plus favorisée. Par ailleurs, une loi du 21 avril 1921 permettait à la France d’effectuer un prélèvement d’un maximum de 50 %, sur la valeur des importations allemandes en France. Les sommes encaissées à ce titre par la douane française devaient servir pour régler les réparations dues par l’Allemagne.
64Il était prévu que « les manœuvres tendant à éluder les dispositions de cette loi devaient être poursuivies comme en matière de douane et que serait considéré comme pénalement responsable au même titre que l’importateur, tout vendeur, commissionnaire, intermédiaire (étranger ou non), faisant entrer des marchandises allemandes en France, qui, par la remise à l’importateur français de documents inexacts, aura participé à une déclaration jugée fausse par l’administration des douanes ».29
65À la suite de négociations avec les autorités allemandes, qui déclaraient ne pas pouvoir accepter un tel taux de prélèvement, celui-ci fut fixé à 26 %.
66Le 17 août 1927, un arrangement remplaça la taxation forfaitaire, le décret d’application instaura une tarification visant environ 2 000 produits industriels.
67Le 30 juillet 1928, une série de décrets concrétisait cet accord. Chocarne, le directeur général de l’époque, fut amené à fournir au service les précisions nécessitées par l’apparition de nombreuses positions tarifaires nouvelles.30
Régime de la Sarre, occupation de la Rhénanie et de la Ruhr
68Le traité de Versailles a fait entrer la Sarre dans le territoire douanier français. En conséquence, c’est sur la frontière extérieure de ce territoire qu’à dû fonctionner la ligne douanière normale. Quand au cordon douanier installé depuis l’armistice de 1918, en territoire lorrain, le long de la limite méridionale du bassin, il a été maintenu dans le double but d’empêcher l’introduction sur le territoire français des marchandises allemandes qui, pendant cinq ans, seraient admises en franchise dans la Sarre pour la consommation locale, et de contrôler l’importation en France des marchandises sarroises fabriquées avec des matières premières ou avec des produits demi-ouvrés introduits d’Allemagne en Sarre dans les mêmes conditions.31
69Ernest Bolley fixe les attributions des principaux bureaux qui font partie de cette ligne et celles de la douane intérieure de Sarrebruck.32
70L’Allemagne avait été astreinte à réparer les « dommages de guerre » subis par la France et la Belgique. Mais le gouvernement allemand ayant rejeté en 1921 les prétentions des alliés, ceux-ci furent conduits à appliquer des sanctions. Celles-ci prévoyaient l’occupation de la Rhénanie, et la perception des droits de douane au profit des alliés, sur la frontière extérieure des provinces rhénanes occupées.
71Une ligne de douane devait être établie entre ces territoires et le reste de l’Allemagne. Des droits d’entrée et de sortie seraient perçus également au profit des alliés.
72Cette nouvelle frontière était gardée par les troupes alliées auxquelles des douaniers devaient apporter une collaboration technique. Les services de la direction générale avaient été associés à la rédaction des mesures prises en matière de douane par la haute commission interalliée.
73« Dès le 3 mars 1921, Ernest Bolley avait donné la composition du contingent qu’il comptait détacher dans ces territoires au milieu du mois. Il s’agissait de 4 inspecteurs principaux, 15 contrôleurs en chef et vérificateurs principaux, 4 officiers et 100 sous-officiers. Dans les semaines qui suivirent on porta ces nombres à 4 inspecteurs principaux et un inspecteur, 20 contrôleurs en chef et vérificateurs principaux, 6 officiers et 120 agents des brigades. Les administrations douanières belge et britannique participèrent à l’opération dans leurs zones d’occupation respectives. L’organisation mise en place par le Comité directeur des douanes consistait à faire intervenir les agents des brigades comme " guides techniques " des postes militaires installés à la limite de la zone occupée et en retrait de celle-ci. »33
74Les agents des bureaux avaient mission de veiller à l’exécution correcte des directives du comité directeur des douanes composé de trois membres : un Français, un Anglais et un Belge. Les douaniers allemands étaient chargés des taxations.
75Une circulaire d’Ernest Bolley a prescrit que les agents à envoyer temporairement en Rhénanie devaient être choisis, en raison des difficultés particulières inhérentes à la tâche qu’on allait leur confier, parmi les agents d’élite ayant, indépendamment des qualités de tenue et de représentation nécessaires, les connaissances techniques et l’autorité indispensables.34
76À la suite de nouvelles discussions, les accords de Wiesbaden enregistraient l’acceptation du gouvernement allemand et la levée des sanctions.35
77Ernest Bolley demandait ipso facto le rapatriement rapide des douaniers français et il fut décidé de réduire très sensiblement l’effectif mis à la disposition du comité directeur.36
78L’Allemagne ayant demandé un moratoire, la France fut amenée à occuper la Ruhr le 11 janvier 1923. Les mesures prises en Rhénanie furent étendues à la Ruhr. Mais les douaniers allemands, poussés par leur gouvernement et par des groupes nationalistes, refusèrent toute collaboration.
79La France se trouva relativement isolée dans le traitement de ce nouveau conflit. C’est ainsi que le « service de l’exploitation des gages » allait disposer d’un service douanier formé de 663 fonctionnaires français, 48 belges, un italien et seulement 9 allemands.
80Devant la résistance passive allemande, le comité directeur des douanes fut amené à recruter des auxiliaires. Les services des douanes ont compté jusqu’à 3 600 agents, dont un millier de Français.
81Les détachés des douanes reçurent une indemnité spéciale de détachement. En revanche, ils furent privés des indemnités de fonctions diverses dont ils bénéficiaient en France. Cependant, ayant constaté que les fonctionnaires d’autres administrations avaient été traités de façon beaucoup plus libérale, Ernest Bolley éleva auprès du haut commissaire une protestation exprimée en termes assez vifs, qui amena le paiement de ces indemnités, avec effet rétroactif.
82Sous le titre : « Avec une belle ardeur M. Bolley enfonce les portes ouvertes », le rédacteur de L’Action douanière explique que le directeur général a reçu confirmation du haut commissaire dans les provinces du Rhin, du paiement de toutes les indemnités de France que leur administration d’origine n’avait pu leur conserver. Il se demande pourquoi cette décision n’a pas été appliquée dès qu’elle a été connue, obligeant la Fédération à une nouvelle intervention auprès du ministre.37
83Les agents des douanes reçurent des parts de saisie appréciables, ils effectuèrent de très importantes saisies sur des courants d’une contrebande considérable.38
84Leur comportement fut non seulement apprécié du haut commissaire de France et du ministre des Finances, mais aussi des autorités et des journaux allemands. Le Frankfurter Zeitung donna cette appréciation qui, aux dires des Annales des douanes, était pour le moins inattendue : « Les fonctionnaires des Douanes françaises, témoignent d’une connaissance étonnante des marchandises, et la précision avec laquelle ils appliquent les règlements ne résulte pas d’une animosité à l’égard des Allemands, mais le plus souvent d’une tradition existant depuis de nombreuses années dans les douanes françaises. »39
85L’Allemagne, obligée par le traité de Versailles d’appliquer ses droits les plus réduits à l’ensemble des produits français, attendait avec impatience la fin de ce régime, prévue pour le 10 janvier 1925.
86Les négociations, entamées début 1924, ont été tout de suite dominées par la question de la clause de la nation la plus favorisée, qui s’était révélée si bénéfique, avant la guerre, aux producteurs d’outre-Rhin. Au début, la délégation française, s’en tenant aux dispositions de la loi du 29 juillet 1919, interdisait le recours à la clause générale et inconditionnelle. Pour leur part, les négociateurs allemands insistaient pour obtenir immédiatement le bénéfice du tarif minimum et la consolidation des droits qui les intéressaient.
87Or, ces négociations arrivaient au moment où l’économie mondiale se stabilisait. Il était donc possible de pratiquer une politique douanière moins provisoire que celle suivie depuis la guerre. Et le gouvernement estimait le moment enfin venu d’abandonner le tarif de 1892, affecté de coefficients calculés empiriquement.
88Le Parlement a commencé l’étude d’un nouveau tarif, élaboré par les services du ministère du Commerce et par les collaborateurs d’Ernest Bolley. La discussion fut vive, et deux idées essentielles se dégagèrent des débats. C’était, d’abord, que la protection accordée à l’agriculture et à l’industrie devait être raisonnable et modérée et correspondre aussi exactement que possible aux charges des producteurs nationaux. Elle devait tenir compte d’une part, des besoins des agriculteurs et des industriels, et d’autre part, des intérêts des consommateurs.
89Le second point important consistait dans la nécessité de donner au gouvernement « un instrument de négociation robuste et souple à la fois, qui lui permette de traiter avec les pays étrangers, d’assurer aux produits nationaux des avantages contractuels appréciables. »
90Soulignant le caractère désuet du tarif douanier français, le président de la commission des douanes et des conventions commerciales à l’Assemblée avait, d’emblée, estimé que le projet mis en discussion était de ceux qui pouvaient avoir sur l’économie nationale et les destinées du pays les conséquences les plus grandes.
91Le Parlement, suivant sa commission, estimait qu’il fallait garder au nouveau tarif son caractère de tarif à double colonne, avec un tarif général et un tarif minimum au-dessous duquel il ne devait pas être possible de descendre.40
92Ces travaux parlementaires ont tellement traîné en longueur qu’il a fallu se contenter d’accords partiels.41
93Mais ces accords sont venus à expiration, alors que la révision douanière était loin d’être terminée. L’Allemagne s’impatientait et les pourparlers furent rompus le 1er juillet 1927.
94Allix explique : « C’est alors que le Gouvernement français eut l’idée de brusquer les choses par une sorte de coup d’État douanier. En fin de séance, il déposa et fit voter par la Chambre, le 13 juillet 1927, une loi, qui fut adoptée le même jour par le Sénat et promulguée le 27 juillet, et qui l’autorisait, à titre exceptionnel et pendant trois mois, à modifier les droits inscrits à notre tarif, dans la mesure nécessaire pour conclure des accords commerciaux. »42
95Le nouveau tarif douanier et les accords issus des négociations franco-allemandes devaient être soumis pour ratification au Parlement. Au cours des discussions qui suivirent, le gouvernement adopta pour base de travail les positions tarifaires définies dans le projet soumis au Parlement. La clause de la nation la plus favorisée fut accordée aux marchandises françaises reprises sur deux listes annexées à l’accord. Des droits consolidés et même des réductions de droits figuraient sur une troisième liste. En retour, l’Allemagne obtenait le tarif minimum pour une partie de sa production, des réductions sur le tarif général pour certains produits, et pour d’autres des consolidations de droits.
96Les produits agricoles ayant été exclus des pouvoirs spéciaux délégués à l’Exécutif, l’écart entre la protection accordée à l’industrie et celle que conservait l’agriculture, allait s’agrandir.
97Cet accord, signé le 17 août 1927, avait une double portée. Sur le plan politique, il marquait un pas important dans le rapprochement entre les peuples. Sur celui de l’économie, il allait agir favorablement autant pour l’Allemagne que pour la France. Il allait entraîner, dans l’ensemble des relations internationales, une plus grande libération des échanges.
98Il consacrait l’égalité de traitement, gage de longue durée et base fondamentale des conventions futures. Prévoyant des consolidations de droits, il mettait bas le dogme de l’autonomie tarifaire, base du tarif de 1892, confirmée en 1919. Par la suite, des accords comportant un retour à la clause de la nation la plus favorisée et de nombreuses consolidations de droits ont été conclus avec les États-Unis et plusieurs pays européens.
99Le gouvernement n’ayant plus, depuis le 1er janvier 1923, le pouvoir de modifier le tarif douanier, celui-ci devint plus stable. Pierre Chocarne, directeur général depuis le départ d’Ernest Bolley et un bref passage, en 1925, de Louis de Moüy, se pencha sur la codification des lois douanières. Celles-ci, nombreuses et changeantes, s’étaient succédé depuis 1791, sans que ne fût réalisé ce travail de plus en plus indispensable.
100C’est en décembre 1926 que les services de la direction générale procédèrent au regroupement, dans un ordre logique, des textes éparpillés dans un grand nombre de lois, décrets et arrêtés, en procédant aux ajustements de forme rendus nécessaires.43
Un nouveau tarif
101Le nouveau tarif douanier, consécutif à cet accord, a été publié par décret du 30 août 1929. Une révision, consacrée par la loi du 2 mai 1928, a concerné la production agricole, mais aussi un grand nombre de produits industriels. Connue sous le nom d’« additif douanier », elle a complété l’accord franco-allemand.
102À cette occasion, de nombreuses spécialisations ont été introduites dans la nomenclature douanière. Le 2 avril 1928, le tarif a repris les modifications résultant des accords avec tous les pays voisins de la France sauf l’Espagne. Si bien que la quasi totalité des positions tarifaires avait fait l’objet d’une révision.
103Cette importante refonte consacrait la nouvelle politique douanière de la France. C’est ainsi que le Conseil national économique pouvait estimer : « La France était sensiblement revenue à l’équilibre douanier et aux principes de politique commerciale qui étaient les siens avant 1914. Elle se trouvait à nouveau protégée par le tarif modéré, dont le taux de protection moyen différait peu de celui qu’avait instauré la révision de 1910. Dans ses accords commerciaux, la clause de la nation la plus favorisée devenait à nouveau la stipulation essentielle. Et la balance commerciale elle-même, redevenue légèrement débitrice, avait repris son assiette ancienne. »44
104Le service des douanes avait vu sa tâche simplifiée du fait de l’incorporation des coefficients de majoration dans les nouveaux droits. En 1928, à la fin de la remise en ordre du tarif, il ne restait plus de droits affectés de coefficient.
Effort international de coopération douanière
105Comme avant guerre, le protectionnisme que chaque pays désire pour sa protection et redoute pour celle des autres, apparaissait au lendemain de la guerre, comme un obstacle au commerce international. C’est à partir de la création de la Société des Nations et avec la participation de la Chambre de commerce internationale, créée en 1919, que les débats se sont institutionnalisés. La conférence de Bruxelles, en 1920, a réclamé le retour graduel à la liberté du commerce. En 1922, l’Allemagne demandait à la conférence de Gênes, l’octroi réciproque de la clause de la nation la plus favorisée, et obtenait une motion recommandant la « reprise des relations commerciales sur la base de traités de commerce reposant, d’une part, sur le système d’une réciprocité adaptée aux circonstances spéciales, et, contenant, d’autre part, dans les limites du possible, la clause de la nation la plus favorisée. »
106Était recommandée la réduction historique des prohibitions à l’entrée et à la sortie, l’adoption d’une nomenclature douanière internationale, la suppression des entraves dues aux formalités douanières. Cette dernière recommandation aboutissait à la Convention internationale de Genève du 3 novembre 1923, portant engagement « de ne pas entraver les relations commerciales par des formalités douanières ou similaires excessives, inutiles ou arbitraires. »
107Le régime des échantillons, les règles concernant les justifications d’origine, les vérifications des marchandises, les procédures d’entrepôt devaient être simplifiés et améliorés. Par contre le problème des prohibitions n’avait pas reçu de solution internationale, malgré la conclusion d’une convention le 8 novembre 1927, le nombre d’États adhérents s’étant révélé insuffisant.
108La conférence de mai 1927 a amorcé l’examen de l’unification des nomenclatures douanières, confié par la Société des Nations à un comité ad hoc. Celui-ci a établi un projet de nomenclature type qui n’a pu faire l’objet d’un accord d’application, mais dont la plupart des États ont tenu compte dans les réformes tarifaires intervenues à partir de 1931.45
Espoir d’une union douanière européenne
109À partir de 1926, l’idée d’union douanière se développe. En France, le Comité français pour la coopération européenne, créé le 2 février 1927, se décide, devant les réticences de l’Angleterre à entrer dans une union européenne, à prôner une première union douanière régionale entre la France et l’Allemagne et les pays voisins également préoccupés du danger de l’hégémonie américaine.
110C’est ainsi que l’accord franco-allemand du 17 août 1927, intervenu au moment où les services de Pierre Chocarne ont publié un tarif douanier complètement remanié (décret du 30 août), a été suivi de nombreux traités avec l’Italie, la Suisse, la Belgique, la Tchécoslovaquie, etc. Ces traités amenèrent, au cours de 1928, à des modifications importantes du tarif (lois des 2 mars et 2 avril 1928).
111« À partir de cette date, le tarif comporta toujours un tarif général et un tarif minimum ; il exista encore quelques tarifs intermédiaires, mais leur nombre alla en diminuant. Les coefficients de majoration furent supprimés par incorporation dans les droits eux-mêmes. La nomenclature se développa et devint, en même temps, sensiblement plus compliquée. Le tarif minimum tendit à redevenir le tarif usuel. »46
112À la veille de la guerre de 1939, les tarifs intermédiaires avaient presque complètement disparu. Seules certaines marchandises originaires de l’URSS, des États-Unis, du Canada et de certaines colonies anglaises étaient importées sous ce régime.
113Edgar Allix constate : « La politique douanière de la France a évolué depuis la guerre dans le sens d’un libéralisme relatif. À cette évolution n’a pas été étrangère l’influence de la Société des Nations et des grands groupements internationaux, dont l’activité a, du moins, contribué à réfréner les velléités de superprotectionnisme qui se manifestaient dans presque tous les pays. »47
114Pour sa part, Jean Naudin croit pouvoir affirmer : « La réforme tarifaire véritablement nécessaire après les bouleversements économiques et monétaires provoqués par la guerre est aujourd’hui accomplie, la France possède tout un ensemble de conventions nouvelles avec les principaux États du monde, ceux du moins, la Grande-Bretagne exceptée, avec lesquels ses échanges sont les plus importants. »48
115La dixième assemblée de la Société des Nations, tenue en septembre 1929, a été marquée par un événement capital : l’apparition d’un projet de fédération européenne. Le ministre français des Affaires étrangères, Aristide Briand, suggéra de « former entre les nations d’Europe un lien fédéral établissant entre elles un contact permanent qui leur permettrait de faire face à des circonstances graves en cas de besoin ». Il lança le projet des « États-Unis d’Europe. »49
116C’est de cette idée généreuse qu’est née, après une deuxième guerre mondiale, la Communauté économique européenne.
117À cette même conférence, le délégué belge suggéra une première application. Il proposa une « trêve douanière » : durant deux ou trois ans, les États membres de la Société des Nations renonceraient à élever leurs droits de douane. C’est ce qui fut adopté par l’Assemblée qui a recommandé « à la faveur de cette trêve, d’amener les États à réduire, sinon à faire disparaître les obstacles aux formes si diverses qui troublent les relations internationales. »50
118Étaient prévues les négociations ultérieures, en vue de la « conclusion d’accords collectifs tendant à faciliter les relations économiques par tous les moyens qui sembleront praticables, notamment par la réduction des entraves au commerce ». La conférence ainsi projetée, devait avoir une valeur pratique, décisive, les délégués devant avoir qualité pour prendre certaines positions et engager ainsi leur gouvernement.
119Il ne s’agissait, en effet, plus d’émettre des recommandations mais de rendre des décisions qui ne sauraient demeurer lettre morte.
120L’accueil réservé à ces résolutions par plusieurs pays laissait penser qu’on était loin d’en arriver à sa conclusion. L’Angleterre répugnait à entrer dans une union européenne, et se préoccupait d’une union impériale avec ses dominions.
121Par ailleurs, se levait sur l’Europe l’ombre de l’Anschluss économique austro-hongrois. Et c’est sous le titre évocateur « La fin d’une chimère » que les Annales des douanes n’ont pu que constater l’échec des grands espoirs sur lesquels étaient basées la conférence de 1929 et la convention de 1930.51
122En revanche, Allix a cru pouvoir affirmer : « Quelque grande qu’ait été la part de généreuses illusions dans l’œuvre entreprise par la Société des Nations, il importe d’ailleurs de ne pas en sous-estimer l’importance. En offrant à la bonne volonté des peuples un idéal lointain et peut-être inaccessible, elle a, du moins favorisé les recherches en vue de solutions pratiques, moins ambitieuses sans doute, mais propres à atténuer les antagonismes et à faciliter les échanges. La convention pour la simplification des formalités douanières, celle pour la suppression des prohibitions, constituent déjà un progrès considérable dont on peut espérer le développement. »52
La crise du début des années trente
123Niée longtemps par « l’optimisme des banquets officiels », la grande crise mondiale a sévi avec intensité et bouleversé tout particulièrement l’économie française. Un économiste, Eugène Malhon, explique : « Jamais encore nous ne nous étions trouvés en présence d’un phénomène aussi général, aussi implacable frappant les intérêts aussi bien agricoles qu’industriels de tous les pays sans exception et empoisonnant la vie économique dans ses moindres ramifications. La crise, qui évolue avec une rapidité déconcertante, se complique d’un cyclone financier d’une violence inouïe qui balaye les établissements bancaires réputés les plus solides et atteint le crédit des États. »53
124L’ampleur et la longueur de cette crise ont amené un revirement des politiques douanières de la plupart des pays.
125Union douanière, désarmement douanier, Union européenne : ces généreuses idées sur la coopération internationale ont vite paru pour le moins prématurées. Deux conférences dites « d’action économique concertée », tenues en 1930, se sont montrées décevantes. Le gouvernement devait faire face à l’effondrement des cours occasionné par la vente par l’URSS de produits tels que le pétrole, les minéraux, les céréales à des prix notoirement inférieurs aux prix de revient de tous les autres pays.54
126La France a été amenée à mettre les importations russes sous surveillance et à essayer de leur appliquer des mesures antidumping.
127Par ailleurs, des « surtaxes compensatrices à l’écart de change » ont frappé les importations en provenance des pays dont la monnaie s’est avérée dépréciée par rapport à son taux légal.
128D’autres mesures ont tendu à la limitation des importations, comme la restriction de l’admission temporaire des blés, ou à l’augmentation des exportations, comme des primes destinées à faciliter la vente des céréales françaises à l’étranger. Elles se révélèrent insuffisantes et le gouvernement eut recours au contingentement des importations, permettant de répartir les importations entre les divers pays qui accordaient des avantages aux exportations françaises.55
129Sauvy analyse ainsi le système des répartitions : « Il comporte une double répartition par pays et par importateurs. Après quelques tâtonnements, les contingents selon les pays sont fixés d’après les résultats des années précédentes, puis par des accords négociés.
130« Quant à la répartition selon les importateurs, après quelques essais de liberté, elle s’opère selon la méthode des licences et des certificats d’importation. Ce système comporte de graves inconvénients :
les droits de douane sont diminués au détriment du Trésor, d’où perte ou manque à gagner,
si la licence est accordée selon les résultats antérieurs, le procédé cristallise une situation, atrophie la concurrence et établit des rentes de situation. »56
131« En 1932, le Ministre du Commerce rappelle que lorsque les importations ont été limitées par la fixation de contingents, il a été entendu que le régime ainsi instauré ne saurait être considéré comme un système normal et permanent de protection. » Il précise que le gouvernement envisage la suppression progressive des contingents, dont le poids comprime exagérément le commerce extérieur de la France. Il affirme que la « liberté relative à laquelle tient le Gouvernement doit s’accompagner de la révision de la protection (des intérêts français) notamment à l’encontre des importations allemandes. » Il fait en effet ressortir que la convention du 17 août 1927 permet à l’Allemagne de retirer de tels avantages que « la balance commerciale franco-allemande, témoigne que les négociateurs français n’ont pas réservé à leur pays une situation correspondant à ses intérêts. »57
132Par ailleurs, la protection a été assurée par des mesures extra-douanières comme les taxes de change frappant les importations en provenance des pays à monnaie dépréciée (décret du 1er août 1931), ou comme les taxes de licence destinées à taxer les bénéfices supplémentaires retirés par les bénéficiaires de ces dérogations (loi du 28 février 1933), ou encore comme les taxes spéciales sur le coton, le caoutchouc, le café, les fibres végétales, et certains végétaux exotiques.
133A ces mesures est venue s’ajouter la protection par les droits de douane. Une loi du 1erdécembre 1929 a remplacé la loi « cadenas » de 1897 et étendu sa portée. Le nombre de positions visées par cette procédure est passé rapidement de 46 à 201.
134Les lacunes de la loi de 1897 ont été comblées. C’est ainsi que le gouvernement pouvait en tout temps, par décret en Conseil des ministres, relever les droits de douane sur les produits nommément indiqués dans la nouvelle loi. Le gouvernement disposant de cinq jours pour déposer le projet de loi rectificatif ou, si le Parlement ne siégeait pas, dès le début de la prochaine session.
135Rappelons que, dès le lendemain de la signature du décret, les nouveaux droits sont pris en recette, mais que le supplément de droit n’est définitif qu’après le vote de la loi. Il doit être remboursé s’il y a une différence entre le taux du droit perçu et celui défini par le législateur.
136Contrairement aux dispositions de 1897, et en vertu d’une disposition spéciale figurant dans le « décret cadenas », le service des douanes n’a plus à en assurer la publication et l’affichage.58
137Si les contingents pouvaient équilibrer les volumes des flux de marchandises entre la France et les autres pays, il a fallu aussi se préoccuper des moyens de paiement des marchandises importées. Parallèlement, les exportateurs se plaignaient des difficultés rencontrées pour recouvrer leurs créances auprès de clients installés dans les nombreux pays ayant institué un contrôle des changes rigoureux.
138Les importations de ces pays ont donc été subordonnées à la présentation d’une autorisation d’importation. Le prix des marchandises importées devait être versé à un office de compensation qui tenait un compte par pays. Cet organisme était à même de régler les créances des exportateurs français vers ces pays. Il pouvait « entrer en contact avec les organismes correspondants des pays intéressés en vue de faciliter les opérations dont il aurait assumé la charge. »59
139Au moment du dédouanement, l’importateur souscrivait l’engagement de règlement par l’intermédiaire de l’Office de compensation et consignait le dixième de la valeur de la marchandise entre les mains de la douane qui en créditait l’Office. Ce dernier était ainsi à même de régler les exportateurs français par prélèvement sur les sommes versées par les importateurs, les offices étrangers agissant de la même façon.
140« En dépit des critiques de la SDN qui préconisait la renonciation aux mesures de contrôle des changes, origine de la génération de l’expédient que représentait le clearing, la compensation par accords bilatéraux dura jusqu’au déclenchement de la seconde guerre mondiale et constitua l’un des aspects les plus importants des relations conventionnelles au cours des années trente. Ces relations conventionnelles ont été marquées, comme la politique commerciale en général, par l’empirisme et la précarité. »60
141À l’époque, on a surtout cherché à s’entendre sur les règlements financiers et les contingents. Les contingentements, parfois consolidés, sont devenus monnaie d’échange dans l’élaboration des nouvelles conventions commerciales. Le gouvernement a obtenu par la loi du 28 février 1934, le renouvellement des « pleins pouvoirs douaniers », ce qui lui a permis de prendre vingt-deux décrets, concernant un grand nombre de produits. Cette généralisation des contingents a atteint rapidement 400 positions tarifaires.61
142Jean Clinquart pense : « L’usage que le gouvernement fit de ce pouvoir fut jugé modéré par les contemporains. On ne procéda pas à une véritable révision tarifaire, mais à des ajustements ponctuels. »62
143En 1935, les gouvernements de Pierre Laval et Albert Sarraut ne modifièrent guère la politique douanière menée par leurs prédécesseurs. La politique du « franc fort » ne permettait pas une relance des exportations et mettait les opérateurs du commerce international en position de faiblesse vis-à-vis de la concurrence étrangère. En 1936, le gouvernement Blum, dont la politique salariale a eu pour effet secondaire de surtaxer les prix français, s’est trouvé contraint à une dévaluation du franc.
144Il a été amené à prendre une série de décrets destinés à défendre le pouvoir d’achat des masses populaires. Le premier institue auprès du ministre de l’Économie nationale, une commission douanière de contrôle des prix, chargée de soumettre aux ministres compétents « les mesures susceptibles d’empêcher une hausse injustifiée des prix : abaissement des droits de douane et des taxes de licence, élargissement, suspension ou suppression des contingents. »
145Le deuxième prévoyait une réduction des droits de douane de 10 % sur les produits bruts, de 17 % sur les produits semi-ouvrés et de 15 % sur les produits fabriqués. En étaient écartés les produits agricoles concernés par la procédure dite de « cadenas », les marchandises prohibées et surtaxées par les décrets rendus en application de l’article 17 du code des douanes ou par des lois spéciales, celles dont le tarif pouvait être augmenté en exécution de l’article 11 du même code, et enfin celles faisant l’objet de contingents tarifaires.
146Le troisième décret réduisait de 20 % les taxes sur les importations des marchandises contingentées.
147Le quatrième prévoyait la suppression ou la réduction à 10 % des surtaxes compensatrices de change pour certains pays.63
148Le cinquième instaurait une commission « chargée de l’adaptation du tarif douanier aux circonstances nouvelles, dans le cadre du projet de nomenclature douanière internationale, établi par le comité des experts désignés par la Société des Nations ».
149Le sixième et dernier instituait la réduction des droits de douane sur les cafés, le poivre, le thé et la plupart des dérivés du pétrole.64
150Léon Blum, commentant ces mesures, affirma qu’il s’agissait « d’un départ vers de nouvelles relations internationales. » Puis il ajouta : « Il existe un rapport étroit entre la coopération économique et la coopération politique entre les peuples. J’espère que ce qui restera de cette assemblée de la Société des Nations, qui n’a pu s’occuper d’aucune question politique de premier plan, c’est qu’elle aura rouvert des possibilités dans la double voie du désarmement moral et matériel et du désarmement économique. »
151Le rédacteur des Annales des douanes a d’abord indiqué que : « La solution que propose la France est, certes, digne de retenir toute l’attention des autres Nations, car elle conduit à un véritable désarmement douanier, disons-le sans réticence, au retour à une vie internationale normale, à la vie souhaitable, celle qui se fonde sur la liberté des échanges. Mais est-elle la solution possible ? » Il a ensuite affirmé : « La France vient de déclarer au monde la paix économique. Elle lui propose une véritable démobilisation douanière en replaçant les échanges internationaux dans des conditions propres à les développer et à leur restituer leur vertu sur la prospérité des peuples. Il sera curieux de constater dans quelle mesure cet appel aura été entendu. »65
152« Le deuxième de ces textes introduisait un nouveau facteur de complication dans une réglementation déjà rendue malaisément maîtrisable du fait des multiples changements dont l’empirisme de la politique douanière était depuis des années la cause. »66
153Alors que les traités de commerce des années vingt exprimaient des préoccupations d’ordre tarifaire, les accords de la décennie suivante ont surtout contenu des clauses sur les contingents, les surtaxes de change, les taxes de licence, les majorations de taxes à l’importation et les doubles impositions.67
154Avec l’Allemagne, les négociations ont été particulièrement difficiles. Ses négociateurs présentaient le contingentement établi par le gouvernement français comme une rupture avec l’esprit et la lettre du traité de 1927. S’ensuivit une guerre douanière larvée, au cours de laquelle l’Allemagne a mis en place un contrôle des changes rendant très difficile le règlement des exportations françaises. Après des accords provisoires conclus en 1932, les négociations ont abouti, le 28 juillet 1939, à un accord comprenant des compensations de créances, des arrangements commerciaux et une convention portant règlement des dettes allemandes.
155Un décret, publié simultanément, a exonéré les marchandises allemandes des majorations de la taxe à l’importation créée par la loi du 31 mars 1932.68
156Cet accord de compensation a servi de modèle lors des négociations commerciales de la France avec de nombreuses autres nations.
157En 1937, le gouvernement obtint le « pouvoir de modifier par décrets le tarif douanier, de renforcer les mesures contre le dumping et de garantir la protection de la production agricole ».69
158S’en est suivie une révision du tarif douanier, intervenue début 1938, annulant les réductions tarifaires généreusement et imprudemment accordées unilatéralement par la France en octobre 1936.70
Les préférences douanières
159Par ailleurs, est apparue la nécessité d’accorder des tarifs préférentiels en faveur des produits agricoles des pays de l’Europe centrale et orientale, dont la situation économique était aussi chaotique qu’alarmante. Sont venues s’y ajouter des préférences tarifaires sur des produits industriels résultant d’accords négociés avec l’Autriche, la Pologne et la Yougoslavie.
160À côté de ces préférences douanières, la France a inscrit à son tarif des droits réduits applicables aux porcelaines importées d’Allemagne, de Hongrie, de Tchécoslovaquie, de l’Union belgo-luxembourgeoise et du Japon.
161Mais sur le plan purement douanier, la question s’est posée de la compatibilité de ces préférences avec la clause de la nation la plus favorisée. Et certains Etats, bénéficiaires de cette clause, ont été en droit de réclamer son application par la France. Ces préférences ont entraîné des répercussions sur les arrangements avec les pays tiers, chaque fois qu’elles en limitaient la portée.
162« En ce qui concernait le service des douanes, il est incontestable que l’application des préférences compliquait le tarif et, dès lors accroissait les difficultés d’exécution. On peut dire également qu’elles étaient de nature à donner lieu à des abus dans la distribution des contingents et l’utilisation des licences. »71
Les taxes et les surtaxes
163Sous la Troisième République, le rôle fiscal des droits de douane est passé tout à fait au second plan, bien qu’ils produisent plusieurs milliards par an. Il en a été de même de la plupart des surtaxes. Celles-ci ont été instituées pour assouplir la discrimination établie par un tarif ne comportant, selon l’origine, que deux degrés : minimum et général. Même la création des tarifs intermédiaires, au reste éphémères, n’a pas permis d’atténuer cette rigidité.
164Il a fallu trouver des solutions aux situations engendrées par la politique douanière des autres États. Le tarif général a été un moyen de défense souvent trop rigoureux, mais quelquefois insuffisant, si le commerce du pays visé était déjà frappé par ce tarif. Les surtaxes, par leur souplesse et leur variété, permettaient d’apporter à la production française une défense mieux adaptée.
165Selon Boulet, elles peuvent être classées en surtaxes permanentes ou exceptionnelles, en surtaxes d’orientation commerciale et en surtaxes de sauvegarde ou de représailles, suivant que l’on considère leurs périodes d’application ou leurs buts.72
166Les surtaxes de provenance sont permanentes, les surtaxes antidumping, de change et de représailles sont exceptionnelles.
167La surtaxe d’entrepôt est appliquée aux marchandises d’origine extra-européenne qui, exportées des pays d’outre-mer, n’arrivent en France qu’après être passées par un pays étranger d’Europe, après transbordement, entrepôt ou transit. Remontant à l’Ancien Régime, elle a été modifiée sous le Premier Empire et la Restauration, puis au début de la Troisième République.73
168La loi du 11 janvier 1892, lui a donné une forme qui, sauf modifications des taux, durera jusqu’à la Seconde Guerre mondiale.74
169Elle s’étend à la presque totalité des produits. La surtaxe d’origine s’applique aux marchandises d’origine européenne importées d’un autre pays que celui de production. Elle ne vise que quelques produits naturels. Introduite dans le dispositif douanier en 1832, elle a vu ses taux modifiés à de nombreuses reprises.75
170Elle aussi durera jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. Ces surtaxes ont été ainsi définies par Georges Pallain : « Bien que perçue par la douane et figurant aux droits d’importation, la surtaxe n’est pas, à proprement parler, un droit de douane. En effet, elle ne présente pas le caractère particulier du droit de douane, qui est d’imposer la marchandise pour elle-même et selon le degré de main-d’œuvre qu’elle a reçu. Elle frappe la marchandise à raison des conditions de son transport. Tandis que le droit de douane tient compte de l’état du produit et, par suite, de sa valeur, la surtaxe d’entrepôt, sauf de rares exceptions, frappe uniformément les différentes marchandises ; ainsi, elle impose dans les mêmes proportions (18 francs les 100 kg) le minerai de cuivre et l’essence de roses ».76
171La défense des ports est, selon Félix Faure, le but principal de ces deux taxes : « La surtaxe, constitue incontestablement un avantage pour les ports nationaux. Mais elle a été établie et maintenue, pour ainsi dire sans contestation, à l’effet de créer dans nos ports des stocks de matières premières où notre industrie les trouve dans des conditions plus avantageuses que celles qu’elle devrait subir, si elle était forcée de s’approvisionner dans les entrepôts étrangers. Il n’est pas douteux que les entrepôts sont surtout régis par l’industrie du pays auquel ils appartiennent. En encourageant ces importations en droiture et en aidant à la constitution de larges stocks, offrant tout à la fois le choix des sortes de marchandises et les prix aussi bas que le comporte la suppression des frais accessoires, on permet aux acheteurs français d’opérer dans des conditions égales à celles auxquelles sont soumis leurs concurrents étrangers, opérant dans leurs propres entrepôts et on leur donne un véritable avantage lorsque ces concurrents viennent s’approvisionner sur l’entrepôt français.
172« En favorisant l’arrivée, dans nos ports, des navires apportant les produits directement des lieux de production, on favorise l’exportation, puisque ces mêmes navires repartent chargés de toutes sortes de marchandises provenant de notre sol et de notre industrie. »77 En 1934, les taux ont été quintuplés.78
173Comme nous venons de le voir, les surtaxes de sauvegarde sont destinées, comme les droits de douane, à protéger le marché français, en remettant à niveau les prix français et les prix étrangers lorsque la baisse de ces derniers est trop sensible.
174Cette baisse peut procéder d’une décision du pays producteur. C’est le cas des surtaxes antidumping. Allix a donné cette définition du dumping : « Ensemble des mesures publiques ou privées, officielles ou déguisées, dont l’effet est de permettre aux exportateurs de vendre à l’étranger à des prix moins élevés qu’ils ne pourraient le faire sur le marché intérieur ou, d’une façon plus générale, de pratiquer des prix d’exportations anormalement bas. »79
175Ne sont pas visés les encouragements à l’exportation tels que les primes, ni les conséquences d’une dévaluation subie par les pays producteurs, mais les mesures menant à un abaissement artificiel des prix d’exportation jusqu’à un niveau inférieur plus bas que celui du marché intérieur étranger. C’est ainsi que la pratique des Soviétiques, à partir de 1930, a amené une riposte comportant notamment un contrôle spécial à l’importation des prohibitions, voire même des confiscations, le recours aux surtaxes s’avérant insuffisant pour endiguer les arrivées de produits russes.80
176Autre surtaxe de sauvegarde, la surtaxe de change, instituée en 1931, à partir de la dissolution du bloc des pays à économie rattachée à l’or. La dévaluation de la livre sterling, suivie de celle du dollar et de pratiquement toutes les monnaies accrochées à ces deux monnaies principales, amena la création de cette surtaxe.81
177Ces surtaxes ont été supprimées en 1936.82 Perçues sur la base de la valeur, elles présentent les mêmes avantages et inconvénients que les droits de douane perçus ad valorem. S’ajoutant à des droits spécifiques, les inconvénients se cumulent et font l’objet de nombreuses récriminations. « La difficulté de déterminer l’origine exacte des produits et le bénéfice qui résulte des fausses déclarations contribuent également à rendre très délicate l’application de ces surtaxes. »83
178Les surtaxes de représailles permettent de sanctionner un pays lorsqu’il impose des conditions défavorables aux exportations françaises. Elles ont visé certaines marchandises originaires d’Espagne, d’Australie et du Brésil. Instituées au cours de négociations en vue d’accords commerciaux, elles ont été supprimées lorsque les arrangements ont été trouvés.84
179D’autres lois douanières ont été dictées par l’évolution du commerce international. Certaines taxes ont été cumulées avec les droits de douane85 : majoration de 5 % de certains droits pour constituer un fonds destiné à encourager la marine marchande86 ; réduction de 15, 17 ou 20 % sur les droits de tous les produits non contingentés ou non soumis à la « loi cadenas », suite à la réforme monétaire du 1eroctobre 193687 ; fusion de certaines taxes avec les droits de douane88 ; relèvement de 13 % des droits amenant le rétablissement des droits antérieurs à la réforme monétaire.89
180Rappelons qu’en 1926, les droits spécifiques avaient subi à deux reprises une majoration de 30 % pour tenir compte de la dévaluation du franc.
181En 1936, au contraire, ils ont été abaissés. Cette apparente anomalie peut s’expliquer : en effet en 1926 et pour une même marchandise, les prix du marché intérieur et de ceux des autres pays avaient varié identiquement, la dévaluation ayant été générale. Celle-ci étant sans effet sur les droits spécifiques, il avait fallu rétablir entre les prix intérieurs et extérieurs l’équilibre existant avant la dévaluation, d’où une augmentation des droits spécifiques.
182En 1936, la France n’a dévalué qu’après l’ensemble de ses partenaires. Les prix français, exprimés en or, devaient bénéficier d’une protection douanière particulièrement élevée. Le pouvoir exécutif a estimé que cette obligation pouvait disparaître du fait d’une dévaluation ramenant les prix intérieurs à un niveau voisin du marché extérieur.90
183Utilisant, une fois de plus, les pleins pouvoirs douaniers accordés par le Parlement,91 le gouvernement a pris, en date du 2 octobre 1936, un ensemble de trois décrets. Par le premier, il a créé une commission douanière de contrôle des prix, chargée par le gouvernement de peser sur les prix à l’aide de modifications tarifaires. En l’occurrence, cet état de fait devait permettre de ne pas recourir au relèvement habituel des droits, après une dévaluation, mais ne devait pas aboutir à un abaissement de la protection douanière.
184Or, dans les allées du pouvoir, était né l’espoir généreux d’aider la prospérité économique par un désarmement douanier. Le gouvernement, après avoir invité les autres pays à réaliser cette démobilisation, a décidé de « faire entrer immédiatement la France dans cette voie » et de recourir à un abaissement important de la protection tarifaire.92 Un décret mettait en place une commission chargée de proposer une refonte complète du tarif, tenant compte des nouvelles données de l’économie, de la science et de l’industrie, à réaliser dans le cadre de la nomenclature douanière internationale établie dans le cadre de la Société des Nations, et à l’établissement de laquelle, les délégués de la France, parmi lesquels figurait le représentant de la direction générale des Douanes, avaient pris une part importante.
185Cette commission a poursuivi ses travaux jusqu’à la veille de la guerre de 1939, sans aboutir à une révision d’ensemble, le gouvernement se bornant à des modifications partielles dictées par les événements économiques du moment.
L’Anschluss
186Mettant a profit les difficultés intérieures de la France et l’incapacité de la Société des Nations à promouvoir une politique d’ensemble, le gouvernement allemand annonçait le 13 mars 1938 que l’Autriche faisait partie du IIIe Reich.
187Cette politique du fait accompli devant laquelle allaient s’incliner les puissances occidentales, allait bientôt se traduire par une nouvelle guerre. En fin de chapitre, nous verrons comment, sur le plan douanier, le gouvernement français allait préparer ce que l’on a appelé « La Drôle de Guerre ».
188Bornons-nous pour l’instant à préciser que, pour plus de sûreté, le cabinet Daladier a prolongé par décret-loi les « pleins pouvoirs douaniers », en juin 1938. La France, poussée par les nécessités de l’heure a retrouvé son protectionnisme empirique.
II. LA GESTION DE L’ADMINISTRATION
Ernest Bolley (9 janvier 1918-31 décembre 1924)
189Au chapitre précédent, nous avons vu Ernest Bolley, qui avait remplacé Jean-Marie Branet au début de 1918, aux prises avec l’Union générale des agents du service actif. Il s’agissait des modalités de répartition du crédit d’un million de francs en faveur des agents des brigades, prévu par la loi du 2 juin 1918. Dans sa circulaire de transmission, Ernest Bolley explique que si le crédit devait être utilisé sous forme de rappels de solde, il revêtirait le caractère de « dépense une fois faite » non susceptible d’un renouvellement automatique et qu’il semblait préférable de l’employer sous forme d’avancements. Le ministre, en accord avec la commission des Finances de la Chambre, a statué sur le caractère de la dépense en question : il a malheureusement, exclu qu’il put s’agir d’une dépense permanente. En conséquence, le chef de l’administration a été amené à appliquer cette décision mais a affirmé qu’il « a tenu, à cette occasion, à réaliser, dans la plus large mesure possible, les vœux du personnel en ce qui a trait à l’attribution des avancements. » Il précise : « A l’avenir, les avancements de classe seront accordés à l’ancienneté dans le grade, pour les sous-officiers, et à l’ancienneté de tous services pour les préposés et matelots. Pour rendre possible cette réforme, il a été nécessaire de procéder à un reclassement des agents et à l’égalisation des classes, par application de la règle du traitement moyen. »
190Rappelons que cette gestion incombait auparavant aux directeurs régionaux et que ce n’est qu’en février 1917 que Jean-Marie Branet avait pris la décision de la centraliser à la direction générale.
191Ernest Bolley poursuit : « En vue de remplacer, autant que possible, le personnel dans les mêmes conditions que si l’avancement avait été, pour l’obtention des classes actuelles, centralisé de tout temps à la Direction Générale, chaque agent ayant une ancienneté supérieure à cette ancienneté moyenne, bénéficiera, sur la base de cent francs par année, d’un rappel de solde pour la durée de ses services excédant la dite moyenne. Par suite de cette mesure, on ne sera plus fondé à exciper, même pour le passé, d’une distribution défectueuse des avancements de classe. »93
192Ce fut l’Union générale des agents du service actif qui « excipa » d’une distribution défectueuse et reprocha au ministre et au directeur général de contrevenir au vœu du Parlement.
193Un décret du 26 septembre avait confirmé l’impression que cette dépense n’aurait pas un caractère permanent. L’Union générale intenta un recours en Conseil d’État contre le directeur général, procédure qui en définitive n’aboutit pas. L’on put lire dans L’Humanité, journal reflétant habituellement des idées similaires à celles de la direction de cette association : « M. Bolley, qui a une mentalité de rond de cuir, a voulu dépenser ce million dans des conditions qui étaient la négation même du bon sens et de l’esprit de justice. »94
194C’est de « l’affaire du million » que date l’hostilité, très marquée, de l’Union générale des agents du service actif envers le directeur général des douanes.
195Au cours des derniers mois de la guerre et de l’année 1919, Ernest Bolley s’attacha à préparer le recrutement qui devait combler les vides causés par la guerre et le départ en retraite de ceux d’entre les anciens qui avaient été gardés en service en raison des hostilités. Il fallait aussi se préoccuper de réorganiser tant l’administration centrale que les services extérieurs et trouver le moyen de faire augmenter les traitements.
196La fin de la guerre venue, les directeurs régionaux ont été invités à pourvoir aux emplois de préposé. Les jeunes gens ayant satisfait aux obligations du service militaire pouvaient se présenter à l’examen d’aptitude à cet emploi.
197Il était prescrit d’accepter les candidatures en priorité, d’une part, parmi les soldats démobilisés – la loi du 21 mars 1901 sur les emplois réservés devant prendre tous ses effets – et, d’autre part, parmi ceux encore sous les drapeaux, l’instruction de leurs demandes intervenant dès leur démobilisation. Ernest Bolley, estimant qu’il fallait élever le niveau d’instruction des agents des brigades, recommanda « de réserver un tour de priorité aux candidats pourvus des diplômes suivants : baccalauréat, brevet supérieur, brevet simple, certificat d’études. »95
198Dans une lettre au président du Conseil et ministre de la Guerre, Ernest Bolley a rappelé que son administration se préoccupait de reconstituer ses effectifs, profondément amoindris et affaiblis par la guerre. Il indiquait que le préposé des Douanes n’était plus uniquement un agent de surveillance et de répression. Il était appelé à prendre part personnellement aux écritures de la brigade, et pouvait se trouver obligé de dresser un procès-verbal immédiatement et sans aucune aide. Il affirmait enfin que des dispositions étaient prises pour apporter une amélioration sensible dans le recrutement des personnels douaniers.96
199Parallèlement, les services d’Ernest Bolley préparaient une « réorganisation générale des services empêchée par les événements. » Il était précisé au service que : « L’administration avait pris texte de cette situation pour obtenir le vote de crédits additionnels qui permettraient de réaliser, en faveur du personnel des services extérieurs, diverses améliorations remédiant, dans quelque mesure, aux difficultés du moment, en attendant l’heure, que l’on pouvait espérer prochaine, de réformes plus efficientes et plus complètes. » Ernest Bolley espérait ainsi effacer le mauvais effet produit par le mode de distribution du « million » tel qu’exposé plus haut.
200Il rappela tout d’abord que, depuis le début des hostilités, les mises à la retraite avaient été pratiquement arrêtées et que, en conséquence, les avancements avaient été ralentis. Il notait : « Pour répondre aux vœux de l’Union générale des agents du service actif, on a adopté, pour le personnel du cadre secondaire des brigades, des règles d’avancement nouvelles. » Il indiquait qu’il avait paru indispensable de procéder à une refonte complète de l’organisation des services extérieurs, dont la précédente remontait au 25 octobre 1913.
201C’est ainsi que dans les brigades était remis en vigueur le grade de sous-lieutenant. Par suite de cette modification, répondant mieux à l’organisation militaire des brigades, il allait être, selon lui, « possible de remédier en partie à la stagnation de l’avancement ».
202Ce n’était sans doute pas l’avis de l’Union Générale puisque paraissait dans L’Humanité du 30 novembre 1918 un article affirmant que la direction générale des Douanes entendait bien rester en dehors du mouvement de rénovation qui s’imposait avec force dans tous les services publics et que, loin de songer à modifier son archaïque organisation, elle s’appliquait au contraire à la consolider.
203Evoquant le « grade de sous-lieutenant rétabli à la demande pressante de M. Bolley », le rédacteur concluait : « Ceci en dit long sur la révoltante stupidité de la dernière refonte de M. Bolley qui eut été beaucoup mieux inspiré en s’attachant à réclamer l’amélioration du sort de son personnel. Mais que peut bien espérer celui-ci avec un tel chef. »97
204Pour les préposés et brigadiers, des dispositions nouvelles avaient permis de mieux « récompenser les bons serviteurs » et avaient « atténué ou supprimé, les effets relatifs à l’annotation. » Ernest Bolley rappelait à ce sujet : « Quant aux punitions, le numéro d’annotation avait bien pour effet de mettre obstacle à l’avancement pour une période de six mois. » Il faisait ensuite ressortir que l’avancement à l’ancienneté permettait de corriger les inégalités induites par la gestion de ces personnels au niveau des directions.
205Pour les agents des bureaux, le grade de vérificateur adjoint fut rétabli et celui de contrôleur-rédacteur adjoint créé. Une meilleure répartition de l’effectif du cadre secondaire a permis ainsi l’amélioration de l’avancement.98 La création des grades de sous-lieutenant et de vérificateur-adjoint a été une astuce trouvée par Ernest Bolley pour obtenir des crédits de personnel supplémentaire.
206En raison de la pénurie de candidatures au concours de vérificateur et de vérificateur-adjoint, il a été décidé de pourvoir les nombreuses vacances ouvertes depuis le début des hostilités, en faisant appel aux agents du cadre principal issus des classes les plus élevées. Les nominations, prononcées sur listes d’aptitude et à titre temporaire, devaient comporter le bénéfice des avantages attachés aux fonctions de vérificateurs, et Ernest Bolley ne manqua pas d’indiquer dans sa note de transmission : « Cette nouvelle réglementation s’inspire, à la fois, des besoins du service et des intérêts du personnel. »
207Il faisait remarquer que les titularisations susceptibles d’intervenir pour ceux qui passeraient avec succès le concours de la visite se feraient sur place et qu’ainsi, ceux qu’en éloignait la perspective d’un déplacement onéreux pourraient aussi participer aux épreuves.99
208Poursuivant ses efforts pour relever le niveau de connaissances générales et professionnelles du personnel des brigades, Ernest Bolley fit réviser en ce sens les programmes des concours pour les grades de sous-brigadier et de brigadier, puis pour celui de la lieutenance.
209Il se proposait enfin d’instituer des concours pour l’accession au grade de sous-patron et de patron, accession jusqu’alors possible pour les matelots sur la simple présentation de leurs chefs immédiats. Il déclarait avoir veillé : « À rétablir toutes les situations anormales créées de 1914 à 1919, et à notamment faire reculer l’âge limite pour ceux d’entre les agents qui bien que méritants se seraient trouvés forclos ». Cette décision couvrait les concours ouverts de 1920 à 1924 inclusivement.100
210Il a obtenu la création à la direction générale d’un cadre de dames-contrôleuses à la statistique, bénéficiant d’un traitement allant de 1 800 francs à 3 600 francs, par échelons de 300 francs. Ces emplois devaient être pourvus à la suite d’un concours annuel, auquel pourraient prétendre les veuves ou les filles d’agents tués à l’ennemi ou décédés en activité, ainsi que les dames dactylographes et les dames auxiliaires en poste dans les bureaux de la douane.101
211Il a fait ressortir que le surcroît de travail qu’avait imposé la guerre, et la nécessité de faire appel à des auxiliaires féminines, avaient donné de bons résultats. La Chambre ayant reconnu que la direction des affaires commerciales au ministère du Commerce était hors d’état d’établir des statistiques fiables, en raison de l’insuffisance numérique de son personnel, et ayant constaté que c’était uniquement à la Douane que la commission des douanes de l’Assemblée pouvait utilement s’adresser, a entériné cette première entrée des femmes dans les cadres de la Douane.
212Ernest Bolley a aussi obtenu la création d’un poste de chef de bureau, et d’un autre d’administrateur dans le budget de 1919.102 À la suite de ces créations, la Centrale a compris trois administrateurs, dix chefs de bureaux, onze sous-chefs de bureaux, 28 rédacteurs principaux et rédacteurs, avec lesquels travaillaient des commis principaux, des commis d’ordre et des expéditionnaires.103
213Pour faciliter le recrutement des rédacteurs, l’avancement au grade de rédacteur principal avait été facilité et leur traitement de début avait été porté à 3 000 francs.104
214Ernest Bolley a fait alors procéder à une nouvelle répartition des tâches entre les trois divisions.105 René Pommereuil, nommé à la nouvelle division, a été un des collaborateurs de la première heure Annales des douanes et a laissé un Précis de législation et réglementation douanière, sur la guerre économique de 1914 à 1917.
215Nous venons de voir qu’Ernest Bolley s’est employé à relever le niveau des différents concours d’entrée dans l’administration, ainsi que ceux destinés à changer de grade. Il a ainsi voulu améliorer le recrutement du personnel de la visite et développer sa compétence technique par l’organisation de cours spéciaux et d’exercices sur le terrain. En 1922, une École des vérificateurs a été créée à Paris. Les Annales des douanes précisent que cette réalisation est due « à sa volonté tenace et aux concours qu’il sut gagner à ce projet dont il fut le promoteur ».106
216Ernest Bolley a voulu que ses services connaissent mieux la valeur professionnelle des agents pour les avancements mais aussi « pour l’attribution de résidences de choix ». Il a donc fait entreprendre une révision des feuilles signalétiques et de la notation. Il a indiqué minutieusement à quelles valeurs devait s’attacher la cote numérique, qui devait correspondre exactement à l’appréciation phraséologique. Par ailleurs, il a précisé : « Dorénavant les changements de résidence seront prononcés au vu des renseignements consignés par les intéressés sur leurs dernières feuilles signalétiques. »107
217Il s’est préoccupé aussi de la formation professionnelle des préposés et a prévu des conférences hebdomadaires, « véritables cours de préparation au concours de sous-brigadier. »108
218Mais les efforts d’Ernest Bolley sont loin de rencontrer une large approbation. C’est ainsi que L’Action douanière, évoquant sa position en matière d’avancement, publie un grand nombre de réactions des sections de province sous le titre, « Les décisions de M. Bolley provoquent partout des protestations. » Le rédacteur explique : « M. Bolley peut se vanter de connaître la célébrité, ses décisions, plus maladroites les unes que les autres, provoquent sur tous les points de nos frontières les plus véhémentes protestations. »109
Les traitements et les retraites
219Une première remise en ordre de l’organisation des services extérieurs qui avait surtout pour but une revalorisation des traitements était intervenue après la fin des hostilités. Elle s’était révélée inopérente à cause de la montée du coût de la vie, et il a donc fallu procéder à une seconde remise à niveau. Les directeurs, dont les traitements s’élevaient en 1914 de 8 000 à 12 000 francs, et qui n’avaient pas connu d’augmentation en 1919, voyaient leurs rémunérations s’étager de 14 000 à 18 000 francs, soit une augmentation de 75 % pour la dernière classe de ce grade. Ce relèvement atteignait 144 % pour les vérificateurs et 216 % pour les préposés dont le traitement de début était porté à 2 800 francs.110
220L’examen parcellaire de ces augmentations, confirmé par l’étude plus complète du tableau annexé à la circulaire transmissive de cette réorganisation permet de constater le caractère nettement dégressif des augmentations de traitement. Très élevées à la base (216 %), ces augmentations diminuent au fur et à mesure qu’elles montent dans la hiérarchie des traitements pour arriver à 50 % pour les directeurs de première classe (de 12 000 à 18 000 francs). Ernest Bolley fait remarquer : « Les traitements des sous-officiers, préposés et matelots cesseront désormais d’être inférieurs à ceux des agents des bureaux. Rompant avec une tradition presque séculaire, l’Administration a entendu pratiquer cette innovation, faciliter l’accès des emplois de bureau aux agents des brigades et réaliser ainsi en leur faveur la réforme la plus libérale qui ait jamais été envisagée. Mais la mise en application de cette réforme, dont le principe est difficilement conciliable avec la séparation des services extérieurs en cadres distincts, ne pouvait être utilement entreprise sans une refonte concomitante des textes organiques en vigueur. Informé par mes soins de cette situation, M. le ministre des Finances a bien voulu, par dérogation à ses instructions générales, me permettre de procéder, à l’occasion du relèvement des traitements, à une réorganisation complète des services extérieurs de l’Administration des Douanes. »
221Abordant ensuite l’organisation générale, il décrit ainsi la nouvelle situation des personnels : « Le décret du 23 mai 1908 avait réparti le personnel en trois cadres : cadre supérieur, cadre principal et cadre secondaire. Or, si le cadre supérieur se distingue aisément des deux autres par la nature même de ses attributions, l’expérience a démontré qu’au contraire il était parfois assez difficile d’établir une démarcation très nette entre certains emplois du cadre principal et ceux du cadre secondaire. D’un autre côté, le personnel a toujours considéré comme désobligeante la qualification de " secondaire ", qui lui paraissait entraîner une sorte de déchéance morale. Pour obvier à ces inconvénients, il parut opportun de revenir aux principes fondamentaux de l’ancienne organisation du service des Douanes, telle qu’elle existait antérieurement à 1908, mais avec adaptation aux circonstances actuelles. L’article 1er du décret stipule, en conséquence, que les services extérieurs comprennent désormais :
Les agents supérieurs de direction et de contrôle,
Le service des bureaux,
Le service des brigades,
Les agents auxiliaires.
222« Pour les agents supérieurs de direction et de centrale, la hiérarchie de l’ancien cadre supérieur est conservée, avec cette seule différence que certains inspecteurs principaux prendront le titre de sous-directeurs. En réalité, il s’agit du rétablissement, sous une dénomination et, avec des modalités différentes, des anciennes inspections sédentaires des grandes douanes maritimes. D’accord avec l’inspection générale des finances, l’Administration a reconnu que le partage entre deux inspecteurs principaux des diverses parties d’un même port tendait à détruire l’unité de vues dans l’application des règlements et mettait obstacles à l’utilisation judicieuse du personnel, le nouveau système concentre entre les mains d’un seul inspecteur principal, qui devient le chef de la douane locale, tous les services des bureaux et des brigades de la résidence, à l’exception de ceux de la recette principale ; le second inspecteur principal assure le contrôle de la recette principale et des services extérieurs. L’un et l’autre correspondent avec le directeur et étendent leur action sur des parties du service nettement distinctes, ce qui supprime entre eux toute cause de conflit. Mais en raison de la prééminence de son rôle, le premier prend le titre de sous-directeur. Au demeurant, l’échelon de sous-directeur constitue moins un grade qu’une fonction et l’Administration se réserve la faculté de nommer inspecteurs principaux les sous-directeurs dont les aptitudes ne se seraient pas affirmées.
223« Les traitements des diverses classes du grade de receveur principal ont été déterminés de manière à permettre de nommer les inspecteurs principaux et les inspecteurs à des emplois de comptable sans qu’ils aient à subir une diminution de traitement, ce qui aurait entraîné une réduction notable du montant de leur pension de retraite. Ceux de ces chefs à qui leur état physique interdit d’effectuer des tournées pénibles hésiteront désormais moins que le passé à solliciter des fonctions sédentaires.
224« Dans le service des bureaux, il y a assimilation de traitement entre les contrôleurs-rédacteurs, les vérificateurs et les receveurs particuliers, les premiers étant recrutés au moyen du même examen professionnel, et les derniers ayant des fonctions qui exigent des connaissances variées et comportent souvent de lourdes responsabilités. Au point de vue hiérarchique, des appellations ont été modifiées (contrôleur-rédacteur en chef et contrôleur en chef, au lieu de contrôleur-rédacteur, chef de bureau de direction et de contrôleur principal, chef de section) et des dénominations nouvelles ont été créées (contrôleur-rédacteur principal, vérificateur principal et contrôleur principal).
225« Les employés, autres que les agents supérieurs et les receveurs, qui sont appelés à exercer l’autorité, soit dans les bureaux de direction, soit dans les sections d’écritures, prennent, selon le cas, le titre de contrôleur-rédacteur en chef ou de contrôleur en chef, qui répond exactement à la nature de leurs fonctions. À l’exception des commis, commis principaux et receveurs subordonnés, dont la hiérarchie ancienne est conservée, le personnel d’exécution est classé en trois grades dans chaque catégorie d’emploi, le surclassement ou le sous-classement par rapport à l’appellation générique étant marqué par l’un des qualificatifs " principal " ou " adjoint ". Un résultat analogue est obtenu à l’égard des receveurs particuliers par leur division en trois catégories, assimilées aux trois grades des contrôleurs-rédacteurs et vérificateurs, auxquels elles correspondent terme à terme.
226« Les règlements antérieurs considérant parfois comme des changements de grade la promotion d’un traitement à un autre, les nouvelles dénominations ne tendent, en définitive, qu’à mettre la terminologie en concordance avec les faits et à permettre une classification hiérarchique méthodique et homogène ».111
227Dans le service des brigades, Ernest Bolley supprime le grade de sous-lieutenant, le reste de la hiérarchie étant sans changement. Il rappelle à ce propos : « Les relèvements extrêmement importants obtenus en faveur des sous-officiers et des préposés » et signale spécialement « l’avantage nouveau accordé aux officiers et consistant en ce que les capitaines parviennent au traitement maximum des contrôleurs principaux ».112
228Il a ajouté : « Il n’a été apporté qu’une seule modification au mode actuel de nomination des chefs et agents de tous grades. Elle concerne les gardes-magasins que les directeurs régionaux sont habilités à nommer par l’article 2 du décret. »
229« Envisagée dans son ensemble, la nouvelle organisation s’inspire uniquement des principes directeurs tracés par la Commission interministérielle. Qu’il s’agisse des agents supérieurs, du service des bureaux ou de celui des brigades, les catégories d’emplois, ainsi que les traitements y afférents, sont fondés sur l’une des raisons suivantes de différenciation : recrutement distinct, concours ou examen subis en cours de carrière, culture générale plus ou moins complète dénotant les aptitudes plus ou moins variées, importance des obligations professionnelles ou étendue des responsabilités résultant des fonctions remplies. Fréquemment, ces motifs de discrimination se superposent ; ils justifient, alors, le traitement préférentiel prévu pour les agents qui, comme les vérificateurs et les contrôleurs, ont cependant un recrutement originel commun. L’application de ces mêmes principes devait conduire également à maintenir la distinction existant entre les contrôleurs et les commis. Aussi bien, des considérations tirées de l’intérêt général du service rendaient peu désirable la fusion de ces deux catégories d’emplois, car elle se fût difficilement conciliée, d’une part, avec le souci d’assurer un recrutement sélectionné des vérificateurs et, d’autre part, avec la nécessité de permettre aux agents des brigades d’achever leur carrière dans des postes sédentaires en rapport avec leurs aptitudes. Mais, alors même que ces considérations n’eussent pas paru déterminantes – et tel n’est pas le sentiment de l’Administration – deux dispositions légales s’opposaient pour longtemps encore à la suppression de l’emploi de commis. L’article 69 de la loi du 21 mars 1905 a, en effet, réservé les trois quarts des emplois de commis aux sous-officiers de l’armée. Par ailleurs, l’article 1er de la loi du 17 avril 1916 a accordé un droit de priorité pour l’obtention de ces mêmes emplois, aux militaires des armées de terre et de mer réformés n° 1 ou retraités par suite d’infirmités résultant de blessures ou de maladies contractées devant l’ennemi. En exécution de cette dernière loi, l’Administration est dans l’obligation d’attribuer de nombreux emplois de commis à des militaires mutilés et ceux-ci doivent être titularisés dans un délai de cinq ans à dater de la cessation des hostilités. Ces incorporations, dans la période de temps prescrite, eussent été rendues impossibles par la suppression des emplois de commis ou même par une diminution importante de leur nombre. L’Administration n’aurait pu entrer dans cette voie sans méconnaître à la volonté du législateur et les droits sacrés des victimes de la guerre. »113
L’impôt sur le chiffre d’affaires et les autres taxes
230Dans la première partie de ce chapitre, nous avons vu le gouvernement, dans l’impossibilité de procéder rapidement à une refonte du tarif 1902, décider d’affecter les droits de douane de coefficients de majoration. En 1920, est apparu l’impôt sur le chiffre d’affaires, ancêtre de la TVA.
231La grande loi fiscale du 25 juin portant création de nouvelles ressources fiscales, stipule que les importations sont soumises à cet impôt et décide de son exemption sur les opérations d’exportation. Une disposition particulière étend le droit de communication des employés supérieurs des douanes et institue, pour les transitaires, un répertoire annuel de leurs opérations en douane. Les modalités de perception du timbre douanier ont été revues, ainsi que les taxes sur les alcools, la mise sous plomb et le prix des plombs, le droit de timbre et le droit de permis. D’autres taxes de moindre importance, comme l’impôt sur l’acide stéarique à l’état de bougies et de cierges, sont créées ou modifiées. La même loi établit un droit intérieur sur les huiles minérales et les essences.114 Nous verrons plus loin le régime des produits pétroliers qui, au fil des ans, ont occupé une place de plus en plus importante dans les recettes douanières.
232Jean Clinquart illustre ainsi la création de l’impôt sur le chiffre d’affaires : « Si les mesures spécifiquement douanières intervenues au cours des années vingt ont contribué à rendre la tâche des services douaniers plus complexe que par le passé, deux dispositions d’ordre fiscal ont non seulement entraîné des conséquences similaires, mais surtout donné une dimension nouvelle aux activités de ces services : la création d’un impôt sur le chiffre d’affaires et une importante réforme de la fiscalité des produits pétroliers ».115
233Cet impôt remplaçait la taxe de 1917, que la douane percevait seulement sur les marchandises non commerciales. Le nouvel impôt était perçu quel que fut l’importateur « comme en matière de douane ». Comme en 1917, les marchandises de luxe étaient taxées au taux de 10 % et même de 15 et 25 % pour les vins et spiritueux. Pour les alcools, la taxe de 15 à 25 % n’était perçue que pour les opérations non commerciales. Pour les autres, la perception était effectuée par les Contributions indirectes.
234Jean Clinquart explique : « L’apparition de l’impôt sur le chiffre d’affaires marque une date importante dans l’histoire de la fiscalité puisque, à travers une évolution passant, notamment, par les taxes à la production et sur les transactions, elle allait donner naissance à la taxe à la valeur ajoutée. Si la gestion et le recouvrement de cette ressource concernaient essentiellement les services fiscaux, l’administration des Douanes était appelée néanmoins à jouer en la matière un rôle capital puisque l’application de la nouvelle taxe à l’importation et le dégrèvement des affaires réalisées à l’exportation dépendraient de son action et que les sommes encaissées à cette occasion représenteraient une part importante et croissante de ses recettes.116
235Le taux normal de l’impôt, passé de 1 à 1,3 % en 1924,117 a été porté à 2 % en 1926. À la même époque apparurent des taux différenciés et des exonérations sur certaines marchandises.
236À l’importation, l’impôt était calculé sur la valeur des marchandises majorée des droits de douane et des autres taxes perçues à l’importation. Les services de la direction générale ont cherché à clarifier l’esprit des textes institutifs de cette taxe. La revue Le Port de Dunkerque, examinant la question, formule ainsi une appréciation qui vaut approbation des efforts d’Ernest Bolley et de ses collaborateurs : « Aussi paradoxale, que puisse paraître notre opinion, nous n’hésitons pas à avancer que le travail d’accommodation de l’Administration des Douanes a fixé un régime général beaucoup plus net, beaucoup plus pratique que celui qu’on pourrait attendre de l’application d’une loi nouvelle. La législation moderne – on ne saurait l’ignorer – est atteinte d’un vice capital : les textes ne sont jamais assez étudiés avant d’être votés. Les lois récentes les plus spéciales présentent des lacunes extraordinaires, des imperfections surprenantes : nous n’attendons aucune contradiction sur ce point, de tous ceux qu’a touchés la loi du 25 juin 1920 sur les chiffres d’affaires. »118
237L’impôt sur le sel, qui représentait une part importante des recettes douanières, n’avait pas été augmenté depuis 1848. Ernest Bolley pensait que, puisqu’il fallait trouver des suppléments de recette, cet impôt pouvait être augmenté de façon très significative. Le journal officieux les Annales des douanes a démontré en 1920 : « C’est un des meilleurs impôts de répartition qui existent et il représente une charge des plus minimes pour le consommateur : de 75 à 80 centimes par an. »119
238Cependant, le Parlement n’ayant pas suivi le gouvernement dans sa proposition d’augmentation, il a fallu attendre la loi du 4 avril 1926 pour que cet impôt soit doublé.
239À côté des importantes rentrées fiscales représentées par l’impôt sur le sel, figurent ce que Jean Clinquart dénomme « les inévitables recettes de poche ». En ces temps de difficultés budgétaires, le gouvernement a souvent eu recours à des taxes accessoires parmi lesquelles, le droit de timbre douanier,120 le droit de statistique,121 la redevance sur les bicyclettes,122 la taxe sur les dérogations aux prohibitions,123 et par la suite, la taxe sur les importations de produits contingentés.124
240La tâche des services de vérification et de comptabilité était de plus en plus compliquée par la création de ces taxes, le plus souvent créées à titre provisoire mais qui avaient curieusement une tendance marquée à une longévité certaine. Ainsi, les services de la direction générale, faisant ressortir leur faible rapport, ont insisté à partir de 1923 pour les regrouper en une seule taxe. Après plusieurs tentatives avortées en raison de l’inertie du Parlement, le gouvernement, usant de ses pleins pouvoirs, a instauré, par la loi du 28 février 1934, une taxe de statistique, de formalités douanières et de timbre remplaçant huit taxes : droit de statistique, droit de timbre, droit de garde, droit de magasinage, taxe de plombage, et d’estampillage, taxe sur les dérogations aux prohibitions. Subsistait seulement la dernière née : la taxe sur les importations de produits contingentés. Annoncée comme provisoire, elle subsistait encore lors de la déclaration de guerre de 1939, et Jean Clinquart de conclure : « Cette survie contredit la tendance à la simplification dont témoigne la fusion, opérée en 1937, entre le droit de douane et plusieurs taxes accessoires au nombre desquelles figurait, à côté de perceptions diverses intéressant surtout les produits pétroliers, la taxe de statistique, de formalités douanières et de timbre, créée trois ans plus tôt. »125
Le régime douanier des produits pétroliers
241La pénurie de charbon entraînée par la guerre avait amené le gouvernement à infléchir sa politique énergétique sur les dérivés du pétrole. La loi du 5 août 1919, portant modification du régime douanier de ces produits, a aménagé le tarif des huiles minérales et ses règles d’application, y compris la taxe de fabrication, résultant de la loi du 30 juin 1893. Les produits « destinés à l’alimentation des moteurs, à la combustion ainsi qu’à la construction ou à l’entretien des routes et voies de communications et répondant aux conditions réglementaires », pouvaient faire l’objet d’une taxation réduite. Le bénéfice de ce régime était soumis à l’exercice des employés des douanes aux frais des intéressés. Ainsi allait se développer la procédure plus connue sous le nom d’usines exercées.126
242Tout au long des années vingt, la fiscalité sur les dérivés du pétrole s’est alourdie par une multitude de textes de lois suivis de dispositions réglementaires contraignantes.
243Ce sera Pierre Chocarne qui, en 1928, fera procéder à la remise en ordre de cette procédure après la création, en 1925, d’un monopole d’Etat et l’adoption d’une loi récapitulative.
244Dans sa circulaire, après avoir énuméré les nombreux textes qui régissaient les produits pétroliers et avoir montré « cette variété et cette absence d’harmonie », il a expliqué qu’il fallait aussi « favoriser en France la renaissance de l’industrie du raffinage ». Il a montré tout d’abord que la protection dont bénéficiait cette industrie était sept fois plus importante que celle dont elle bénéficiait en 1893, alors qu’elle était très florissante. Il a noté, ensuite, que les difficultés venaient d’une instabilité de la législation, d’une insuffisance de la protection sur certains produits et de l’insuffisante souplesse du régime de l’exercice.
245Il a expliqué que les nouvelles dispositions instituaient un ensemble rationnel, garant de stabilité, que le taux de protection était élevé pour les produits sensibles comme les essences de pétrole, et que le régime des usines de distillation était élargi.
246À cette occasion, tous les produits pétroliers ont reçu des définitions légales basées sur leurs caractères spécifiques. Les règles de fonctionnement des usines exercées ont été précisées dans le détail. Les procédures du contrôle du service des douanes ont été définies ainsi que les conditions de surveillance : clôtures, contrôle des canalisations et des contenances des réservoirs, et moyens mis à la disposition de la douane.
247Autre innovation, des opérations d’avitaillement d’aéronefs desservant des lignes internationales pouvaient bénéficier de la franchise sous certaines conditions, dont la présence permanente du service des douanes sur les aérodromes de départ.127
248La taxation des dérivés du pétrole s’est alourdie et compliquée au cours des années trente et comme le dit Jean Clinquart : « Ainsi s’est mise en place, dans l’entre-deux-guerres, une politique française des carburants qui mêlait à des objectifs économiques et de défense nationale des préoccupations d’ordre fiscal. Cette politique, qui donne a posteriori l’impression d’avoir été parfois tâtonnante ou sensible aux pressions des lobbies, a fourni à l’administration des Douanes un champ d’activité nouveau dont l’importance devait s’affirmer au fil des années et jusqu’aujourd’hui ».128
249À la fin de 1924, en butte à l’hostilité croissante des organisations professionnelles relayée par une partie de la presse politique, Ernest Bolley a été amené à cesser ses fonctions à la tête de la Douane et à rejoindre la Cour des comptes.
Louis de Moüy (17 décembre 1924-10 octobre 1925)
250Ernest Bolley est remplacé par Louis de Moüy, brillant haut fonctionnaire âgé de 37 ans seulement. Recevant pour une première audience la Fédération douanière, il explique « qu’il attend des syndicats qu’ils l’éclairent sur les incidents de la vie douanière qu’il ne peut connaître que sous le jour où les lui présentent les rapports successifs de la voie hiérarchique. » Il ajoute que, en ce qui concerne les traitements, la situation des douaniers lui a paru insuffisante.
251Il se déclare de ceux qui affirment qu’un effort sérieux doit être fait pour l’amélioration du sort des fonctionnaires. En terminant, Louis de Moüy affirme que lorsqu’il aura pris une décision, il la défendra jusqu’à l’extrême limite de ses moyens, tant auprès du ministre qu’auprès du Parlement. La délégation de la Fédération douanière se retire en espérant que la collaboration ainsi inaugurée aura d’heureux lendemains.129
252Annonçant son arrivée en première page, les Annales des douanes estiment : « En désignant, pour recueillir la lourde succession de M. Bolley, un homme de culture supérieure qui est dans toute la force de l’âge, le ministre des Finances a voulu sans doute montrer l’importance qu’il attachait à la rénovation des méthodes et à la modernisation des rouages du service des douanes. »
253Les organisations syndicales se feront le plaisir de constater par la suite que c’est effectivement à la réorganisation des services que Louis de Moüy a consacré une part importante de ses activités au cours de son bref passage à la tête de la douane.
254Probablement invité à étudier la possibilité de concentrer certains de ses services, possibilité préconisée par certains milieux parlementaires, Ernest Bolley avait déjà longuement réfléchi à ce problème, et son idée de supprimer trois directions dans la région du Nord et d’en rattacher tous les services à la direction de Lille, avait ému jusqu’aux milieux économiques. La réforme économique et Le Nord industriel avaient formulé des objections contre une telle concentration et suggéré de ne procéder à des modifications qu’avec extrême prudence.130
255À peine arrivé en douane, Louis de Moüy doit défendre la douane à la tribune de la Chambre. Répondant à une affirmation d’un député, se plaignant du chiffre très élevé des effectifs douaniers, il a montré que « la tâche du service des douanes s’était considérablement alourdie depuis la guerre. Les majorations de droits résultant des coefficients, les droits différentiels imposés par des accords, l’application de la taxe de 1,80 % à l’importation, le prélèvement de 26 % sur les marchandises allemandes, l’institution de prohibitions d’exportation ont créé à cette administration une situation difficile, ce qui d’ailleurs ne l’a pas empêché de réaliser des compressions représentant 7 % de ses effectifs. Il ne faut pas songer à supprimer la double ligne si on ne veut pas s’exposer à des mécomptes comme le Ministre Fould en 1886. Mais toutes les fois qu’elle le peut, l’Administration crée des brigades cyclistes à grand rayon d’action. »131
Les horaires
256Louis de Moüy s’est préoccupé des horaires dans les brigades, après la promulgation de la loi du 23 avril 1919, instituant la journée de huit heures. Bien que celle-ci n’ait pas visé les employés des services publics, il a pensé qu’il fallait réfléchir à des horaires prenant mieux en compte, la limitation et l’uniformisation des heures de travail dans les brigades, étant entendu que la répression de la contrebande ne pouvait s’accommoder d’horaires fixes.
257D’après des instructions remontant à 1817, ces horaires ne pouvaient dépasser 12 heures. Ramenée à 11 heures, en 1882, par Alexandre Ambaud, la moyenne journalière avait été fixée à 9 heures effectivement passées sur le terrain, par la grande réforme de Marcel Delanney.
258Dans les brigades, où la circulation de nuit était habituelle, elle était réduite d’une heure. Ces indications montrent que des efforts avaient déjà été tentés pour alléger les fatigues imposées aux agents. Toutefois, Ernest Bolley n’avait voulu demander aucun sacrifice au Trésor, sauf à prélever sur les brigades des frontières maritimes les effectifs indispensables à la mise en application de la mesure sur les frontières terrestres.132
259Des enquêtes effectuées sur le terrain, il ressortait que des agents chargés de fonctions identiques, étaient parfois soumis à des régimes très différents, d’un secteur à l’autre. C’est ainsi qu’interpellé sur l’application de la loi de huit heures dans le service des douanes par le député Deguire, qui évoquait les horaires pratiqués dans le Nord, le ministre des Finances a indiqué que la loi du 23 avril 1919, instituant le régime de huit heures, n’était pas applicable aux employés des administrations publiques.
260Il expliqua que, pendant les mois d’été, la moyenne avait varié entre 9 et 10 heures et demie, ajoutant qu’une telle situation était exceptionnelle et imputable à la pénurie momentanée des effectifs.
261C’est à Louis de Moüy que revint la tâche de négocier les horaires du service actif. Son départ, dix mois à peine après son arrivée, ne lui permit pas d’officialiser l’accord conclu avec les représentants du service actif et c’est son successeur qui promulgua celui-ci dès sa prise de fonctions.
262Louis de Moüy décida, à titre d’essai, de supprimer les réunions des agents du service actif d’une même unité pour prendre connaissance des ordres de service, puis en fin de vacation pour rendre compte de leur activité.
263Il fut prévu qu’au moment de la rentrée des patrouilles, les rapports seraient établis définitivement, soit par le brigadier ou son suppléant, soit, en cas d’absence de l’un ou de l’autre, par les agents eux-mêmes sur un registre spécial (registre des rapports dûment côté et paraphé, tenu à la disposition du personnel).
264Louis de Moüy précisa qu’à moins de circonstances particulières, chaque agent devait recevoir, en descendant de service, notification de l’heure de son prochain départ. En cas d’absence du brigadier, cette notification pourrait être faite soit au moyen d’une fiche, insérée dans le registre des rapports, soit, si les chefs locaux l’avaient jugé nécessaire, à l’aide d’un pli individuel cacheté. Si, après cette notification, des changements devaient exceptionnellement être apportés à la distribution du travail, il appartenait aux chefs de poste d’en aviser les agents intéressés.
265Il accepta d’admettre que les chefs de poste n’assistent pas à tous les départs et à toutes les rentrées ayant lieu la nuit. Il fut précisé que les renseignements recueillis au sujet de la fraude seraient consignés dans les rapports ou sur une fiche spéciale destinée au brigadier.
266Il institua des conférences hebdomadaires pour l’application des instructions et pour la surveillance de la tenue des agents.133
267Quelques jours avant son départ, Louis de Moüy a reçu les représentants du service des bureaux, qui ont donné le résumé de cette audience comme suit : « M. de Moüy reste fermement partisan d’une assimilation du personnel des douanes avec ceux des Directes et de l’Enregistrement... Il pense qu’il faut aboutir dès cette année à une amélioration sensible de la situation du personnel sédentaire. Dans ce but il a proposé au Ministre une nouvelle échelle de traitements. Il se déclare prêt à tenir compte des observations présentées sur les traitements proposés dans cette nouvelle échelle pour certaines catégories de personnel. Après les modifications que M. de Moüy a apportées à cette échelle, le Conseil Syndical la reconnaît acceptable. »134
Pierre Chocarne (2 novembre 1925-1er février 1930)
268Louis de Moüy parti dans le privé, c’est Pierre Chocarne, ancien préfet et directeur général des services de la présidence du Conseil du cabinet Painlevé, qui est nommé directeur général à la fin de l’année 1925.
269Il va demeurer quatre ans à la tête de la Douane et aura à appliquer des mesures gouvernementales de restriction des dépenses sur les chapitres du personnel et du matériel.
270Le 26 janvier 1926, un décret est venu modifier le décret du 19 janvier 1920 fixant les traitements des services extérieurs. Les directeurs de 1re classe sont passés de 18 000 à 26 000 francs, les inspecteurs de 12 000 à 15 500 francs, les vérificateurs de 10 000 à 13 000 francs, les brigadiers de 7 000 à 9 200 francs et les préposés de 5 500 à 7 700 francs, tous ces traitements visant la première classe de chaque grade.135
271Les augmentations successivement décidées par le gouvernement pendant le directorat de Chocarne n’arrivaient pas à rattraper l’envolée des prix et L’Action douanière, s’estimant abandonnée par le directeur général au cours de la discussion sur les traitements s’exprime ainsi, dans une envolée que l’on peut qualifier d’outrancière : « Lâché par son directeur général, le richissime M. Chocarne, le service actif a été relégué à l’arrière plan et ce, malgré le rude et énergique plaidoyer du Secrétaire général. L’attitude inconcevable de notre directeur général est à retenir. Le service actif ne l’oubliera pas. M. Chocarne qui avant de s’échouer à la tête de l’Administration des Douanes, a connu la douceur d’autres sinécures de rapport et n’a en définitive vécu toujours que le bon côté de l’existence, est resté dans la circonstance, dans le rôle du bourgeois repu et rassasié qui, égoïstement, isole son esprit. »136
272Du fait de ces régularisations successives, des chevauchements s’étaient présentés, au point de vue de l’avancement des sous-officiers. Pierre Chocarne, conscient de ces inconvénients, s’est efforcé d’obtenir leur suppression à l’occasion du réajustement des traitements suivants.
273Par ailleurs, c’est en 1927 que l’administration de Pierre Chocarne met en place une codification des dispositions à appliquer en matière de congés de maladie. Le 29 septembre 1927, un décret intègre l’indemnité temporaire dans la grille des traitements des fonctionnaires que Pierre Chocarne applique rapidement aux douaniers. Déjà en 1926, un décret avait amélioré la fin des carrières des contrôleurs principaux et avait permis quelques promotions au choix.137
274Il convient de signaler qu’à l’occasion de ces révisions de traitement, était enfin intervenue « une simili-égalité de traitements entre les agents des cadres principaux des Directes, de l’Enregistrement et des Douanes. »
275Était enfin satisfaite une revendication ancienne que « tous les arguments de justice et de logique accumulés » n’avaient pu faire triompher que difficilement. Il était regrettable de constater que le cadre supérieur était sacrifié. Le Syndicat des agents de bureau indique : « Nous obtenons une égalité qui aura sa répercussion sur les retraites, mais devant l’opposition qui nous était faite, nous avons dû tout sacrifier à l’intérêt le plus immédiat du personnel et arriver à une mesure étriquée pour pouvoir poursuivre l’intégration de l’indemnité et la revalorisation de nos traitements.
276« Nous avons dû tenir compte aussi du sort de ceux qui étaient ou allaient être condamnés à l’inactivité, de celui des veuves et des enfants que le malheur pouvait frapper. Nous avons dû capituler, comme il a été dit parce que nous étions tenus avant tout de parvenir à une égalité, si précaire et si fictive qu’elle fût. Nous sommes passés par les conditions imposées en déclinant toute responsabilité morale sur les conséquences de la mesure. Nous avons conscience que nous ne pouvions faire mieux dans les circonstances que nous traversions. »138
277Une décision intervenue à la fin du directorat portait une augmentation sur les traitements des cadres secondaires, les brigadiers de 1re classe passant à 14 500 francs et les préposés à 10 500 francs.139
278Une seconde réévaluation, attendue par le cadre supérieur, a porté le traitement des directeurs à 48 000 francs, celui des rédacteurs hors classe à 19 500 francs et celui des capitaines à 25 000 francs, ces derniers se trouvant avantagés par rapport aux vérificateurs qui auparavant bénéficiaient du même traitement.140 À cette occasion, le Syndicat des agents de bureau s’est, en fait, défendu contre le reproche de ne pas s’être occupé des agents du cadre supérieur qui, de ce fait, l’ont abandonné en grand nombre pour adhérer au syndicat des agents de cette catégorie.
279Par décret du 17 octobre 1928, les services de Pierre Chocarne ont obtenu la création d’une indemnité complémentaire servie à certains agents de bureaux : contrôleurs en chef, contrôleurs et receveurs principaux. D’un montant annuel maximum de 3 000 francs, elle était variable suivant le classement des postes occupés.
280Une grande innovation en matière de procédure et de réglementation fut la création et le fonctionnement d’une commission tripartite, décidée au niveau de la fonction publique, qui regroupait à côté des membres de l’administration des Douanes des représentants des usagers, c’est-à-dire ceux auxquels il était fait application des règlements douaniers. Cette commission fut chargée de l’étude des modalités propres à simplifier le fonctionnement du service et à réduire les formalités exigées. Cette coopération à l’œuvre administrative fut complétée par la présence, au sein de la commission, de délégués du personnel admis seulement à exprimer leur opinion.141
281Des sous-commissions furent créées et firent des propositions dans un grand nombre de domaines : scellement des colis, simplification des quittances de droits, publicité à donner aux infractions douanières, suppression de l’enregistrement des actes contentieux dans les affaires non portées devant les tribunaux, raccourcissement des délais de préparation des livrets de pension, ventes des matériels réformés, généralisation de l’impression des formulaires, édition d’un manuel des brigades, représentation de la Douane dans le conseil d’administration de chaque port autonome, etc.142
282Inspirés des discussions de la commission tripartite, deux décrets du 6 octobre 1926 ont introduit des simplifications dans le fonctionnement du service des douanes et dans la réglementation relative à la perception des droits de douane.
283Ces décrets permirent une accélération des opérations de dédouanement, par l’autorisation donnée de ne plus contrôler systématiquement l’exactitude des déclarations et la simplification des règles de détermination du poids net, en évitant les déballages multiples de marchandises et en autorisant des vérifications de poids net par épreuve.
284Le libellé des quittances fut simplifié. Par ailleurs, les procédures d’entrepôt et d’admission temporaire furent allégées (décret du 6 octobre 1926).143
L’impôt sur le sel
285C’est au cours du directorat de Pierre Chocarne que la vieille réglementation des sels a été transformée. Les Annales des douanes indiquent : « Avec elle disparaît un des vestiges les plus curieux du passé ». Rappelant que la « gabelle » des sels existait bien avant l’établissement des aides, le rédacteur indiquait que le caractère dominant de cette réglementation, dès l’origine, avait été son excessive sévérité. En 1789, son produit atteignait 60 millions.
286Aboli en 1789, l’impôt du sel fut rétabli par Napoléon Ier en 1806. C’est de cette époque que datait la réglementation sévère qui a été abrogée en 1926. Le gouvernement informé que la surveillance des marais salants absorbait un personnel trop nombreux, a jugé utile d’instaurer un régime basé sur la déclaration contrôlée et la prise en charge des sels par les propriétaires récoltants eux-mêmes. Il jugeait qu’ainsi, des économies en personnel seraient réalisées, sans diminuer le produit de l’impôt. Un texte adaptant à l’impôt du sel les règles édictées pour l’impôt sur le chiffre d’affaires et celles auxquelles étaient soumis les marchands de boissons alcooliques, fut adopté par un décret du 6 octobre 1926.144
287D’après la circulaire de Pierre Chocarne, le système adopté reposait sur deux principes :
Prise en charge du sel de production.
Paiement par les sauniers du droit de consommation sur les quantités livrées directement à la consommation.
288Il y est indiqué : « Les propriétaires de marais salants doivent déclarer à la douane, au fur et à mesure de la production, la quantité de sel récoltée. Ils la prennent en charge à un compte qui est chargé par leurs soins au fur et à mesure de leurs expéditions. Pour régulariser la circulation des envois, les intéressés sont autorisés à libeller eux-mêmes les titres de mouvement. En un mot, les sauniers sont constitués comptables tant de leur production que de leurs livraisons. Le service de douane contrôle la situation par des recensements inopinés au cours desquels il peut procéder au pesage, au mesurage, au cubage des quantités de sels existant dans les salins.
289« Quant à l’impôt exigible sur les sels sortant directement des marais salants pour la consommation, il est acquitté par le saunier suivant un régime d’acomptes provisionnels. [...] Les sels exportés ou ayant des destinations privilégiées (grande et petite pêche, ateliers de salaisons, usages industriels ou agricoles) continuent, bien entendu, à être exemptés du droit de consommation ».
290Des simplifications de nature comparable furent introduites dans le contrôle des ateliers de salaisons et de repaquage des morues par un second décret du 6 octobre 1926.
291L’allocation de sels en franchise avait semblé jusqu’alors justifier un contrôle permanent de ces établissements ; désormais, on se contenterait d’exercer « une surveillance discrète autour des usines » et de procéder à des « vérifications inopinées. »145
292Cette réorganisation entraîna une réduction d’effectifs de 150 à 160 agents et la suppression de deux directions régionales sur vingt-six : celles de Montpellier et de La Rochelle.146
293Toujours en 1926, Pierre Chocarne fut amené à réduire les effectifs des brigades de surveillance des côtes maritimes. Il supprima des petites unités affectées à la garde de ports secondaires, et institua, malgré une vive résistance du Syndicat des agents du service actif, les services exécutés par un agent seul.
294Ces diverses mesures entraînèrent une réduction des effectifs des services extérieurs qui passèrent de 23 547 en 1923 à 21 081 en 1928, soit une diminution de 10,50 %. Cette perte d’emplois a été surtout supportée par le service des brigades.
La journée de huit heures, les mesures de réorganisation
295À ces suppressions qui amenaient des charges supplémentaires aux agents restant en poste, était venue s’ajouter l’application de la loi de huit heures. Préparée pendant le directorat de Louis de Moüy, la négociation aboutit au moment de la prise de fonctions de Pierre Chocarne.
296Une circulaire du 28 décembre 1925 ramena la moyenne d’heures de nuit à 3/8e au maximum du service total. Dans une autre circulaire du 17 décembre 1927, Pierre Chocarne explique qu’il a décidé l’application aux agents des brigades de la journée de huit heures, mais aussi du repos hebdomadaire. Il est précisé que ce dernier consiste en une « interruption de service autorisée par roulement un jour quelconque de la semaine, vu l’impérieuse nécessité de garder la frontière en permanence ». Il doit se trouver placé entre deux nuits libres. Les agents doivent être informés à l’avance de la date de leur repos hebdomadaire.
297Pour ce qui concerne la moyenne journalière, elle doit être adaptée aux nécessités de la surveillance. « Les heures pendant lesquelles les agents, bien que n’effectuant pas un travail proprement dit, ne peuvent, en raison des exigences du service, être autorisés à rentrer à leur domicile, sont comptées pour leur durée intégrale, dans le calcul des huit heures de service journalier. Mais, afin d’éviter des déperditions de forces, il importe que l’effectif des hommes tenus à la disposition du commerce pour l’escorte des marchandises, la surveillance momentanée de l’ouverture des magasins etc. soit partout fixée au minimum strictement nécessaire. »147
298Pierre Chocarne explique sa position au Syndicat des agents du service actif dans les termes suivants : « Vous m’avez saisi de divers vœux tendant à obtenir que la journée de huit heures soit mise en application dans tous les postes de campagne et que la durée des services de nuit ne dépasse pas trois heures par jour. J’indique que des instructions ont été adressées aux directeurs pour que toutes les difficultés qui pourraient s’élever au sujet de l’application de la journée de huit heures soit examinées, avec les représentants qualifiés du personnel et réglées en tenant compte, à la fois, des nécessités du service et des intérêts légitimes des agents. Les dispositions concernant la journée de huit heures seront réunies dans une circulaire qui sera notifiée à tout le personnel ».148
299Pierre Chocarne a aussi réorganisé les services centraux et adopté une nouvelle répartition des compétences entre les trois divisions.149
300Par ailleurs, et à la suite de la réforme des traitements résultant du décret du 29 septembre 1927 et ayant modifié profondément la hiérarchie des personnels des services extérieurs, les services de Pierre Chocarne ont mis au point une nouvelle organisation des services extérieurs. Parmi les changements introduits à cette occasion, figure pour les inspecteurs, le retour « à la réglementation qui existait avant 1920 et la décision de substituer le concours à l’examen d’aptitude ».150
301Il est en outre décidé que les contrôleurs-rédacteurs en chef et les contrôleurs en chef ne seront nommés qu’après inscription sur tableau d’avancement. En effet, les agents de cette catégorie bénéficiant d’un traitement supérieur à celui des vérificateurs principaux et des contrôleurs-rédacteurs principaux, les nominations en l’espèce constituent des avancements de grade selon la règle générale qui ne peuvent être conférés qu’après inscription au tableau d’avancement.151
302Par décret du 28 juillet 1929, le concours spécial de rédacteur est rétabli et ouvert à tous les agents des services extérieurs, ainsi qu’aux commis du service central. Mais on maintient la possibilité de faire directement appel à des lauréats du concours de l’inspection, voire, en cas de nécessité, à des lauréats du concours de la visite, pour pourvoir à des emplois de rédacteur principal.
303Pierre Chocarne fait prendre en 1929 une décision ministérielle, approuvant un règlement relatif à la rémunération des travaux accomplis dans les bureaux de douane, à la demande ou en dehors des lieux normalement prévus.
304Il donne également des instructions pour faire réduire « dans toute la limite du possible » les changements difficiles imposés aux agents des brigades, par les mesures de réorganisation. Il précise que les agents dont l’emploi est supprimé devront être renseignés très exactement sur leur situation et mis en mesure de formuler « leurs desiderata, quand aux résidences qu’ils estimeraient devoir solliciter de préférence. »152
305Il prescrit aux directeurs de ménager le plus possible les intérêts du personnel et en respectant les droits acquis. Il décide d’admettre temporairement des surnombres et des vacances et de bloquer tout appel dans les directions du Sud et de l’Ouest, les plus atteintes par les réductions d’effectifs.
306Mais conscient de l’impact sur la lutte contre la fraude entraîné par ces réductions sensibles, Pierre Chocarne obtient du président du Conseil, ministre des Finances, le concours de « tous les fonctionnaires auxquels l’accomplissement de leurs obligations professionnelles peut fournir l’occasion d’avoir connaissance d’opérations illicites. » Ces fonctionnaires auront pour mission de signaler, sans tarder, au chef local des douanes le plus proche, tout renseignement recueilli sur la contrebande.153
307Pour tenir compte « de l’obligation de réduire les brigades côtières à leur plus simple expression », des emplois d’observateur sont créés. Ils auront à suppléer l’impossibilité de tenir la penthière en permanence par des enquêtes effectuées dans la résidence et le voisinage, notamment auprès des fonctionnaires des autres services. Choisis parmi les agents les plus éprouvés, ils devraient assurer « une surveillance du littoral non moins complète que par le passé. »154
308C’est le 1er février 1930 que Pierre Chocarne quitte ses fonctions de directeur général.
Pierre Chaudun (1er février 1930-14 novembre 1936)
309Le 1er février 1930, Pierre Chocarne a été remplacé à la tête de la Douane par le directeur du personnel et du matériel au ministère des Finances, Pierre Chaudun. Celui-ci avait déjà reçu une délégation de la commission administrative permanente du Syndicat des agents du service sédentaire. Ce premier contact, intervenu dès que le mouvement administratif a été connu, a eu lieu comme l’explique L’Essor : « En raison des parfaites relations déjà établies dans le passé entre certains représentants du syndicat et lui. »155 En effet, dans ses précédentes fonctions de directeur du personnel, il avait eu l’occasion de contacts avec les organisations syndicales, et a été, dans un premier temps, assez favorablement accueilli par le Syndicat des agents de bureau.
310À la délégation, évoquant la collaboration constante et parfaitement loyale avec son prédécesseur, Pierre Chaudun a répondu qu’il entendait « s’attacher à la modernisation des services et à l’amélioration du sort des agents. Sur l’un et l’autre point, il a l’intention de travailler en collaboration avec les groupements et même d’aller souvent voir les agents sur place. »
311Un différend est intervenu entre le Syndicat des agents du cadre sédentaire et la direction générale en 1933, lorsque celle-ci, ne disposant pas de crédits suffisants, a été obligée de suspendre les avancements déjà notifiés. Ce sont les démarches syndicales qui ont amené le ministre à régler rapidement la question. L’Essor estime que, en la matière, le directeur général n’a pas fait tout son devoir et que c’est lui qui aurait dû entreprendre une action auprès du chef du département des Finances, au lieu de laisser ce soin aux organisations syndicales.
312Les deux syndicats des services actif et sédentaire ont décidé de participer à la grève générale lancée le 12 février 1934 par la CGT, pour « prouver la force et la cohésion du monde du travail et sa volonté de s’opposer au fascisme. » Pour la première fois les fonctionnaires n’ont pas hésité à s’associer à une cessation concertée du travail. Cette grève fut mieux suivie dans les brigades que dans les bureaux. Mais, fait remarquer L’Essor, « l’avertissement recherché a été ainsi donné, le fonctionnement du service a été sérieusement perturbé. »156
313Le climat s’est détérioré, un certain nombre de militants syndicalistes ayant été suspendus sans solde, et un décret paru le 5 mai réduisant les effectifs, notamment ceux des agents d’exécution et plus particulièrement les débouchés du cadre principal, avec une réduction des emplois de contrôleurs en chef et assimilés atteignant 12 %. Ce décret s’ajoutait à ceux du 4 avril qui avaient eu pour effet d’amputer sensiblement les traitements et les retraites, mais aussi de réduire les débouchés de fin de carrière.
314C’est en 1930 que Pierre Chaudun obtient pour la douane un crédit destiné à acquérir le matériel qu’elle louait précédemment. Dans le même temps, il met en route un programme d’acquisition de vedettes à moteur de grande croisière et de canots à moteur pour les unités navales douanières.
315Pierre Chaudun et ses services décident de la création d’un bureau des dépouillements statistiques par dédoublement de l’ancien bureau de la statistique commerciale, désormais chargé des publications statistiques.
316Dans le bureau des dépouillements, les déclarations sont cotées, c’est-à-dire que leurs énonciations littérales sont traduites en chiffres conventionnels. Les informations ainsi établies sont saisies par des perforatrices à main ou électriques, puis des trieuses et tabulatrices électriques. Les chiffres ainsi établis, puis triés, sont traduits en éléments des tableaux des importations et des exportations. Ce même bureau est chargé de réviser par épreuves les déclarations et liquidations d’importation.
317Le bureau des publications a pour mission de centraliser, contrôler et dépouiller les relevés afférents aux opérations d’entrepôt, d’admission temporaire, de transit, de transbordement, de cabotage, ainsi qu’à la navigation internationale. Il est aussi chargé de tenir le tableau des effectifs de la marine marchande, d’élaborer le projet de budget des recettes de l’administration, de préparer et publier les statistiques du commerce extérieur et de la navigation maritime et d’en analyser les fluctuations ; enfin, de fournir les relevés statistiques spéciaux demandés par les pouvoirs publics, les chambres de commerce, les groupements industriels et commerciaux, etc. En outre deux sections de ce bureau sont respectivement chargées de renseigner sur place le public et de procéder à des études détaillées sur les questions économiques d’actualité.157
318Pierre Chaudun a ainsi appliqué la directive gouvernementale de meilleure prise en compte des données du commerce international.
319Par ailleurs, il a eu à tirer les conséquences des mesures gouvernementales de compression des dépenses. Le 5 mai 1934, un décret amputait la douane de 1 950 emplois dont 1 650 dans les brigades. Depuis déjà un an, cette tendance aux économies budgétaires avait arrêté l’amélioration des installations douanières, mise en place depuis 1930. La mesure amenant une importante diminution du nombre des emplois a entraîné la suppression de plusieurs petits bureaux à l’activité peu intéressante sur le plan de la rentabilité. Prenant acte de la généralisation du transport du fret par camions « pouvant sans inconvénient sérieux s’éloigner de l’itinéraire le plus direct », la direction générale décida « de substituer aux bureaux peu importants à trafic local, de simples annexes rattachées au bureau le plus voisin et gérées par des agents du service de surveillance. »158
320La compétence de ces annexes se limita au trafic local : opérations à caractère non commercial, tenue des comptes ouverts, parcages, etc.
321Cet allégement du volume de travail du service des bureaux se répercuta sur le service des brigades déjà objet d’une forte diminution d’effectifs. Des unités furent supprimées, et on opéra des regroupements de services. Nous verrons plus loin que les brigades ont été débordées par une fraude triomphante et que c’est en 1937 que le successeur de Pierre Chaudun obtint une augmentation des effectifs.
Lutte contre la contrebande
322Cette lutte a, comme toujours, été une des préoccupations de ce directeur général. Cependant, après une enquête effectuée par le Syndicat national des officiers des douanes, suite à la compression des effectifs dans les brigades, celui-ci se croit en mesure d’affirmer : « Malgré les mesures prises par l’Administration en vue d’étendre, par des moyens mécaniques, l’action des brigades, malgré certaines dispositions réglementaires propres à renforcer cette action, les constatations rapportées attestent que l’échec est complet. Rien ne sert de masquer la vérité, aucune argutie ne résiste aux faits, et ceux-ci sont patents ; ils montrent nos brigades débordées et la fraude triomphante. »
323Le rédacteur précise qu’il suffit de lire les informations hebdomadaires pour tirer cette conclusion. Il prend appui sur la multiplication des actions en justice et des enquêtes qui montrent que « telle importation irrégulière réprimée par le service sur un point de la frontière d’Espagne entraîne, en effet, l’inculpation de trafiquants malhonnêtes dans nombre de villes de province et dans la capitale. Il ne s’agit donc pas là de faits sporadiques, spontanés, contenus dans le cadre étroit d’une saisie pittoresque, mais de simples éléments qui se rattachent à des organisations fort vastes dont l’activité s’étend au pays tout entier. Les plaintes du commerce honnête ne permettent d’ailleurs pas de se méprendre. Certaines chambres consulaires ont attiré l’attention du Gouvernement sur les méfaits de la fraude qui fausse la concurrence et frappe à mort les entreprises régulières. »159
324Il souligne ensuite que le Trésor voit lui échapper des recettes dont la perte accroît le déficit budgétaire et rend vaines les évaluations les plus étudiées.
325Pour tenter de mieux combattre les contrebandiers, Pierre Chaudun obtient de nouveaux moyens. La loi du 6 juillet 1934 confère au gouvernement le pouvoir de prendre « par décret toutes mesures utiles pour prévenir et supprimer la fraude. » Les peines déjà prévues par le code des douanes sont aggravées. C’est ainsi que les fraudes en matière de valeur sont réprimées plus sévèrement.
326Sur les côtes, les règles applicables aux frontières terrestres sont appliquées, ce qui a pour effet d’y introduire la police du rayon, porté à 20 kilomètres avec possibilité d’extension jusqu’à 60 kilomètres. Pierre Chaudun explique les raisons de cette grande évolution : « Les versements frauduleux s’effectuent aujourd’hui très rapidement, à l’aide de vedettes automobiles rapides et les effectifs de surveillance, déjà clairsemés sur les côtes, vont se trouver encore réduits ». Il lui a paru opportun de « renforcer les moyens d’action du service et de faire en sorte que celui-ci puisse légalement les exercer au cours de ses contremarches en arrière, aussi bien que durant ses stationnements sur la côte. »160
327Il explique que, dorénavant, sur les côtes, les règles en matière de visites domiciliaires – réglementation et contrôle de la réglementation etc. – seront appliquées comme sur les frontières terrestres.
328Il précise enfin que le service ne devra procéder à des visites domiciliaires « que dans le cas où il aura recueilli, par ailleurs, la preuve ou, à défaut, de graves présomptions qu’il se trouve en présence de marchandises de fraude ». Il recommande de ne confier les recherches à domicile qu’à des agents qualifiés.
329Il fait état d’une innovation entraînée par l’article 6 du décret qui « édicte une présomption légale d’importation en contrebande, avec toutes les conséquences qui en découlent, à l’encontre de toutes les marchandises destinées au commerce, pour lesquelles les détenteurs ne pourront produire soit une quittance attestant que ces marchandises ont été régulièrement importées, soit une facture d’achat, un bordereau de fabrication ou toute autre justification d’origine émanant d’une maison régulièrement établie en France. »161
330Jean Clinquart indique à ce sujet, que le droit de recherche à l’intérieur du territoire, ainsi défini, devait être limité aux marchandises qui alimentaient très activement la fraude et que pendant les premières années, seuls furent visés les tapis et la bonneterie, mais que l’or, les armes, les appareils photographiques et les appareils de TSF le furent par la suite.162
331Un moyen de recherche important découle des articles 1 à 3 du décret qui donnent à la douane des possibilités en matière de recherche dans les écritures des destinataires. Jusqu’alors, en effet, le service était habilité à faire des recherches chez les commissionnaires, les transitaires et les transporteurs, mais il n’avait pas qualité pour procéder personnellement à des investigations dans les écritures des destinataires. Le décret prévoit l’assujettissement des destinataires ou des expéditeurs au contrôle du service des douanes.
332Pierre Chaudun précise qu’il conviendra de ne pas perdre de vue que c’est le destinataire réel qui doit être indiqué sur la déclaration en douane. Il prévoit enfin l’organisation d’un service spécial pour procéder à ces investigations qui, en attendant, seront effectuées par le chef de service local, le contrôleur au chiffre d’affaires, ou par un chef divisionnaire.
333Son directorat a été marqué par la découverte, sur le port du Havre, d’un important trafic frauduleux portant sur diverses catégories de produits industriels. Plusieurs vérificateurs et autres agents furent mis en cause, certains mis en prison. Ce scandale prit une dimension nationale et mit en évidence, le manque d’agents professionnellement expérimentés et l’insuffisance du contrôle des chefs locaux, inspecteurs et contrôleurs en chef.
334Pierre Chaudun a tout de suite pris de lourdes sanctions administratives en attendant la comparution des fautifs devant la justice. Dans son rapport au ministre, après avoir indiqué que « la défaillance des agents et leur manque de probité ne sauraient trouver aucune excuse », il rappelle que ces agents sont jeunes et ont eu leur éducation morale négligée pendant la guerre, en outre ils ont été plongés dans un milieu, comme celui du Havre, essentiellement spéculatif. Il préconise, « d’une part de soutenir moralement ce personnel et d’autre part, par une meilleure organisation administrative, de l’encadrer solidement et de le mettre à l’abri des tentations en évitant un contact fréquent et constant avec les mêmes usagers ». Il préconise la création d’une « École douanière » où les futurs préposés recevraient « les notions douanières essentielles et surtout la formation morale nécessaire ».
335D’autre part, il se dit convaincu de la nécessité de procéder à une épuration parmi les transitaires et soumet au gouvernement un projet de statut de cette profession.
336La gestion de cette grandissime affaire lui a permis de sauvegarder, autant que faire se pouvait, l’image de la douane et de promouvoir le statut des transitaires.
337Malgré cette action au résultat si heureux en définitive, les relations entre Pierre Chaudun et les syndicats, notamment celui des agents du service actif se sont de plus en plus tendues.
338Le directeur général est relevé de ses fonctions à l’arrivée du Front populaire et nommé président de la Banque de Madagascar.
Louis Hyon (11 novembre 1936-21 novembre 1938)
339C’est un douanier qui est choisi pour remplacer Pierre Chaudun. Ayant fait carrière dans les bureaux des directions du nord de la France et de la direction générale où il s’était élevé jusqu’au grade d’administrateur, Louis Hyon connaît bien les problèmes douaniers.
340Ancien adhérent d’un syndicat, il est au courant des revendications en matière de traitements et d’organisation. En fait, c’est une sorte de cogestion qui s’institue avec son accession à la tête de la douane, mais elle ne survivra pas au Front populaire.
341Dès sa prise de fonction, il rappelle qu’il a « toujours pensé que rien de durable ne se décide et ne se fait sans la collaboration confiante du personnel ». Il décide de constituer à la direction générale « un bureau spécial composé d’agents dégagés de toute préoccupation quotidienne, chargé, en pleine et loyale collaboration avec les mandataires des syndicats, d’adapter constamment les méthodes des administrations aux nécessités de l’évolution économique, d’étudier et de mettre au point les réformes internes susceptibles d’améliorer et de faciliter le fonctionnement des services. »
342Saluant cette initiative, L’Essor estime : « Ce sera un véritable bureau d’études, semblable à ceux qui existent dans les usines et les entreprises privées et dont la mission est de rechercher continuellement les meilleurs moyens de donner à l’entreprise plus de puissance et plus de rendement. »163
343Sur le plan de la formation, Louis Hyon rend statutaire le passage par l’École de Montbéliard, en cours d’aménagement, de tous les préposés, quel que soit leur recrutement, emplois réservés ou recrutement civil. Cette école, érigée par Pierre Chaudun, fonctionnera vers la fin de 1937 et sera inaugurée le 15 mai 1938.
344Louis Hyon se préoccupe « d’adapter l’organisation douanière aux exigences du moment. » Dans un rapport qui servira d’exposé des motifs pour le décret réorganisant le service des brigades, il affirme : « Deux faits de nature différente, dominent la période d’après-guerre et, plus spécialement, les dernières années de cette période : la complication de la réglementation douanière et la recrudescence de la fraude.
345« Au tarif et à la réglementation déjà complexe d’avant-guerre, se sont, en effet, substitués un tarif plus spécialisé encore et une réglementation touffue : des régimes nouveaux ont été institués (produits pétroliers, constructions navales, semouleries exercées, contingents d’importation, clearings, marques d’origine, etc.), des taxes nouvelles ont été créées (taxes à la production, taxe de licence etc.)
346« Parallèlement, et en raison même de cette complexité en même temps que pour d’autres motifs (élévation des droits, écart des changes ; mesures de contingentement, etc.) la fraude sous toutes ses formes (contrebande par porteurs isolés, passages de vive force par voitures puissantes, fausses déclarations d’espèce, d’origine, et de valeur) s’est développée d’une façon réellement inquiétante. »
347Il rappelle que le Parlement a inscrit au budget de 1937 un crédit de 1 500 000 francs pour amorcer la réorganisation des services de la douane. Expliquant que les mesures de réorganisation du service des bureaux seront introduites dans le projet de budget de 1938, il présente celles concernant les brigades. Il traite ensuite du rôle défensif du service actif et montre que le développement du progrès matériel en a accru les fatigues et les risques. Il explique : « En tablant seulement sur celles de ces mesures dont l’incidence sur la surveillance peut être calculée mathématiquement, on en arrive à ce résultat que le coefficient d’intensité de celle-ci ne représente pas aujourd’hui, dans l’ensemble plus de 60 % de ce qu’il était avant la guerre. Si l’on considère que l’effectif des brigades est, en chiffres ronds, de 16 000 agents, un simple calcul montre que pour compenser cet énorme fléchissement par des créations d’emplois, il faudrait plus de 10 000 unités nouvelles. »164
348Louis Hyon, fidèle à sa promesse, prépare avec le Syndicat du service actif une réorganisation « répondant aux conditions nouvelles du service ». L’exposé des motifs donne de la situation du personnel des brigades une image qui s’est voulue fidèle : « Au cours des années qui ont précédé la guerre et surtout depuis la fin de celle-ci, le rôle dévolu au personnel des brigades s’est considérablement alourdi et, pour une grande partie de ce personnel, profondément modifié.
349« Il s’est alourdi du fait de l’extension des frontières à garder, du développement continu de la contrebande, des moyens toujours plus perfectionnés dont elle dispose, des compressions que les effectifs ont subies, des répercussions que certaines mesures sociales ont eues sur leur rendement etc.
350« Il s’est profondément modifié par suite des nécessités inhérentes aux échanges internationaux de notre époque, de l’extension du tourisme et de la circulation automobile, de la multiplication des établissements pétroliers, de la collaboration toujours plus étendue que, par la force des choses, il doit prêter au service des bureaux, dont la mission, elle aussi, s’est grandement accrue et compliquée.
351« Conçue à l’origine pour un service exclusivement de surveillance, l’organisation des brigades ne répond plus au rôle évolué de ces dernières. »165
352Ces dispositions devaient permettre de rémunérer les agents à un niveau en rapport avec les missions qui leur étaient imparties. De nouveaux grades étaient créés : chef de magasin, chef de poste et chef de vedette principaux, chef de poste et chef de vedette et agent spécialisé. Les traitements se situaient entre 10 500 et 19 000 francs. Les anciens grades de garde-magasins, brigadier, sous-brigadier, préposé et matelot, s’échelonnaient entre 9 000 et 16 000 francs.
353Il était précisé que les nouveaux grades devaient s’obtenir à la suite d’un concours et que les lauréats devraient bénéficier du « traitement immédiatement supérieur à celui dont ils disposaient. »
354Les agents qui, par suite de leur nomination, se trouvaient « pourvus d’un traitement inférieur à celui qui leur avait, ou leur aurait été attribué dans leur ancien grade, devaient bénéficier d’une indemnité de compensation égale à la différence entre les deux traitements. »166 Louis Hyon prévoyait la disparition des anciens grades.
355Il avait obtenu de procéder sur deux ans à l’intégration du tiers des préposés et sous-officiers, soit 4 700 agents, dans les grades nouveaux. Le concours prévu en 1938 devait entraîner l’intégration de 2 500 agents qui allaient voir leurs traitements augmenter de 15 et 20 %.167
356Louis Hyon poussa à la mise en application de ces textes et fit organiser les différents concours rapidement.168
357L’Action douanière réserva le meilleur accueil à ces réformes auxquelles des représentants syndicaux avaient collaboré. Un article indique que ce moment « marque le départ de la seule véritable réforme qu’ait connu le syndicat » et le rédacteur poursuit à l’adresse de Louis Hyon : « Nous saurons vous garder précieusement la reconnaissance qui vous est due. »169
358Sur le budget de 1937, la Douane avait déjà obtenu la création de 673 emplois dans les brigades et 101 dans les bureaux, dont 6 du cadre supérieur.
359Ces nouveaux emplois allaient servir à renforcer les frontières terrestres, la direction de Paris et les grands ports terrestres. Dans ceux-ci, les agents du service actif furent répartis en différents types d’unités : le service de contrôle des opérations commerciales, la surveillance générale, le service ambulant spécial, et enfin, les emplois spécialisés comme chauffeurs, téléphonistes, secrétaires, etc.
360L’allégement des brigades maritimes a continué et, en 1937, Louis Hyon a décidé de ne conserver des postes de douane que dans les agglomérations côtières où le trafic nécessitait au moins un agent à temps complet, la surveillance des côtes et la police du rayon étant attribuée à des brigades motorisées.
Les effectifs
361Au terme de ce chapitre, il est possible de constater que les effectifs ont subi un double transfert. Ils sont passés d’environ 22 000 en 1914 à un peu moins de 21 000 en 1939.
362La perte dans les brigades a été de 9 %, l’augmentation dans les bureaux s’est élevée à plus de 40 %. Cet accroissement important dans le personnel sédentaire s’explique par l’évolution à la hausse du commerce international et par la complexité croissante des procédures douanières.
363Par ailleurs, comme le note Jean Clinquart, il y a eu un second transfert des frontières maritimes vers les frontières terrestres. De 1914 à 1939, les directions maritimes ont perdu près de 40 % des agents des brigades alors que celles des frontières terrestres et de Paris en gagnaient plus de 18 %. Dans certains secteurs des côtes, en Bretagne et en Vendée en particulier, le désengagement de la Douane a été spectaculaire.170
Lutte contre la fraude
364Louis Hyon a poursuivi l’œuvre de Chaudun qui avait créé dans la direction de Paris une division enquêtes chargée du contrôle dans les écritures et d’une section spéciale composée d’agents du service actif et habilitée à faire des recherches pour détecter les actes de contrebande. Un bureau de la répression des fraudes douanières est créé à compter du 1er avril 1937.
365Dans sa circulaire au service, Louis Hyon rappelle que : « Pour des motifs divers – élévation des droits de douane, écart des changes, mesures de contingentement, chômage – la fraude, sous toutes ses formes, manifeste, depuis 1920, une activité accrue.
366« Les entreprises de contrebande ne limitent plus, comme autrefois, leurs agissements délictueux à une portion déterminée de la proche frontière ; pourvues de moyens puissants, elles varient leurs points de pénétration, leurs pratiques et cherchent à atteindre des points du territoire qui échappaient autrefois à leur intrusion.
367« Le succès en matière de répression exige que soient réunies trois conditions essentielles, unité de doctrine, centralisation des renseignements touchant la fraude, rapidité dans la mise en œuvre des mesures prescrites ». Il avait été depuis longtemps reconnu nécessaire de confier à des organismes spéciaux, constitués dans l’administration centrale et dans les services extérieurs, le soin de prévenir, de rechercher et de poursuivre la contrebande. Il précise ensuite, que cette création se fera à l’aide des emplois nouveaux, spécialement prévus par la loi de finances de 1936.171
368C’est pour mieux combattre la fraude que la division spéciale de Paris-Enquêtes, œuvrant au sein de la direction générale, a été convertie en direction autonome de la répression des fraudes douanières. Louis Hyon explique que les agents du Service de répression des fraudes douanières (SRFD) pourront « opérer par leurs seuls moyens ou à la demande des services extérieurs et pour le compte de ceux-ci, institutionnaliser la coopération entre les uns et les autres (liaisons rapides, conférences périodiques entre chefs de service, établissement de demandes d’enquêtes sous forme de bulletins de contrôle, etc.), et enfin distinguer les activités d’enquêtes (vérification a posteriori dans les écritures de la régularité des opérations commerciales enregistrées dans les bureaux de dédouanement) des activités de recherches et d’exploitation de renseignements sur les entreprises de contrebande, objectif impliquant la tenue d’un fichier général des fraudeurs, mais aussi le recours aux dispositions de l’article 492 bis du code des douanes (recherches à l’intérieur). »172
L’aide aux républicains espagnols
369Le gouvernement de Léon Blum décida d’aider le gouvernement espagnol mais se trouvait lié par les accords de non-intervention ayant débouché sur un embargo frappant les livraisons d’armes à l’Espagne. Il fut donc amené à prendre des mesures qui ont permis de laisser exporter des fournitures qui étaient sous embargo. Comme l’explique Jean Clinquart, « il fallait faire en sorte que l’administration des douanes n’appliquât pas la réglementation. Il n’était pas question, bien entendu, que fussent donnés des ordres écrits... La chaîne de transmission des ordres devait être courte et fiable... Il fallait aussi que le plus petit nombre de personnes possible fût informé ». Louis Hyon proposa « de faire suivre les opérations de transit, de bout en bout, par des fonctionnaires choisis au sein du service de répression des fraudes douanières tout récemment créé ». Le gouvernement décida que la douane se prêterait au transit vers l’Espagne du matériel de guerre, généralement en provenance d’URSS. Deux arrêtés permettant ce trafic furent « notifiés confidentiellement [...] aux seuls agents supérieurs chargés d’en faire assurer l’application avec toute la discrétion nécessaire ».173
Le corps militaire des douanes
370À la veille de la guerre 1939-1945, comment a évolué la militarisation du service actif ? C’était un décret du 22 juin 1923 qui avait « réorganisé sur de nouvelles bases le corps militaire des douanes ». La spécialisation de certaines unités en services de forteresse a disparu. Il y a pour chaque direction un bataillon concernant un nombre variable de compagnies et de sections. Il est précisé qu’au « cours des hostilités et lorsque le ministre de la guerre le jugera utile, les hommes des plus jeunes classes pourront être retirés des bataillons de douaniers pour être versés dans des unités combattantes de leur arme d’origine. »
371Autre innovation : « Dès que l’ordre de mobilisation de l’Armée est donné, les bataillons de douaniers passent aux ordres du ministre de la guerre. En dehors de la mobilisation, tout ou partie du personnel actif des douanes pourra également être mis temporairement à la disposition du ministre de la guerre, si les circonstances l’exigent. »174
372L’on avait ainsi remédié aux difficultés d’adaptation des bataillons douaniers lors de leur incorporation dans les rangs des combattants. On s’était rendu compte dès le début de la guerre 1914-1918, « de quel faible secours était, pour les opérations de campagne, une troupe composée d’hommes de tous âges, non entraînés à la marche en rangs serrés, mal encadrés parfois. De là était résultée l’obligation pour le haut commandement, aussitôt après l’appel à l’activité, de rattacher les unités douanières à d’autres formations, en vue d’en obtenir le meilleur rendement possible. On se souvient aussi que la présence d’hommes jeunes et valides dans ces bataillons avait suscité certaines récriminations de la population civile et motivé le versement dans leur arme d’origine des éléments les plus jeunes. »175
373Le nouveau décret avait tenu compte de ce double inconvénient. En 1930, un autre décret porte organisation du corps des Douanes pour le temps de guerre. La nouvelle organisation n’innove que sur des points de détail.176
374Le Syndicat des agents du service actif a manifesté, depuis la fin de la Grande Guerre, son hostilité à la militarisation des brigades. Cette opposition s’est notamment manifestée dans les années vingt à l’occasion de plusieurs congrès. Par la suite, le syndicat n’a plus retenu la démilitarisation comme sujet principal de revendication.
375Louis Hyon a été nommé président du comité de réorganisation administrative et a cédé la place à Jules Leroi, le 1er décembre 1938. Ce dernier avait débuté au ministère des Finances comme rédacteur stagiaire, en 1917. Il occupait le poste de secrétaire de la loterie nationale, quand le gouvernement l’a choisi pour diriger la Douane.
376À son arrivée, il a pu prendre connaissance des éloges adressés par les syndicats des douanes au « seul Directeur Général ayant su comprendre les agents du service actif des Douanes. »
377Il s’est montré décidé à « poursuivre l’œuvre de son ami, Louis Hyon et, notamment, ses efforts en vue d’une réorganisation rationnelle des services, et de l’amélioration du sort du personnel ».177
378C’est d’ailleurs en compagnie de son prédécesseur que Jules Leroi a rendu visite, le 12 janvier 1939, à l’Œuvre des orphelins et à l’Union mutualiste. Il a d’ailleurs accepté la présidence d’honneur de ces deux sociétés.178
379Quelques mois après sa prise de fonctions, Jules Leroi va être amené à conduire la douane dans la guerre imposée, une fois de plus, par l’Allemagne. En septembre 1939, le corps militaire des douanes est mis en activité.
380Les autorités militaires ayant décidé, pour éviter tout incident, de faire replier les unités de l’armée active de quelques kilomètres, ce sont les douaniers, les agents du service des forêts et les gendarmes qui seront placés à l’extrême frontière. Ces formations seront en butte aux patrouilles allemandes et ce sont des douaniers qui feront les premiers prisonniers.
381Les syndicats marquent leur volonté de « forger un lien de solidarité, d’entraide pour faire face ensemble aux difficultés d’ordre moral et matériel que vont connaître les uns et les autres. » Pierre Neumeyer affirme dans L’Essor : « Le syndicat continue. Il a fait ses preuves dans le passé. Il les fera aussi dans la situation présente, si difficile et si délicate qu’elle soit. Et il n’oubliera pas de préparer dans toute la mesure de ses moyens un meilleur avenir. »
382Le Syndicat des agents des brigades ainsi que les autres organisations syndicales ont adopté le même point de vue.
383Pour sa part, Jules Leroi aura à mener la Douane pendant la « drôle de guerre », puis après l’offensive de l’armée allemande et l’invasion qui s’en est suivie.
384Il quittera la tête de la Douane, le 10 juillet 1942, pour être nommé directeur du personnel du matériel et du contentieux au ministère des Finances.
Notes de bas de page
1 Annales des douanes, n° 11, 15 juin 1916, p. 145.
2 Décision gouvernementale du 23 avril 1918.
3 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 99.
4 R. Pommereuil, Essai sur la politique douanière de la France, Poitiers, Oudin, p. 106.
5 R. Pommereuil, La guerre économique..., op. cit., p. 264.
6 Cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940. op. cit., p. 100.
7 Décision du Conseil des ministres du 23 avril 1918.
8 P. Boulet, Cours de législation et de réglementation douanières, Poitiers, Oudin, 1932, p. 29.
9 Décrets des 20 janvier, 13 mai, 13 juin, 12 et 22 juillet 1919, cités part. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 101.
10 Décret du 8 juillet, circ. n° 50 S.G. du 29 : Annales des douanes, n° 15, août 1919, p. 184.
11 Loi du 27 juillet 1927, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 116.
12 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 118.
13 Loi du 31 août 1937.
14 D.A. du 30 juillet 1925, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 119.
15 D.A. du 14 janvier 1926, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 119.
16 D.A. du 26 juin 1928, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 120.
17 Annales des douanes, n° 15, 1er août 1919, p. 186.
18 Créée par arrêté du 13 décembre 1848, et citée dans l’article visé ci-dessus.
19 Déc. du 8 juillet 1919, circ. n° 50 S.G. du 29 : Annales des douanes, n° 15, 1er août 1919, p. 184.
20 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 103.
21 Arrêté du 21 juillet 1919 : Annales des douanes, n° 16, 15 août 1919, p. 195.
22 Note n° 50 S.G. du 29 juillet 1919 : Annales des douanes, n° 15, 1er août 1919, p. 184.
23 Loi du 29 juillet 1919 : Annales des douanes, n° 16, 15 août 1919, p. 196.
24 Décret du 28 mars 1922 en vertu des pouvoirs spéciaux.
25 Circ. S.G. n° 59 et S.S. n° 16 du 17 novembre 1919 : Annales des douanes, n° 4, 15 février 1920, p. 47.
26 Lettre commune n° 1338. Décret du 30 avril 1924 : Annales des douanes, n° 10, 17 mai 1924, p. 119.
27 Loi du 6 avril 1926 : Annales des douanes, n° 8, 17 avril, p. 113-116.
28 Décret du 14 août 1926 et Annales des douanes, n° 17, 1er septembre 1926 cités par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 268.
29 Annales des douanes, n° 99, 1er avril 1921, p. 121.
30 Notes 5815 à 5819 du 28 août 1928. Décrets du 30 juillet : Annales des douanes, n° 30, 10 août, p. 366.
31 Décision n° 767 du 3 février 1920 : Annales des douanes, n° 4, 15 février, p. 44.
32 Décision 15 513 et 228 des 15 décembre 1919 et 10 janvier 1920 : Annales des douanes, n° 4, 15 février, p. 49.
33 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 204.
34 Décision du 11 mars 1921 : Annales des douanes, n° 10, 25 mai 1921, p. 153.
35 Ordonnance n° 98 du 29 avril 1921 du Haut Commissariat interallié.
36 Seule une douzaine d’agents fut maintenue en « mission temporaire ». J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 206.
37 Annales des douanes, n° 17, 10 septembre 1923.
38 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 201-215.
39 Frankfurter Zeitune., n° 261, 6 avril 1924 relevé par les Annales des douanes, n° 8, 17 mai 1924, p. 143.
40 Annales des douanes, n° 21, 3 juin 1927, p. 182.
41 Accords des 12 février, 8 avril, 5 août 1926 et 31 mars 1927 : même source que ci-dessus.
42 E. Allix et M. Leclercle, Les droits de douane, Arthur Rousseau, 1932, p. 108.
43 Loi du 29 avril 1926 et codification publiée le 28 décembre 1926.
44 Session du 21 novembre 1932 relatée par M. Schmidlin et J. Ducrocq, L’organisation et la réglementation du commerce extérieur à l’heure du Marché commun, MOCI, 1955, p. 73.
45 E. Allix et M. Leclercle, op. cit., p. 140.
46 P. Boulet, op. cit., p. 21.
47 E. Allix et M. Leclercle, op. cit., p. 133.
48 J. Naudin, Les accords commerciaux de la France depuis la guerre, Paris, Sirey, 1928, p. 274.
49 Annales des douanes, n° 47, 20 novembre 1929.
50 Ibid.
51 Annales des douanes, n° 20, 14 mai 1931, p. 217.
52 E. Allix et M. Leclercle, op. cit., p. 151.
53 Annales des douanes, n° 79, 12 mai 1932, p. 372.
54 Communication du ministre de l’Agriculture citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 122.
55 Décrets du 30 octobre 1930, des 5 et 10 juillet 1931 et du 17 août 1931.
56 A. Sauvy, Histoire économique de la France entre les deux guerres, Paris, Fayard, 1965, p. 450.
57 Annales des douanes, n° 43, 27 octobre 1932, p. 793.
58 P. Boulet, op. cit., p. 58.
59 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 128.
60 Ibid.
61 Annales des douanes, n° 18, 2 mai 1935, p. 280.
62 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 125.
63 Suppression pour l’Australie, l’Égypte, les Indes, la Nouvelle Zélande, le Paraguay, la République argentine, l’Union sud-africaine. Réduction à 10 % des surtaxes établies à l’égard de la Chine et du Japon.
64 Décret du 2 octobre 1936 : Annales des douanes, n° 41, 8 octobre 1936, p. 556-557.
65 Annales des douanes, n° 45, 5 novembre 1936, p. 617.
66 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 126.
67 Accords signés avec la Suisse, décret du 28 juillet 1932 ; l’Angleterre, décret du 22 juin 1934 ; Les États-Unis, décret du 11 mai 1936 ; l’Italie, décret du 3 octobre 1932 ; la Belgique, décret du 18 juillet 1932 ; le Luxembourg, décret du 16 avril 1934.
68 Décret du 29 juillet 1934.
69 Loi du 9 juillet 1937 : Annales des douanes, n° 28, 15 juillet 1937, p. 441.
70 Décret du 12 janvier 1938, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 127.
71 Annales des douanes, n° 25, 22 juin 1939.
72 P. Boulet, op. cit., p. 153.
73 Lois des 17 décembre 1814, 28 avril 1816, 30 janvier et 26 juillet 1872 et 7mai 1881.
74 Suppression par la loi du 2 août 1940. P. Boulet, op. cit., p. 425.
75 Lois des 15 avril 1832, 2 juillet 1836, 6 mai 1841, 16 mai 1863 (remaniement), 11 janvier 1902, 26 juillet 1901, 10 avril 1902.
76 G. Pallain, op. cit., tome I, p. 70.
77 Rapport du 5 mai 1891, cité par G. Pallain, op. cit., p. 71.
78 Loi du 18 février 1934. P Boulet, op. cit., p. 431.
79 E. Allix et M. Leclercle, op. cit., p. 179.
80 Décret du 3 octobre 1930, contre la Russie, des 1er décembre et 30 août 1932, contre l’Allemagne et la Tchécoslovaquie.
81 Décrets des 1er août 1931, 12 novembre et 9 décembre 1932, 16 mars, 20 mars et 17 mai 1933.
82 Décret du 2 octobre 1936, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 126.
83 M. Schmidlin et J. Ducrocq, op. cit., p. 173.
84 Décret du 8 décembre 1921, rapporté le 8 juillet 1922. Décret du 15 janvier 1930, rapporté par décret du 31 décembre 1936. Décret du 8 mai 1931 rapporté par décret du 7 octobre 1931. Décret du 30 octobre 1933, rapporté par décret du 12 mai 1934.
85 Décret du 6 juillet 1934.
86 Décrets des 12 juillet 1934, 25 août 1937 et 31 août 1937.
87 Décret du 2 octobre 1936.
88 Loi 31 décembre 1936.
89 Décret-loi du 8 juillet 1937, et du 2 novembre 1938.
90 Exposé des motifs du décret-loi du 2 octobre 1936, cité par M. Schmidlin et J. Ducrocq, op. cit., p. 93.
91 Lois des 26 férvieret 13 août 1936.
92 Rapport Émile Taudière 5812 de 1939 cité par M. Schmidlin et Ducrocq, op. cit., p. 94.
93 Déc. du 1er octobre 1918 ; Annales des douanes, n° 20, 15 octobre 1918, p. 26.
94 L’Humanité, 9 novembre 1918, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 146.
95 Décision administrative du 4 mars 1919, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 75.
96 Annales des douanes, n° 11, 10 novembre 1919.
97 Annales des douanes, n° 12, 10 décembre 1918.
98 Décret du 2 mars 1919 et circ. n° 37 S.G. et n° 8 S.S. du 6 mars 1919 : Annales des douanes, n° 11, 1er juin 1919, p. 138-143.
99 Circ. S.G. 640 du 14 avril 1919 : Annales des douanes, n° 14, 15 juillet 1919, p. 170.
100 Arrêtés des 10 et 13 mars 1919. Circ. 79 du 12 avril 1940 : Annales des douanes, n° 13, 1er juillet 1920, p. 170.
101 Décret du 30 octobre 1918. Circ, du 11 novembre n° 26 S.G. : Annales des douanes, n° 1, 1er janvier 1919, p. 10.
102 Annales des douanes, n° 14, 25 juillet 1919, p. 168.
103 Décret du 10 octobre 1919 : Annales des douanes, n° 21, 1er novembre 1919, p. 259.
104 Décret du 8 septembre 1918 : Annales des douanes, n° 14, 1er octobre 1918, p. 236.
105 Annales des douanes, n° 20, 15 octobre 1919, p. 252.
106 Annales des douanes, n° 8, 15 avril 1922, p. 118.
107 L.C. 1279 du 2 août 1919 et D.A. 1475 du même jour : Annales des douanes, n° 16, 15 août 1919, p. 194.
108 Circ. 71 du 21 janvier 1920 : Annales des douanes, n° 3, 1er février 1920.
109 L’Action douanière, n° 27, 10 février 1924.
110 Décret du 19 janvier 1920.
111 Circ. 71 du 21 janvier 1920, Annales des douanes, n° 6, 15 mars 1920, p. 69-72.
112 Ibid., p. 69.
113 Ibid., p. 104.
114 Loi du 25 juin 1920 articles 5, 72, 77 à 82, 97 et 104 : Annales des douanes, n° 14, 15 juillet 1920, p. 188.
115 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 132.
116 Ibid., p. 133.
117 Loi du 22 mars 1924, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 123.
118 Annales des douanes, n° 24, 15 décembre 1922, p. 366.
119 Annales des douanes, n° 9, 1er mai 1920, p. 112.
120 Arrêtés des 28 avril et 25 juin 1926.
121 Arrêté du 22 janvier 1872, cité part. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit, p. 143.
122 Circ. 4802 du 18 avril 1916, ibid., p. 143.
123 Arrêtés des 29 décembre 1916 et 25 juin 1917, ibid., p. 143.
124 Arrêtés des 28 février 1933 et 19 août 1933, ibid., p. 101.
125 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 144 et loi du 28 février 1933.
126 Annales des douanes, n° 17, 1er septembre 1919, p. 207.
127 Loi du 16 mars, décret du 29 juillet et circ. 492 du 9 août 1928 : Annales des douanes, n° 31, 17 août 1928, p. 394.
128 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 143.
129 L’Action douanière, n° 68, 10 décembre 1925.
130 Annales des douanes, n° 10, 12 mai 1924, p. 143.
131 Annales des douanes, 1er décembre 1924, p. 363.
132 Annales des douanes, n° 24, 17 décembre 1925, p. 384.
133 Annales des douanes, n° 8, 17 avril 1925, p. 118.
134 L’Action douanière, n° 5, 15 octobre et 15 novembre 1925.
135 JO du 28 janvier 1926 codifié le 24 décembre 1927, 10 mai 1928, 9 novembre 1928, 3 août 1929, cités par J. Clinquart, L’Administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 276.
136 L’Action douanière, n° 7, 10 avril 1927.
137 Décret du 22 juin 1926 modifiant celui du 19 janvier 1920, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 264.
138 L’Essor, n° 109, 25 octobre 1928.
139 Décret du 3 août 1929 : Annales des douanes, n° 23, 15 août 1929.
140 Décret du 19 août 1929 : Annales des douanes, n° 37, 12 septembre 1929, p. 422.
141 Annales des douanes, n° 4, 17 février 1926, p. 49.
142 Annales des douanes, 1927 p. 114.
143 Annales des douanes, n° 20, 17 octobre 1926, p. 334.
144 Annales des douanes, n° 21, 3 novembre 1926. Ibid., n° 20, 17 octobre 1926.
145 Circ, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 238.
146 Décret du 1er octobre 1926 : Annales des douanes, n° 26, 17 octobre 1926, p. 328.
147 Circ. 462 du 17 décembre 1927 : Annales des douanes, n° 82, 10 février 1928.
148 Annales des douanes, n° 17, 10 septembre 1926.
149 Circ. 480 du 7 mai 1928.
150 Décret du 24 décembre 1927, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1928, op. cit., p. 260.
151 Annales des douanes, n° 13, 3 avril 1928, p. 160.
152 Note 7949 du 29 octobre 1926 : Annales des douanes, n° 22, 17 novembre 1926.
153 Annales des douanes, n° 5, 3 février 1927, p. 43.
154 Décret 264 du 14 janvier 1927, Annales des douanes, n° 5, 3 février 1927, p. 45.
155 L’Essor, n° 114, 1er janvier 1930.
156 L’Essor, n° 174, 1er mars 1934.
157 Annales des douanes, n° 1, 1er janvier 1931.
158 Circ. 672 du 27 septembre 1934, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 323.
159 Annales des douanes, n° 22, 30 mai 1930, p. 345.
160 Circ. 663 du 25 juillet 1934 : Annales des douanes, n° 31, 1er août 1934, p. 545.
161 Ibid.
162 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 334.
163 L’Essor, n° 204, 21 novembre 1936.
164 Service des archives économiques et financières (SAEF), n° B 33 447.
165 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 346.
166 Décret du 8 avril 1938 : Annales des douanes, p. 200.
167 Décret du 11 avril 1938 modifié par décret du 10 mars 1939, cités par J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 347.
168 Arrêtés du 11 mai 1938 : Annales des douanes, 1938, p. 335 et p. 340.
169 L’Action douanière, n° 65\, 1938.
170 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 329.
171 Circ. 760 du 6 avril 1937 : Annales des douanes, n° 20, 20 mai 1937.
172 J. Clinquart, L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 338 (NA du 11 janvier 1938).
173 J. Clinquart. L’administration des douanes... de 1914 à 1940, op. cit., p. 311-319.
174 Décret du 22 juin 1923 : Annales des douanes, n° 15, 1er août 1923, p. 226.
175 Annales des douanes, n° 15, 1er août 1923, p. 226.
176 Décret du 23 novembre 1930, circ. 558 du 31 décembre 1930 : Annales des douanes, n° 2, 1er février 1931, p. 70.
177 L’Essor, n° 224, 23 janvier 1939.
178 Ibid.
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