Chapitre V. La Troisième République, 1871-1914

p. 233-319


Texte intégral

I. L’IMMÉDIAT APRÈS-GUERRE

1Nous avons vu les douaniers engagés dans la bataille et amenés, soit à s’enfermer dans des places fortes assiégées, soit à reculer avec l’armée. En janvier 1871, lors de l’armistice, toutes les lignes de l’Est, c’est-à-dire depuis Hirson dans l’Aisne jusqu’à Pontarlier dans le Doubs, sont enfoncées.

2Dans chaque secteur, on s’organise au mieux avec les quelques agents qui restent. Les hommes valides sont à l’armée. Il y a des absences illégales, peut-être des désertions. Les quelques possibilités de communications existant encore pendant les opérations ne fonctionnent plus.

3Le directeur, l’inspecteur, le contrôleur et, bien sûr, les échelons d’exécution ne reçoivent plus d’instructions de la direction générale.

4Amé a vu la substance de son autorité disparaître depuis le siège de Paris en octobre 1870. Il est en effet coupé de ses services extérieurs et tente, sans grands effets, de transmettre des circulaires par « ballon ».

5Il a été amené à laisser aux responsables locaux ou régionaux le règlement des multiples problèmes soulevés dans l’organisation du service par l’invasion et les questions purement douanières découlant de l’armistice.

6Roussy, le directeur général de la Comptabilité publique, est détaché par le ministre des Finances auprès de la délégation gouvernementale installée à Bordeaux et, sera, en cette qualité, le substitut des autres directeurs généraux. Il tâche avec l’aide des cadres locaux de régler les problèmes épineux soulevés par la guerre. Il s’applique à adapter les décisions de Gambetta à l’orthodoxie administrative.

7Mais voici que, le 18 mars 1871, la rébellion des gardes nationaux amène le gouvernement à quitter Paris pour Versailles.

8Amé et quelques collaborateurs suivent le ministère. Pendant quelque temps, la douane sera dirigée depuis le chef-lieu du département de Seine-et-Oise.

9Le régiment des douaniers, fort de 4 000 célibataires, venus de province pour la défense de Paris, a été opportunément dissous. Ses hommes viennent de repartir vers leurs postes de douane lorsque éclate l’insurrection de la Commune. Ils n’auront donc pas à participer à cette guerre fratricide.

10En revanche, leur retour sur la frontière va permettre de reprendre la lutte contre la fraude. Les contrebandiers se sont engouffrés à la suite des armées prussiennes. Dans La Débâcle, Émile Zola met en évidence la corrélation entre la capitulation de Sedan et la rapide extension de la contrebande : « Depuis la bataille de Sedan, il n’y avait plus de douane ; tout le flot belge entrait librement ».1 Sur les frontières allemande et suisse, il en est malheureusement de même.

11Dans les circonscriptions frontalières, les directeurs s’attachent à restructurer les lignes. La frontière avec l’Alsace-Lorraine pose de nombreux problèmes qui se régleront difficilement et sur une longue période. Par contre, on peut considérer que fin mars 1871, sur les Alpes et les Pyrénées, ainsi que sur toutes les côtes, la situation est revenue à la normale.

12Les départements du Doubs, du Jura, de l’Aisne et des Ardennes sont occupés par les Prussiens. Il faut aux directeurs de Charleville et Besançon regrouper les agents qui ont échappé, par la fuite, à l’invasion ennemie. Il leur faut faire libérer ceux qui ont été capturés à Mézières, Sedan, et Givet. Il convient, ensuite, de négocier avec les autorités d’occupation la réouverture des postes de douane et donc souvent, leur évacuation par les forces allemandes qui s’y sont installées. Les directeurs régionaux ont été obligés d’accepter que leurs agents ne soient pas armés.

13Jean Clinquart résume ainsi la situation : « Deux mois après la fin des combats, si Amé pouvait considérer la présence douanière comme rétablie aux deux extrémités de la brèche ouverte dans le dispositif de surveillance de nos frontières orientales, il en allait tout autrement au centre de cette brèche. Les territoires des anciennes circonscriptions de Metz, Strasbourg et Colmar, à l’exception du secteur de Montmédy et de celui de Belfort, devenaient, aux termes des préliminaires de paix, territoires allemands. Il ne s’agissait plus ici de réoccuper des bases abandonnées quelques semaines ou quelques mois plus tôt, mais d’établir de nouvelles lignes de douane. Le directeur général souhaitait y parvenir dans le plus court délai possible, et il en avait les moyens en hommes. Ne disposait-il pas, en effet, d’agents encore embataillonnés et susceptibles de faire mouvement au premier ordre ? Plus de 500 officiers, sous-officiers et préposés, sortis avec les honneurs de la guerre des places fortes de Bitche et de Belfort, pouvaient être dirigés vers la nouvelle frontière ».2 Il estime que, courant mai, 1 500 à 2 000 préposés sont disponibles pour garnir les nouvelles frontières.

14Amé sait pouvoir compter sur les personnels des bureaux d’Alsace-Lorraine qui ont reculé en emportant la caisse et quelques archives et qui choisiront, presque tous, de rester dans la douane française.

15Mais les Allemands ne sont pas disposés à définir les nouvelles frontières. Ils ne savent pas encore le régime douanier à imposer aux territoires conquis sur la France. La question se pose aussi de savoir quel tarif douanier appliquer aux marchandises allemandes, les seules à entrer en France dans cette portion de territoire. « Selon les conseillers du chancelier Bismarck, la question des relations commerciales franco-allemandes devait être réglée dans le cadre du traité de paix et, bien entendu, de manière avantageuse pour l’Allemagne ».3

16Amé s’inquiète : « La contrebande nous déborde, confie-t-il à un de ses correspondants, de grandes spéculations s’organisent et notre trésor, déjà si obéré, se trouve exposé à un dommage énorme. Si l’autorité allemande continue à nous refuser les moyens d’organiser notre surveillance à la limite extrême de nos nouvelles frontières, je me déciderai peut-être à réclamer la faculté d’établir en deçà une ligne provisoire ».4

17D’autre part il se rend à Bordeaux pour prendre connaissance, de visu, des détails des instructions données par Roussy pendant le siège de Paris.5 Amé organise ensuite les nouvelles directions de Nancy et d’Epinal. La douane commence à s’installer sur les lignes bordant les provinces perdues. Il va lui falloir appliquer le traité de paix signé à Francfort le 10 mai, qui prend pour base des relations franco-allemandes, la clause de la nation la plus favorisée.

18Le 25 mai 1871, la direction générale des Douanes, à l’instar des autres administrations financières, se trouve sans abri du fait de l’incendie de l’hôtel du Mont Thabor, siège du ministère des Finances, qu’elle avait rejoint depuis 1824. Les différents services financiers s’installent, à l’initiative de chefs de bureau restés en place, dans une aile du Louvre abandonnée par les services impériaux.

19Un décret, pris à Versailles le 29 mai 1871, est signé par Adolphe Thiers. Il stipule dans son article 1er : « Les bâtiments situés dans les dépendances du Louvre et comprenant les casernes, l’ancien ministère des beaux-arts, l’ancien ministère de la Maison de l’Empereur sont affectés au ministère des Finances ».6

20« Tout porte à imaginer que les services financiers se sont réinstallés, quelque peu en squatters, dans les dépendances du Louvre et que l’arrêté du 29 mai aurait eu pour effet de couvrir ce début d’occupation. »7

21Toute la documentation, notamment les archives, ayant été détruite dans l’incendie, l’administration centrale s’est affairée à reconstituer, au plus vite, la réglementation de base qui devait lui permettre de fonctionner à nouveau.

22Il a fallu, aussi, reconstituer les dossiers du personnel et, pour ce faire, recourir aux directions régionales. Jusqu’en juillet, quelques circulaires polygraphiées ont été publiées à l’intention des services d’exécution.

23Amé doit persévérer dans la définition des nouvelles lignes de douane, notamment en Alsace-Lorraine. Il faut, en particulier, asseoir sur des bases claires le régime applicable aux échanges avec ces deux anciennes provinces. La convention douanière du 12 octobre va régler pour plusieurs années le commerce franco-allemand et permettre un commencement d’évacuation des territoires envahis. Un régime transitoire permet d’accorder aux produits alsaciens et lorrains une graduation de la taxation amenant progressivement les droits au niveau général.8

24Ambaud, chef de bureau à la direction générale et futur directeur général, est nommé par Amé directeur à Nancy où se trouvent le GQG allemand et le représentant de Thiers. Il pourra ainsi participer au règlement des problèmes douaniers soulevés par l’occupation. Les trois directeurs à Nancy, Épinal et Charleville hâtent, autant que faire se peut, l’installation des services qui est déjà, en partie, réalisée au début de l’été 1871.

25Deux décrets des 22 décembre 1871 et 23 mars 1872 habilitent respectivement 18 et 19 bureaux de la frontière franco-allemande. Mais l’installation des brigades, nous l’avons vu plus haut, ne se fait pas sans mal. Les Allemands s’en tiennent, en particulier, à l’interdiction faite à la douane d’armer ses préposés.

26Or la contrebande a repris de plus belle et les préposés n’ont que des gourdins à opposer à des bandes de fraudeurs armés. Les incidents sont nombreux, les passages en force sont courants et parfois sanglants. Ce n’est qu’en septembre 1872, que Bismarck accepte l’armement des douaniers dans les régions occupées.

27Par ailleurs, la douane s’organise et, sur les frontières de l’Est, 114 bureaux sont établis, où officient 216 employés. Les brigades, fortes de 2 147 préposés et sous-officiers, sont encadrées par 76 officiers ; on a implanté les bureaux et les principautés. Les services douaniers sont désormais en état de fonctionner.9

II LA POLITIQUE DOUANIÈRE

28Le gouvernement pense que c’est l’administration des douanes qui va constituer le moteur du redressement économique. Dans un discours du 19 juillet 1872, Adolphe Thiers a défini ainsi, à la Chambre des députés, le rôle de la douane au point de vue fiscal : « La douane ne garantit pas seulement 250 millions de perception qu’on appelle la perception douanière : elle vous garantit tous les impôts. Vous ne percevriez ni l’impôt sur le sucre, ni l’impôt sur le café, sur le tabac si vous n’aviez pas la douane. Et nous l’avons éprouvé jusqu’au jour de la signature du traité de paix, car nous n’avions pas de douane à la frontière, et nous avons subi 300 millions de perte, de ce chef. La douane garantit donc un milliard d’impôts tout au moins. [...] Il est certain que le jour où l’on cesserait de garder les lignes douanières, les droits de consommation intérieure sur le sucre indigène, sur l’alcool etc. devraient disparaître avec les droits qui frappent les produits similaires étrangers. »10

29Il faut aussi s’occuper de contribuer aux efforts déployés par le gouvernement pour redresser la situation économique et surtout pourvoir au paiement des intérêts de l’emprunt lancé pour faire face aux dommages de guerre mais aussi aux dettes contractées avant et pendant la guerre et enfin au règlement des frais d’entretien des troupes d’occupation.

Les lois douanières d’après-guerre

30Amé transmet, par une des premières circulaires imprimées d’après-guerre, une loi déterminant les droits applicables au sucre, café et autres denrées coloniales ainsi qu’aux vins, alcools, liqueurs, cigares et (déjà) les huiles de pétrole. Il explique au service que les revers militaires ont rendu nécessaire l’augmentation de ces impôts.11

31D’autres « recettes de poche » sont également mises en place, certaines comme les taxes de fabrication frappant les allumettes chimiques, la racine de chicorée, la chicorée moulue, et le papier sont applicables aux produits français et sont perçues aussi sur les produits étrangers.12

32Début 1872, une loi décide : « Les droits perçus sur les sucres et glucoses de toute origine sont augmentés de deux nouveaux dixièmes. » Elle établit « pour subvenir aux frais de la statistique commerciale un droit spécial de 10 centimes par colis ou par tonne ou m3, sur les marchandises en vrac et, de 10 centimes par tête de bétail ». Ce droit sera perçu tant à l’entrée qu’à la sortie. La même loi augmente de 33 % le droit sur les allumettes.13 Les droits de garantie sur les métaux précieux sont également relevés.14

33Le 30 janvier 1872 une surtaxe de pavillon frappe « les marchandises importées par navires étrangers autres que celles provenant des colonies françaises ».

34Rappelons que ces surtaxes avaient été supprimées en vertu des traités de 1860. Il en découlait que tant que ces traités seraient en vigueur, la quasi totalité des surtaxes ne pourrait pas être perçue sur la plus grosse partie du commerce international de la France. Une circulaire d’application doit donc détailler au service les pays et les circonstances d’affrètement entraînant ipso facto, l’exemption de cette taxe qui, au départ, se voulait d’application générale.15

35Amé est amené à prescrire : « Il y a lieu, à l’importation directe, d’affranchir de la surtaxe, 1° à l’importation directe de tous les pays contractants, l’Espagne exceptée. 2° à l’importation de tous pays quelconques, les navires de l’Autriche, de la Belgique, de la Hollande, de l’Italie, de la Suède et de la Norvège, du Zollwerein et du Portugal. Et pour l’Angleterre, l’intercourse directe ».16

36Le gouvernement a aussi proposé un droit à l’importation sur les principales matières premières correspondant sensiblement à 20 % ad valorem et un droit modéré à l’exportation. Ces deux parties du projet de loi ne sont pas retenues par l’Assemblée qui refuse aussi à Thiers le blanc-seing devant lui permettre de mener, dans le domaine de la navigation, une politique douanière conforme à ses aspirations ainsi qu’à celles de son ministre des Finances, Pouyer-Quertier.

37L’espoir du gouvernement, manifesté dans le projet de loi déposé en juin 1871, d’obtenir 260 millions de plus value de recettes, est très loin de se réaliser. On peut raisonnablement estimer qu’il a été particulièrement optimiste si nous considérons qu’en 1869, les recettes douanières n’ont pas dépassé 125 millions, impôt sur le sel non compris.

38Thiers voudrait surtout faire adopter une taxation sur les matières premières importées. Le débat s’engage à l’Assemblée nationale, le 10 janvier 1872, mais la résistance des milieux agricoles et de plusieurs groupes industriels se traduit à la tribune par une opposition très ferme au projet gouvernemental.

39Amé, directeur général des douanes et membre du comité du commerce et de l’agriculture, est amené à assister aux débats et à donner les précisions statistiques et techniques susceptibles d’être demandées par les orateurs. Il écrit : « Jamais peut-être dans les discussions économiques les convictions de Thiers ne s’étaient affirmées avec tant de vigueur. M. Pouyer-Quertier, de son côté, prononça dans cette occasion un de ses meilleurs discours ».17 Les adversaires du projet, emmenés par le duc Decazes, mettent en relief les empêchements diplomatiques et s’opposent à la théorie du drawback, telle qu’envisagée par le gouvernement, craignant que la prospérité industrielle nationale soit subordonnée à des résultats très problématiques.

40Thiers, quoique déçu par l’abandon de ses anciens auxiliaires dans sa lutte contre la politique de Napoléon III, tient à ce projet qu’il estime devoir rapporter 165 millions et met sa démission dans la balance. Une commission est donc saisie d’un projet ramenant l’impôt en discussion à 126 millions. Elle dépose ses conclusions, le 10 mai 1872, accompagnées d’un projet donnant une recette de 93 millions.

41Le projet est adopté avec un article additionnel qui précise que les matières brutes reprises dans les divers traités conclus par la France ne seront imposées qu’après la révision des derniers traités et après institution de droits compensateurs sur les fabrications.18

42Sans plus attendre, Thiers a déjà commencé les discussions pour s’affranchir des engagements conventionnels limitant son action en matière de fixation de ces droits.

43Après de grandes manœuvres diplomatiques déployées durant sept mois pour convaincre une Angleterre très réticente, la France, loin d’avoir gagné du terrain, en a perdu : les deux traités signés avec l’Angleterre et la Belgique n’apportent pas les avantages primitivement annoncés.19

44Amé explique à ses services que le nouveau traité stipule en faveur de l’Angleterre deux concessions nouvelles. Les marchandises arrivant par navires britanniques n’étaient exonérées de surtaxes de pavillon qu’à l’importation directe. Dorénavant, cette exemption est acquise « tant en France qu’en Algérie pour les produits de toute nature et de toute origine importés par des navires anglais de quelque lieu que ce soit ». D’autre part les huiles de schiste importées de Grande-Bretagne n’acquitteront qu’une taxe de 5 % au lieu des droits fixés par la loi du 8 juillet 1871.20

45Pour la marine, c’est l’Autriche qui détient la clef du problème « de l’assimilation réciproque accordée aux deux pavillons en ce qui concerne les droits de navigation ».21 Ce principe profite aux autres nations maritimes qui jouissent de la clause de la notion la plus favorisée et lèse gravement les intérêts de la marine française et de toutes les branches industrielles connexes. Le cabinet de Vienne, poussé par Bismarck, rejette la proposition française. Ce refus entraîne l’annulation des parties essentielles de la loi du 30 janvier 1872.

46Après dix-huit mois d’efforts, tant au Parlement qu’auprès des gouvernements étrangers, le gouvernement avait abouti à deux lois, pour le moment, inapplicables.

47Adolphe Thiers ayant abandonné le pouvoir le 24 mai 1873, c’est Mac-Mahon, avec de Broglie comme chef du gouvernement, qui arrive au pouvoir. Une consultation des milieux économiques est lancée pour déterminer la doctrine du nouveau ministère. Sollicité, le Conseil supérieur du commerce, de l’agriculture et de l’industrie, dont Amé, le directeur général des douanes, est membre de droit, recommande d’abandonner les surtaxes de pavillon et d’entamer de nouvelles négociations commerciales avec l’Angleterre et la Belgique.

48Après adoption de ces propositions par l’Assemblée nationale, le gouvernement obtient, en juillet 1873, la prorogation jusqu’en 1877 des traités de 1860 et 1861, avec adoption réciproque de la clause de la nation la plus favorisée.22 Amé et les adversaires du protectionnisme se félicitent de la prolongation de la politique de Napoléon III.

49Les tarifs conventionnels contenaient un certain nombre de taxations à la valeur. Des divergences se sont produites entre le gouvernement français et les différents pays signataires des traités de commerce. La douane n’est pas bien armée contre les fausses déclarations de valeur. Le droit de préemption ne peut être qu’exceptionnel. Le recours à l’expertise, déjà en vigueur depuis 1860, est réglementé à nouveau par une déclaration signée le 24 janvier 1874 et concernant la plupart des partenaires de la France.

50Amé rapporte : « Les principaux négociants de Bradford auraient offert de contracter l’engagement de ne plus délivrer de doubles factures, l’une pour l’acheteur, l’autre pour la douane étrangère. » C’est un aveu intéressant, ce n’est pas une garantie. Et il affirme : « Les taxes assises sur la valeur, donneront toujours lieu à des abus également compromettants pour le Trésor, pour les industries appelées à profiter encore de la protection des tarifs, et pour les maisons respectables qui ne voudraient pas frauder ».23

51Cependant, la nouvelle équipe gouvernementale, est amenée à aggraver la fiscalité,24 et « on [a] recours alors à une phraséologie appelée à un bel avenir en insistant sur le caractère extraordinaire et temporaire de certaines de ces contributions ».25

52Reste à déterminer la part de la douane dans les recettes de l’État et en particulier dans les accroissements de ressources pour faire face aux dettes de guerre. La moyenne des recettes douanières de 1866 à 1870 s’établit à 150,8 millions. Ce chiffre est porté à 183,5 millions en 1871 ainsi qu’en 1872. Mais à partir de 1873, on constate une augmentation croissante. Les perceptions passent de 254,6 millions en 1873 à 287,9 millions en 1876 pour arriver à 359,4 millions en 1880. Elles continueront à augmenter au fil des années suivantes, et arriveront à 485,1 millions en 1900 pour atteindre 801,7 millions à la veille de la Grande Guerre.26

53Cette croissance est, bien sûr, due aux augmentations de droits et taxes douanières mais aussi à l’expansion du commerce international.

54Début 1879, les négociations menées avec l’Italie et l’Autriche s’accélèrent du fait de l’expiration du traité de la France avec l’Autriche-Hongrie qui, conclu le 11 décembre 1866, est arrivé à expiration en décembre 1878.

55Le Parlement, sollicité par le gouvernement, adopte un projet rétablissant le statu quo avec effet rétroactif au 1er janvier.27

Le tarif de 1881

56L’opinion générale, et en particulier celle des analystes de la politique douanière, estiment nécessaire une révision du tarif général hérissé de prohibitions et de droits qui ne reflètent pas les avantages accordés à certains pays bénéficiaires de traités de commerce ni avec les besoins actuels du négoce. Pour les services douaniers, l’application de ce tarif est difficile et source de contestations nombreuses.

57Après enquête auprès des chambres de commerce, le Conseil supérieur du commerce, de l’agriculture et de l’industrie élabore un tarif général promulgué le 7 mai 1881.28

58Amauné estime : « Le nouveau tarif général était un peu plus élevé que l’ancien tarif et les denrées alimentaires en général étaient exemptes de droits ou très faiblement taxées. [...] Pour les fabrications, les taxes étaient généralement celles de l’ancien tarif conventionnel majorées de 24 %. Les taxes ad valorem étaient exclues du nouveau tarif, à titre presque absolu ».29

59Ambaud explique à ses services : « Le nouveau tarif général modifie profondément le régime que la législation antérieure imposait aux produits fabriqués. Les prohibitions et les droits élevés, dont ces produits étaient pour la plupart frappés, sont remplacés par des taxes analogues à celles qui s’appliquent en vertu des traités conclus depuis 1860 ». Il ajoute que les notes explicatives du tarif vont être modifiées en conséquence. Il indique les modifications apportées aux tarifs de la Corse et de l’Algérie. Puis il attire l’attention sur la suppression des derniers droits de sortie et sur la nouvelle modification apportée dans le système de l’expertise.30

60Reste à revoir les accords internationaux existants. « La première série de traités conclus en 1881-1883, manifeste un esprit assez conciliant. Les droits perçus [restent] modérés sauf sur les produits métallurgiques, les fils de coton et la laine cardée. Ils [sont] vite jugés insuffisants, tout spécialement par les agriculteurs ».31 En mars 1887, le Parlement relève sensiblement les taux frappant les bovins, les céréales et d’autres produits agricoles. Ce « tour de vis » entraîne un vif mécontentement dans les pays d’exportation agricole et même une guerre douanière avec l’Italie.

61Malgré cette tentative d’apaisement le ressentiment grandit encore chez les agriculteurs français. Aux élections de 1889, la plupart des circonscriptions électorales exigent des candidats l’engagement de provoquer la révision du tarif douanier et des traités de commerce.

Le tarif de 1892

62Après ces élections, le gouvernement ouvre une enquête auprès d’un grand nombre d’opérateurs du commerce international. L’Assemblée charge une commission d’en étudier les résultats. À la suite d’un changement de gouvernement, le nouveau ministre du Commerce, Jules Roche, déclare au Conseil supérieur du commerce : « C’est l’ensemble de notre régime économique qui est en jeu. Ce sont les principes mêmes de la politique commerciale suivie en France depuis trente années qui sont en question ».32

63Le nouveau tarif est ainsi présenté par le rapporteur de la commission des douanes de l’Assemblée : « Il n’est plus question aujourd’hui de prohibitions, ni même de protection exagérée. Le producteur français ne réclame pas de privilège et ne demande qu’une chose : la justice.

64« Il exige, comme c’est son droit, qu’on lui tienne enfin compte des charges excessives qui pèsent sur son travail et des causes d’infériorité qu’il ne dépend pas de lui de supprimer.

65« Dans l’établissement des tarifs de demain, il demande que les pouvoirs publics mesurent exactement l’écart qui le sépare de son concurrent étranger et souhaite que le chiffre inscrit au tarif soit la représentation de cet écart. »33

66La cause de la protection était gagnée d’avance. Le discours de Jules Ferry fit sensation : « Chassons de nos esprits de vaines et funestes illusions, ne croyons pas que nous ramènerons à nous les sympathies du monde en sacrifiant nos intérêts. Non, soyons forts ; pour être forts, soyons producteurs ; soyons riches en agriculture, soyons riches en industrie. On n’est jamais isolé politiquement dans le monde quand on est fort ; on n’est jamais isolé économiquement quand on est riche. »34

67Le tarif de 1892 est composé de deux colonnes, comme celui de 1881, mais au lieu de résulter de tableaux insérés dans les traités de commerce et intangibles pendant la durée des traités, le tarif le plus réduit peut être augmenté à toute époque sans que les pays contractants puissent élever aucune réclamation. Les nouvelles conventions comportent la concession pure et simple de tout ou partie du tarif minimum avec adjonction, le plus souvent, de la clause de la nation la plus favorisée. Elles peuvent être dénoncées avec préavis d’un an. Les concessions contractuelles sont étendues à la presque totalité des pays ayant passé avec la France des accords généraux, puisque la clause de la nation la plus favorisée s’applique dans la plupart des cas. En réalité, cet ensemble de concessions forme une sorte de tarif conventionnel. Pallain affirme : « Il n’y a guère de différence que dans le caractère de la consolidation : les anciens traités étaient conclus, en général, pour dix ans et rendaient impossibles, pendant cette période, les modifications aux tarifs annexés. Il s’agissait là d’une consolidation a priori, valable jusqu’à expiration du traité. Aujourd’hui il s’agit d’une consolidation tacite résultat d’un engagement moral. »35

68Par ailleurs, sont maintenues les surtaxes d’entrepôt, applicables aux produits d’origine extra-européenne importés d’un pays d’Europe, et les surtaxes d’origine applicables aux produits européens importés d’ailleurs que des pays de production.

69« La loi de 1892 a constitué, comme l’ont dit adversaires et partisans de la réforme, un événement historique. »36

70Conscient des difficultés d’application de cette nouvelle tarification, Pallain, le directeur général du moment, indique dans sa transmission : « Les modifications introduites dans les nouveaux tarifs auront pour conséquence inévitable d’augmenter sensiblement la tâche des agents des bureaux et des brigades.

71« Je compte sur le dévouement bien connu des chefs et agents de tous grades pour faire face à toutes les nécessités. Le service, surtout dans la première période d’application des nouveaux tarifs, sera fréquemment saisi de demandes de renseignements sur des changements de classification de certains articles, sur les modifications apportées au régime des surtaxes, etc. etc. Sans intervenir directement dans le libellé des déclarations, ce que les règlements interdisent, la douane ne devra rien négliger pour mettre le commerce en mesure de faire ses déclarations en connaissance de cause. »37

72Ce nouveau tarif n’a pas entraîné de mesures de représailles chez les partenaires commerciaux de la France, sauf en Suisse et en Italie. « On doit considérer que la réforme tarifaire de 1892, en substituant le tarif général au régime des surtaxes précédemment en vigueur, eut plutôt pour effet de détendre l’atmosphère. »38

73Les tarifs de 1892 ont été, presque chaque année, l’objet de modifications de détail. Trente-neuf lois douanières ont ponctué la période de 1893 à 1909.39

74À noter, en particulier, la loi du 13 décembre 1897 qui dispose : « Tout relèvement des droits sur les céréales et leurs dérivés, les vins, les bestiaux ou les viandes de boucherie, sera suivi d’un décret dont une disposition spéciale ordonnera l’exécution immédiate ».40

75Aussitôt, les nouveaux droits sont applicables et leur supplément est provisoirement consigné et n’est acquis au Trésor qu’après le vote de la loi. Si le projet de « loi est retiré, rejeté ou adopté en partie, la différence entre le droit perçu et celui légalement exigible est remboursée aux déclarants. »41

76Ce système, appelé « loi cadenas », est destiné à défendre les producteurs agricoles contre certaines spéculations internationales. Il permet de « cadenasser » la frontière en attendant que le projet se transforme en loi définitive.

77Deux économistes constatent, à propos du tarif de 1892 et de la « loi cadenas » de 1897 : « En tout cas, en France jusqu’en 1914, on ne songe point à remettre en cause le protectionnisme. Bien plus, une commission de la Chambre reprend la question dans une perspective plus rigoureuse encore. »42

78Dès le début du XXe siècle, un mouvement général de réforme douanière s’est produit en Europe à la suite des initiatives de l’Allemagne, soucieuse de protéger son agriculture. La France ne pouvait manquer de se défendre, car ses intérêts économiques étaient menacés. En effet : « Le relèvement des tarifs était devenu général en Europe, et les produits nationaux, tout en bénéficiant très souvent du traitement le plus avantageux, se trouvaient taxés beaucoup plus fortement désormais que ne le sont les produits étrangers à leur entrée en France. »43.

Le tarif de 1910

79Depuis plusieurs années, la commission des douanes a entrepris une étude d’ensemble sur les échanges commerciaux et les tarifs étrangers. Une commission d’enquête est créée le 1er mars 1907 et dépose, en 1908, un rapport général étudié par la Chambre en juin 1909. En dépit des retouches incessantes évoquées ci-dessus, les protectionnistes estiment que le tarif de 1892 est à revoir très largement. Il était évident qu’il était devenu incomplet et, sur certains points, suranné.

80En 1908, Jean Morel, rapporteur de la commission des douanes à la Chambre, après avoir porté un jugement favorable « sur la protection intelligente assurée par ce tarif », affirme : « L’édifice économique construit en 1892 avait, depuis lors, abrité la fortune de la France ». Puis il conclut au maintien de ces principes, mais souhaite leur adaptation aux conditions nouvelles créées par les progrès effectués dans la métallurgie, l’industrie chimique, la céramique, la verrerie, la mécanique, les appareils électriques, l’imprimerie, etc. Il pense nécessaire de « renforcer les postes de défense insuffisamment armés pour répondre aux nécessités impérieuses des luttes et des concurrences modernes ».44

81Il va donc s’agir d’un rajeunissement et d’un toilettage du tarif de 1892, assorti d’un réajustement des droits. Ce remaniement se caractérise :

821° Par l’inscription nominative au tarif, avec droits appropriés, des articles nouveaux qui, depuis 1892, avaient été introduits dans le commerce international sous l’influence des découvertes scientifiques ou des progrès de l’agriculture et de l’industrie.

832° Par l’adoption de spécialisations ayant pour effet de soumettre à une tarification distincte, en raison de leur valeur, de leur mode de fabrication ou de l’importance de la main d’œuvre qu’ils représentent, des objets précédemment englobés sous une rubrique générale.

843° Par la rectification, même par voie de dégrèvements, de certains droits mal assis ou qui avaient cessé d’être en corrélation avec la valeur des produits.

854° Par le redressement du tarif général, afin d’en faire un instrument plus utile pour la défense de nos intérêts économiques. L’écart entre le tarif général et le tarif minimum, qui n’était que de 15 % en moyenne, a été porté, dans l’ensemble, à environ 50 %.

865° Enfin, par le renforcement des pouvoirs donnés au gouvernement par la loi de 1892 en ce qui concerne les mesures rétorsives qu’il pouvait être amené à édicter à l’égard de certains pays étrangers.45

87Le gouvernement pourra en effet appliquer des surtaxes pouvant atteindre le double des droits du tarif général ou égaler la valeur de la marchandise, à tout ou partie des marchandises originaires du pays qui traiterait les produits français moins favorablement que les produits d’autres États. Des mesures sont également prises contre le dumping : un droit compensateur sera perçu sur les marchandises étrangères bénéficiant de primes à l’exportation. Il sera égal au montant de la dite prime.

88Le taux général du tarif de 1910, quoique protectionniste, reste relativement modéré. Le ministre du Commerce estime que la taxation douanière française s’élève à 7,6 % ad valorem, tandis que cette moyenne est de 8,4 en Allemagne, de 9 en Italie, de 13 en Espagne et de 36 en Russie. Moye et Nogaro soulignent d’abord que ces moyennes sont établies sur tous les articles, y compris ceux qui entrent en franchise. Ils pensent, en revanche, que le taux du tarif minimum se rapproche plus fréquemment de 20 %. Quand au tarif général, il comporte en principe, comme nous l’avons déjà vu, une majoration de 50 % des droits fixés en tarif minimum.46

89Le journal les Annales des Douanes, après avoir étudié sur plusieurs numéros le développement de la question de la révision douanière devant le Parlement, annonce enfin l’adoption de la nouvelle loi douanière. Il profite de cette heureuse conclusion pour se féliciter de la participation de la douane à l’élaboration du nouveau tarif : « Le Sénat a tenu, comme la Chambre des députés, à souligner l’effort accompli, pendant ces dernières années, par la direction générale et à féliciter le chef de l’Administration de l’impulsion donnée au service, et de la part qu’il a prise personnellement à l’élaboration des nouveaux tarifs, soit au sein des commissions parlementaires, soit au cours des débats.

90« La tâche du législateur se trouve accomplie ; celle de l’Administration va continuer. Il sera, en effet, nécessaire d’expliquer et de commenter le nouveau texte, d’adresser au service des bureaux les instructions techniques qui lui sont indispensables pour assurer une application conforme, non seulement à la volonté du Parlement, mais encore aux engagements pris au cours des délibérations.

91« La mise en application du nouveau tarif nécessitera également, de la part du service sédentaire, un effort soutenu, notamment dans la période d’initiation. Il est d’ores et déjà certain que le personnel actuel ne suffira pas à sa tâche, et que des emplois devront être créés dans les douanes les plus importantes, pour assurer, dans les conditions nouvelles, le dédouanement des marchandises, au mieux des intérêts du Trésor et du commerce.

92« Il nous sera permis de formuler à cette occasion le vœu qu’au régime nouveau, corresponde une amélioration sérieuse dans la situation d’un personnel particulièrement méritant, qui à tous les degrés de la hiérarchie, donne, chaque jour, l’exemple d’un dévouement absolu et sans réserve aux intérêts de l’État. »47

La suite du traité de 1910

93Des négociations avaient été engagées, dès après 1892, avec les pays européens. Elles se poursuivent et Arnauné peut affirmer : « Le tarif minimum est donc applicable, depuis 1911, à tous les pays d’Europe sans exception ».48

94Des conventions sont également signées avec des pays d’Amérique latine, avec l’Égypte, la Perse, le Maroc, la Tripolitaine et le Japon. Ces pays bénéficient du tarif minimum dans son entier. Celui-ci est accordé pour des produits en nombre limité aux États-Unis et au Canada.

95Par ailleurs, des efforts sont faits, sur le plan international, pour mettre à l’étude les procédés de perception, les procédures douanières et les améliorations à y introduire. Un premier congrès s’est tenu en 1900, un deuxième a eu lieu à Paris en 1913. Organisé par la France, il a réuni de nombreux délégués, représentant notamment l’Allemagne, l’Autriche, les États-Unis, l’Italie, la Russie, etc. Moins académique que le précédent, le programme a été limité à cinq questions : création d’un bureau international de la statistique douanière ; généralisation de l’expertise ; étude des moyens de dispenser du paiement des droits d’entrée les marchandises importées à condition ; réglementation sur les voyageurs de commerce ; uniformisation des définitions en douane des poids brut et net ; utilité de conférences périodiques en matière de réglementation douanière. Deux anciens directeurs généraux y ont participé. Georges Pallain, comme président du comité d’organisation et Georges Bousquet, comme rapporteur de la commission sur l’utilité des conférences internationales en matière de réglementation douanière. Branet, le directeur général du moment, a pris une part très active à l’adoption de vœux à recommander aux gouvernements comme objectifs d’une entente internationale.49

96Stoppée par la guerre, cette politique ne sera reprise que de longues années après, sous l’égide de la Société des Nations.

97La question de l’unification des statistiques a été posée pour la première fois en 1853 au congrès international de statistique de Bruxelles. Elle a été reprise en 1910, par la conférence internationale de Bruxelles où vingt-sept pays étaient représentés. Il a paru que la classification uniforme pourrait être réalisée au moyen d’une nomenclature commune répartissant les marchandises importées ou exportées en cinq grandes catégories aux vocables uniformes, d’après une méthode de classement donnée. Le congrès de 1913 s’est prononcé pour la création d’un bureau international chargé de la centralisation des documents établis par les diverses puissances et d’en assurer la publication.

98Revenant sur la politique douanière de la période 1871 à 1914, il parait possible de réaffirmer qu’elle a été largement influencée par les doctrines protectionnistes.

99Léon Amé et Georges Pallain ont écrit chacun un livre traitant de la politique douanière de la France et, dans une certaine mesure, ont influé sur cette politique. De par leurs fonctions de commissaires du gouvernement, ils ont activement participé aux débats parlementaires sur les réformes tarifaires de 1872 pour l’un, et de 1892 pour l’autre. D’après les archives consultées, il apparaît, en revanche, que Fernand Brunet ne semble pas avoir été en mesure d’influencer la politique douanière du Parlement et du gouvernement. Si Marcel Delanney n’a pas laissé d’écrits sur ses idées en la matière, il n’en a pas moins eu une influence certaine sur les travaux de la commission des douanes de la Chambre dans l’élaboration du tarif de 1910.50

III. LA GESTION DE L’ADMINISTRATION

Léon Amé (19 mars 1869-29 décembre 1879)

100Nous avons vu Léon Amé succéder, le 19 mars 1869, à Barbier.51 Il a pris son service au lendemain de la séparation de la Douane et des Contributions indirectes. Il a eu à appliquer les décisions gouvernementales préparatoires à la guerre, notamment en ce qui concerne les mouvements des armes et autres articles stratégiques. Ensuite, et dès juillet 1870, il a été confronté aux problèmes nés de la guerre. Nous l’avons vu, au début de ce chapitre, reprendre en mains les services extérieurs, réorganiser les lignes de douane des frontières de l’Est et remettre en marche l’administration centrale de la douane.

101Avec ses collaborateurs proches ou postés dans les directions régionales, il a mis la douane en état de concourir à la perception des recettes supplémentaires destinées à couvrir la dette nationale. Il lui a fallu faire appliquer une tarification douanière sans cesse changeante ; c’est ainsi qu’il a eu à remettre en vigueur le traité franco-anglais de 1860 et ses conventions additionnelles. Il a annoncé au service la conclusion d’une convention complémentaire et a réglé « les diverses questions d’application, en ce qui concerne notamment les expertises ».52

102Il a promu l’idée de contrôles internationaux douaniers juxtaposés en installant la douane française à la gare internationale de Vintimille (Italie).53

Les épidémies

103Les années d’après-guerre sont marquées par les dernières attaques meurtrières du choléra. Viennent s’y ajouter, dès 1876, les attaques du doryphore, du phylloxéra et de la peste bovine.

104La douane est chargée de protéger le territoire national contre ces invasions qui prennent d’entrée une vitesse effrayante. Des mesures législatives et réglementaires sont prises pour prévenir l’introduction en France des plantes et animaux susceptibles de favoriser le développement de ces maladies.

105On surveille plus particulièrement les importations de bétail en provenance d’Angleterre, d’Allemagne, d’Autriche, de Russie, de Turquie et d’Europe centrale. Seuls dix puis trente-sept bureaux de douane sont ouverts à l’importation d’animaux de provenance non prohibée.54

106En 1877, l’épizootie de peste bovine est considérée comme éteinte, mais les contrôles sanitaires rigoureux sont maintenus.55 Le phylloxéra et le doryphore font l’objet d’une convention internationale signée à Berne, puis d’une loi et de quatre arrêtés.56 Malheureusement la lutte contre ces deux fléaux est, on le sait, peu efficace.

107Amé est passé sans encombre de l’Empire à la République, d’un système libéral à un protectionnisme de plus en plus marqué. Il doit, dans l’immédiat après-guerre, faire appliquer la politique douanière de Thiers et de son ministre des Finances, Pouyer-Quertier, deux des champions de cette conception économique. S’il n’est pas écarté du poste stratégique qu’il occupe, c’est vraisemblablement, comme Gréterin naguère, en raison de ses compétences sur le plan économique à ce niveau stratégique. Il faut d’ailleurs souligner que le changement de régime, n’a pas entraîné d’épuration en douane.

Les effectifs

108Dans le personnel de la Centrale, nous constatons la stabilité déjà connue sous les régimes précédents. Depuis son accession à la tête de la douane, Amé n’est assisté que de deux administrateurs : Delmas (ayant déjà atteint 71 ans) et Ramond-Gontaud. Celui-ci, âgé de 61 ans, est un travailleur infatigable et un grand spécialiste des questions tarifaires. C’est Ambaud, un ancien de la Centrale, et, depuis, directeur à Nancy où il avait été envoyé pour traiter des problèmes nés de la défaite et de l’occupation sur les lignes de l’Est, qui est nommé administrateur en remplacement de Delmas partant en retraite. Ambaud, nous le verrons par la suite, sera élevé au grade de directeur général à la fin de 1879.

109Jean Clinquart a remarqué la même stabilité au niveau des chefs et sous-chefs de bureaux. Il a noté, en dix ans, et sur les dix bureaux de la Centrale, neuf changements de chefs. Les partants sont soit mis à la retraite, soit nommés directeurs régionaux. Leurs remplaçants sont tous des sous-chefs. Dans les rangs des directeurs régionaux, la faible mobilité est tout aussi remarquable. En sept ans, de 1871 à 1877, il a dénombré sept mutations et quatorze nominations. L’absence de limite d’âge supérieure entraîne une gérontocratie qui se répercute au niveau des inspecteurs.57

110Les services extérieurs connaissent une progression sensible de leurs effectifs. Amé obtient du gouvernement les renforts qu’il estime indispensables pour l’application de la nouvelle politique gouvernementale. Le nombre total des douaniers passe de 22 084 en 1869, à 22 900 en 1872, revenant ainsi au niveau antérieur à 1866, époque de forte réduction des effectifs douaniers.58

Les traitements

111La douane bénéficie de la bienveillance de Thiers comme l’a démontré la déclaration citée plus haut. Cette déclaration est suivie de l’octroi d’un crédit supplémentaire de 1 800 000 francs permettant le recrutement de 700 agents supplémentaires et l’augmentation d’un peu plus de 10 % du traitement moyen des agents des brigades. Sur ce dernier point, il faut cependant relativiser les choses : Amé a obtenu gain de cause en arguant de la hausse des prix ayant suivi la guerre et gommé la petite amélioration des traitements constatée à la fin du Second Empire. Comme le démontre Jean Clinquart, en faisant progresser de 850 à 950 francs le salaire moyen annuel, on ne porte que de 2,50 à 3,20 francs le salaire moyen journalier et on reste très bas dans la hiérarchie des revenus.

112Un préposé en fin de carrière ne dépasse pas trois francs par jour.

113Les traitements de fin de carrière des officiers passent de 1 800 à 2 000 francs pour les lieutenants et de 2 600 à 2 800 francs pour les capitaines. Le traitement moyen des agents de bureaux est de 2 200 francs.59

114Si le gouvernement a fait un effort appréciable en pourcentage de traitement, cela ne sort pas les douaniers, et tout particulièrement les préposés, d’une situation misérable, améliorée, tant soit peu, par des répartitions des produits des affaires contentieuses, des primes pour l’arrestation des contrebandiers et des primes exceptionnelles.

115Dans les années suivantes, cette légère amélioration est annihilée par l’augmentation du coût de la vie. Après de multiples demandes, Amé obtient, en 1878, une augmentation de crédits de 1 150 000 francs. Elle est réservée au seul service des brigades et les personnels de tous les grades reçoivent une augmentation qui fait passer la solde de début des préposés débutants de 850 francs à 900 francs, et pour certains jusqu’à 1 000 francs.

116Dans la circulaire annonçant cette nouvelle, Amé précise : « Quelque appréciables que soient ces améliorations, elles ne répondent pas entièrement au programme de l’Administration. Il y a tout motif d’espérer qu’on le complétera à mesure que nos nécessités budgétaires deviendront moins impérieuses. L’Administration puise sa confiance à cet égard dans les témoignages d’estime et de sympathie dont le personnel des douanes a été l’objet dans les conférences qui ont précédé les résolutions des pouvoirs publics. »60

L’exécution du service

117La sollicitude gouvernementale à l’égard de la douane ne semble pas avoir été amoindrie par les manœuvres des tenants de « l’ordre moral ». Jean Paloc confirme : « Si j’en juge par ce qui s’est passé dans la Gironde, j’incline à penser qu’à l’exception des maires et des sous-préfets et préfets, les fonctionnaires des différentes administrations n’ont pas été inquiétés à la suite du 24 mai 1873. »61

118En 1877, le directeur général fait preuve de diplomatie lorsqu’à la formation d’un nouveau cabinet de Broglie, et après dissolution de la Chambre, le ministre des Finances, Caillaux, n’hésite pas à dicter à ses fonctionnaires la conduite à tenir pour les élections. Amé transmet le message en faisant simplement référence « à la ligne de conduite toujours recommandée au personnel des douanes ».62

119Au cours de son directorat, Amé n’entreprend guère de modifications dans les structures et les procédures administratives. Il y a pourtant été incité par une volonté marquée par l’Assemblée élue en février 1871, tendant à réformer l’administration pour lui donner une plus grande efficacité. Une commission entreprend une étude approfondie des services centraux et accumule des informations susceptibles de servir de base à une refonte globale.

120Cet important travail est mis en pièces par le Conseil d’État et n’est même pas examiné par l’Assemblée. Jean Clinquart estime : « Les idées émises à cette occasion referont un jour surface et il est possible d’établir une relation entre les projets de 1871-1872 et les réformes intervenues plus tard dans les services tels que l’Administration des douanes ».63

121Amé n’est pas plus aiguillonné dans la voie des réformes par les suggestions et critiques parues dans la presse administrative, à nouveau autorisée en 1869, dont : La frontière, journal des douaniers, politique et littéraire ; La France administrative ; La douane militaire, journal administratif, littéraire et politique. Ces publications proposent, pour favoriser la disparition du népotisme et du favoritisme, l’instauration d’examens pour les avancements, et la suppression des « sinécures ».

122Leur principal initiateur, le capitaine J.-J. Roux, n’a cessé de demander tout particulièrement la suppression du surnumérariat, l’amélioration de la gestion de la masse, le transfert de la gestion des brigades des directions régionales vers la direction générale.

123Cependant, bien qu’ayant inquiété Amé et les milieux gouvernementaux, ces critiques ne durent pas assez longtemps pour amener à la révision des procédures administratives en matière de gestion du personnel.

124Amé et ses collaborateurs apportent certaines améliorations dans l’exécution du service des bureaux. Ceux qui contrôlent les huiles de pétrole sont dotés d’instruments de vérification appropriés, d’un mode d’emploi et d’explications complètes. La direction générale organise même un stage de formation des vérificateurs concernés. Le premier sans doute !

125Pour les sucres, une méthode scientifique nécessitant le recours à des laboratoires des douanes créés à cette occasion et installés dans les principaux ports, permet la détermination exacte de la richesse des sucres en saccharine. Les laboratoires, consultés également sur d’autres produits, connaîtront une expansion sans cesse croissante jusqu’à nos jours.

126Le travail des brigades reste tributaire de méthodes routinières et Amé n’apporte qu’une petite innovation vers la fin de son directorat, qui ne touche d’ailleurs que le contrôle opéré par les capitaines et lieutenants. Il tient compte des observations remontées jusqu’à lui sur l’obligation imposée à ces officiers de fournir, chaque mois, un minimum déterminé d’heures de service. Il convient que ce système peut limiter par trop leur initiative. Il sollicite, d’abord, l’avis des directeurs, des inspecteurs et des officiers les plus expérimentés. Il décide ensuite d’instituer un relevé indiquant, par brigade, les divers actes de contrôle effectués au poste ou sur le terrain ; on y mentionnera les heures de début et de fin de la vérification. Il estime : « La nouvelle formule présentant toutes les indications nécessaires pour mettre les inspecteurs et, au besoin, les directeurs en mesure de contrôler le service matériel des officiers, on devra supprimer immédiatement les relevés particuliers dont l’usage s’est établi dans différentes divisions.

127« En rendant plus d’initiative aux officiers, en ne les astreignant plus à des sujétions sans utilité réelle, l’Administration ne peut pas vouloir s’exposer à voir leur action extérieure se restreindre au-dessous des besoins d’un bon service. C’est d’une meilleure répartition du travail qu’elle se préoccupe. Afin de tout concilier, il y a lieu de déterminer, pour chaque poste, un nombre obligatoire de tournées de jour et de nuit, dans le cours ordinaire des choses, soit de la part du capitaine, soit de la part du lieutenant, sauf à ces chefs à expliquer les circonstances qui les auraient accidentellement conduits à réduire leurs vérifications d’un côté pour les augmenter de l’autre. Mais une pareille détermination ne saurait être faite par un ordre général, puisque le nombre de tournées à imposer doit nécessairement varier selon les lieux ». Il invite « les directeurs à se concerter avec les inspecteurs pour fixer le cadre des sorties dans chaque capitainerie et dans chaque lieutenance ».

128Il prescrit qu’une copie de ce travail lui soit envoyée afin « d’introduire, dans l’ensemble, le degré d’uniformité compatible avec la diversité inhérente à l’organisation des douanes. »64

Le départ de Léon Amé

129Les élections de 1877, 1878 et 1879 amènent la victoire des républicains. Ces derniers demandent de plus en plus fort l’épuration des anti-républicains restant encore dans les administrations et l’armée. « L’année 1879 marque ainsi, non le point de départ d’une épuration déjà amorcée depuis prés de deux ans, mais plutôt l’institutionnalisation d’un système de contrôle de la fonction publique qui allait être appliqué pendant environ un quart de siècle ».65 Le gouvernement refuse d’admettre que des fonctionnaires marquent publiquement leur hostilité à sa politique. Il s’attache à faire remonter des informations sur leurs idées, leurs fréquentations et sur leurs positions sur les grands sujets d’actualité.

130Les départs volontaires viennent s’ajouter aux révocations et aux mises à la retraite.

131Léon Say conserve les Finances sous le gouvernement de Wadington formé après l’élection, début 1879, de Jules Grévy, à la présidence de la République. Amé n’est donc pas inquiété malgré la chasse organisée contre « les adversaires de la République ». Moins d’un an après, c’est Freycinet qui est chargé de former un nouveau cabinet où Magnin prend la place de Say et dans lequel Wilson, secrétaire d’État aux Finances, a pour mission de procéder à des épurations importantes. Amé, âgé de 70 ans, fait immédiatement valoir ses droits à la retraite. Il n’apprécie pas d’être subordonné à un secrétaire d’État et ne plus donc dépendre du seul ministre. Il refuse de perdre l’indépendance de sa haute situation.

132C’est Ambaud, qui est préféré à Ramond-Gontaud pour prendre la succession d’Amé, le 29 décembre 1879.66

133Après avoir restructuré les directions du Nord et de l’Est bouleversées par la guerre, après avoir réglé au mieux les relations douanières avec l’Alsace et la Lorraine, Amé a concouru, aidé de ses collaborateurs, à l’accroissement des recettes douanières pour faire face aux exigences des vainqueurs. Il a fait rétablir, rapidement, les lignes enfoncées lors des combats et fait réoccuper les bureaux réquisitionnés par les troupes ennemies. Ensuite, il a eu à faire appliquer une tarification changeante.

134Il a pu faire augmenter les traitements des différents grades des brigades, sans pourtant les sortir de l’état de gêne, voire de misère pour les plus défavorisés.

135Il est parti au moment où pouvait intervenir une épuration qu’il n’aurait pas voulu paraître cautionner par sa présence à la tête de la Douane.

Alexandre Ambaud (29 décembre 1879-22 avril 1885)

136Dans l’annonce de sa nomination, le nouveau directeur général rend un bref hommage à son prédécesseur et déclare « compter sur tous les chefs de tous les grades pour donner l’exemple du respect des Institutions, et du dévouement au Gouvernement, et à la République ».67

137S’il met l’accent sur le sentiment patriotique, c’est que la majorité de la Chambre et, à sa suite, le gouvernement, décident « de ne pas conserver en fonction des adversaires déclarés de la République. »68

138Alexandre Legros succède à Ambaud au poste d’administrateur. C’est un agent de la Centrale où il a été nommé au bureau du tarif en 1858. Il en est devenu le chef en 1876. En 1879, il a été nommé directeur à Perpignan. S’il connaît bien le fonctionnement de l’administration, il n’a pas, ou presque, d’expérience des services extérieurs. L’autre administrateur, Ramond-Gontaud, reste en place.

Les douaniers sous surveillance

139Parmi les directeurs, Ambaud procède à de nombreuses mises à la retraite et à quelques nominations au grade de receveur principal. Jean Clinquart constate : « Parmi les éliminés on compte un certain nombre de fonctionnaires trop peu âgés pour que leur disparition des cadres ne présente pas le caractère d’un limogeage ».69

140En effet, la quasi totalité des chefs de circonscription en place avant les élections de 1877, ont été mis à la retraite, nommés receveurs principaux ou mutés. Il est à remarquer qu’à part une nomination suspecte de népotisme d’un neveu de Ramond-Gontaud, à quarante-quatre ans, tous les autres promus ont dépassé la cinquantaine, ce qui est normal à cette époque.

141Il semble que, malgré l’encouragement gouvernemental à la délation et à la formation de dossiers politiques dans les préfectures, peu de douaniers des services extérieurs sont atteints par des mesures d’épuration. Cependant, le contrôle politique sur les fonctionnaires s’enracine pour de nombreuses années. Toute implication dans la politique active est fortement déconseillée.

142En décembre 1879, la gestion de leur personnel est enlevée aux directeurs généraux.70 Cependant, au cours du bref cabinet Clemenceau de fin 1881, elle leur est restituée. Une note du sous-secrétaire d’État aux Finances, Lelièvre, explique que la mesure rapportée « avait eu pour but principal de répondre à une nécessité d’ordre politique. Depuis plusieurs années, en effet, l’attention du gouvernement sollicitée par l’opinion publique, s’était portée sur l’attitude prise, en maintes circonstances, par des fonctionnaires qui ne laissaient échapper aucune occasion de critiquer ses actes et de manifester ouvertement leur hostilité. Des écarts regrettables, provoquant des plaintes aussi vives que nombreuses, s’étaient produits, et, pour y mettre un terme, le Parlement, soucieux de restaurer l’autorité légitime de l’État sur ceux qui le servent, avait dû manifester sa volonté formelle de voir, par des mesures spéciales, le personnel administratif ramené au respect des institutions républicaines.

143« Ce but est-il atteint ? Il est permis de l’espérer.

144« Aujourd’hui, les fonctionnaires, tout en continuant à satisfaire aux obligations professionnelles qui leur incombent, semblent se rendre un compte exact de leurs devoirs au point de vue politique. Ils comprennent que, quels que soient leurs sentiments intimes, rien dans leurs actes, comme dans leurs paroles, ne saurait révéler, à un degré quelconque, des opinions ou des tendances hostiles. Tenus au respect du Gouvernement qu’ils servent ils savent qu’ils doivent encore donner l’exemple de ce respect aux populations au milieu desquelles ils se trouvent placés ».

145Il poursuit en promettant « une répression immédiate et sévère » contre toute atteinte « aux règles de la droiture la plus vulgaire ». Il aime à penser que ses prescriptions seront de mieux en mieux suivies et annonce sa décision de restituer aux directeurs généraux le droit de nommer, sous son contrôle, à la plupart des emplois de leurs administrations. Il met toutefois l’accent sur l’une des conditions qui doivent présider aux avancements : la correction de l’attitude politique des agents.

146Pour exercer sa surveillance sur les nominations, il demande aux directeurs généraux de lui « fournir les renseignements nécessaires pour apprécier chaque agent au double point de vue de la capacité administrative et de l’attitude politique ».71

147Dès le 8 février 1882, le ministre des Finances, Léon Say, propose au président de la République de remettre aux directeurs généraux la totalité des attributions en matière de nomination, telles qu’elles existaient depuis 1844.72

148Voici donc Ambaud rétabli dans cette compétence traditionnelle en matière de nomination, qui avait été enlevée aux directeurs généraux à la fin du directorat d’Amé.

149Il est amené à demander aux directeurs de ne pas perdre de vue, au moment de la confection de leurs propositions de nomination des agents d’encadrements, le fait que, « si les services rendus et les qualités professionnelles constituent la première des conditions d’avancement, il est essentiel de tenir compte, aussi, de l’attitude politique des agents ».73

150Une seconde missive, datée du même jour, donne toutes explications utiles sur la feuille signalétique qui donnera « sous une forme sommaire, des indications précises tant sur la situation administrative de l’Agent que sur sa conduite privée et son attitude politique ».

151Ambaud rappelle : « La responsabilité des chefs locaux sera directement engagée en ce qui concerne l’attitude des agents ». Il indique que les préfets sont invités à signaler aux directeurs « les écarts qui pourraient être relevés à la charge du personnel ». Il met l’accent sur les risques susceptibles de naître des relations s’établissant entre certains chefs de service et les membres des grands corps de l’État, qui conduisent à des communications extra-administratives. Les directeurs devront s’abstenir de correspondre, en matière de personnel, avec les parlementaires.74

La gestion des personnels

152Les premières années de son directorat sont laborieuses pour Ambaud. À la tâche normale de chaque jour vient s’ajouter la discussion à la Chambre, en commission puis au cours de séances plénières, des lois du 19 juillet 1880 sur les sucres, du 29 janvier 1881 sur la marine marchande et du 7 mai 1881 sur le remaniement tarifaire.

153Ses collaborateurs auront à préparer les négociations relatives aux traités de commerce que la France conclut avec plusieurs pays.

154La direction générale doit gérer une administration importante qui a subi des coupes sombres mais qui, en 1882, est encore forte de plus de 22 000 agents. Il n’est pas inintéressant d’en donner les détails :

155– 26 directeurs,

156– 78 inspecteurs divisionnaires et sédentaires,

157– 72 sous-inspecteurs divisionnaires et sédentaires,

158– 137 commis de direction,

159– 644 receveurs principaux ou particuliers,

160– 90 contrôleurs,

161– 472 vérificateurs,

162– 781 commis principaux et commis,

163– 11 agents des entrepôts,

1642 311 agents au total.

165Le service actif comprend :

166– 230 capitaines,

167– 455 lieutenants,

168– 57 gardes-magasins,

169– 3 798 sous-officiers,

170– 14 056 préposés,

171– 375 patrons et sous-patrons d’embarcation,

172– 1 237 matelots,

17320 208 hommes au total.

174Ne sont pas compris, dans ce relevé, les douaniers d’Algérie qui, sous la tutelle d’un directeur, se répartissent entre 99 agents des bureaux et 575 hommes des brigades. Les agents des autres colonies ne figurent pas non plus dans ces effectifs.75

175Ambaud aura à lutter contre certains abus de fonctionnement des services constatés par l’Inspection générale des finances. Il prend des mesures pour restreindre l’affectation d’agents des brigades aux écritures des recettes principales. À l’avenir, les détachements de cet ordre devront être autorisés par l’administration. Il interdit l’utilisation comme domestiques des préposés d’ordonnance ou plantons.76 Il réglemente la tenue des officiers et prohibe toute fantaisie, et toute dérogation aux dispositions réglementaires.77

176Recherchant à faire des économies sur le fonctionnement de l’administration, il décide, en 1882, que les recettes subordonnées, peu actives et traitant des opérations simples seront converties en recettes buralistes.78 Les receveurs buralistes, choisis parmi les agents à la retraite, remplissent les mêmes fonctions que les receveurs subordonnés, mais touchent un complément inférieur au tiers du traitement de début des receveurs subordonnés.

177Sur le littoral, les bureaux qui ne connaissaient plus que des opérations simples et peu fréquentes, sont supprimés.

178Sont créées, concomitamment, des brigades buralistes dont le brigadier gère les opérations commerciales en plus de son travail de commandement du service actif.79 Ambaud se propose, pour le service actif, d’obtenir des améliorations de situation grâce à des suppressions portant sur toutes les catégories des brigades.80

179D’autres dispositions ont permis d’améliorer les situations. Il est décidé de réunir aux traitements, certaines rétributions annexes comme l’indemnité de plombage, les gratifications réparties entre les agents ayant à connaître des mouvements du sel et l’indemnité allouée aux commis de direction.

180Il est institué, à la place, une indemnité de « résidence » qui subsistera de nombreux lustres. Allouée aux employés habitant 39 villes où l’existence est difficile, elle varie entre 8 et 15 % du traitement selon le degré de cette difficulté.

181Ambaud souligne : « L’arrêté ministériel qui réunit l’indemnité représentative du plombage aux traitements d’activité, fait disparaître ce qu’il y avait d’incertain et de précaire dans une partie du produit des emplois ». Il montre que « la majoration de la somme désormais affectée aux traitements d’activité permet également « une bonification pour la pension de retraite ». Il attire l’attention sur le fait que « par le système des indemnités temporaires, aucune des situations actuellement acquises ne se trouve amoindrie. »

182Il vante cette « organisation qui réalise un progrès immédiat dans la condition des employés, tout en laissant le champ libre aux améliorations de l’avenir ».81

183Tant au niveau des directions régionales que dans les bureaux concernés de la Centrale, les études sont rondement menées et, dès le 15 mai 1884, une réorganisation amène une réduction des effectifs permettant à chacune des catégories d’emplois des brigades de bénéficier du montant intégral des suppressions réalisées à son niveau.

184Les sous-officiers et préposés visiteurs, tout en conservant l’indemnité fixe de résidence afférente à chaque brigade, là où elle existe, seront admis à participer, avec les agents de bureau dont ils sont les auxiliaires directs, à l’indemnité proportionnelle de 8, 10 ou 15 % accordée aux douanes les plus importantes.82

185Nous avons vu Ambaud, dépassé par l’ampleur de sa tâche, abandonner la gestion de la douane à ses collaborateurs. Nous savons que, devant son manque de connaissances en matière de commerce extérieur et de politique tarifaire, les parlementaires ont rapidement préféré s’adresser directement à l’administrateur, Ramond-Gontaud.

186Il s’est montré un docile exécutant des décisions gouvernementales. Il a accepté sans réserve une organisation qu’il désapprouvait et qu’il savait devoir heurter l’ensemble de la hiérarchie. Il a participé à la campagne d’épuration menée à l’initiative des « républicains ». Il a strictement appliqué en douane les mesures de surveillance politique décidées pour l’ensemble des fonctionnaires.

187Mais il se sait peu apprécié dans les allées du pouvoir. Il est peut-être préoccupé par son état de santé. Toujours est-il qu’il demande à partir pour la Cour des comptes, où il sera conseiller-maître, le 22 avril 1885.

Georges Pallain (22 avril 1885-31 janvier 1898)

188Nous pouvons nous demander si le départ d’Alexandre Ambaud n’a pas été provoqué en haut lieu car il arrive à point nommé pour permettre la promotion d’un haut fonctionnaire des Finances, Georges Pallain. Alors à peine âgé de 38 ans, celui-ci doit en effet recevoir un poste influent à la suite de l’éclatement de l’importante direction qu’il détenait au ministère des Finances, et qui comprenait le contentieux, l’inspection générale, la statistique et l’ordonnancement.

189Beaucoup, parmi les douaniers poussent un soupir de satisfaction à l’annonce du départ d’Ambaud. Seuls certains responsables voient avec réticence la nomination d’une personnalité extérieure à la douane. On trouve Pallain jeune et on relève son manque total de connaissances en matière de commerce international.

La gestion heureuse de Georges Pallain

190Dès sa prise de fonctions, il tend à s’attirer la sympathie de l’ensemble de la corporation. Il commence par mettre à l’étude une augmentation des retraites pour tout le personnel des brigades, manifestement sous-payé et, pour les préposés, réduit à l’état de misère.

191C’est que Pallain doit convaincre le gouvernement de desserrer suffisamment le carcan du chapitre du budget consacré aux dépenses de fonctionnement. Il doit, en outre, trouver ou susciter des échos favorables au sein du Parlement à une tentative de réelle amélioration du sort des douaniers.

192Leur situation est retracée avec beaucoup de fougue par J.-J. Roux, qui, longtemps, a animé la presse corporative. En octobre 1882, il a publié dans La douane militaire, journal administratif, littéraire et politique, une lettre à Ambaud, le directeur général de l’époque : « En thèse générale, je puis assurer que, de Port-Vendres jusqu’à Nice, où s’est terminé mon exode, tout ce qui est nécessaire à la vie a doublé ou à peu près depuis 1870. [...] La solde seule ne s’est augmentée que d’un dixième.

193« Comment ces braves soldats, la plupart pères de famille, peuvent-ils encore, avec 900 et 1 000 francs, arriver à assouvir leur faim ? C’est le problème que je ne me chargerais point de résoudre si je n’avais appris, depuis, que le douanier a toujours marché du même pas sur le chemin du dévouement comme sur celui de la sobriété ».

194Il démontre ensuite qu’un ouvrier maçon gagne cinq francs par jour en travaillant dix heures soit 50 centimes de l’heure et indique : « Le douanier qui fournit treize heures de labeur, dont la moitié est prise sur son sommeil, fournit par mois 13 x 30 soit 390 heures qui, rétribuées par 75 francs donnent une moyenne de 19 centimes par heure, 38 (sic) centimes de moins que ne gagnent des manœuvres. »83

195Nous sommes en 1885 et la situation n’a guère été améliorée par les réformes de 1884.84

196Depuis 1881, des députés frontaliers conduits par Viette, représentant du Jura, ont déposé une proposition de loi tendant à l’assimilation des retraites des douanes et des forestiers à celles de l’armée. Venue seulement en discussion en 1883, cette initiative se heurte à l’opposition du département des Finances qui conteste aux douaniers le titre de soldats et qui évoque le déficit budgétaire.

197Refoulée en 1884, la proposition revient en discussion en 1885. Pallain, contrairement à Ambaud, adhère à la thèse de Viette et des autres députés désireux d’aider les agents des douanes. Il imagine un expédient pour emporter l’acceptation du gouvernement en mettant à sa disposition les excédents accumulés dans la caisse de la masse.

198Commissaire du gouvernement, Pallain intervient devant les deux Assemblées et après l’avis favorable de la commission du budget, obtient celui des députés et des sénateurs. L’assimilation des retraites des douanes à celle des gendarmes est ainsi acquise à une différence près : la pension sera limitée « aux trois-quarts du traitement afférent au grade obtenu depuis deux ans au moins ».85

199Une revalorisation des traitements et des retraites ne va pas sans mesures destinées à dégager des crédits sur le budget de la douane. Si la presse corporative pense à « dégraisser » les cabinets ministériels et la Centrale, si J.-J. Roux propose une réduction drastique du nombre des directeurs et inspecteurs, Pallain se tourne plutôt vers une simplification des tâches.

200En août 1886, il annonce : « Je m’attache à rechercher les simplifications qui pourraient être réalisées dans l’Administration des Douanes, sans compromettre les intérêts qu’elle est appelée à sauvegarder. Je vous indique, dans la présente circulaire, en ce qui touche le mode de correspondance des directeurs avec l’Administration et la concession des congés aux employés, certaines modifications qui m’ont paru pouvoir être mises immédiatement en application. »

201Il apporte des simplifications dans le courrier entre les directeurs et la Centrale. Il délègue aux directeurs le soin de statuer sur les demandes de congé inférieur à trente jours jusqu’au grade de sous-inspecteur et de receveur principal.86

202Dix ans plus tard, c’est encore la simplification qu’il recherche quand il écrit aux directeurs : « Tout le monde en France demande une réforme des usages et coutumes des grands services publics, tout le monde se plaint du formalisme outré, des longueurs de la procédure administrative, et de cette paperasserie dont l’excès ensevelit le contrôle sous des monceaux de pièces et arrive à rendre, pour ainsi dire impossible, la surveillance qu’il avait pour objet d’établir.

203« Cette œuvre de réforme, qui doit être précédée d’une œuvre de simplification, a été parfois tentée, elle n’a jamais été faite ; elle devient une nécessité d’autant plus impérieuse que la situation budgétaire impose plus que jamais une diminution des charges du pays.

204« Si l’économie est le premier besoin de la République, elle est le premier devoir d’une administration financière. Or, il se trouve que les réductions de dépenses ne sont possibles que si l’on attaque résolument la réforme toujours demandée et toujours ajournée.

205« Il faut donc simplifier pour économiser. Mais, pour réformer, il faut une compétence approfondie et cet esprit de solidarité qui porte à se servir de son expérience et de son savoir pour faciliter les choses aux autres, au lieu d’en user pour garder par-devers soi le secret des procédures et des formules ».

206Il leur recommande de recueillir l’avis des employés qui, sur le terrain, ont l’expérience du service et de ses détails. Il attend d’eux « des propositions à transmettre à l’Inspection Générale des Finances chargée d’entreprendre la double réforme, universellement réclamée ».87

207L’étude est activement menée à son terme et, cinq mois après son lancement, Pallain supprime dans les transmissions de dossier l’obligation pour tous les chefs hiérarchiques d’établir un rapport circonstancié distinct du document de base. « Désormais, les notes ou rapports des chefs et officiers seront simplement annotés par chacun des autres chefs qui auront à se prononcer sur la question. »

208Il recommande, chaque fois qu’il n’est pas nécessaire de développer d’autres idées, de se servir de formules lapidaires. Il explique : « En se simplifiant la correspondance deviendra plus claire et les solutions y gagneront en rapidité ».88

209Il simplifie également les rapports périodiques fournis par les directeurs, inspecteurs et sous-inspecteurs. Il décide d’uniformiser et de simplifier leur présentation et impose la tenue d’un registre rendant quotidiennement compte des tournées et autres missions de service. Ces actes de contrôles seront résumés tous les mois et comprendront des observations succinctes sur les divers services contrôlés, le directeur devant formuler d’une manière générale les critiques, appréciations et jugements.89

210Ces deux mesures ne concernent que le travail des cadres supérieurs et des rédacteurs des directions et de la direction générale.

211Cette volonté de simplification et d’économie se traduit par une diminution du nombre des agents de la Centrale. Sur un total de 88 agents prévu par le décret du 19 janvier 1885, l’effectif de la douane s’est maintenu entre 75 et 80 agents à partir de 1886 et pendant tout le directorat de Pallain, soit une réduction de plus de 15 % par rapport à la période 1870-1885.

212Le pourcentage de diminution a été moins élevé dans les services extérieurs. De 22 924 agents en 1875, la douane était descendue à 21 874 en 1885 pour retomber à 21 381 en 1889 et remonter à 22 389 en 1898, année de départ de Gréterin. Elle gardera approximativement le même effectif jusqu’en 1907, et descendra jusqu’à environ 21 000 agents en 1913.90

213On peut donc conclure à une certaine stabilité au cours du dernier quart du XIXe siècle et des premières années du XXe siècle.

214Pallain continue l’œuvre de ses devanciers tendant à rehausser le niveau de qualification des douaniers. En juin 1887, il fait entériner un examen pour l’accès au grade de sous-inspecteur. Au début de l’année suivante, un décret prévoit « l’établissement de nouveaux cadres pour le personnel des douanes (bureaux et brigades) ».91

215Grâce à des économies réalisées par suite de suppressions ou de transformations d’emplois, Pallain peut soumettre, en 1888, « un ensemble de dispositions de nature à fortifier l’action du service en améliorant sensiblement la condition des employés ». Il obtient des améliorations de carrière et des augmentations de traitement pour les débutants. Portant ces dispositions à la connaissance du service, il souligne : « En résumé un grand nombre d’agents du cadre secondaire vont obtenir une amélioration de traitement. » Il se dit persuadé du redoublement de zèle du personnel en présence de ces marques de sollicitude du gouvernement.92

216Il rétablit le titre de vérificateur et y attache une indemnité professionnelle variant entre 100 et 300 francs selon les résidences.93

217Il prévoit, ensuite, une augmentation de 100 francs pour les traitements de début du service sédentaire dont va bénéficier le « quart de cet effectif ».94

218Pour le service actif, il décide d’une augmentation de 50 francs pour tous les sous-officiers, préposés et matelots.95

219La durée des services nécessaires pour ouvrir des droits à pension aux veuves et aux orphelins mineurs, d’employés du service sédentaire est réduite de 30 à 25 ans.96

220Avant de quitter son service, il réussit à faire inclure dans la loi de finances de 1898 une augmentation des pensions des préposés, sous-officiers et officiers ainsi qu’un accroissement notable de la part réservée aux veuves. Ce sera son successeur qui communiquera la nouvelle au personnel.

221Il obtient la création d’une « Médaille d’Honneur destinée à récompenser de longs et irréprochables services ou des actes exceptionnels de courage » et fait attribuer à chaque titulaire une augmentation de solde de 50 francs.97

222Au cours des treize années de son directorat, Pallain a essayé de remédier à l’insuffisance des traitements des petits employés, surtout en utilisant des crédits supplémentaires, mais aussi, grâce à des économies dues à des compressions d’effectifs.

223« À la fin du siècle, indemnités exclues, le traitement majeur des agents des bureaux était passé de 2 213 à 2 772 francs, soit une hausse de 25 pour cent, et celui des agents des brigades de 1 014 à 1 117 francs soit une hausse de 10 pour cent ».98

224Mais s’il pense sans cesse à améliorer la situation de ses agents et, en particulier de ceux des grades inférieurs, il n’oublie pas, à chaque annonce d’une mesure favorable, d’inciter les bénéficiaires à faire preuve de zèle et de dévouement.

225Il rappelle, dès 1887, qu’il appartient au « service de redoubler de vigilance pour la répression de la fraude dans ses diverses manifestations ». Il l’informe que « le Gouvernement sera intraitable pour les fraudeurs » et que les douaniers trouveront en lui « un défenseur énergique que l’intérêt du Trésor ne trouvera jamais indifférent. »99

226Après l’adoption du tarif de 1892 riche en classifications multiples, il adresse, dans une très longue circulaire un premier commentaire de cette nouvelle loi tarifaire.100 Il éclaire le service sur les nouvelles positions tarifaires présentant des difficultés d’interprétation.

227Il fait aussi procéder au remaniement et au développement des « Notes explicatives du tarif » et des « Observations préliminaires du tarif » (OP). C’est un énorme travail qui mobilisera le bureau spécialisé de la direction générale, de 1893 à 1897.

228Il engage une réforme du système de répartition du produit des amendes en augmentant la part réservée à ceux des bénéficiaires qui ont découvert la fraude. Il fait développer le recours aux indicateurs. Il élargit le domaine de compétence des directeurs pour accélérer la mise en répartition du produit des amendes.101

229Cette lutte contre la fraude s’accompagne d’une augmentation des recettes qui passent de 382 millions en 1884 à 529 millions de francs en 1898. La politique tarifaire du gouvernement est marquée par une accentuation du protectionnisme qui redonne à la douane une partie de l’importance perdue après le « coup d’État douanier » de 1860. Georges Pallain ayant, d’une part, amélioré les conditions de travail du service de la visite et essayé de sortir les petites catégories de leur état de misère, a vu, à juste titre, sa gestion qualifiée d’heureuse. Ce n’est pas ainsi que seront qualifiés celle d’Ambaud, son prédécesseur et celle de Bousquet, son successeur.

230Georges Pallain sait bien sa grande valeur, il s’est fait apprécier dans les sphères gouvernementales et parlementaires. Il est conscient que sa carrière doit encore se développer.

231C’est ainsi que le poste de gouverneur de la Banque de France devenant vacant, Pallain obtient, sans grande difficulté, cette place enviable qui sera le couronnement de sa carrière administrative.

Georges Bousquet (30 janvier 1898-17 janvier 1902)

232Comme habituellement, le poste de directeur général laissé libre par Pallain suscite bien des envies, suivies par des manœuvres d’approche. Les tentatives du directeur du mouvement général des fonds, de celui du contrôle des régies et de celui du commerce extérieur, ne se concrétisent pas. C’est Georges Hilaire Bousquet, 52 ans, conseiller d’État depuis 18 ans, qui est désigné par décret du 25 janvier 1898.

233Il a longtemps exercé au ministère de la Justice et, s’il est un juriste confirmé, il ne connaît pas grand-chose sur les problèmes du commerce extérieur et rien sur la douane et les douaniers. Sa prise de fonctions se traduit par une première circulaire pleine de fausse modestie et faisant appel « à une armée solide, éclairée, dévouée à ses devoirs professionnels ».102

234Le nouveau directeur général doit être tout heureux, deux mois après sa prise de fonctions, d’annoncer une mesure « tendant à l’amélioration du sort des brigades ». Il rappelle, tout d’abord, l’augmentation des pensions des agents de tous grades et l’accroissement notable des pensions de réversion aux veuves et orphelins.

235Il annonce ensuite aux sous-officiers, préposés et matelots que le budget prévoit désormais une allocation pour charge de famille qui viendra s’ajouter aux secours de masse accordés aux pères de famille particulièrement nécessiteux. Il annonce aussi « la concession du parcours à tarif réduit sur les chemins de fer ».103

236Il profite de l’une de ses premières circulaires à l’intention du service pour dire que « le Gouvernement apprécie la valeur exceptionnelle des services que rend journellement au pays, ce personnel d’élite qui forme, comme on l’a déjà dit, un corps armé, constamment en campagne. [Il sait] aussi combien il importe de ne pas ménager à des serviteurs qui ne peuvent rien économiser sur leurs modiques émoluments, la sécurité de leurs vieux jours et la certitude de ne pas laisser leur famille sans ressources ». Analysant l’article 46 de la loi de finances de 1898, il fait connaître, en premier lieu, l’augmentation du chiffre des pensions des préposés, sous-officiers et officiers, ainsi que l’accroissement notable de la part laissée aux veuves et aux orphelins.

237Ces dispositions ont pour effet « d’une part, d’abaisser la limite d’âge pour l’ouverture du droit à pension pour les préposés et sous-officiers ; d’autre part, d’accorder, au-delà de cinquante ans d’âge, pour les préposés et sous-officiers et de cinquante-cinq ans pour les officiers, comptant le temps de service nécessaire pour atteindre les maxima actuels, une majoration d’un trentième de ces maxima pour chaque année entière de service au-delà de ces limites sans que, toutefois, le montant de la pension ainsi liquidée puisse dépasser les maxima de la gendarmerie ou les neufs dixièmes du traitement obtenu depuis deux ans au moins ».

238La position des veuves et des orphelins est très sensiblement améliorée, dans certains cas, par l’élévation de leur pension jusqu’aux quatre dixièmes du traitement d’activité du père ou du mari.104

239Un vœu, souvent exprimé par les agents des brigades, est enfin exaucé, car Bousquet annonce l’admission des fils de douaniers dans les écoles militaires préparatoires.105

240Il informe, par ailleurs, l’ensemble du personnel de l’augmentation du contingent des croix de la Légion d’honneur et des médailles militaires pour les « corps militaires des douanes ».

241Il conclut en mettant en évidence la sollicitude du gouvernement pour « les intérêts de ses plus modestes serviteurs » qui reçoivent encore une fois le témoignage de sa haute bienveillance. Il se dit persuadé que « de son côté, le personnel continuera à les mériter [sollicitude et bienveillance] par sa fidélité, son esprit de discipline et son dévouement pour tous ses devoirs ».106

242La « bienveillance » du gouvernement se traduit, l’année suivante, par une augmentation de crédit permettant d’élever de 950 à 1 000 francs le traitement de début des agents du service actif. Une nouvelle ligne de crédit prévoit sous le titre « Allocations pour charges de famille et gratifications », l’allocation d’un subside annuel de 30 francs par enfant, au-dessus de trois, à la charge des agents de brigades de grade de préposé à celui de garde-magasin.

243D’autre part, Bousquet indique : « L’Administration a tenu à associer le service des bureaux, dont elle apprécie le dévouement, aux avantages procurés aux agents des brigades ». Les gratifications ayant été converties en majorations de traitement, « un certain nombre d’agents ont déjà vu leur situation améliorée par l’application de cette mesure qui ne tardera pas à s’étendre à d’autres. »

244Il souligne que c’est pour répondre à un vœu du personnel « qu’au système arbitraire et variable des gratifications, l’administration a substitué des émoluments fixes et permanents ».107

245Continuant à s’occuper du service actif, il décide de publier « un règlement pour le recrutement des brigades » qui rassemble et codifie tout ce qui a été publié en la matière. Il décide d’une révision des matières de l’examen d’entrée destinée à rehausser le niveau du recrutement.108

246Si les personnels d’exécution voient leur situation quelque peu améliorée, il en va différemment du cadre supérieur dont les rémunérations ne sont pas révisées depuis longtemps et qui a même perdu ses droits à certaines répartitions du produit des amendes. Le journal des fonctionnaires s’en émeut en 1899 et note que le traitement des directeurs est inchangé depuis 70 ans ! Il en résulte un rétrécissement de l’éventail des rémunérations109 .

247« Il n’est donc pas déraisonnable de considérer que, dans l’ensemble, le sort du fonctionnaire des douanes s’est plutôt amélioré au cours de cette période, sans que cette constatation d’une vérité moyenne permette de minimiser la précarité de la condition de ceux que la revue, Le Douanier, désigne, en 1898, sous l’appellation de sous-agents des Douanes ».110

Les lois et réglementations douanières

248Les débuts de Bousquet coïncident avec une grave crise céréalière. Le gouvernement est amené à assouplir une réglementation trop marquée par le protectionnisme. Des mesures, que l’on veut temporaires, sont prises pour faciliter l’approvisionnement de la population.

249Bousquet transmet au personnel le rapport au président de la République par lequel le ministre du Commerce explique que le droit d’entrée sur les grains est supprimé et qu’il convient de « faire tomber toutes les barrières, derrière lesquelles on pourrait chercher à maintenir la hausse ». En conséquence, il est décidé que les farines et le pain bénéficieront de ce nouveau tarif.111

250Bousquet indique au service que les farines constituées en entrepôt seront également admises en exemption.112

251Les récoltes suivantes ayant été meilleures, on est revenu au système antérieur, en aggravant toutefois le régime de l’admission temporaire. Bousquet précise que l’objectif principal du législateur est d’assurer l’identité de l’importateur et de l’exportateur par l’incessibilité du titre d’admission temporaire. On revient, en fait, au système du drawback, le cautionnement étant remplacé par une consignation des droits d’entrée. Bousquet invite le service à faire diligence pour l’apurement des comptes d’admission temporaire, afin de ne pas retarder le remboursement de la consignation qui doit se faire en numéraire. La loi impose, en effet, à la douane un délai de trois jours pour ce faire.113

252En matière de statistique du commerce extérieur, les pouvoirs publics ont tenu, depuis longtemps déjà, à connaître le plus exactement possible les mouvements des marchandises. Ce qui est valable pour les subsistances l’est aussi dans les autres parties du commerce international et un effort d’affinement dans ce domaine est régulièrement demandé à la douane.

253Bousquet explique : « Le service a le devoir de perfectionner sans cesse ses méthodes d’information en les adaptant aux besoins actuels de la vie économique et de seconder dans la mesure des moyens dont il dispose, l’activité industrielle et commerciale du pays en le renseignant aussi exactement que possible sur les faits accomplis et par comparaison, sur les progrès à réaliser pour lutter contre la concurrence étrangère. »

254Il décide donc de faciliter l’étude des renseignements statistiques « par des résumés clairs et succincts » permettant de « condenser les éléments essentiels répartis dans les tableaux analytiques dont la synthèse exige en raison de leur complexité même, de longs tâtonnements ».114

Georges Bousquet contesté

255La fin du directorat de Bousquet a été marquée par une série d’incidents qui dressent contre lui une partie importante du personnel.

256Il a d’abord refusé de faire des propositions de levées de sanctions disciplinaires lors de la discussion de la loi d’amnistie, consécutive à l’élection d’Émile Loubet à la présidence de la République. « Ce en quoi il eut tort, puisque le ministre accorda ce que son collaborateur avait refusé ».

257Nous verrons, par ailleurs, qu’il sera amené à prendre à la tribune de la Chambre, en tant que commissaire du gouvernement, une position contraire à l’amélioration de la retraite des agents du service actif, position qui provoque des frictions avec la presse corporative.115

258Il s’est ensuite évertué à contrecarrer l’action du journal Le douanier, qui avait reproduit ses maladroites déclarations à la Chambre, en évoquant son prédécesseur Pallain « dont le nom est resté cher à plus d’un titre dans les brigades ».116

259D’autres erreurs sont commises. Bousquet s’oppose vivement à l’organisation de campagnes de pétitions adressées aux parlementaires et destinées à attirer l’attention publique sur la « triste situation » des douaniers. Il s’attire ainsi l’hostilité des agents des brigades, de leurs journaux et des parlementaires des régions frontalières.

260En avril 1901, un arrêté du ministre Joseph Caillaux supprime l’indemnité de résidence aux receveurs et aux préposés et sous-officiers célibataires ou veufs sans enfants, dès lors qu’ils seraient casernés. La nouvelle connue, c’est un beau tollé, dont les journaux corporatifs se font les interprètes avec véhémence.

261Bousquet qui n’est pas à l’aise dans ses fonctions, prend prétexte de ne pas avoir été suivi par son ministre, Caillaux, sur une nomination à un poste de chef de bureau et demande à être relevé de ses fonctions.117 Il quitte la direction générale des Douanes sans adresser d’adieux aux services extérieurs.

262Ulcéré, il donne à un journal, L’Éclair, les raisons de son départ, en critiquant de façon acerbe le contrôle des régies, service « inutile et dangereux ». Bien plus, dans le même article, il accuse Caillaux de ravaler les directeurs généraux au rang de simples exécutants. Cet esclandre amènera son ministre à refuser de lui offrir un autre poste.

263À ses débuts, Georges Bousquet a essayé de faire preuve de bonne volonté. Il s’est rendu le plus souvent possible dans les services extérieurs pour voir et comprendre le fonctionnement du service qui lui a été confié. Il a voulu le faire avec faste et c’est en tenue de général qu’il a entrepris ses tournées, s’attirant quelques sarcasmes. Il n’arrivera pas à se faire apprécier par le personnel.

264Fier de son titre de conseiller d’État, il n’a pas su, ou pas voulu, se concilier ses collaborateurs et les services extérieurs. Il s’est aliéné la presse corporative. En outre, il s’est heurté avec son ministre et l’entourage ministériel.

265Son passage en douane n’a pas été particulièrement positif.

Fernand Brunet (18 janvier 1902-6 avril 1907)

266Le 18 janvier 1902, c’est un inspecteur général des finances, Fernand Brunet, qui est choisi pour remplacer Bousquet, démissionnaire. Apprécié de son ministre, il semble avoir les qualités de diplomatie qui ont fait défaut à son prédécesseur. Il rappelle, dans sa note de prise de service, qu’il connaît bien la douane : « Ma longue carrière d’inspecteur des Finances, en m’appelant à contrôler fréquemment vos travaux, m’a permis d’apprécier votre discipline et votre dévouement à la chose publique. Ces qualités maîtresses de tout agent de l’État, vous saurez les maintenir dans la douane et les défendre contre les attaques du dehors, de quelque côté qu’elles viennent, comme tout soldat français sait défendre son drapeau.

267« Mes anciennes fonctions m’ont également permis de me rendre compte de vos aspirations, et j’espère que ma bonne volonté, puissamment aidée par la confiance dont veut bien m’honorer le ministre, obtiendra leur réalisation dans tout ce qu’elles auront de légitime.

268« En tout cas, vous pouvez compter sur mon entier dévouement, comme je compte sur le vôtre. »118

Les problèmes de personnel : naissance du syndicalisme en douane

269Fernand Brunet a rapidement l’occasion de montrer qu’il a bien l’intention d’obtenir que satisfaction soit donnée « aux aspirations du personnel dans tout ce qu’elles ont de légitime ».

270Nous avons vu qu’un arrêté d’avril 1901 avait supprimé, à compter du 1er janvier 1902, toute indemnité de résidence aux receveurs principaux et aux receveurs particuliers, ainsi qu’aux préposés célibataires et veufs sans enfants, logés en caserne. Cet arrêté supprimait aussi l’indemnité de résidence, spéciale aux agents de bureaux, que les sous-officiers et préposés visiteurs touchaient cumulativement avec l’indemnité de résidence accordée à la brigade. En douane, le personnel avait imputé ces mesures impopulaires au prédécesseur de Brunet.

271Lors de la discussion du budget de 1902, les députés représentant les régions frontalières les remettent en question et obtiennent des apaisements du ministre, Joseph Caillaux. Un arrêté leur donne satisfaction en mai 1902.119

272Dans sa transmission, Brunet indique qu’il a donné « l’assurance que les économies qui ont été réalisées depuis le 1er janvier 1902 ou qui vont l’être par suite de suppressions d’emploi, sur divers points, étaient largement suffisantes pour rétablir partiellement l’ancien état de choses, tout en subvenant à la concession de nouvelles indemnités de résidence à un certain nombre de brigades ainsi qu’à l’augmentation du montant des allocations pour charges de famille ».

273Le ministre a donc rétabli l’indemnité de résidence : à titre provisoire pour les receveurs principaux et particuliers jusqu’à leur départ de la résidence, et à titre permanent pour les préposés célibataires et veufs sans enfants, logés en caserne. Et Brunet de faire remarquer « la grande sollicitude du ministre pour le personnel si méritant des douanes ». Par ailleurs d’autres brigades percevront l’indemnité de résidence selon l’ordre d’urgence établi par les directeurs à la demande du directeur général. Celles qui ne « pourront être comprises dans cette répartition, seront pourvues ultérieurement dans la mesure des économies que les mutations ou extinctions survenant parmi les comptables et les sous-officiers et préposés-visiteurs dotés d’indemnités de résidence appelés à disparaître, donneront le moyen de réaliser ».

274Il est ensuite précisé : « Le subside individuel sera, comme précédemment, fixé à 30 francs, mais il sera désormais accordé pour chaque enfant, au-dessus de deux, à la charge des agents des brigades du grade de préposé à celui de garde-magasin exclusivement. »120

275Au cours de la même session et, pressé par les mêmes députés, Joseph Caillaux doit prendre position sur le droit d’association. Il affirme : « Je reconnais, sans nul doute, au personnel des douanes, ainsi qu’à celui de toutes les administrations, le droit de créer des amicales... mais je ne puis en aucune façon autoriser des appels collectifs ».121

276Amicales ? Syndicats ? La différence est de taille et les associations qui se forment, veulent défendre les justes revendications des douaniers. Le nouveau cabinet, présidé par Combes et le ministre des Finances Rouvier, désirent revenir à une interprétation moins libérale de la loi de 1901. Un compromis est trouvé, qui peut être mis au crédit de Brunet : « Les amicales seraient autorisées à la condition expresse que leurs objectifs officiels soient ceux de sociétés de secours mutuel, leurs statuts devraient être soumis à l’approbation de la direction générale ».122

277En 1903, Brunet donne le ton en acceptant la présidence d’honneur de l’amicale de Marseille. À la fin de 1905, il existe en France, une quinzaine d’amicales du service actif. Une association du service des bureaux se constitue sous le nom d’Union générale du service sédentaire des douanes. Dès sa création, Brunet entretient avec cette association des relations plus confiantes qu’avec les amicales du service actif, qui se livrent parfois à des attaques personnelles contre la hiérarchie provinciale ou contre les positions de certains députés.

278Au cours de cette année, ces amicales se fédèrent en une Union générale du service actif qui déclare vouloir « entreprendre une action décisive, tout en demeurant dans la légalité, pour le triomphe de [ses] revendications. »123 Brunet accepte la déclaration de constitution de cette association.

279Il s’applique à clarifier la situation tout en apaisant les esprits. En 1906, il déclare à propos d’un incident ayant amené une procédure disciplinaire contre le président de l’amicale de Sète : « Il est arrivé récemment qu’un préposé, se prévalant de sa qualité de président d’une association amicale, a poussé l’oubli de ses devoirs jusqu’à traiter un de ses chefs de la façon la plus inconvenante. En outre, dans le but de se faire remettre un document qu’il se jugeait en droit de réclamer, il n’a pas hésité à recourir à des sommations par ministère d’huissier, au lieu d’emprunter la voie hiérarchique que lui réservent les règlements.

280« C’est sur la proposition de l’Administration que le ministre a autorisé la formation des amicales du service actif. En maintes occasions, elle a témoigné un bienveillant intérêt à ces groupements organisés en vue de la mutualité. Mais elle ne saurait admettre que ceux qui en font partie se croient dans une situation privilégiée et s’en autorisent pour méconnaître les règles de la discipline, dont le maintien est essentiel dans un corps comme celui de la Douane.

281« Il importe de dissiper la confusion que l’accident dont il s’agit aurait pu faire naître dans l’esprit des brigades. Je vous prie en conséquence de prévenir les agents sous vos ordres que tout manquement à l’égard des supérieurs ne sera pas moins sévèrement réprimé lorsqu’il aura été commis par un agent affilié à une amicale que lorsque son auteur ne fera pas partie d’une association de l’espèce. Il conviendra de porter la présente à la connaissance de tous les agents des brigades ».124

282Au cours du directorat de Brunet, on assiste donc à la création de nombreuses associations dont certaines sont catégorielles, comme celles qui veulent regrouper les officiers, les sous-officiers ou les rédacteurs de la direction générale. Brunet prend, en l’occurrence, le contre-pied de la position de Bousquet et s’inspire de la méthode qui a si bien réussi à Pallain. Il entretient de bonnes relations avec les journaux corporatifs. Il favorisera tout particulièrement la création des Annales des Douanes en 1902. Il donne l’impression de vouloir écouter les doléances et revendications exprimées par les associations.

283Une série de mesures vont tendre à la satisfaction de ces dernières. Début 1904, il informe le service que, « sur ses instances », il a été décidé d’une élévation du maximum de la pension des agents du service sédentaire aux traitements étagés entre 2 401 et 8 000 francs. Il ne doute pas que le personnel ne voit dans l’amélioration apportée à sa situation un témoignage particulier de la bienveillance du gouvernement.125

284Il a constaté qu’alors que les agents percevant un traitement inférieur à 2 401 francs pouvaient obtenir une pension égale aux deux tiers de leur traitement des six dernières années, les fonctionnaires aux traitements étagés entre 2 401 et 8 000 francs voyaient la leur limitée à la moitié de ce traitement.

285Fernand Brunet ayant signalé cette anomalie, et sur sa proposition, un décret prévoit que ces fonctionnaires pourront bénéficier d’une pension correspondant aux deux tiers du traitement moyen des six dernières années, s’ils ont le temps de service voulu.

286En 1906, le directeur général fait le point sur les efforts accomplis par l’administration pour « l’amélioration de la situation du personnel inférieur des brigades ». Il rappelle qu’en 1892 et 1893, un crédit d’un million, réparti sur ces deux exercices, a permis d’augmenter de 50 francs la solde des agents du service actif, qui n’avait subi aucune modification depuis 1884. En 1899, le traitement de début est passé de 950 francs à 1 000 francs.

287À partir de cette époque d’autres améliorations sont réalisées sur sa proposition. En 1904, la classe intermédiaire à 1 050 francs est supprimée « pour rendre plus rapide l’accession au traitement maximum de 1 100 francs ».126

288Il se penche, par ailleurs, sur les traitements des brigades. La « haute paye » des préposés et matelots est fixée à 1 150 francs et le maximum du traitement passe à 1 400 francs pour les brigadiers et patrons et à 1 250 francs pour les sous-brigadiers et sous-patrons. Brunet se dit persuadé que les personnels concernés « sauront reconnaître la bienveillance et la sollicitude des pouvoirs publics ».127

289Il s’est également préoccupé d’améliorer les conditions de promotion des préposés. Dès 1902, il a réaménagé le concours pour le grade de sous-lieutenant. Ayant constaté que 80 pour cent des brigadiers reconnus admissibles étaient titulaires du brevet d’officier de réserve ou de chef de section, il a décidé que ces candidats bénéficieraient comme par le passé d’une majoration de points, mais qu’en revanche, ils ne pourraient « plus dorénavant prendre part aux épreuves militaires du concours et ne pourraient ainsi cumuler les points afférents à celles-ci avec la majoration qui leur serait précomptée ».

290En même temps qu’il réduit l’avantage attaché à ce diplôme militaire, il supprime la majoration accordée aux titulaires du brevet élémentaire de capacité. Il lui a paru « que l’instruction générale exigée des aspirants au grade d’officier est d’un niveau sensiblement égal à celui que consacre ce brevet. »128

291Il va plus loin, en 1905, exprimant sa volonté de tenir « un plus grand compte que par le passé des connaissances administratives des candidats aux concours pour le grade de sous-lieutenant ». Il relève les coefficients des matières professionnelles et supprime les majorations attachées à la possession de diplômes universitaires. À cette occasion aussi, il affirme que le niveau d’instruction générale du personnel s’est sensiblement amélioré, ce qui justifie la suppression de cet avantage qui « a le grave inconvénient de créer une situation privilégiée pour certains concurrents et dont la seule raison d’être avait été, dans le passé, d’attirer dans les cadres actifs des jeunes gens instruits qui ne font plus défaut aujourd’hui. »129

292Entre-temps, il a décidé d’accorder une majoration accrue à l’ancienneté des services pour l’accession au grade de sous-officier.

293Il s’efforce d’améliorer les conditions de recrutement et d’avancement. Conscient des accusations de favoritisme dans le choix des agents de la centrale, il fait prendre, début 1906, un arrêté instituant un concours pour les emplois de rédacteurs à la direction générale des Douanes. Les Annales des Douanes saluent ainsi cette initiative : « La réalisation de cette réforme, qui répond à une des aspirations formulées par le personnel sédentaire, sera certainement accueillie avec la plus vive satisfaction. » Ce journal se félicite également de voir que l’administration a su donner une prime au mérite en se réservant le droit de nommer directement aux emplois de rédacteurs principaux les agents ayant subi avec succès l’examen et présentant, au point de vue professionnel, les garanties voulues.130

294Fernand Brunet donne satisfaction à une ancienne revendication en faisant instituer un concours pour les postes de rédacteur dans les services centraux. Cette sélection permet « de réserver plus sûrement l’accès de l’administration centrale aux agents les plus distingués et d’entourer leur désignation de toutes les garanties d’impartialité désirables. »131

295Ce concours associe des épreuves portant sur l’économie politique et la science financière à d’autres ayant trait aux connaissances douanières proprement dites. Pour écarter, à l’avenir, tout soupçon de népotisme ou de favoritisme, Fernand Brunet fait insérer une disposition permettant de préserver l’anonymat des copies.

296Le 15 mars 1907, quelques semaines avant son départ, Brunet transmet un arrêté ministériel portant organisation des services extérieurs de la douane. Aucune modification n’est apportée à la composition des cadres et à l’échelle des traitements. Les conditions de recrutement restent les mêmes. Brunet souligne, en revanche, les améliorations dont le caractère libéral et bienveillant répond aux vœux légitimes du personnel en matière d’avancement. »

297Il est prévu que « l’établissement, en conseil d’administration ou de direction selon le cas, de tableaux généraux d’avancement par grade et par classe, qui seront portés à la connaissance du personnel. Ces tableaux comporteront deux catégories de présentation : choix et ancienneté, pour les employés supérieurs, les officiers, les gardes-magasins et agents inférieurs des brigades ; et trois catégories : grand choix, choix et ancienneté, pour les employés du cadre secondaire des bureaux. L’avancement à l’ancienneté dans la classe (telle que le déterminent les articles 12 et 24), devient un droit et ne pourra être refusé que par mesure disciplinaire ».

298L’arrêté ministériel institue des conseils de discipline et fixe le nombre de délégués du personnel qui siégeront après avoir été élus par leurs pairs.132

299Cette réorganisation, à laquelle Brunet a largement contribué, a été décidée au niveau ministériel pour l’ensemble des personnels des Finances. Elle fait suite à des audiences accordées par le ministre Caillaux à des délégations d’associations professionnelles. Si le ministre a été d’accord pour des augmentations de traitement et d’indemnité de résidence, il a signalé qu’elles ne pourraient intervenir que dans les limites budgétaires et seraient facilitées par des suppressions d’emplois. Il a aussi accepté l’institution de règles fixes et invariables concernant l’avancement, adaptées à chacune des régies financières. Il a décidé de la création d’une juridiction disciplinaire donnant ainsi satisfaction à des revendications maintes fois répétées dans les revues professionnelles.133

L’éviction de Fernand Brunet

300Alors que Brunet peut estimer qu’il a largement contribué à l’amélioration des traitements et carrières du personnel des douanes, et alors que les journaux corporatistes paraissent satisfaits de son action, la presse de gauche lance une campagne acerbe à son encontre. Le ministre Joseph Caillaux décide de le démettre de ses fonctions et de le réintégrer dans le corps de l’Inspection générale des finances.

301Le séjour de Fernand Brunet à la tête de l’administration des douanes a été jalonné par ses initiatives pour améliorer la situation des agents des catégories inférieures et faciliter leur promotion. Ses relations avec les associations corporatives ont été nettement meilleures que celles de son prédécesseur. Il a notamment favorisé la création et l’expansion du journal les Annales des Douanes, qui se veut plus professionnel que revendicatif, avec, à côté de chroniques économiques, des rubriques concernant les documents administratifs, les travaux parlementaires sur la politique douanière et le fonctionnement de la douane, des fiches pratiques pour l’exécution du service, des renseignements à l’intention des usagers de la douane et des informations diverses.

Marcel Delanney (6 avril 1907-18 juillet 1911)

302Pour remplacer Brunet, le choix de Clemenceau et de Caillaux se porte sur Marcel Delanney qui abandonne le poste de directeur général de l’enregistrement, des domaines et du timbre où il avait été nommé dans des circonstances difficiles en décembre 1906.

303On doit croire que c’est l’homme des situations délicates, car le voici nommé à la place de Brunet, démis de ses fonctions, et dont le départ laisse beaucoup d’interrogations. Agé de 44 ans, il a passé vingt ans au ministère de l’Intérieur où il a terminé comme préfet.

304L’effervescence qui règne depuis plusieurs mois parmi les personnels des douanes doit être maîtrisée et il est apparu aux yeux de Clemenceau et de Caillaux que Delanney saurait mieux que Brunet en imposer à ses interlocuteurs tout en déployant ses qualités de négociateur.

305Le nouveau directeur général s’entoure d’une nouvelle équipe. Il scinde en deux le bureau du cabinet et du personnel, occupé par un « traditionaliste par tempérament et par éducation. »

306Le titulaire de ce poste délicat, Vendenzande, ainsi que Touzard, un des deux administrateurs, quittent la Centrale à l’arrivée de Delanney. Leurs remplaçants, Boulay et Moulié, auront à mettre en œuvre les réformes que Delanney sera amené à entreprendre.134

Les problèmes de personnel et d’organisation des services extérieurs

307Celui-ci n’a pas longtemps à se trouver devant des difficultés. Un mois après son installation, les élections aux conseils de discipline instaurés par le décret du 2 février 1907 ont lieu. Si cette institution donne satisfaction à une large partie du personnel des Finances, il n’en est pas de même pour les agents des brigades des douanes. Sous le directorat de Brunet, les dirigeants de l’Union générale des agents du service actif n’avaient pas caché leur ambition « de voir les 20 000 douaniers, pressés par les nécessités, s’organiser en parti de classe et de révolution. »

308Ils aspirent, depuis 1906, à la reconnaissance par le Parlement « de l’aptitude des agents du service actif des Douanes à la capacité syndicale ». Ils s’étaient montrés très réservés quand Brunet leur avait expliqué les détails de l’institution d’un conseil de discipline. Ils allèguent que, d’une part, le régime proposé marque une régression et que, d’autre part, leurs adhérents sont persuadés qu’il faudrait que l’élément élu dispose au moins de la moitié des voix, voire de la majorité, dans ce conseil.

309L’Action douanière, organe de l’Union générale, informe ses lecteurs de la position de leurs représentants : « Une lettre administrative nous invite à nommer, le 6 mai prochain, nos représentants au conseil de discipline. [...] Dans ce tribunal administratif, nos chefs possèdent cinq voix, alors que les agents du cadre inférieur n’auront droit qu’à deux voix. On se rendra compte de l’esprit réactionnaire qui a présidé à la constitution de ce tribunal antidémocratique ».135

310Par ailleurs, et dans une circulaire du 28 avril 1907, le conseil d’administration de l’Union générale rappelle : « Le congrès de 1907 a refusé nettement de discuter le conseil de discipline tel que présenté par l’Administration. » Il recommande à tous les adhérents de faire tout leur devoir en cette circonstance, conformément aux idées du congrès.136

311Devant cette attitude, le ministre des Finances a été amené à réagir et c’est vraisemblablement sur la suggestion ou avec l’assentiment de Delanney, que Caillaux indique, dans un rapport au président de la République : « Puisque les sous-officiers et les préposés du service des Douanes ne paraissent pas avoir compris dans quel esprit cette réforme avait été conçue et combien elle était à leur avantage, je vous propose de décider que ces agents resteront soumis, au point de vue de la discipline, au régime antérieur au décret du 2 février 1907 ». Un décret rapporte sèchement « les articles du décret du 2 février 1907 relatifs à la discipline dans le cadre secondaire des douanes ». Il ne reste à Delanney qu’à remettre en vigueur, pour ces seuls agents, le règlement disciplinaire antérieur.137

312Dès après cette escarmouche, Delanney essaie de dynamiser la Centrale et s’applique à redonner à la douane le prestige qu’elle a perdu depuis quelques années.

313Lors de son départ, les Annales des Douanes n’hésiteront pas à affirmer qu’il « avait recherché les moyens d’apporter un peu de vie à un organisme anémié, et à procurer une plus grande somme de satisfactions morales ou matérielles à un personnel particulièrement méritant. »138

314Il commence par essayer d’entretenir de bonnes relations avec les organisations professionnelles. C’est ainsi que le 28 avril 1907, il assiste à la clôture du congrès annuel de l’Union générale des agents du cadre sédentaire et prononce un discours qui fait une profonde impression sur les assistants et dont certains passages sont salués par d’enthousiastes acclamations.

315Mais il veut aussi clarifier les relations entre l’administration et les amicales. Il explique que si le gouvernement a accordé aux fonctionnaires la liberté d’examen et de discussion de leur statut, s’ils sont admis à formuler des avis sur les mesures susceptibles d’améliorer leur situation, ils ont compris que cette liberté a des limites. Tout d’abord, il rappelle qu’il ne faut pas méconnaître les principes de la hiérarchie et de la discipline et qu’il convient, ensuite, de faire preuve envers le gouvernement d’un loyalisme absolu. Il se promet de faire des économies « qui seront consacrées au relèvement des chapitres du personnel. »

316Il profite de ce discours, à l’intention du service des bureaux, pour s’adresser aussi au service des brigades et il annonce que, déjà, le ministre a demandé à l’Inspection des finances « de rechercher les économies et les simplifications de service qui pourraient permettre de relever le traitement des préposés du service actif dont la situation mérite d’éveiller l’attention et de retenir toute la sollicitude du Gouvernement ».139

317En juillet, il lance une grande enquête dans les services extérieurs pour déterminer quelles sont les simplifications et aménagements qui pourraient amener à des économies en diminuant les effectifs. Il s’adresse ainsi aux directeurs régionaux : « Le jour où j’ai pris la direction de l’administration à la tête de laquelle le Gouvernement m’a fait l’honneur de me placer, je me suis efforcé de me rendre compte des besoins du personnel et de ses désirs. De mes entretiens avec les chefs de service et avec les représentants des associations des divers corps des Douanes s’est dégagée la conclusion très nette que, dans l’intérêt du Trésor et du personnel, certains changements peuvent être apportés à l’état de choses actuel. J’ai résolu, en conséquence, de rechercher les réformes de toute nature susceptibles d’améliorer cette situation. C’est là une tâche dont je ne me dissimule pas les difficultés. Pour l’accomplir, je ne reculerai devant aucun effort, et j’espère obtenir de tous le concours le plus absolu.

318« Déjà, dans le rapport qui précède le décret du 22 février dernier, le ministre invite les agents qui réclament le relèvement de leur traitement à en fournir les moyens, sans grever le budget. L’étude de ces mesures exige beaucoup de méthode et de prudence. On devra la poursuivre en ayant un double but en vue : simplifier le fonctionnement des services ; n’y affecter que les seuls agents indispensables. Pour effectuer des économies ; il est nécessaire, en effet, de diminuer le nombre des emplois ; et l’on ne peut obtenir ce résultat qu’en allégeant d’abord le travail. Dans ce but, je vous prie de rechercher et de me signaler toutes les modifications qui, sans compromettre les intérêts du Trésor, peuvent être apportées aux divers services de votre circonscription. J’indique ci-après les points sur lesquels votre attention devra plus spécialement se porter :

  • simplification des écritures des bureaux et des brigades ;

  • simplification de l’organisation générale du service (surveillance, écor, etc.) ;

  • extension des attributions des différents chefs de manière à diminuer la correspondance et accélérer la marche des affaires ;

319– modification des bureaux dans les gares et dans les ports qui permettraient de faire une répartition plus judicieuse des agents et d’en réduire le nombre ; en un mot, toutes les mesures susceptibles de produire des économies de temps, de personnel ou de matériel.

320« Vous aurez à joindre à votre rapport les comptes rendus des chefs à tous les degrés. Vous voudrez bien, de plus, en présenter une analyse exacte destinée à faciliter le travail de l’Administration.

321« Je tiens essentiellement à ce que les agents de tous grades du service sédentaires et les officiers soient aussi appelés à donner leur avis sur ces questions à la solution desquelles ils sont directement intéressés. Vous voudrez donc faire appel à leur collaboration.

322« Il importe que ces travaux soient présentés sous une forme simple et concise. Pour plus de clarté, chaque exposé devra être précédé d’un sommaire indiquant la nature des mesures proposées.

323« Tous les agents jouiront d’une manière indépendante d’appréciation. Chaque opinion pourra se faire jour librement, pourvu qu’elle soit correctement exprimée. Je ne fais pas d’autres réserves.

324« Dans cette étude qui a pour objet, une réorganisation générale destinée à procurer les moyens d’améliorer la situation du personnel tout entier, je compte particulièrement sur votre esprit d’initiative, sur votre expérience et sur votre dévouement. Certains chefs ont une tendance à s’opposer systématiquement aux réformes parce qu’ils croient voir, dans la diminution éventuelle des services qu’ils dirigent, une atteinte au prestige de leur commandement. C’est là une idée fausse. L’autorité d’un chef ne dépend pas du nombre d’agents placés sous ses ordres. Je ne doute pas que vous n’ayez une conception plus élevée de votre rôle et un sentiment plus juste de vos devoirs envers l’administration que vous représentez.

325« Il entre dans mes vues de dresser un tableau d’ensemble qui résumera la composition de la Douane.

3261° Après la Première Restauration au moment de la promulgation de l’ordonnance du 27 novembre 1816 (circulaire du 3 décembre n° 227).

3272° Aux différentes époques où une réorganisation a été effectuée. On pourra, de la sorte, se rendre compte des réductions opérées et des économies réalisées à chacune de ces périodes.

328« Vous aurez à faire, dans vos archives, les recherches nécessaires pour me fournir les éléments de ce travail. Les résultats devront en être présentés, sous la rubrique " historique ", dans un rapport spécial comprenant deux divisions : 1°- bureaux, 2°- brigades.

329« Il va de soi que vous ne devrez pas vous en tenir aux limites actuelles de votre circonscription, mais y comprendre les principautés, divisions ou directions, aujourd’hui supprimées, qui en faisaient partie. Au besoin, vous vous entendrez avec vos collègues des circonscriptions limitrophes pour éviter des omissions ou des doubles emplois. Ce résumé historique sera suivi de tableaux présentant pour chaque période le nombre et le grade des agents qui formaient les cadres de votre circonscription.

330« Il dépend de vous-même et des agents de tous grades de vous créer des titres à la bienveillance de l’Administration en apportant à l’étude de cette réorganisation un concours qui témoigne, de votre part et de la leur, une réelle valeur professionnelle.

331« Votre travail devra parvenir à l’Administration avant le 1er novembre prochain au plus tard. »140

332Il demande également aux directeurs des renseignements « sur les conditions et la mesure dans lesquelles les agents des brigades sont astreints à des exercices militaires ainsi que sur les défectuosités des casernements et les moyens d’y remédier ». Il s’est préoccupé de « connaître l’importance du travail supplémentaire qu’entraînent les opérations effectuées les jours fériés ou en dehors des heures légales, ne donnant pas lieu à rémunération ».141

333Ayant appris que le couvre-feu, instauré dans les casernes, était parfois appliqué avec une rigueur excessive, Delanney décide : « Désormais, les agents casernés seront, partout, laissés libres de rentrer chez eux à telle heure qui leur conviendra. »142

334Début 1908, il prie les directeurs régionaux d’avoir à se prononcer sur la question de l’obtention des grades de sous-patron et de patron par voie de concours. Par la suite, la question de la suppression de ce concours va altérer ses relations avec l’Union générale des agents du service actif.143

335Il essaie de donner satisfaction à plusieurs revendications. C’est ainsi qu’il déclare : « Les agents des brigades ayant, à différentes reprises exprimé le vœu de voir supprimer les exercices militaires périodiques auxquels ils sont astreints... j’ai décidé, avec l’assentiments des ministres de la guerre et des finances que, désormais, les exercices à rangs serrés n’auront plus lieu. »144 La participation à la revue du 14 juillet est également supprimée.

336Début 1908, le ministre Joseph Caillaux accède à la proposition de la douane « d’améliorer la situation matérielle des agents du cadre inférieur des brigades ». Il a inscrit au budget un crédit de 1 250 000 francs qui va avoir pour effet de procurer aux agents des brigades la gratuité de l’habillement et du petit équipement. Disparaissent ainsi les retenues mensuelles sur traitements, effectuées jusqu’alors et depuis la création de la masse, qui permettaient d’habiller et d’équiper les agents du service actif.

337« Le traitement net des agents du cadre secondaire des brigades s’en est trouvé augmenté de dix pour cent en moyenne ».145

338Comme le dit Delanney : « Le régime de la douane va subir une transformation radicale ». Il donne « les instructions nécessaires pour assurer l’exacte application des règles d’après lesquelles devront fonctionner à l’avenir les divers services de la Masse ».

339« Désormais, les seules dépenses qui s’imputeront sur le budget particulier de la Masse seront celles relatives aux services de santé et de casernement. Quand aux frais de l’habillement et de l’équipement, ils seront prélevés sur les fonds du budget, ainsi que les secours, l’achat des insignes de la médaille douanière, l’indemnité d’équipement des brigadiers promus officiers et l’allocation de 100 francs pour la médaille militaire. »

340Il n’oublie pas de mettre en évidence la bienveillance des pouvoirs publics ni la part prise par l’administration des douanes dans la « pose des principes fondamentaux de cette importante réforme. »146

La réforme de 1908

341Les directions régionales mises à contribution ont rendu les résultats des enquêtes menées tout au long du deuxième semestre de 1907 et Delanney est « heureux de reconnaître la collaboration précieuse des agents de tous grades ».

342C’est en mai 1908 qu’il présente le projet mis au point par la centrale et transmis au ministre. Il rappelle que l’organisation de la douane ne répondait plus aux besoins de l’époque et souligne « les caractéristiques essentielles de l’œuvre entreprise qui sont, d’une part, le relèvement général des traitements sans qu’il en résulte aucune charge pour le Trésor, d’autre part, l’adaptation plus judicieuse et plus étroite des services à la sauvegarde des intérêts de l’État.

343« La réalisation de ce programme nécessitait d’importantes disponibilités de crédits. Elles ont été uniquement obtenues par la simplification des rouages et par les suppressions d’emplois qui en ont été la conséquence.

344« Malgré des obligations de jour en jour plus importantes, le cadre sédentaire contribue pour une bonne part aux moyens financiers de la réforme. Mais il eût été, quant à présent du moins, imprudent de trop réduire le personnel qui le compose. En effet, l’intensité du négoce, la rapidité des opérations, les exigences croissantes du commerce et la mise en vigueur de régimes nouveaux ont augmenté le travail dans une forte proportion. Aussi a-t-il été jugé indispensable de maintenir dans les bureaux une organisation très forte tant par le nombre que par la compétence des agents de direction, de contrôle et d’exécution. »147

345Parmi les modifications à l’organisation du service, il faut signaler la nouvelle sélection pour l’emploi de vérificateur. Delanney a introduit des épreuves d’ordre technique et a fait prendre une disposition permettant d’élever à 2 800 francs le traitement de début des agents reçus au concours.

346Pour ce qui concerne les brigades, le directeur général explique : « Prépondérante aussi longtemps que les tarifs furent prohibitifs ou rigoureusement protecteurs, l’action des brigades est passée au second plan, dès que se sont ouvertes les barrières douanières, mais il n’en a pas moins fallu maintenir sur le terrain des forces suffisantes pour s’opposer utilement aux tentatives de la contrebande organisée qui trouve encore une source de sérieux profits dans l’introduction des produits monopolisés par l’État ou fortement taxés, tabacs et denrées coloniales. »

347Après avoir noté que grâce à une répression de plus en plus sévère on est arrivée à contenir la fraude, il conclut : « La défense des intérêts du Trésor n’exige plus, sur une vaste étendue des frontières de terre, comme sur la majeure partie du littoral, une surveillance aussi serrée que par le passé ; et l’on se trouve logiquement conduit à instituer sur ces points de nouvelles méthodes de surveillance. »

348Puis il précise : « Au lieu de garder la côte en permanence, d’y installer des embuscades, de placer des fonctionnaires aux points d’accostage, il suffira de faire parcourir la penthière par des services de circulation, en prescrivant des stationnements de quelque durée près des criques les plus fréquentées et en apportant une grande variété dans les heures où ces services seront exécutés. Ceux-ci pourront être considérablement réduits, sinon supprimés, quand la côte sera inabordable par suite du mauvais temps ou de l’état de la marée.

349« Rien n’empêchera de mettre parfois toute la brigade sur pied pour prouver à ceux qui seraient tentés de croire au relâchement de la surveillance que les manœuvres frauduleuses ne seraient pas assurées de l’impunité ».

350Delanney se préoccupe de l’avenir et explique : « De l’avis de l’Administration, la garde du littoral ne deviendra véritablement efficace que le jour où elle pourra s’exercer, non pas seulement par les observateurs ou par des ambulants dont l’action est limitée à de très petites étendues du rivage, mais par des marins montés à bord de bateaux rapides naviguant à proximité des côtes et qui, par l’imprévu de leurs mouvements, par la soudaineté de leurs apparitions, causeraient aux fraudeurs des craintes telles qu’ils se sentiraient paralysés dans leur marche et qu’ils n’oseraient plus risquer des entreprises devenues par trop hasardeuses.

351« L’Administration a des motifs sérieux d’espérer qu’il sera possible avant longtemps, d’affecter à la garde des côtes, telle qu’elle la préconise, un service de vedettes automobiles. D’après les renseignements recueillis auprès des constructeurs les plus réputés de la marine, les moteurs à pétrole, les seuls dont il soit prudent de faire usage pour la navigation de ce genre, ont été déjà très perfectionnés ; une mise au point est encore nécessaire et les techniciens ne doutent pas qu’ils n’atteignent bientôt à ce résultat.

352« L’attention des directeurs devra se porter spécialement sur cette matière et je compte sur eux pour me tenir informé de toute innovation dont ils auraient été à même de contrôler la valeur. »148

353Delanney veille à ne pas alourdir la pénibilité des services exécutés par les préposés. Par note du 6 octobre, il précise que la note du mois de mai a recommandé « de renoncer, autant que possible, au mode de surveillance permanente et de le remplacer par des circulations coupées de stationnements, afin d’obtenir plus de variété et d’imprévus dans les combinaisons de service. Or il paraîtrait que l’on continuerait à exiger des agents la moyenne de 11 heures de travail fixée par lettre du 21.10.1898. Un tel mode de procéder n’aurait d’objet que de surmener les hommes sans profit et de les décourager. [...]. L’Administration décide que cette réforme doit entraîner une réduction correspondante dans la moyenne journalière de travail. En temps normal, celle-ci sera ramenée à 9 heures, effectivement passées sur le terrain. Par exception, elle pourra être abaissée à 8 heures si les parcours sont particulièrement pénibles. »

354Dans une chronique consacrée à cette réorganisation par les Annales des Douanes, le rédacteur évoque « la crise dans laquelle l’Administration des Douanes s’est débattue depuis de longues années. » Il a noté que « cette crise s’est traduite pour le service sédentaire par un ralentissement très marqué de l’avancement ». Il a rappelé l’insuffisance chronique des crédits en matière de personnel.

355Il relève : « Désireuse de procurer à son personnel des satisfactions immédiates, l’Administration s’est vue, dès lors, obligée, en attendant la réalisation des promesses faites par le Parlement, de rechercher dans une meilleure organisation des services et dans un nouveau système de surveillance, les ressources qu’elle jugeait indispensables pour accomplir l’ensemble des réformes qui s’imposent. Il faut reconnaître toutefois qu’il lui était difficile de procéder, en l’espace de quelques mois, à des transformations trop profondes sans compromettre les intérêts dont elle a la charge ou sans léser les droits acquis. Aussi, bien qu’il constitue le plus sérieux des perfectionnements réalisés depuis un siècle dans l’administration des Douanes, nous ne pensons pas que le nouveau décret puisse être considéré comme le dernier terme de la réorganisation entreprise : celle-ci sera parachevée le jour où des augmentations de crédit et les suppressions résultant de la simplification des écritures permettront d’accorder au personnel le maximum des satisfactions matérielles qu’il a déjà escomptées ».149

356La réorganisation prévoit la suppression du surnumérariat. Désormais, il sera procédé au recrutement de contrôleurs adjoints stagiaires par un concours réservé aux titulaires du baccalauréat. A l’issue d’un stage rémunéré, et ceci est la grande novation du processus, il sera procédé à un examen professionnel permettant la titularisation. Par ailleurs, la répartition du personnel en deux branches distinctes – service sédentaire et service actif – est remplacée par une répartition en trois cadres – supérieur, principal et secondaire –, ces deux derniers subdivisés en service des bureaux et des brigades. La circulaire de Delanney poursuit : « Appartenant aux mêmes cadres et relevant des mêmes chefs, les agents de bureaux et ceux des brigades n’auront plus, comme le cas se produisait parfois, aucune raison de se considérer comme tout à fait indépendants les uns des autres. »

357Donnant ainsi satisfaction à une des revendications exprimées dans les Annales des Douanes, Delanney aménage la procédure en matière d’avancement : suppression de l’avancement à l’ancienneté pour le cadre supérieur et du « grand choix » et des réductions automatiques de délai pour le cadre principal, augmentation des promotions au choix pour le cadre secondaire.

358Cette réorganisation, menée « tambour battant », a comporté une réduction des effectifs d’environ un millier de postes, soit environ cinq pour cent. Les ajustements de traitement sont à la même mesure. Les préposés de base, dont un des membres du « lobby » douanier a affirmé à la tribune de la Chambre qu’ils « sont les fonctionnaires les moins bien payés de France », voient leur traitement passer de 1 000 à 1 100 francs.

Incidents de parcours : les premières critiques

359L’accueil réservé à cette importante réorganisation est mitigé. La généralisation des concours, l’accélération de l’avancement et certaines améliorations de traitement donnent satisfaction dans le service des bureaux. En revanche, dans les brigades, de nombreuses critiques s’élèvent sur les nouvelles règles d’avancement et, surtout, sur l’insuffisance marquée des améliorations de traitement. On se rend vite compte que, sans crédits supplémentaires, il ne sera pas possible de tirer les agents d’exécution de leur état voisin de la misère.

360Au début, Delanney jouit d’un préjugé favorable. Accueillant le décret ministériel réorganisant les services de l’administration des douanes, L’Action douanière indique : « Les économies réalisées améliorent d’une façon sensible les traitements du personnel actif, notamment ceux des préposés débutants et des sous-officiers. »

361Le rédacteur espère que les pouvoirs publics ne borneront pas là leur effort et que le Parlement accordera aux douaniers les crédits qu’il leur a laissé espérer.150

362Par la suite, le ton est nettement plus amer. Delanney est ainsi apostrophé : « Vous avez peut-être réalisé les espérances des " gros bonnets " de votre administration mais vous avez causé chez les autres la plus profonde désillusion. [...] On juge de la sincérité de l’homme à ses actes. Vous connaissez nos besoins, vous avez envers nous un devoir de justice sociale à remplir. Le Parlement, l’année dernière, vous a dicté votre devoir. Remplissez-le. Intervenez auprès de la Commission du budget pour faire inscrire les crédits que votre réorganisation ne nous a pas fournis. »151

363Un député particulièrement attaché à la défense des douaniers, le docteur Defontaine,152 rend compte d’une discussion avec Delanney et conclut : « La réorganisation touche à sa fin ; deux millions seront demandés, car il apparaît à l’Administration que cette somme est nécessaire pour donner aux traitements leur élasticité et l’importance qu’ont déjà indiqués tous les Congrès douaniers. »153

364L’Action douanière met en garde contre un optimisme qui serait imprudent. Dans un article traitant des améliorations de traitement, un de ses rédacteurs écrit : « Quelques camarades ont cru que les économies réalisées seraient assez importantes pour donner aux douaniers des salaires honorables et leur éviter, de la sorte, de nouvelles luttes et de plus grands efforts. Grande était leur erreur. Il faut que l’Union générale se prépare à vaincre d’autres résistances ».

365Le rédacteur indique ensuite : « Le Directeur Général a formulé son désir bien arrêté d’améliorer le sort des plus humbles ». Il sait gré à Marcel Delanney de ses excellentes intentions et déclare : « En attendant qu’elles se traduisent en espèces sonnantes et trébuchantes, nous estimons que l’État ne doit pas s’abriter derrière de problématiques projets. La situation de ses salariés des douanes est indigne de lui. Il est urgent de ne pas différer plus longtemps l’accomplissement d’un devoir élémentaire de justice ». Plus loin, il affirme : « Le Conseil national aurait failli à son devoir s’il n’avait fait ressortir le côté faible de la nouvelle échelle des traitements ».154

366Voici le premier bilan tiré au bout de six mois, par le rédacteur en chef de L’Action douanière, Fabien Albertin, avocat de profession : « À mon sens, la réorganisation, dont on a beaucoup parlé, et sur laquelle tout n’a pas encore été dit, est acceptable. Mais il est nécessaire d’en préparer le perfectionnement par une triple conquête : la réduction au minimum des déplacements d’office, le rétablissement du concours pour la sous-brigade, car le concours demeure le seul mode équitable d’évaluer le mérite respectif des candidats, et enfin, l’amélioration des traitements, tout au moins du traitement de début. [...] J’apprends que parallèlement, M. Delanney a demandé l’inscription au budget de 1910 d’un crédit de deux millions. [...] Sans me laisser glisser sur la pente d’un optimisme séduisant, je crois pouvoir dire que la situation n’a jamais été moins mauvaise ».155

367Par la suite, les récriminations se font de plus en plus entendre. Elles sont attisées par l’augmentation du coût de la vie. Recevant une délégation parlementaire, le 1er juillet 1910, Delanney déclare : « En ce qui concerne le relèvement des traitements, la réforme sera poursuivie selon les vœux du personnel et des parlementaires et aussi conformément aux engagements du ministre ».156

368Mais l’Union générale ne s’en laisse pas conter et répond sous la plume du rédacteur en chef de L’Action douanière, dans l’article « La faillite de la réorganisation », consacré principalement au rétablissement du concours pour la sous-brigade. « La réforme de 1908 pourra se traduire par cet appréciable résultat : Elle aura permis de distribuer à un administrateur, à des chefs, sous-chefs de bureau et rédacteurs principaux des avancements qui constituent un véritable scandale ; elle aura créé, au profit d’une toute petite minorité d’agents du cadre principal et du cadre supérieur, un mandarinat optimiste et béat ».157

369Le mécontentement grandit. S’adressant à l’opinion publique et à l’occasion d’un meeting organisé le 31 janvier 1911, L’Action douanière affirme : « Au moment où le renchérissement considérable du coût de la vie place toutes les catégories de travailleurs et les petits fonctionnaires en face d’un problème de plus en plus difficile à résoudre, les douaniers veulent dénoncer, à l’opinion publique, leur pénible situation. Des améliorations leur sont depuis longtemps promises mais leur réalisation se fait toujours attendre. À l’heure actuelle, le salaire moyen d’un douanier ne dépasse pas encore trois francs par jour.

370« Il y a deux ans, un crédit de 1 859 000 francs avait été proposé dans le but de relever de cent francs par an le traitement de chaque agent. M. Cochery, alors ministre des finances, s’était engagé à la séance de la Chambre du 1er décembre 1909, à achever la distribution de ce crédit en 1911.

371« Cette promesse n’a pas été tenue !

372« Cependant, par leur vigilance, les douaniers garantissent au Trésor un milliard de recettes par an. »

373Le comité d’organisation du meeting, après avoir protesté contre la non exécution de cet engagement, demande aux parlementaires représentant la défense des douaniers à la Chambre, d’obtenir du ministre des Finances le respect de la parole donnée par son prédécesseur.158

374Dans la limite de ses attributions et désireux de donner une suite favorable à une ancienne revendication du personnel des brigades, Marcel Delanney donne l’assurance de son intention de rétablir le concours.

375Par ailleurs, le nouveau ministre Klotz envisage d’accorder le dernier cinquième du crédit qui, primitivement étalé sur cinq ans, devait être réparti sur deux annuités. Il étudie la possibilité d’y ajouter les 371 000 francs de crédit qui lui sont demandés pour compléter cette amélioration des traitements des douaniers. Évoquant cette dernière promesse, le rédacteur en chef de L’Action douanière affirme : « Nous nous efforcerons de faire de ces promesses des réalités très prochaines ». De son côté, le ministre déclare que la réforme des traitements sera complète le 1er juillet 1911.159

376Malheureusement, au cours des années qui suivront la réorganisation de 1908, la Chambre et les ministres des Finances ne consentiront qu’à des augmentations chichement calculées, qui amèneront le traitement de début des préposés à 1 140 francs en 1914, le traitement des sous-officiers s’élevant à 1 840 francs en toute fin de carrière alors qu’il était de 1 300 francs en 1884.

377En résumé, le perfectionnement de l’organisation de la douane, réalisé sous l’impulsion de Delanney, a dépassé par son ampleur les réformes engagées jusqu’alors. Mais faute de crédits supplémentaires et dans l’obligation de chercher à dégager les ressources nécessaires en recourant à des suppressions d’emploi, le directeur général n’a pu donner au personnel le maximum des satisfactions personnelles qu’il était en droit d’attendre.

378Nous avons vu, en première partie de ce chapitre, qu’il a par ailleurs contribué très efficacement à l’élaboration de la loi douanière de 1910.

379Le 30 juin 1911, Delanney est nommé préfet de la Seine. Il déclare : « Ce n’est pas sans émotion ni sans regret que je m’éloigne de la Douane. J’appartenais, depuis quelques années seulement à l’Administration mais, dès le premier jour, elle m’avait conquis tout entier et je lui ai consacré, en retour, tous mes instants, tous mes efforts, le meilleur de moi-même.

380« Si je jette un regard en arrière et mesure le chemin que nous avons parcouru ensemble, il apparaît qu’une tâche pleinement conforme aux intérêts du service et profitable à tous, a été accomplie. Mais j’ai la conviction absolue que les progrès réalisés au cours de ces dernières années sont dus, en majeure partie, à la collaboration que vous m’avez prêtée et aussi, je suis heureux de le déclarer, à vos hautes qualités professionnelles et morales. »160

Jean-Marie Branet (18 juillet 1911-8 janvier 1918)

Les années d’avant-guerre161

381C’est encore à un préfet qu’échoit la succession de Delanney, mais c’est au sein de l’administration centrale des Finances qu’on est allé le chercher. Jean-Marie Branet a en effet quitté la préfectorale en 1907, pour devenir directeur du personnel et du matériel au ministère des Finances. Depuis le 1er janvier 1910, il est caissier-payeur central du Trésor public. C’est donc le 18 juillet 1911 qu’il est nommé directeur général des douanes.

382Sous la direction de Jean-Marie Branet, l’administration centrale applique la politique douanière gouvernementale teintée de protectionnisme et n’apporte aucun changement à la marche des deux services pas plus qu’aux procédures qu’ils appliquent.

383Elle compte 74 agents qui déroulent leur carrière à la direction générale, les chefs de bureau se tournant en fin de carrière, et plus que par le passé, vers les postes de directeurs ou de receveurs principaux. En 1913, un tiers des directeurs est renouvelé dans un mouvement d’ampleur inhabituelle.

384En dehors de la gestion au jour le jour de cette grosse administration qu’est encore la douane, c’est surtout les problèmes de personnel qui vont être au centre des préoccupations de Jean-Marie Branet.

385D’entrée de jeu, il adopte la même attitude que son prédécesseur vis-à-vis des organisations professionnelles. Le 27 juillet 1911, recevant L’Union générale des agents du service actif des douanes, il félicite la délégation des sentiments de devoir et de discipline exprimés par le secrétaire de l’Union. Il ajoute que s’il a le devoir d’exiger du personnel une discipline ferme, il saura cependant donner à la discipline nécessaire un caractère de bienveillance. Après avoir rappelé la tâche accomplie par son prédécesseur et énuméré les heureux résultats obtenus dans ces dernières années, il déclare qu’il s’efforcera de marcher dans la même voie et qu’il emploiera toute son énergie à défendre les intérêts du personnel. « La délégation a emporté l’impression la plus favorable de cette première entrevue. »162

Les traitements

386Les questions du relèvement des traitements et des pensions, au premier rang des préoccupations de Fernand Brunet et de Marcel Delanney, domineront également les années d’avant-guerre.

387Jean-Marie Branet va tâcher de faire avancer les solutions de ces problèmes, qu’il avait d’ailleurs eu l’occasion de connaître dans ses fonctions de directeur du personnel au ministère des Finances.

388À peine arrivé en douane, il a l’occasion de transmettre la loi de finances du 13 juillet 1911, qui comprend des augmentations de crédit destinées au relèvement des traitements. Sont prévus : le relèvement de la solde de début des inspecteurs, des contrôleurs principaux et des capitaines, la suppression des hors classe pour toutes les catégories d’agents et leur conversion en classes normales. Le grade de sous-lieutenant est supprimé et le traitement des débuts des officiers est porté à 2 200 francs.

389Dans sa transmission, Branet souligne que : « Les importants relèvements de crédit accordés par le Parlement témoignent de la constante sollicitude des Pouvoirs Publics ».163 Il s’agit en fait de l’achèvement de la réorganisation adoptée en 1908 pendant le directorat de Delanney, et continuée en 1910.

390Jean-Marie Branet explique qu’en raison des inconvénients présentés par la dispersion des dispositions prises les années précédentes en de nombreux textes, il a paru judicieux de les fondre en un seul texte après y avoir apporté les corrections dictées par la pratique.

391Le décret du 28 juillet 1911 reprend une nouvelle échelle des traitements qui commence à sortir les agents du cadre secondaire de leur état de pauvreté. Malheureusement, les contraintes budgétaires ont limité à 1 100 francs le traitement des préposés et matelots de 4e classe.

392L’augmentation en 1910 n’est que de 20 francs pour les quatre classes de cette catégorie et le chiffre de 1 200 francs, espéré et promis depuis 1909 par Joseph Caillaux, le ministre des Finances, n’est toujours pas atteint.164.

393En 1912, ayant été amené à envisager une révision du traitement des postiers, le gouvernement s’est trouvé contraint de procéder à une opération similaire en douane. L’exposé des motifs du projet de loi, déposé pour mettre en œuvre une augmentation de 100 francs pour les traitements du cadre secondaire, met en évidence l’aspect particulier de la fonction douanière : « Il ne paraît pas contestable qu’en raison de la nature de leurs fonctions, les agents des brigades n’aient des titres et des émoluments au moins aussi élevés que ceux des facteurs... Le service de ces agents est singulièrement pénible et dangereux, car ils opèrent surtout la nuit, souvent très loin des agglomérations, et ont fréquemment à engager avec les fraudeurs des luttes à main armée ».165

394L’Action douanière rendant compte d’une audience de Branet, parlant au nom du ministre Klotz, explique l’économie du projet : « Le crédit proposé en faveur du cadre secondaire (service actif) est de 1 899 000 francs. Cette augmentation jouera sur quatre exercices budgétaires, commençant en 1913 pour prendre fin le 31 décembre 1916.

395« A cette dernière date, les traitements des agents du service actif se trouveront ainsi établis : préposés, 1 200, 1 300, 1 400 et 1 500 francs ; sous-brigadiers 1 600 et 1 700 francs ; brigadiers, 1 900 et 2 000 francs ».

396L’article poursuit : « La délégation se retire en priant M. le Directeur général de remercier M. le Ministre de la sollicitude toute particulière qu’il porte à la corporation et elle assure M. Branet du dévouement des douaniers à leurs devoirs professionnels ».166

397Le projet adopté par le Parlement est traduit dans la loi de finances du 30 juillet 1913. Branet explique : « L’article 1er prévoit des augmentations de traitement en faveur des receveurs particuliers, des officiers, des commis principaux, commis et receveurs subordonnés et des agents subalternes des brigades. Toutefois, ainsi que le stipule l’article 37, les intéressés ne seront portés aux nouveaux traitements que progressivement et dans les limites des crédits inscrits au budget suivant une échelle fixée, pour chaque année, par un arrêté ministériel. Pour l’année 1913, cette échelle est déterminée par l’arrêté ministériel du 19 novembre 1913.167

398En 1914, les augmentations n’ont été réalisées que de quarante pour cent environ. L’objectif de 1 200 francs du salaire de base des préposés n’est toujours pas atteint.

399Jean Clinquart estime pour sa part : « De 1871 à 1914, la rémunération nominale de base d’un préposé a cru d’un tiers, et sa rémunération de fin de carrière de près des deux tiers [...]. En envisageant le cas d’un préposé ne bénéficiant pas d’une indemnité de résidence, d’une allocation pour charges de famille, de parts de saisies ou de primes de capture, on peut estimer que le salaire réel oscille, en 1913, entre 90 et 120 francs par mois selon l’ancienneté des services de l’agent. Il paraît indéniable qu’en termes de revenus, la situation de ce préposé est améliorée, mais il demeure qu’une rémunération de 3 à 4 francs par jour classe son titulaire dans la catégorie des salariés les moins favorisés. »

400Un rédacteur de L’Action douanière exprime, à sa manière, la position de l’administration en matière de traitement : « Mes douaniers, dit-elle, il ne leur manque rien. Le service médical gratuit leur vaut 80 francs par an ; l’habillement, également gratuit, est compté 100 francs. Le travail payé et les saisies rapportent 300 francs par an ; ils touchent trois paquets de tabac par mois ; ils voyagent à demi-tarif sur tous les réseaux ; leurs femmes ont toutes une occupation très rémunératrice. Les sénateurs les recherchent pour gendres ; leurs enfants sont élevés dans les écoles d’enfants de troupes. Ils sont très bien logés dans des casernes auxquelles sont attenants de vastes jardins complantés d’arbres à fruits ; des allocations, prises sur le fonds commun, récompensent les bons serviteurs ; des indemnités, soit à titre de secours, soit pour charge de famille, leur sont distribuées tous les ans ; des allocations spéciales leur sont accordées pour leur femme en couches, etc. Et le service loin d’être pénible, leur permet de rester en activité au-delà de 50 ans. Ils jouissent de leur retraite pendant quinze ans en moyenne.

401« Mais notre maternelle Administration se garde bien d’entrer dans les détails et d’expliquer que malgré tous les avantages analysés ci-dessus (tous, camarades, vous en connaissez la valeur) le douanier poursuit une vie misérable, pénible et que le pain du lendemain est pour lui un cauchemar continuel.

402« Ah ! si notre maternelle Administration disait que, tout compris, le douanier est obligé de faire vivre sa famille avec 3 francs 06 par jour, elle aurait rempli son devoir... Mais ! »168

403La situation décrite ci-dessus est encore très difficile malgré les efforts des directeurs généraux successifs. Or, à la veille de la guerre, les augmentations, telles qu’elles ont été réalisées, ont été annihilées par l’augmentation du coût de la vie.

404« Dans le rapport de la commission ad hoc de la Chambre sur le budget de 1914, on peut lire : À tous les degrés de l’échelle [des rémunérations] la cherté de la vie fait sentir ses effets. Déjà se manifeste une pénurie de plus en plus marquée de candidats aux fonctions administratives... Il faudra, ajoute le rapporteur, relever les traitements. Ainsi doit-on conclure sur une note pessimiste en ce qui concerne le sort de 90 pour cent des fonctionnaires des Douanes à la veille de la Grande Guerre ».169

405La situation du service sédentaire et des officiers n’avait connu aucune amélioration entre 1884 et 1907. Rappelons que la réforme introduite par Delanney en 1908 a permis un déblocage de la situation, notamment au niveau du cadre principal. Le traitement de début des vérificateurs a été porté à 2 800 francs, en même temps qu’il a été créé une hors classe à 4 000 francs. Les traitements des autres agents du cadre principal ont été étagés de 1 700 à 2 000 francs.

406Dans le cadre des agents des bureaux, Delanney a réformé la répartition par classes qui aboutissait à l’engorgement des cadres dans les emplois inférieurs. Afin d’éviter cet écueil, il s’est attaché à faire répartir dans les trois cadres, le contingent de chaque catégorie en classes comprenant le même nombre d’agents. Il espérait en cela que la régularité de l’avancement serait mieux assurée.

407Il avait veillé, en ce qui concerne le cadre principal des bureaux, que le nombre des agents aux traitements étagés entre 2 800 et 4 000 francs, dépasse le double du nombre de ceux compris dans les échelons inférieurs. Il avait pensé que cette répartition augmenterait sensiblement la moyenne des traitements et assurerait en quelques années des situations suffisamment rémunératrices.170

408Cependant, si l’opération de 1908 a été bénéfique pour les agents de bureau, on s’est vite aperçu que les avancements se sont bloqués rapidement faute de départ à la retraite.

409Pour Jean-Marie Branet, il reste à corriger l’œuvre de Georges Delanney à la lumière de l’expérience et à l’améliorer chaque fois que possible.

410Si, en 1910, le service des bureaux n’a pas connu d’amélioration de traitement, dans le budget de 1911, un effort a été fait pour accélérer les cadences d’avancement. Les budgets des années 1913 et 1914 ont apporté des élévations sensibles des rémunérations. En 1914, ces élévations concernent les receveurs particuliers et les commis. Par contre les rémunérations des commis principaux, des contrôleurs, des contrôleurs-principaux et celles de tout le cadre supérieur ne sont pas touchées par ces mesures.

411En résumé, les traitements des agents des bureaux s’étagent entre 1 846 francs pour un receveur subordonné de 4e classe et 5 000 francs pour un contrôleur principal de 1re classe.171 Jean Clinquart évalue à 19 % la progression du traitement moyen du cadre principal du service des bureaux entre 1900 et 1914.172

412Les agents du cadre supérieur touchaient, en 1908, les traitements en vigueur au temps de la monarchie de Juillet, c’est-à-dire de 4 000 à 12 000 francs. En 1908, Delanney avait supprimé une classe de directeur, ce qui devait accélérer les carrières. Il avait fait majorer les traitements des inspecteurs et des sous-inspecteurs.173 Il avait remplacé les grades d’inspecteurs et de sous-inspecteurs par ceux, plus valorisants, d’inspecteur principal et d’inspecteur. Il avait créé une troisième classe d’inspecteur. En 1913, cette classe est supprimée.174

Les pensions

413Les retraites du service actif ont été calculées, depuis 1887, par référence à celle des gendarmes. Par contre les agents des bureaux n’ont pas été concernés par cette assimilation. Alors qu’au cours des premières années du XXe siècle, dans d’autres ministères, et même à l’intérieur du département des Finances, les pensions ont été sensiblement améliorées, celles des agents de bureau de la douane sont restées en stagnation. Ce n’est que pour le budget de 1904 que les efforts de Brunet se sont traduits par une nette amélioration.175

414À son arrivée, Jean-Marie Branet s’est tout de suite attaché à obtenir l’extension, au profit des agents du service actif des nouveaux traitements de la gendarmerie.

415L’Action douanière se félicite de « voir l’Administration aborder l’étude d’un problème dont la solution est impatiemment attendue ». Mais le rédacteur en chef, Fabien Albertin, explique que le sujet rencontrera une opposition au Parlement et des réticences au niveau budgétaire. Il invite ses lecteurs à mesurer l’ampleur et la difficulté de la tâche à accomplir en la matière.176

416La situation n’ayant guère évolué, une délégation de l’Union générale des agents du service actif a entretenu Branet de la question des retraites et a réitéré le vif désir du personnel des douanes d’obtenir les nouveaux tarifs accordés à la gendarmerie. Le directeur général a répondu : « L’administration est entièrement acquise à la réforme, mais elle ne peut prendre aucun engagement pour le budget 1913, étant donné les importantes améliorations obtenues tout récemment ». Il a ensuite déclaré qu’il lui semblait de bonne politique d’attendre le budget de 1914.177

417Un an plus tard, l’Union générale se déclare déterminée à obtenir « le relèvement à 900 francs du minimum de la pension des préposés. [...] Il n’y aurait plus qu’un écart uniforme de 25 francs entre les grades correspondants de la gendarmerie et de la douane ». Mais, poursuit le communiqué : « Cette différence de 25 francs est injuste, personne ne le conteste et il est certain qu’elle constitue un vide appréciable dans un budget aussi maigre que celui d’un simple douanier ».178

418C’est le 30 décembre 1913, que paraît une loi modifiant le régime des pensions institué par la loi du 9 juin 1853.

419« L’article 4 de la nouvelle loi fixe le maximum des pensions :

420Pour les traitements de 1 001 francs à 8 000 francs, aux deux tiers du traitement moyen, sans pouvoir descendre au-dessous de 750 francs ni dépasser 4 000 francs ;

421Pour les traitements de 8 000 à 12 000 francs, à la moitié du traitement moyen ;

422Pour les traitements au-dessus de 12 000 francs, à la somme de 6 000 francs sans dépassement possible. »179

423Par ailleurs, la question du droit absolu à la retraite se pose. En effet, jusqu’alors il n’y avait pas d’âge limite au maintien dans les cadres de l’administration. L’administration, seul juge de cette date, pouvait le retarder par mesure d’économie. De leur côté, les actifs essayaient de se maintenir le plus longtemps possible, les pensions étant trop chichement calculées.

424L’Union générale des agents du service actif a constamment réclamé, depuis sa constitution, la possibilité, comme les militaires, d’obtenir sans conditions d’âge, une retraite proportionnelle après 15 ans de service et le maximum après 25 ans.

425« Le directeur général fit, de son côté, le siège du ministre Klotz qui était tout acquis à l’administration des Douanes. En 1913, un projet de loi était déposé qui se voulait transactionnel. Les douaniers, officiers inclus, obtenaient l’amélioration de leur régime de retraite, mais les gendarmes conservaient quand même un certain avantage. L’Union générale protesta ; partout les groupes régionaux firent pression sur les députés ; la commission des Pensions de la Chambre se laissa convaincre et après elle, le ministre lui-même. On amenda le projet qui fut voté quelques semaines avant la déclaration de guerre ».180

426La loi du 25 juin 1914, relative à la liquidation des pensions du service actif des douanes, prévoit que, jusqu’au grade d’inspecteur compris, ces fonctionnaires ont droit à une pension, sous réserve de justification de vingt-cinq ans de service et de cinquante ans d’âge. Cette pension ne peut dépasser les neuf dixièmes de leur traitement. C’est ainsi qu’un préposé ou matelot de première classe peut jouir d’une retraite comprise entre un minimum de 900 francs et un maximum de 1 250 francs, l’annuité d’accroissement pour les services accomplis en sus de 25 ans s’élevant à 35 francs. La pension des veuves et orphelins des agents de ce grade est fixée à 500 francs.

427Par ailleurs, en 1907, faisant droit aux demandes du personnel des brigades, Delanney avait fait instituer un concours pour l’accession au grade de sous-inspecteur.181 Jean-Marie Branet, à la lumière de l’expérience, fait aménager en 1911 les conditions d’admission au concours, de façon à les ouvrir à un plus grand nombre d’agents.182 Le concours pour le grade de sous-brigadier est rétabli la même année.183

428Par ailleurs, Branet informe les agents des brigades qu’après de longues négociations, le ministre de la guerre a accepté qu’une part soit faite, dans les écoles militaires préparatoires, aux fils de préposés, sous-officiers et officiers des douanes. Pour 1914, le nombre de places offertes a été fixé à 40.184

429À la veille de la guerre, les agents des douanes, dans leur ensemble, sont confrontés à l’augmentation du coût de la vie qui a largement absorbé les petites revalorisations de traitement, intervenues depuis la réorganisation de Delanney en 1908.

430D’autres sujets de mécontentement viennent alourdir les relations entre Branet et les organisations corporatives.

431Les conditions d’attribution de l’indemnité de résidence sont largement critiquées. Les répercussions de ce mécontentement au Parlement ont amené la création d’une commission interministérielle qui a préparé une réglementation uniforme.

432Les amicales de fonctionnaires ont participé aux réunions de cette commission, mais elles sont unanimes à rejeter le projet qu’elle a adopté. En douane, le problème des heures supplémentaires n’a eu que des solutions partielles, les directeurs généraux successifs n’ayant pas adopté une réglementation qui aurait été valable sur tout le territoire.

433La durée du travail légal relève des nécessités de service. L’Union des agents du service sédentaire réclame la journée de huit heures. Il devrait en être de même pour leurs collègues des brigades, où la moyenne est de onze heures. Le repos hebdomadaire est soumis à l’arbitraire des chefs locaux. Le congé annuel est une faveur et non un droit. L’état du matériel, en particulier des casernes, est l’objet de critiques qui arrivent jusqu’au Parlement.

434C’est cet ensemble de problèmes qui génère une insatisfaction générale. Si les initiatives de Branet ont été appréciées au début de son directorat, les limites des améliorations apportées à la situation financière des personnels sont vite apparues et il semble évident que le pouvoir se refusera à prendre d’autres mesures. Quoi qu’il en soit, c’est vers Branet que se tourne l’hostilité de l’Union générale du service actif qui, dans son congrès de juin 1914, « s’est déclarée, décidée à la rupture absolue avec la Direction générale si certaines satisfactions n’étaient pas accordées ».

435Rendant compte de ce congrès, le rédacteur en chef de L’Action douanière affirme : « Et que M. Branet et ses séides ne s’y trompent pas, la décision prise ne fut nullement une manifestation de mauvaise humeur, irréfléchie et spontanée. [...] Ce n’est du reste pas seulement chez les agents inférieurs des brigades que l’on est décidé à ne plus tolérer les abus d’une autorité malveillante et incapable. Les officiers et les agents du service sédentaire ont tenu le même langage.

436« Sans doute, M. Branet et ses collaborateurs continueront de pratiquer la politique de l’autruche. Ils ne voudront rien connaître du mal qu’ils ont créé ».185

437Si, dans les rangs des douaniers, le climat est tendu sur le plan des salaires, rien en ce premier semestre 1914, ne laisse présager la tourmente à venir. La population voit avec stupéfaction les signes avant-coureurs de la guerre. L’assassinat de Sarajevo fait éclater le drame.

438L’Union douanière montre le patriotisme de ses membres : « Le bureau s’est empressé de faire connaître à M. le directeur général qu’à l’heure où un danger menaçait la patrie, les Douaniers de France entendaient renoncer à toute action corporative pour ne songer qu’à leurs devoirs de soldats. [...] L’arrêt brusque de la vie de l’Association entraînant, tout naturellement la disparition de L’Action douanière, désormais, les Douaniers [seront] en quelque sorte condamnés à vivre isolés les uns des autres, sans autre lien moral que celui d’une solidarité qui [saura] demeurer opiniâtre et à qui les occasions [devront] s’offrir plus nombreuses encore qu’au temps de paix ».186

439L’Union générale du service sédentaire a également décidé de suspendre ses activités et assuré le gouvernement de son dévouement le plus absolu dans les circonstances présentes.

440Branet lui a répondu dans les termes suivants : « En vous accusant réception de la communication que vous avez bien voulu m’adresser le 8 août courant, au nom de l’Union générale des agents sédentaires des Douanes, je tiens à vous remercier des témoignages de dévouement et de patriotisme dont elle est l’expression. J’ai été très heureux d’en faire part à M. le Ministre des Finances qui sait, comme moi, qu’au cours de la guerre, le service des Douanes tiendra à honneur de faire plus que son devoir ».187

441Par ailleurs et dans des termes similaires, Branet remercie l’Union générale des agents du service actif des assurances de dévouement au pays et de sa décision de s’abstenir de toute action corporative mentionnée, comme relaté ci-dessus, dans le dernier numéro de L’Action douanière.188

442Sur le plan administratif, ce n’est que le 31 juillet 1914 que des mesures de contrôle sur le commerce extérieur sont prises. À cette date, un décret prohibe la sortie sous tous régimes « des principaux produits susceptible d’alimenter la contrebande de guerre ».189

443Un autre décret « interdit toute navigation aérienne autre que celle effectuée par les aéronefs de l’État ».190

444La guerre oblige le gouvernement à publier une nouvelle définition des articles de contrebande. En plus des armes et des munitions, y prennent place les effets et équipements militaires, les animaux utilisables pour la guerre, les bâtiments et embarcations de guerre, les aérostats, les avions et les pièces détachées de tous ces appareils. Y sont rattachés en fonction de leur éventuelle utilisation : les vivres et fourrages, l’or, l’argent et la monnaie, les combustibles, les véhicules, les autres embarcations, le matériel de maréchalerie, les instruments nautiques et d’optique, etc.191 Les services de Branet ont été largement sollicités pour l’établissement de ces listes.

445Les communications étant devenues difficiles du fait de la mobilisation et de la concentration des troupes et la situation appelant souvent de promptes décisions, Jean-Marie Branet s’adresse ainsi aux directeurs régionaux : « Étant données les circonstances, je me plais à espérer que les directeurs ainsi, du reste, que les chefs à tous les degrés de la hiérarchie, donneront non seulement les preuves du dévouement professionnel qui leur est habituel, mais sauront encore prendre les initiatives utiles à l’intérêt du service et du pays ».

446Dès le 3 août, c’est l’entrée dans la « Grande Guerre ».

447Pendant les premières années de son directorat, commencé en 1911 et qui se terminera en 1918 vers la fin de la Grande Guerre, Jean-Marie Branet s’est particulièrement consacré à résoudre des problèmes d’intendance. Traitements et pensions ont été au premier rang de ses préoccupations.

448Quand éclate la guerre, il est en train de réaliser le plan permettant d’augmenter de 100 francs les traitements de tous les agents du cadre secondaire. Par la loi du 25 juin 1914, les agents des brigades y compris les officiers, voient leur régime de retraite amélioré. Mais la cherté du coût de la vie, et le fait que les gendarmes conservent un avantage en matière de retraite, entraînent une morosité certaine parmi le personnel. Au congrès de l’Union générale des agents du service actif, on déplore l’absence de réaction du directeur général devant « les misères de ses troupes. »

449C’est donc des douaniers mécontents de leur sort et de leur directeur général qui vont se retrouver dans la guerre.

APPENDICE

450Une place est réservée en fin de ce chapitre aux problèmes douaniers nés de l’expansion coloniale ainsi qu’à la lutte contre la fraude et aux aspects militaires de la vie des agents des brigades.

Les colonies

451À partir de 1892, les colonies sont divisées en deux groupes. Dans le premier, les colonies assimilées (colonies d’Amérique, Réunion, Indochine, Nouvelle-Calédonie et Gabon, puis Madagascar à partir de 1897) taxeront les produits étrangers des mêmes droits que dans la métropole, tandis qu’un tarif spécial réglera les droits de leurs produits à l’entrée en métropole. Dans le second groupe, on appliquera le tarif minimum pour les importations, et des droits particuliers pour leur exportation en métropole. De toute manière, les produits métropolitains entrent en franchise dans les colonies sauf exceptions régies par des accords internationaux. Protectionnistes et colonialistes s’épaulent pour reconstituer le vieux pacte colonial.192

452C’est en janvier 1893 que Pallain précise au service, la portée de l’article 3 de la loi du 11 janvier 1892. Il rappelle que le premier groupe bénéficie à l’entrée en France, d’une détaxe de 50 % pour les denrées coloniales autres que le sucre, et de la franchise pour les autres produits. Le deuxième groupe est passible du tarif minimum, mais bénéficie d’exemptions ou de détaxes pour certains produits repris par décrets spécifiques.

453Il insiste sur le fait que les nouvelles détaxes constituent des concessions importantes, le service devant s’assurer avec le plus grand soin de la régularité des titres d’origine.193

454À noter que pour des raisons fiscales, les sucres acquittent la moitié du tarif minimum pour le premier groupe et la totalité pour le second. Cette réglementation, confirmée dans la loi douanière de 1910, ne subira aucune modification jusqu’à la Grande Guerre.

455Tout au long de la deuxième partie du XIXe siècle, la colonisation s’est développée sous tous les cieux. Dans tous les pays conquis ou sous le régime du « protectorat », on s’est attaché à adopter une organisation douanière et des procédures assez voisines de celle de la métropole.

456Dans les relations entre ces territoires ou avec la métropole, des franchises ou des taxations à taux réduit ont été adoptées pour les envois de certains produits originaires du lieu d’exportation ou nationalisés par le paiement des droits.

457Les produits venant de l’étranger ont été soumis à une taxation et une réglementation s’inspirant de celles établies en France continentale.

458Les relations privilégiées, évoquées ci-dessus, n’ont pu fonctionner sans contrôle, il a fallu « veiller à ce qu’un avantage (généralement un dégrèvement fiscal) accordé en fonction d’une destination déclarée ne bénéficie pas indûment à l’exportateur dont le chargement aurait été dérouté ». La technique a consisté à garantir l’arrivée à destination par la consignation d’une somme adéquate ou par la souscription d’un acquit à caution.194

459En Algérie, une réorganisation importante intervenue en 1898 place les services publics sous la direction du gouverneur général. C’est en principe le cas de la douane, mais si les autres services douaniers sont directement rattachés au gouvernement général, la direction des douanes d’Alger reste, pendant trois ans, à l’écart de cette mesure, l’unité des législations douanières étant préservée.

460Finalement, c’est en 1901 que cette direction rejoint les autres services publics soumis à l’autorité du gouverneur général. Toutefois une disposition prévoit : « Le passage des agents des brigades du cadre métropolitain dans le cadre algérien et réciproquement ne pourra avoir lieu qu’avec l’adhésion du ministre des finances ».

461Des instructions détaillées sont préparées par les services de Bousquet pour régler « les nombreuses questions spéciales concernant les rapports de la colonie avec la métropole, au sujet de la comptabilité, des masses, du fonctionnement des expertises, de l’établissement des documents statistiques, des virements de fonds, du renvoi des expéditions etc. »195

462En 1904, le corps militaire des douanes se voit confier des missions en cas de troubles. En ce cas, son rôle serait de « concourir à la défense des centres de colonisation, des postes militaires ou autres et à seconder les opérations des colonnes mobiles ».196

463La tâche des directeurs généraux s’est bornée à la recherche et aux détachements des agents des douanes appelés à servir outre-mer. Ils ont également fourni toute la documentation nécessaire pour le fonctionnement des douanes de ces territoires.

464En Tunisie, pays de protectorat, c’est dans une administration locale que les agents des douanes françaises ont été appelés à servir. Une organisation et des procédures ont été, là aussi, mises en place sur le modèle français. Tout comme en Algérie, la douane a reçu les mêmes missions en matière de défense et de maintien de l’ordre.

465Au Maroc, après l’accord de 1907, la douane a été réorganisée sous le contrôle des douaniers français. De 1911 à 1914, c’est un personnel français qui a pris en charge la douane marocaine.

466C’est en 1897 qu’il fut décidé de fusionner les diverses douanes et régies rattachées aux autorités des États composant l’Indochine. « Le personnel, environ 2 000 agents, était réparti entre deux services : le service intérieur, chargé des écritures, de la législation et du contentieux et le service extérieur auquel incombaient les opérations de vérification des marchandises et la surveillance générale ».197 Les rares douaniers métropolitains étaient considérés comme en mission.

467Les Antilles, la Réunion et la Guyane avaient depuis longtemps une organisation voisine de celle de la métropole.

468En Afrique noire, c’est progressivement de 1880 à 1912 que furent détachés des fonctionnaires métropolitains qui organisèrent le service selon les schémas retenus en métropole.

469Ce rapide tour d’horizon outre-mer a permis de constater que si les législations douanières locales ont, peu ou prou, été calquées sur celle de la métropole, il n’en a pas été de même pour les règles en matière de personnel. Il fallait bien arriver un jour à harmoniser les différents régimes sous lesquels étaient placés les douaniers « détachés » dans les colonies. C’est sous le directorat de Branet qu’est pris un décret qui « règle le statut du personnel des douanes coloniales au point de vue du recrutement, des nominations, de l’avancement et du régime disciplinaire ». Il y est notamment précisé qu’ils seront placés sous les ordres du ministre des Colonies et pourront être secondés par des agents locaux dans le travail des écritures et dans celui des brigades.199

470D’après l’article 3, il est prévu, qu’à l’exception de l’Indochine, le service des douanes est dirigé dans chaque colonie par un chef de service, servant au titre métropolitain et appartenant au cadre supérieur pour Madagascar, la Réunion, la Guyane et le Sénégal et au cadre supérieur ou principal pour les autres colonies comportant un service des douanes. L’article 5 prévoit : « Il peut être créé dans les colonies des cadres locaux comprenant des commis et des agents inférieurs des brigades. Des arrêtés des Gouverneurs en fixent la hiérarchie, la composition, la solde et le régime disciplinaire. »198

471Les agents qui en font partie ne peuvent prétendre à leur admission dans les cadres de la métropole. Les agents du cadre métropolitain ne peuvent, en aucun cas, être placés sous les ordres des agents du cadre local.

La lutte contre la fraude

472Nous avons vu que, depuis la fin de la guerre de 1870, les douaniers ont lutté contre des entreprises de plus en plus agressives et violentes.

473Amé a constaté : « Depuis que les nécessités budgétaires ont forcé le Gouvernement à frapper de droits élevés certaines denrées de grande consommation, les entreprises de fraude se sont multipliées sur beaucoup de points de la frontière et l’on a vu renaître les associations formées en vue du commerce interlope ». Il rappelle à cet égard que, trop souvent, les entrepreneurs, assureurs et autres intéressés à la fraude n’ont pas pu être condamnés car les conclusions déposées en justice n’avaient pas été rédigées avec tout le soin désirable. Il est arrivé aussi que des transactions hâtives ont soustrait les coupables à l’emprisonnement correctionnel encouru.

474Il invite donc avec insistance les directeurs à surveiller la rédaction des actes contentieux et l’exercice du droit de transaction199.

475Dans une autre circulaire, il précise : « Comme importations frauduleuses, les délits de contrebande portent au Trésor un préjudice réel et compromettent les intérêts du commerce honnête ; comme délits, ils troublent l’ordre public sur les côtes ou les frontières. Le service ne doit donc jamais perdre de vue qu’une double répression les atteint et qu’il est indispensable de faire la part de l’une et de l’autre.

476« Quand il s’agit d’une importation peu considérable, tentée accidentellement par un fraudeur isolé, une transaction peut être accordée avant jugement. Le payement d’une amende suffit, en effet, le plus souvent, à prévenir les récidives. Mais si le délit a pour objet l’introduction d’une quantité notable de marchandises, s’il est commis par un fraudeur de profession et, surtout, par une bande organisée, l’Administration ne saurait approuver que les coupables soient soustraits, par des transactions hâtives, à l’emprisonnement correctionnel qu’ils ont encouru. Elle approuverait encore moins de semblables transactions à l’égard des entrepreneurs ou entrepositaires qu’on serait en mesure de placer sous la main de la justice. C’est seulement quand la peine publique a été subie, qu’il y a lieu de prendre en considération les offres des prévenus et de leur faire remise, moyennant réalisations pécuniaires ».200

477Une loi « transporte aux tribunaux correctionnels la connaissance d’infractions attribuées auparavant à la juridiction civile, autorise l’arrestation des délinquants et permet au ministère public de poursuivre d’office les auteurs des délits ». Amé prescrit « l’arrestation des prévenus qui, circulant fréquemment de l’étranger en France, se livrent habituellement à la fraude, ou de ceux à la charge desquels seraient constatées des introductions importantes ».201

478La contrebande accompagnée de violence, déjà forte pendant le directorat d’Amé, s’aggrave par la suite sous celui de Pallain. En 1887, celui-ci met sous les yeux du service la déclaration du gouvernement lors des discussions budgétaires : « Les recettes ont été calculées sans aucune majoration ; peut-être aurait-on été en droit de tenir compte de rentrées nouvelles qu’une répression énergique de la fraude doit procurer à l’État. Déjà des résultats qui ne sont pas à dédaigner ont été obtenus : ils ne peuvent manquer de s’accroître, sous l’influence d’un contrôle sans cesse en éveil, qui finira par amener des habitudes meilleures. Ses agents, à tous les degrés de la hiérarchie, peuvent être assurés qu’en aucun cas son appui ne leur fera défaut. Dans une démocratie où la première des vertus est le respect de la loi, comme la première des règles est l’égalité de tous les citoyens devant l’impôt, il est inadmissible que certains contribuables se dérobent aux taxes qu’ils devraient acquitter ; les soumettre à la loi commune, ce n’est pas faire œuvre de fiscalité vexatoire, c’est faire œuvre de justice. »

479Il déclare enfin : « C’est qu’en effet rien n’est plus contraire que la fraude aux principes du gouvernement républicain : elle n’est qu’une forme de l’inégalité devant l’impôt, elle fait revivre le privilège, elle lèse le commerce honnête au bénéfice de celui qui ne l’est pas ».202 Pallain traduit ainsi la pensée du gouvernement qui veut juguler la fraude commise sur déclarations en douane : fausses déclarations de quantité, d’origine ou d’espèce des marchandises.

480Pallain favorise cette recherche par le rétablissement de la fonction de vérificateur, comme indiqué plus haut. Ces agents sont soigneusement choisis parmi ceux ayant à la fois une forte connaissance du tarif et des notions technologiques mises continuellement au diapason de l’évolution des produits de l’industrie.

481Pallain s’occupe de mettre une documentation complète à la disposition de ces agents dont il veut faire le fer de lance contre la fraude « en col blanc ».

482Pallain explique que le gouvernement souhaite une « répression énergique de la fraude [...] et sera intraitable avec les fraudeurs ». Il invite le service « à redoubler de vigilance pour la répression de la fraude en ses différentes manifestations ». Il poursuit : « Le Gouvernement n’ignore pas que les agents de surveillance et de perception, par la nature même de leurs obligations, sont, de tous les fonctionnaires publics, les plus exposés aux préventions défavorables et injustes. Plus que tous autres, ils ont besoin de son appui. M. le Président du Conseil, ministre des finances, leur donne l’assurance qu’ils trouveront en lui un défenseur énergique que l’intérêt du Trésor ne trouvera jamais indifférent.

483« Dans l’accomplissement de leurs devoirs professionnels, les employés des douanes se rappelleront l’engagement solennellement pris devant le Parlement : " Le Gouvernement sera intraitable pour les fraudeurs ". »203

484En 1889, Pallain fait établir un nouveau système de répartition du produit des amendes et confiscations. On a recherché la simplification des opérations arithmétiques du calcul du partage de ce produit. Il a paru juste, par ailleurs, « d’attribuer cette récompense à ceux-là seuls qui ont eu une part effective à la découverte de l’infraction ». Un décret détermine minutieusement les conditions de cette répartition entre tous les ayants droit, tout en réservant une part de 40 % au profit des pensions civiles. Est précisée, dans le détail, la rétribution allouée aux indicateurs, suivant que l’avis donné est direct ou indirect.204

485Un effort sérieux est entrepris pour améliorer la documentation administrative. Des « avis de fraude » sont diffusés à l’ensemble des services. Ils relatent, d’une part, les procédés découverts par les brigades lors du passage de la frontière et, d’autre part, ceux détectés au moment du contrôle des marchandises présentées au service des bureaux.

486Par ailleurs, l’administration s’est attachée à refondre et enrichir les ouvrages destinés à faciliter la vérification des marchandises. Commencée par Amé en 1877, poursuivie sous le directorat d’Ambaud à la suite de la révision tarifaire de 1881, cette opération a pris une ampleur particulièrement importante en 1892. C’est, en effet, l’année de l’adoption d’une réforme tarifaire étendue. Pallain explique : « Les modifications introduites dans les nouveaux tarifs auront pour conséquence inévitable d’augmenter sensiblement la tâche des agents des bureaux et des brigades ». Il publie une circulaire de 130 pages qui donne au service des renseignements détaillés sur les modifications apportées à la nomenclature des marchandises et à leur tarification.205

487Par la suite, vingt-six circulaires viendront compléter l’information du service chargé de la visite des marchandises.

488En 1896, Pallain obtient pour la douane un « droit de communication » qui permet la prolongation du contrôle des marchandises transportées par voie ferrée, par des investigations dans les papiers et documents de toute nature (lettres de voiture, factures, feuilles de chargement, livres, registres, etc.) relatifs au transport et au dépôt des marchandises. Ce complément de vérification est d’application sur les documents détenus dans les gares.206

489Comme tout au long du XIXe siècle, et mise à part la période 1860-1870, la contrebande a sévi sous le directorat de Brunet. « On observe fort peu de changements dans l’objet de la contrebande et dans les moyens qu’elle utilise. L’existence du monopole des tabacs et des allumettes, le niveau élevé des droits et taxes frappant des produits de large consommation ainsi que des articles de luxe suffisaient à encourager les importations clandestines. Celles-ci étaient pratiquées par des professionnels qui tiraient exclusivement leurs revenus de cette activité, mais elles le furent aussi par de nombreux fraudeurs amateurs à la recherche d’un complément de ressources ».207

490Les contrebandiers sont toujours aussi nombreux mais les passages en force et en armes se sont raréfiés. Sur le plan répressif, la loi de 1897 sur la poursuite par toutes les voies de droit des contentieux douaniers, a été jugée incomplète par la Cour de cassation. Cette lacune est comblée en 1905, permettant ainsi à la douane de réclamer une amende égale à la valeur des marchandises fraudées qui n’auraient pu être saisies. Par ailleurs les amendes sont doublées pour les tabacs. Se rajoute à ces peines pécuniaires un emprisonnement variant de six jours à un an.

491Si, au tournant du siècle, les actes de violences des bandes armées semblent avoir un peu régressé, le commerce interlope a continué à sévir jusqu’à la veille de la Grande Guerre.

492En 1911, Delanney, le directeur général du moment, entame une réforme de l’exercice du droit de transaction tel que fixé par le décret du 8 août 1890. Il signe une dernière circulaire avant de quitter la douane. Elle concerne les modifications proposées par l’administration au droit de transaction, faisant l’objet d’un décret qui, prenant acte « d’une expérience de 20 années, de la mise en vigueur de lois nouvelles et de l’augmentation croissante du nombre des affaires contentieuses ainsi que de l’activité des échanges internationaux et le souci constant de les favoriser, commande de faire un nouveau pas dans la voie de la décentralisation et de rechercher le moyen de hâter la situation des litiges sans nuire aux garanties dues aux contribuables, ni aux intérêts du Trésor. »

493Il fait adopter un règlement qui étend les pouvoirs attribués aux directeurs en matière de transaction et les laisse « juges des solutions gracieuses pour un grand nombre de contraventions, réprimées cependant avec sévérité alors que, souvent, elles n’ont, en fait, aucun caractère de gravité ». Il en sera ainsi, même en matière de contrebande.

494Seules les affaires offrant une certaine importance nécessiteront l’intervention du directeur général siégeant en conseil d’administration ou du ministre.208

495Les douaniers, dont quelques-uns seulement sont pourvus de bicyclettes, découvrent la contrebande par automobiles. Les fraudeurs en sont venus à utiliser des modèles rapides mus par des moteurs de 80 à 100 CV. Ils passent en force devant les bureaux de douanes qui ne sont pas dotés de barrières, comme pourrait le justifier le code de 1791. Les douaniers après avoir essayé de crever les pneumatiques à coup de revolver, s’ingénient à construire des chicanes de fagots ou de troncs d’arbre.209

496En 1912, l’administration dirigée par Branet décide l’installation de barrières fixes devant les tribunaux de première ligne, et l’emploi d’obstacles portatifs sur les chemins directs sur les routes légales, en arrière des premières lignes.210

497Après une période d’essai, les obstacles portatifs, modifiés à la lumière de l’expérience, ont été définitivement mis en service.211

498Le choix de l’administration s’est arrêté « sur des chaînes dites chausse-trapes, formées de boules ou cabochons en acier nickel, hérissés de pointes triangulaires lesquelles se présentent dans un plan perpendiculaire à celui du pneumatique lorsque la roue de l’automobile tente de franchir la chaîne placée devant elle, et provoquent l’éclatement de la chambre à air. »212

La militarisation du corps des douanes de 1870 à 1914

499La belle conduite des brigades des douanes au cours de la guerre de 1870 incline le commandement militaire et le gouvernement à réutiliser les douaniers en temps de guerre et, pour ce faire, à les organiser en temps de paix.

500En 1875, Amé transmet un décret annonçant : « Le personnel du service actif des douanes entre dans la composition des forces militaires du pays ». Ce texte confirme que chaque inspection forme, pour la mobilisation, un bataillon de douanes constitué de compagnies. Les unes, composées des hommes propres au service en campagne sont destinées à seconder l’armée active. Les autres sont appelées à concourir au service de l’armée territoriale.

501Il y est précisé : « Les préposés restent autant que possible sous les ordres de leurs chefs en temps de paix. »

502Après avoir prévu l’organisation des bataillons de douane et l’assimilation des grades, le texte indique les instructions à suivre en cas de mobilisation de l’armée. La douane doit préparer sans retard l’organisation de guerre. Les bataillons de douane seront soumis à des inspections générales arrêtées par les deux ministères concernés.213

503En 1880, Ambaud informe le service que le gouvernement remet un drapeau à l’intention des trente-deux bataillons des douanes. D’abord remis au 29e bataillon implanté au Havre, il sera successivement confié à la garde des autres bataillons.

504Le président de la République accorde, à cette occasion, six croix de la Légion d’honneur à la douane.214

505Dans son précis administratif, Delandre décrit l’organisation militaire réglée dans le détail par le décret du 22 septembre 1882. Sont traités : l’armement et l’entraînement au tir, l’uniforme, l’aspect extérieur (les officiers portent les cheveux courts, la moustache non cirée et la mouche), les indemnités et remboursements de frais, les contrôles de guerre et la comptabilité matières.

506Le corps militaire des douanes reste placé sous le commandement d’officiers douaniers jusqu’au grade de chef de bataillon. Un décret de 1886 prévoit que les directeurs des douanes sont assimilés aux lieutenants-colonels de réserve ou de l’armée territoriale.215

507Les constatations et enseignements du temps de guerre ont amené une évolution : l’appellation « légion » est remplacée par celle de « bataillon ». La douane est mise en état de guerre, en cas de tension diplomatique et pendant la période qui précède les hostilités. Elle assure d’abord la couverture des troupes régulières et dans un second temps, ses unités entreront s’il y a lieu, en opération.

508Jean Clinquart déclare : « L’Administration n’a jamais sous-estimé les avantages qu’elle était susceptible de tirer d’une gestion des brigades de type militaire ; la manière dont cette gestion a évolué au long du XIXe siècle prouve au contraire que la direction générale des Douanes n’a pas douté qu’une paramilitarisation menée dans le giron du ministère des Finances, sans intrusion du département de la Guerre allait dans le bon sens. Tout y inclinait, nous l’avons signalé déjà, et il est hors de doute que les mesures arrêtées en 1831 ont concouru à accentuer un phénomène qui atteignit son point culminant entre 1871 et 1914, en un temps où les esprits y étaient disposés.

509« L’iconographie (en particulier les cartes postales qui connurent au début du siècle une grande faveur) témoigne du caractère militaire que revêtait aux yeux du public le service actif des douanes. La militarisation de la gestion administrative ressort de manière évidente des règlements et consignes relatifs à la vie en caserne, aux modalités d’exécution des services de garde dans les ports etc. ».216

510Il a été important aux yeux des directeurs généraux qui se sont succédé depuis 1838, date du premier statut de militarisation, d’éviter et au moins de limiter autant que possible, l’ingérence de l’armée. Les ministres des Finances ont généralement adopté et défendu ce point de vue.

511Jean Clinquart souligne que « la solution adoptée est typiquement française. En effet d’autres douanes en Espagne, en Italie, en Suisse et au Portugal n’ont pas la garde des frontières réservée à des services militarisés, comme la guardia civil, la guardia di Finanza, la garde-frontière et la guardia fiscal ».217

512Pour ce qui concerne les intéressés, c’est-à-dire les agents et officiers des brigades, il apparaît qu’ils se sont bien accommodés de l’aspect militaire de leur organisation. Il faut dire que, dans les débuts, le recrutement s’est fait principalement parmi les anciens militaires, et qu’ensuite, une forte proportion des places est offerte à ce qu’on a appelé, et qu’on appelle toujours, les emplois réservés, c’est-à-dire des postes réservés à des militaires à la retraite.

513La mentalité des agents a été fortement marquée par cet état de fait notamment par le rappel des exploits des « hussards verts » de Napoléon Ier et de ceux de la dernière guerre. Dans les journaux administratifs, et dans les congrès de leurs associations, les douaniers revendiquent volontiers l’assimilation à l’armée ou au moins à la gendarmerie. Dans les dernières années du XIXe siècle et les premiers du XXe siècle, nombre de parlementaires interviennent à la tribune pour défendre ce point de vue et réclamer les mêmes conditions d’admission à la retraite et de liquidation des pensions.

514Et Jean Clinquart d’expliquer : « Pour l’essentiel le statut de 1831 a duré plus d’un siècle. Il a certes connu plusieurs remaniements. Mais dans le respect de deux principes de base sur lesquels les départements de la Guerre et des Finances s’étaient accordés sous la monarchie de Juillet : la militarisation du service actif conserva un caractère circonstanciel et le système des bataillons et compagnies commandés par des membres de la hiérarchie administrative fut maintenu. La longévité de la formule doit sans doute beaucoup à sa compatibilité avec la culture administrative que la Ferme générale avait léguée à la régie des douanes et que celle-ci entretint.

515« Était-ce pour autant une bonne formule ? A-t-elle été la meilleure pour le temps de guerre et pour le temps de paix ? Il n’est pas facile de répondre avec netteté au premier comme au second volet de cette question. »218

L’uniforme

516Durant la période 1870-1914, l’uniforme ne reçoit que quelques modifications de détail. Le veston bleu marine à col rabattu devient le nouveau vêtement de petite tenue pour officiers et préposés. Très ample, il doit faciliter les mouvements de l’homme. Fermé par une rangée de cinq boutons blancs où figure le mot Douane, il est muni de poches et les insignes de grade sont déterminés par des galons plats.

517Le fusil Gras et le sabre-baïonnette modèle 1874 remplaceront durant cette période le fusil à aiguille et la trop lourde épée-baïonnette à poignée de cuivre.

518Le 25 janvier 1882, le directeur général réglemente la tenue des officiers pour tenir compte de l’organisation militaire des brigades. La tunique et la capote surtout sont, avec le pantalon gris bleuté à bande garance, les seuls vêtements militaires. La tunique est en drap vert et les boutons en argent bruni.

519Pendant son directorat, Delanney n’apporte pas de modifications à l’uniforme. Il a constaté que « les agents en étaient arrivés à pousser l’économie aux plus extrêmes limites » et que leurs tenues étaient « complètement déformées et défraîchies ». Désormais la fourniture de l’uniforme relevant du budget de l’État et les agents n’ayant plus à supporter la dépense de leur tenue, on veillera à ce qu’elle soit partout et toujours irréprochable. La circulaire directoriale précise dans le détail les règles à suivre en la matière. Il est également indiqué que la fourniture du grand équipement, incombant auparavant à la masse sera à la charge du département de la Guerre, à partir du 1er janvier 1908.219

520Le 2 juin 1886, l’administration, ainsi qu’il venait d’être décidé dans l’armée, prescrit la substitution du dolman à la tunique pour les officiers. Le type adopté est celui de l’infanterie, mais en drap vert.

521E. Fort, bibliothécaire de la ville de Bayonne et fils de douanier, est l’auteur d’une remarquable étude sur les uniformes douaniers de 1806 à 1810, accompagnée d’une collection complète de dessins des différents grades, à toutes les époques. Il termine ses descriptions par cette remarque : « Il ne reste plus des anciens règlements d’uniforme que le pantalon bleu clair de 1835. La couleur vert finance a disparu complètement de l’habillement du préposé et le type lui-même s’est transformé. Le douanier actuel – nous sommes en 1904 – est plus instruit que son prédécesseur immédiat de 1870 à 1890. Le plus souvent, revenu du régiment avec les galons de sous-officier, il a introduit dans le corps des douanes, plus de coquetterie, plus de soin de sa personne et de ses effets. Sa fine moustache est fièrement relevée, sa physionomie intelligente et sa conversation correcte et polie. Son uniforme bleu foncé et bleu clair enjolivé de points rouges (sic) est fait à sa taille et à sa corpulence. Cette élégance dans l’uniforme et les qualités militaires déjà acquises au régiment et qui croissent et se fortifient au contact du rude et dangereux service de la Douane, font de ce corps un des plus jolis et des plus solides de l’armée française. »

522Pour les officiers, la tunique bleu foncé du modèle de l’infanterie est adoptée. La suppression de la tunique chez les sous-officiers et préposés a fait ressortir, chez les officiers, les inconvénients du dolman, vêtement lourd, d’un entretien difficile, d’un prix élevé, et qui a été abandonné par l’armée elle-même.

523Et Fort termine son étude en déclarant : « Notre but est d’empêcher de laisser tomber dans l’oubli un uniforme qui rappelle tant de courage et d’honnêteté et aussi tant de sacrifices et de privations, un uniforme qui, depuis 1801 jusqu’à nos jours, a toujours été porté avec honneur par tous ceux qui en ont été revêtus... Chacun sait également combien pénible est le métier du douanier qui doit unir la vigueur physique à la finesse intellectuelle et supporter le froid des gardes de nuit aussi bien qu’éventer les ruses des contrebandiers. Et combien sont morts dans cette rude tâche sous l’étreinte d’une pneumonie ou la balle d’un rôdeur de frontière. Parfois, on l’appelle aussi pour s’opposer à l’entrée du produit le plus terrible qu’envoie l’Étranger ! Son armée.

524« Le nombre des douaniers tombés sous le coup des deux invasions de 1814 et 1870 suffira pour témoigner de leur héroïsme. Pour payer une telle fidélité au devoir, combien maigre cependant a toujours été le salaire de cet honnête préposé qui, en 1838, touchait 600 francs par an, à peu près la solde qui lui avait été allouée lors de l’organisation des douanes en 1791. En 1848, le sous-brigadier émargeait pour 700 francs et en 1858, le brigadier n’avait que 950 francs. Aujourd’hui encore, en échange des vertus et des sacrifices qu’on exige de lui pendant trente ans, le malheureux douanier a tout juste pour demain un morceau de pain. Nous envoyons ici à ce modeste gabelou le tribut de notre admiration ».220

L’entrée en guerre des douaniers

525E. Fort a écrit ces lignes en juillet 1910. Elles ont conservé un caractère d’actualité à la veille de la Grande Guerre. Les douaniers seront bientôt « appelés à s’opposer à l’entrée du produit le plus terrible qu’envoie l’Étranger [...] son armée. »

526Le 1er août 1914, dès la publication de l’ordre de mobilisation générale, les unités constituées de douaniers sont passées sous l’autorité du ministère de la Guerre, sur toute l’étendue du territoire. Les unités de premier appel ont cessé leur service du temps de paix et font partie intégrante des corps d’armée qui évoluent dans la région frontière Les agents du service sédentaire des directions de Nancy, de Charleville et d’Épernay, libérés de toutes obligations militaires, ont mis en sécurité leur caisse et leurs comptabilités et se replient en bon ordre, vers Paris pour les uns et dans Besançon pour les autres.

527Le 2 août, un détachement de Uhlans a ouvert le feu sur le poste de douane de Petit-Croix.221 Les communications étant devenues plus difficiles, Branet adresse aux directeurs la lettre suivante : « Étant données les circonstances, je me plais à espérer que les chefs à tous les degrés de la hiérarchie, donneront non seulement les preuves du dévouement professionnel qui leur est habituel, mais sauront encore prendre toutes les initiatives utiles à l’intérêt du service et du pays. »222

528La douane et les douaniers sont entrés dans la guerre.

* * *

Conclusion

529Nous avons vu les douaniers entrer dans la guerre de 1870, puis occuper les nouvelles lignes qui allaient séparer l’Alsace et la Lorraine du reste de la France. Léon Amé a appliqué les mesures gouvernementales destinées à faire face aux dettes extérieures contractées pour soutenir l’effort de guerre auxquelles viennent s’ajouter les charges consécutives à la défaite.

530La politique douanière suivie par Adolphe Thiers et par ses successeurs tourne résolument le dos au libéralisme pratiqué par les gouvernements de Napoléon III.

531Alexandre Ambaud, Georges Pallain puis Marcel Delanney participent pleinement aux études menant aux révisions du tarif douanier de 1882, 1892 et 1910. En 1892, les bouleversements dans la nomenclature et dans les droits sont tels, que des efforts soutenus seront demandés au service des bureaux pour l’application du nouveau tarif. Il sera prévu une augmentation des effectifs des bureaux pour pallier ces difficultés.

532En même temps, conscients qu’il est indispensable, pour une bonne application de la législation douanière, sans cesse plus sophistiquée, d’améliorer sérieusement la situation des personnels douaniers, les directeurs généraux qui, de Georges Pallain à Jean-Marie Branet, vont se succéder, s’attacheront à augmenter les traitements et les pensions des agents des cadres subalterne et moyen. Les restrictions budgétaires les ont contraints à chercher à simplifier les tâches du personnel pour obtenir des économies générées par des diminutions d’effectifs. Les économies ainsi réalisées leur permettront des augmentations qui ne seront malheureusement pas suffisantes.

533Nous avons vu des amicales puis des unions de douaniers jouer un rôle de plus en plus important dans la recherche de l’amélioration des conditions de vie de leurs adhérents. Les députés des régions frontalières ont constitué un véritable « lobby » douanier qui a réussi à peser sur les positions du Parlement et les décisions du gouvernement.

534En douane, sous la pression des organisations corporatives et celle des parlementaires acquis à la cause des douaniers, Georges Pallain et ses successeurs, et à l’inverse de leurs prédécesseurs, tiendront de plus en plus compte des préoccupations des agents des petites catégories.

535Delanney a profité d’une action en recherche d’économies pour entreprendre une réorganisation complète des services extérieurs. Les personnels des brigades et des bureaux ont été répartis en trois cadres : un cadre supérieur comprenant les directeurs, les inspecteurs principaux et inspecteurs, ainsi que les receveurs principaux ; un cadre principal reprenant les vérificateurs, les contrôleurs et les officiers ; et un cadre secondaire regroupant les commis et les sous-officiers, les préposés et les matelots, de très loin, le plus important en nombre.

536À noter que cette répartition de l’ensemble des personnels en trois cadres s’est perpétuée jusqu’à nos jours.

537Parallèlement, à l’issue d’une enquête approfondie, Marcel Delanney a fait modifier l’organisation du service des brigades, privilégiant la mobilité des services, aussi bien sur les côtes que sur les frontières terrestres.

538La fin du XIXe siècle et les premières années du XXe siècle ont vu les douaniers de plus en plus moroses devant l’impuissance des divers gouvernements à les sortir de l’état de gêne qui a été le leur depuis trop longtemps et qui s’est aggravé avec l’augmentation du coût de la vie.

539Ils en arrivent à imputer cette passivité à leurs directeurs généraux qui font de leur mieux pour améliorer leur situation. Deux d’entre eux, Georges Bousquet et Jean Brunet, ont été amenés à quitter leurs fonctions à la suite d’un désaveu du ministre des Finances.

540En 1914, ce sont des douaniers désabusés qui vont être précipités dans la guerre, comme leurs aînés de 1870. Le sentiment patriotique étant des plus forts à cette époque, ils vont pleinement jouer le rôle qui leur avait été dévolu par les instances gouvernementales.

541Jean-Marie Branet, comme Léon Amé quarante-cinq ans plus tôt, va être amené à laisser les échelons locaux prendre les initiatives nécessitées par la situation.

Notes de bas de page

1  Cité par J. Clinquart, L’administration des douanes en France sous la Troisième République (1871-1914), Neuilly-sur-Seine, AHAD, 1986, p. 16.

2  Ibid., p. 19.

3  Ibid., p. 20.

4  Correspondance avec Jean Marcotte, ex-directeur à Strasbourg du 20 août 1871. Musée des Douanes de Bordeaux.

5  J. Paloc, Souvenirs d’un directeur des douanes, publiés par Michel Boyé, Société historique et archéologique d’Arcachon, 1997, p. 160.

6  B. des Lois, n° 66. Arrêt 549 du 29 mai 1871.

7  Plaquette éditée en 1992, à l’occasion du bicentenaire de la direction générale des Douanes.

8  Convention du 12 octobre 1871 et circ. 1146 du 27 octobre 1871 : LRDF, tome 32.

9  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 44.

10  L. Becquet et E.-L. Lafferrière, Répertoire du droit administratif, Paris, Paul Dupont, 1887, p. 142.

11  Loi du 8 juillet 1871, JO du 9 et circ. 1140 du même jour LRDF, tome 32. À partir du 5 novembre 1870, les lois et décrets paraîtront le premier jour ouvrable suivant leur promulgation au Journal officiel de la République Française (JO) qui remplace à cet égard le Bulletin des Lois (B. des Lois).

12  Loi du 4 septembre 1871. JO du 31 et circ. 1148 et 1149 des 7 et 8 décembre : LRDF, tome 32.

13  Loi du 22 décembre 1872. JO du 23 et circ. 1151 du 24 : LRDF, tome 32.

14  Loi du 30 mars 1872. JO du 31 et circ. 1163 du 17 mai : LRDF, tome 32.

15  Loi du 30 janvier 1872 et circ. 1153 du 4 février : LRDF, tome 32.

16  Circ. 1153 visée ci-dessus.

17  L. Amé, op. rit., p. 279.

18  Loi du 26 juillet 1872 : LRDF, tome 32.

19  Traités des 5 novembre 1872 et 5 février 1873.

20  Circ. 1213 du 4 août : LRDF, tome 32.

21  Communication de Rémusat, ministre des Affaires étrangères, à l’ambassadeur d’Autriche, rapportée par L. Amé, op. cit., p. 316.

22  Loi des 24 et 28 juillet 1873, abrogeant la loi de 1872 sur les matières premières et supprimant les surtaxes de pavillon : LRDF, tome 33.

23  L. Amé, op. cit., p. 536.

24  Loi du 21 juin 1873 et circ. 1216 du 27 août : LRDF, tome 33.

25  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 60.

26  Ibid., p. 60, p. 702. Si l’on prend la base 100 pour les chiffres de 1872, on arrive à 200 en 1881, à 300 en 1909 et à 439 en 1913.

27  Loi du 17 mars 1879. JO du 19 et circ. 1405 et 1428 des 19 mars et 24 décembre 1879 : LRDF, tome 35.

28  JO du 8 mai 1881 : LRDF, tome 35.

29  A. Arnauné : chef de cabinet au ministère des Finances et auteur d’un traité sur Le Commerce extérieur de la France, op. cit., p. 297. En revanche, certains bestiaux, des céréales et un certain nombre de marchandises sont taxés. Il existe peu de prohibitions. Celles qui subsistent sont motivées par l’intérêt public. À noter que l’augmentation de 24 % porte sur les anciens taux et non sur la valeur du produit.

30  Circ. 1492 du 8 mai 1881 : LRDF, tome 35.

31  F. Braudel et E. Labrousse, op. cit., tome IV/1, p. 217.

32  Cité par A. Arnauné, op. cit., p. 315.

33  P. Boulet, J. Eyselé et M. Schmidlin, Traité des douanes, Poitiers, Oudin, 1944, p. 49.

34  Ch. Augier, op. cit., p. 44.

35  G. Pallain, op. cit., p. 258.

36  Ch. Augier, op. cit., p. 52.

37  Circ. 2192 du 22 janvier 1892 : LRDF, tome 40.

38  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisème République..., op. cit., p. 153.

39  A. Amauné, op. cit., p. 338. Le détail des produits visés par chacune de ces lois est inséré dans le livre d’Amauné.

40  JO du 14 : LRDF, tome 46.

41  Ch. Augier, op. cit., p. 55.

42  F. Braudel et E. Labrousse, op. cit., tome IV, p. 217.

43  M. Moye et B. Nogaro, op. cit., p. 75.

44  P. Boulet, J. Eyselé et M. Schmidlin, Traité des douanes, op. cit., p. 55.

45  Ibid., p. 56.

46  M. Moye et B. Nogaro, op. cit., p. 114-115.

47  Annales des douanes, 1910, p. 73.

48  A. Amauné, op. ait., p. 371.

49  Annales des douanes, n0 23, 1er décembre 1913, p. 282.

50  Les idées et l’influence des directeurs généraux en matière de politique douanière sont évoquées dans leurs biographies respectives reprises dans la seconde partie du présent ouvrage.

51  Décret du 19 mars 1869 et circ. 1114 du 25 : LRDF, tome 31. Les premiers mois de la gestion d’Amé ont été traités au chapitre précédant.

52  Loi du 29 juillet 1873 et circ. 1213 du 4 août : LRDF, tome 33.

53  Décrets des 9 et 10 novembre 1872 et circ. 1182 du 14 décembre : LRDF, tome 33.

54  Arrêté du 25 janvier 1877 et circ. 1323 du 27 : LRDF, tome 34, qui prohibe, de toutes origines, les bovins de la race grise dite « des steppes ».

55  Arrêté du 11 mai 1877 et circ. 1329 du 14. Décret du 2 août 1878 et circ. 1388 du 9 : LRDF, tome 34, qui visent également la fièvre aphteuse, la clavelée et la péripneumonie.

56  Loi du 15 juillet 1878. Convention de Berne du 17 septembre 1877 et circ. 1401 du 17 janvier 1879. Loi du 2 août 1879 LRDF, tome 35.

57  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 73, p. 77-78.

58  Ibid., p. 95. La douane comporte 26 directions et une inspection indépendante, Lyon. Dans la majorité des cas, leur effectif avoisine 1 000 agents, les cadres supérieurs représentent en moyenne un pour cent du total. Il y a 675 bureaux.

59  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 103-104.

60  Circ. 1396 du 24 décembre 1878 : LRDF, tome 35.

61  J. Paloc, op. cit., p. 111.

62  LC. 363 du 28 juillet 1877.

63  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 86.

64  Circ. 1357 du 8 mars 1878 : LRDF, tome 34.

65  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 118.

66  Circ, sans n° du 20 janvier 1880 : LRDF, tome 35.

67  Décret du 26 décembre 1879 : LRDF, tome 35.

68  Circ, sans n° du 20 janvier 1880 : LRDF, tome 35.

69  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 123.

70  Décret du 29 décembre 1879 : LRDF, tome 35.

71  Circ, du secrétaire d’État sans numéro, du 27 décembre 1881 : LRDF, tome 35. J. Clinquart a dénombré, de 1870 à 1891, 34 mouvements de directeurs, soit une moyenne de 8 contre 3,5 durant les six années précédentes, comme au cours des six années suivantes (J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 123). Rappelons que les services extérieurs de la douane comprenaient 26 directions et une inspection indépendante, Lyon.

72  Rapport au président Jules Grévy du 8 février 1882 : LRDF, tome 36.

73  Circ. 1529 du 20 janvier 1882 : LRDF, tome 36.

74  LC 550 du 10 janvier 1882 : Musée des Douanes de Bordeaux.

75  H. Bacquès, op. cit., p. 154.

76  LC 562 du 7 avril 1882 : Musée des Douanes de Bordeaux.

77  LC 553 du 25 janvier 1882 : Musée des Douanes de Bordeaux.

78  LC 564 du 18 avril 1882 : Musée des Douanes de Bordeaux.

79  LC 561 du 7 avril 1882 : Musée des Douanes de Bordeaux.

80  Circ. 1646 du 4 janvier 1884 : LRDF, tome 36.

81  Circ. 1646 du 4 janvier 1884 : LRDF, tome 37.

82  Arrêté du 15 mai 1884 sur l’organisation des brigades et circ. 1667 du 24 : LRDF, tome 37.

83  La Douane, n° 17, 1er octobre 1882.

84  Rappelons que l’arrêté du 27 décembre 1883, circ. 1646 du 4 janvier 1884 et la loi du 15 mai 1884, circ. 1667 du 24, ont permis la création d’une indemnité de résidence et une amélioration des traitements.

85  Loi du 26 février 1887, décret du 26 juillet et circ. 1858 du 30 : LRDF, tome 38.

86  Circ. 1796 du 26 juin 1886 : LRDF, tome 37.

87  Circ. 2684 du 23 juin 1896 : LRDF, tome 44.

88  Circ. 2743 du 21 novembre 1896 : LRDF, tome 45.

89  Circ. 2755 du 24 décembre 1896 : LRDF, tome 45.

90  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 710-711.

91  Décret du 30 juin 1887 et circ. 1881 du 16 novembre : LRDF, tome 38.

92  Décret du 7 janvier 1888 et circ. 1898 du 12 janvier 1889 : LRDF, tome 38.

93  Arrêté du 19 janvier et circ. 2122 du 20 janvier 1892 : LRDF, tome 40.

94  Arrêté du 26 juillet 1893 et circ. 2329 du 4 août. : LRDF, tome 41.

95  Circ. 2124 du 20 janvier 1892 : LRDF, tome 40.

96  Circ. 2298 du 27 mai 1893 : LRDF, tome 41.

97  Décret du 14 juin 1894 et circ. 2436 du 26 juillet : LRDF, tome 42.

98  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 353.

99  Circ. 1153 du 11 juillet 1887 : LRDF, tome 38. La question de la lutte contre la fraude est développée en fin de chapitre.

100  Circ. 2123 du 22 janvier 1892 : LRDF, tome 40. Il éclaire le service sur les nouvelles dispositions à mettre en œuvre.

101  Circ. 2003 et 2049 des 11 janvier et 25 septembre 1890 : LRDF, tome 39.

102  Circ. 2878 du 7 février 1898 : LRDF, tome 47.

103  Circ. 2910 du 26 avril 1898 : LRDF, tome 47.

104  Circ. 2906 du 23 avril 1898 : LRDF, tome 47.

105  Circ. 2909 du 23 avril 1898 : LRDF, tome 47.

106  Loi de finances du 13 avril 1898 et circ. 2906 et 2909 du 23 : LRDF, tome 47. Ces améliorations sont à mettre au crédit de Pallain, celui-ci les ayant préparées avant son départ.

107  Circ. 3037 du 6 juin 1899 : LRDF, tome 48. L’allocation pour charge de famille paraît être la préfiguration des « allocations familiales ».

108  Circ. 3072 du 1er décembre 1899 : LRDF, tome 48.

109  Le journal des fonctionnaires, nos 897, 899 et 901, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 354.

110  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 355.

111  Décrets du 30 avril et du 4 mai 1898 : LRDF, tome 47.

112  Circ. 2915 et 2916 des 4 et 5 mai 1898 : LRDF, tome 47.

113  Loi du 4 février 1902 et circ. 3219 du 5 : LRDF, tome 49.

114  Circ. 2891 du 12 mars 1898 : LRDF, tome 47.

115  Voir seconde partie, la biographie de Bousquet.

116  Le douanier, 1899, n° 7, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit, p. 419.

117  JO du 19 janvier 1902 : LRDF, tome 49.

118  Circ. 3218 du 5 février 1902 : LRDF, tome 49.

119  Arrêté du 29 mai 1902 : LRDF, tome 49.

120  Circ. 3253 du 4 juin 1902 : LRDF, tome 49.

121  Déclaration en séance du 16 janvier 1902, relatée par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 438.

122  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 441.

123  Le douanier, 1906, n° 4, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 447.

124  Décision du 14 mars 1906, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 655.

125  Circ. 3398 du 9 janvier 1904 : LRDF, tome 50.

126  Circ. 3397 du 9 janvier 1904 : LRDF, tome 50.

127  Circ. 2575 du 26 avril 1906 : LRDF, tome 51.

128  Circ. 3288 du 5 novembre 1902 : LRDF, tome 49.

129  Circ. 3493 du 10 mars 1905 : LRDF, tome 51.

130  Annales des douanes, n° 3, 1er février 1906.

131  Arrêté du 4 janvier 1906 : LRDF, tome 51.

132  Décret du 2 février, arrêté du 28 et circ. 3673 du 15 mars 1907 : LRDF, tome 52.

133  Rapport du ministre des Finances au président de la République et décrets du 2 février 1907 : LRDF, tome 52.

134  Annales des douanes, années 1908, p. 26.

135  Annales des douanes, n° 8, 25 avril 1907.

136  Annales des douanes, n° 9, 10 mai 1907.

137  Rapport au président de la République annexé à la circulaire 3692 du 30 mai 1907 et décret du 25 mai : LRDF, tome 52.

138  Annales des douanes, n° 13, année 1911, p. 170.

139  Annales des douanes, n° 12, 15 juin 1907, p. 158.

140  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 488.

141  Annales des douanes, n° 12, 15 juin 1907, p. 185.

142  Annales des douanes, n° 23, 10 décembre 1907.

143  L’Action douanière, n° 4, 15 février 1908.

144  L’Action douanière, n° 9, 10 mai 1908.

145  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 520.

146  Arrêté du 1er février et circ. 3770 du 25 février 1908 : LRDF, tome 53.

147  Décret du 23 mai et circ. 3800 du 23 mai 1908 : LRDF, tome 53.

148  Circ. 3800 citée plus haut.

149  Annales des douanes, année 1908, p. 146.

150  L’Action douanière, n° 11, 10 juin 1908.

151  L’Action douanière, n° 18, 25 septembre 1908. Nombreux sont les agents des brigades estimant leurs collègues du service sédentaire particulièrement avantagés par la réforme « Delanney ».

152  Le docteur Defontaine était le président d’un groupe constitué à la Chambre pour « la défense des agents du service actif des douanes » et comprenant trois commissions : retraites et économies, logement et indemnité de résidence, traitements : Annales des douanes, n° 4, 15 février 1908, p. 55.

153  L’Action douanière, n° 18.

154  L’Action douanière, n° 13, 10 juillet 1908.

155  L’Action douanière, n° 24, 25 décembre 1908.

156  L’Action douanière, n° 13, 10 juillet 1910.

157  L’Action douanière, n° 14, 25 juillet 1910.

158  L’Action douanière, n° 2, 25 janvier 1911. Le crédit de 1 857 160 francs, primitivement étalé sur cinq exercices, doit être réparti sur seulement deux annuités.

159  L’Action douanière, n° 3, 10 février 1911.

160  Circ. 4153 du 30 juin 1911 : LRDF, tome 56.

161  La seconde partie du directorat de Jean Branet sera traitée dans le chapitre suivant.

162  L’Action douanière, n° 15, 10 août 1911. Compte rendu d’audience.

163  Décret du 31 juillet 1911 et circ. 4169 du même jour : LRDF, tome 56.

164  Décret du 28 juillet 1911 : LRDF, tome 56. Par ce décret, les dispositions des décrets des 2 février et 24 mai 1907, 23 mai 1908, 3 mai 1909 et 21 juin 1910, sont refondues en un seul. Les préposés divisés en quatre classes ont des traitements de 1 100, 1 200, 1 300 et 1 400 francs. Les sous-brigadiers ont trois classes : 1 450, 1 500, et 1 600 francs.

165  Projet de loi douanière déposé le 21 juin 1912 : document parlementaire n° 2038, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 524.

166  L’Action douanière, n° 13, 10 juillet 1912.

167  Décret du 25 octobre 1913, arrêté du 19 novembre et circ. 4457 du 22 : la première augmentation est de 20 francs pour les préposés et de 20 à 40 francs pour les sous-brigadiers. Pour les brigadiers, elle est de 20 francs. Quant aux lieutenants et capitaines, l’évolution de leur solde s’établit à 60 francs : LRDF, tome 57.

168  L’Action douanière, n° 1, 10 janvier 1914.

169  Document parlementaire 3429, rapport de Louis Nail, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 527.

170  Circ. 3800 du 22 mai 1908, op. cit.

171  Décret du 19 novembre 1913 : LRDF, tome 57.

172  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. ait., p. 530.

173  Décret du 23 mai 1908, op. cit. Les inspecteurs principaux sont augmentés de 1 000 francs et les inspecteurs, primitivement répartis en deux classes à 4 000 et 4 500 francs, ont été partagés en trois classes à 4 000, 4 500, et 5 000 francs.

174  Décret du 25 octobre 1913 et arrêté du 25 : LRDF, tome 57.

175  Loi du 30 décembre 1903. Dans le nouveau système, toutes les retraites sont calculées sur les 2/3 du traitement avec un maximum de 4 000 francs : LRDF, tome 50.

176  L’Action douanière, n° 16, 26 août 1811.

177  L’Action douanière, n° 5, 10 mars 1912.

178  L’Action douanière, n° 11, 10 juin 1913.

179  Loi du 30 décembre 1913 et circ, du 18 février 1914 : LRDF, tome 58.

180  Loi du 25 juin 1914 et circ. n° 4559 du 16 juillet : LRDF, tome 58.

181  Décret du 2 février 1907 et arrêté du 17 juillet : LRDF, tome 52.

182  Décret du 25 octobre 1911 et circ. 4207 du 16 novembre : LRDF, tome 56.

183  Loi de finances du 13 juillet 1911, décret du 26 juillet et circ. 4198 du 12 octobre : LRDF, tome 56.

184  Circ. 4548 du 22 juin 1914 : LRDF, tome 58.

185  L’Action douanière, r\° 12, 25 juin 1914.

186  L’Action douanière, n° 14, 25 juillet 1914. Ce journal reparaîtra le 10 juin 1916.

187  Annales des douanes, n° 17, 19 août 1914, p. 226.

188  Annales des douanes, n° 16, 15 août 1914, p. 214.

189  Décret du 31 juillet 1914 et circ. 4566 du 8 août : LRDF, tome 58.

190  Décret du 31 juillet 1914 et circ. 4564 du 8 août : LRDF, tome 58.

191  Annales des douanes, n° 17, 30 août 1914, p. 229.

192  F. Braudel et E. Labrousse, op. cit., tome IV, p. 220.

193  Circ. 2242 du 7 janvier 1893 : LRDF, tome 41.

194  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 577.

195  Décrets des 23 août 1898, 30 juillet et 7 août 1901, et circ. 3197 du 4 septembre 1901 : LRDF, tome 49.

196  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 582.

197  Ibid., p. 589.

198  Décret du 2 mars 1912 et circ. 426 du 19 : LRDF, tome 57.

199  Circ. 1234 du 20 janvier 1871 : LRDF, tome 32.

200  Circ. 1254 du 25 novembre 1874 : LRDF, tome 33.

201  Circ. 1273 du 5 juin 1875 : LRDF, tome 33.

202  Circ. 1853 du 11 juillet 1887 : LRDF, tome 38.

203  Circ. 1853 du 11 juillet 1887 : LRDF, tome 38.

204  Circ. 2003 du 11 janvier 1890 : LRDF, tome 39.

205  Circ. 2123 du 23 janvier 1892 : LRDF, tome 40.

206  Loi de finances du 28 décembre 1895, article 17 et circ. 2626 du 31 décembre : LRDF, tome 43.

207  J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Troisième République..., op. cit., p. 401.

208  Décret du 8 mai 1911 et circ. 4149 du 27 juin : LRDF, tome 56.

209  Annales des douanes, année 1912, p. 354.

210  Ibid., p. 354 (voir note supra).

211  Décret du 8 mai 1911 et circ. 4149 du 27 juin (voir note .vupra).

212  Annales des douanes, année 1913, p. 198.

213  Décret du 2 avril 1875 et circ, du 17 mai. Texte détaillé par A. Delandre, op. cit., p. 178- 191.

214  Circ. 1443 du 9 juillet 1875 : LRDF, tome 33.

215  Décret du 9 octobre 1886 : LRDF, tome 37.

216  J. Clinquart, « Origine et ambiguïté... », art. cit., p. 356.

217  Ibid., p. 359.

218  Ibid., p. 356.

219  Circulaire citée par L’Action douanière, n° 4, 1908.

220  Annales des douanes, n° 1, 2 janvier 1914 ; ibid., n° 2, 9 janvier 1914.

221  Communiqué de presse cité par les Annales des douanes, n° 16, 15 août 1914, p. 215.

222  Annales des douanes, n° 16, 15 août 1914, p. 215.


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