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Chapitre III. Du gouvernement de Juillet au début du Second Empire, 1830-1860
p. 135-189
Texte intégral
I. LA POLITIQUE DOUANIÈRE
1Le gouvernement du roi Louis-Philippe, à l’initiative de Duchâtel, représentant de la Gironde et ministre du Commerce et des Travaux publics, a essayé d’abaisser les barrières douanières par des propositions présentées à la Chambre de 1830 à 1836.
2En 1832, ce ministre avait en effet interpellé les représentants des manufacturiers en ces termes plein de pugnacité : « Nous avons fait une révolution pour détruire les privilèges et il faut vous familiariser à l’idée de voir, tôt ou tard, l’abrogation de celui qui vous protège ».1
3Mais les grands industriels firent pression sur le gouvernement pour qu’il ne compromette pas plus, une situation qu’ils proclamaient fort difficile. Cette classe détenait une position prépondérante du fait de son activité, de sa richesse et surtout de son influence sociale. Ainsi le gouvernement avait-il, tout au plus et par voie d’ordonnances, diminué certains droits exorbitants : bois exotiques, cotons, soies, laines, métaux non ferreux, houille, fontes et fer.
4Il leva les prohibitions frappant, les fils de coton, les cuirs de Russie, l’horlogerie et les châles en cachemire.
5Cependant, ces ordonnances, déposées en 1834 pour ratification, ne vinrent pas en discussion à la Chambre, dont l’ordre du jour était surchargé par les questions politiques. Des propositions de lois douanières à tendance libérales déposées en 1832 et 1834 par les ministres d’Aigout et Thiers n’eurent pas plus de succès. Par contre, le gouvernement décida d’une enquête industrielle lancée par le ministre Duchâtel, par circulaire du 20 septembre 1834, et confiée au Conseil supérieur du commerce présidé par Saint-Cricq.
6La question passionna les milieux politiques et économiques à un point tel que l’on a pu écrire : « On dirait que les Français oublient leurs querelles politiques, ne s’occupent plus que de douane ».2
7Le projet préparé par le gouvernement suscita de telles critiques, qu’il frisa même la menace d’être retiré. Si bien qu’en dehors des ordonnances citées ci-dessus, d’une loi du 26 avril 1833 sur les sucres et d’une autre, le 26 juin 1833 sur les entrepôts, il n’y eut pas de lois douanières de 1833 à 1836.
8Cette année-là, il semblait bien que les idées libérales allaient enfin l’emporter. Le projet de loi présenté par Duchâtel avant son départ du ministère, reçut un accueil favorable de la commission dont le rapporteur, Ducos, proclama « la nécessité de changer de route ». Rappelant les sacrifices qu’avaient déjà imposés à la France les taxes restrictives, il affirma que « l’on mesurerait avec douleur l’impôt dont elle frappe le prolétaire jusque dans ses consommations les plus simples et les plus rigoureuses ».3
9La discussion fut vive, les tenants du protectionnisme lâchèrent difficilement prise et mirent souvent la commission en échec. C’est ainsi que Thiers fit repousser une diminution de la taxe sur les rails par cette prophétie quelque peu ahurissante : « Si l’on venait m’assurer qu’on fera, en France, cinq lieues de chemin de fer par année, je me tiendrais pour fort heureux ».4
10La loi du 2 juillet 1836 rectifia les ordonnances prises précédemment et étendit la levée des prohibitions sur les ouvrages en cuivre et en laiton, la poterie d’étain, les boutons, les applications et tous les tapis encore prohibés. Elle abaissa en outre les droits sur les toiles communes, la passementerie et la rubanerie de laine, les chevaux, les fromages. Beaucoup d’autres taxes furent réduites et nombre de prohibitions de sortie furent abolies. Une loi du 5 juillet autorisa au grand dam des industriels, l’importation « des produits étrangers destinés à recevoir en France un complément de main d’œuvre ».5
11Cependant, les échecs partiels qu’ils venaient de connaître avaient resserré les rangs des protectionnistes. Ils s’opposèrent, par la suite, à toute levée de prohibition et à toute réduction de droits.
12Ils en arrivèrent même à alourdir les augmentations proposées par le ministre. Cette « aristocratie de la nouvelle dynastie » eut une influence telle que Glais-Bizoin, chaud défenseur de la filature française, dut convenir : « La plupart de nos industries reçoivent une protection, non en raison de leur importance, mais en raison de l’importance des personnes qui les exercent ».6
13La loi du 6 mai 1841 allégea encore la prohibition générale sur les fils de laines, les tissus de soie de l’Inde et les pièces détachées de machines et abaissa les droits sur les châles de cachemire, déjà libérés en 1834, et sur les pompes et les machines à vapeur. Beaucoup d’autres questions agitèrent le Parlement à cette occasion. À la Chambre des députés, Gréterin, directeur général des douanes et commissaire du roi et, Saint-Cricq, ministre du Commerce, à la Chambre des pairs, exposèrent les doctrines économiques du gouvernement, mais les propositions sur les bestiaux, les graines oléagineuses, les houilles, l’horlogerie, la librairie etc. ne purent aboutir. « En résumé la loi du 6 mai 1841, malgré quelques concessions arrachées aux majorités parlementaires fut plus restrictive que libérale ; les intérêts engagés dans le système protecteur avaient repris leur ascendant et cette loi se fût ressentie plus encore de leur influence si le gouvernement n’eût pas résisté aux entraînements de la commission ».7
14Le gouvernement, avec l’appui de Gréterin et de Saint-Cricq, parvint à rallier la majorité du Parlement sur une position largement teintée de protectionnisme.
15Cette prédominance des idées protectionnistes se manifesta pendant tout le règne de Louis-Philippe dont le gouvernement, présidé par Guizot, estima judicieux de se lancer dans une politique d’accords bilatéraux traduits par des traités de commerce, espérant ainsi insuffler quelque peu de libéralisme.
16L’opposition des industriels des deux pays à un abaissement des tarifs fut telle que les deux gouvernements « jugèrent qu’il pourrait être moins difficile de supprimer entièrement les lignes de douanes entre les deux pays que de s’entendre sur certaines concessions réciproques... La grandeur des résultats semblait devoir réduire au silence les intérêts individuels ».8
17Ceux-ci ont cependant été plus forts et les négociateurs durent se contenter d’établir en 1842 un traité de commerce qui abaissait les droits sur une certaine quantité de produits dont les vins, les tissus de soie, les fils et tissus de lin et de chanvre.
18Ce ne fut que le 24 mars 1845 que la discussion sur la ratification de ce texte put intervenir. C’était le premier traité de commerce signé par la France depuis l’adoption en 1786 d’un accord avec l’Angleterre, fort contesté à l’époque. Les tenants du protectionnisme se déchaînèrent et firent ressortir que la Belgique avait consenti peu de compensations et en avait obtenu beaucoup. Par contre, la Chambre ne pouvait décemment pas refuser de ratifier un traité conclu en 1842 pour une durée de quatre ans.
19Elle adopta une disposition aux termes de laquelle les traitements de faveur concédés à la Belgique sur les articles textiles, seraient supprimés à compter du 16 août 1846. Ce fut dans la même session que fut examiné le traité de commerce franco-sarde. Ses détracteurs lui reprochaient d’ouvrir une brèche dans la protection dont bénéficiait le bétail français. La contestation fut si forte que Guizot accepta d’en réduire la durée.
20Les projets de traité furent abandonnés, ceux qui expiraient ne furent pas renouvelés, les pressions des milieux économiques furent traduites au Parlement par des parlementaires sans cesse plus déterminés, plus incisifs. Passy, rapporteur à la Chambre des pairs, put dire : « Les tarifs de douanes semblent devenir une arène où des intérêts rivaux descendent, non pour se concilier, mais pour se heurter et se combattre. L’effroi de la concurrence, le désir du gain, tout concourt à les mettre aux prises, et déjà leurs luttes sont d’une ardeur dont l’excès a ses périls. Si cet état de choses s’aggravait, malheur aux industries qui, tenant peu de place sur le sol, ne compteraient pas de nombreux champions ! »9
21La loi du 9 juin 1845 consacre la position du Parlement sur les traités avec la Belgique et la Sardaigne. Elle prescrit un « retournement » des droits sur les machines, les fontes et les graines oléagineuses, ainsi que des augmentations de taxes sur les suifs, les ferrailles et les asphaltes. Cependant, la lutte entre les deux tendances économiques opposées se faisait de plus en plus vive.
22Les libres échangistes exposaient leurs idées dans Le Journal des Economistes, fondé en 1841. En 1846, ils fondèrent une association comprenant notamment Blanqui, Léon Faucher, Bastiat et Say.10
23Celle-ci eut un grand succès et suscita des adhésions dans toute la France. Elle avait la faveur de l’opinion à l’extérieur de la Chambre. Encouragée par le gouvernement, elle espérait enfin faire souffler un vent de liberté sur le commerce extérieur français.
24Mais les protectionnistes, favorisés par le système censitaire électoral, siégeaient en majorité à la Chambre et créèrent un « comité pour la défense du travail national ». Leurs propos devinrent de plus en plus polémiques et même menaçants. Ils furent aidés par les chambres de commerce des villes industrielles et firent échouer un projet de loi présenté le 31 mars 1847, par le ministre Cunin-Gridaine, pourtant acquis à leurs idées.
25Ce projet supprimait dix-sept prohibitions, diminuait les droits sur quelques produits. Il admettait en franchises cent treize articles sans conditions de lieux de provenance ni de mode d’importation et cent quatre-vingt-cinq autres à la condition qu’ils soient transportés par des navires français, voire même pour 23 d’entre eux, importés par voie terrestre. Cette réforme s’étendait ainsi à 298 articles sur les 666 du tarif à l’importation.11
26La commission ad hoc fut constituée par une majorité de protectionnistes. Elle conclut au rejet de ce projet à teinte libérale, en affirmant qu’il ne fallait pas « transiger entre l’industrie nationale et la liberté du commerce ».
27La révolution de 1848 vint mettre un terme à cette importante mais vaine tentative de baisser les barrières douanières.
28Encore une fois, le gouvernement dut s’effacer au moment où un retournement de l’opinion lui aurait permis de proposer un régime plus libéral. « Mais si le tarif était resté entaché de prohibitions ou de taxes exagérées, la partie réglementaire de l’action de la douane avait reçu de nombreuses simplifications et l’Administration, dans le cercle de ses attributions spéciales, avait ainsi donné au commerce d’utiles facilités ».12
29Dans cette lutte d’influence, la douane était en ligne de mire. Bastiat champion du libéralisme avait affirmé en 1847 : « Ce que nous attaquons dans la douane, ce n’est pas la pensée fiscale, mais la pensée féodale, c’est la protection, la faveur, le privilège, le système économique, la fausse théorie de l’échange, le but avoué de réglementer, de limiter et même d’interdire les transactions ».13
30En résumé, Louis-Philippe et son gouvernement, après avoir essayé, de 1830 à 1836, d’abaisser les barrières douanières, ont dû s’arrêter devant l’opposition des Chambres. Ils se sont même laissés contraindre par la faction protectionniste à prendre des mesures restrictives évidemment contraires à leurs convictions. Comme la Restauration, qui n’avait pu faire discuter le projet de loi libéral présenté par Saint-Cricq le 29 mai 1829, le gouvernement et le roi sont tombés au moment où l’opinion venait de les pousser de nouveau dans la voie des réformes.
31À leur départ, si le tarif était resté entaché de prohibitions ou de taxes exagérées, la partie réglementaire du service des douanes avait reçu de nombreuses simplifications, et l’administration, dans le cercle de ses attributions spéciales, avait ainsi donné au commerce d’utiles facilités.
Le protectionnisme sous la Deuxième République
32La révolution de 1848 et l’avènement de la République ne changèrent guère le rapport de force. Le gouvernement rencontra au Parlement l’opposition qui avait accueilli, dans les anciennes Chambres, les propositions des ministres du roi Louis-Philippe.
33C’est dans ce contexte qu’intervint une proposition de Sainte-Beuve, déposée dans la séance du 30 décembre 1850. Il demandait :
34« 1°, la suppression de tout droit protecteur sur les substances alimentaires.
352°, la suppression de tout droit sur les matières premières.
363°, l’abolition de toutes les prohibitions.
374°, la réduction du droit sur les fers, après 4 ans, à 1 franc par kg.
385°, l’établissement sur les objets manufacturés de droits fixés, en maximum, à 10 ou 20 pour 100, selon que la main-d’œuvre serait plus ou moins complète.
396°, l’abandon de tout privilège de pavillon et la liberté du commerce colonial ».14
40Mais cette proposition, entraînant une perte de recettes estimée à 73 millions, arrivait au terme d’une période connaissant des déficits annuels de 60 à 100 millions de francs. Elle s’avérait irréaliste. Thiers, s’exprimant une fois de plus sur la nécessité d’un système fortement protecteur combattit avec succès la proposition de Sainte-Beuve, qui fut rejetée à une écrasante majorité.
La politique douanière du Second Empire
41Après le rétablissement de l’Empire, le Parlement, par ailleurs très docile envers les décisions de Napoléon III, conserva, en matière de douanes, l’attitude protectionniste des Chambres de la Restauration et de la monarchie de Juillet.
42Contraint d’ajourner la suppression de toutes les prohibitions, projetée de prime abord, le gouvernement engagea d’autres réformes. Lui aussi se servit de l’article 34 de la loi du 17 décembre 1814, l’autorisant, en cas d’urgence et à titre provisoire, à diminuer les droits sur les matières premières, mais sous réserve de la ratification ultérieure par le Parlement, avant la fin de la session parlementaire ou, si la décision était prise pendant une intersession, dès la plus prochaine session.
43De 1853 à 1855, plusieurs décrets allégèrent les impositions sur les matières premières ainsi que sur les bestiaux, la viande, les vins et spiritueux. L’échelle mobile des céréales, suspendue en 1853, fut supprimée en 1860.
44Prenant acte de la supériorité de l’industrie française, manifestée au cours de l’exposition de 1855, le gouvernement proposa au Parlement une réforme du régime douanier. Tout d’abord il présenta pour ratification les décrets pris en application des dispositions de la loi du 17 décembre 1814. Il pensait avoir fait la preuve qu’en facilitant le commerce et la consommation, il avait permis une amélioration de la situation économique du pays. Il pensait que le Parlement accepterait d’en prendre acte.
45Mis devant le fait accompli, le Parlement ne put que s’incliner mais, en séance, les protestations furent vives.
46Le 9 juin 1856, le gouvernement impérial déposait un projet de loi abrogeant toutes les prohibitions subsistant encore, les remplaçant, toutefois, par des droits protecteurs. Il réaffirmait la position prise en 1851, en matière de tarifs douaniers. Son exposé des motifs précisait : « Sans doute, nos tarifs de douane contiennent des prohibitions inutiles et surannées ; nous pensons qu’il faut les faire disparaître. Une protection douanière est nécessaire ; cette protection ne doit pas être aveugle, immuable ou excessive ; mais le principe protecteur doit être fortement maintenu ».
47L’exposé des motifs se poursuivait ainsi : « Cinq années se sont écoulées depuis que, du haut de la tribune législative, le gouvernement avertissait et rassurait ainsi tout à la fois le pays industriel. Ces cinq années, le gouvernement les a mises à profit, soit pour réduire les droits d’entrée sur un grand nombre de produits : sur les houilles, les fers, les laines notamment ; soit pour supprimer complètement les droits sur certains autres articles. En même temps, il améliorait la condition de l’industrie en lui facilitant les moyens de se procurer les capitaux, en multipliant les voies et moyens de communications, les chemins de fer, les télégraphes, etc.
48« L’industrie française, de son côté, a réalisé dans toutes les branches, pendant cette période quinquennale, de nouveaux progrès, dont témoignent hautement les succès qu’elle a obtenus aux Expositions universelles de 1851 et 1855.
49« Le gouvernement de l’Empereur a pensé que le moment était venu de mettre à exécution la partie de son programme de 1851 qui concerne la levée des prohibitions encore inscrites dans notre tarif de douane. Il a pensé que cette mesure devait être, en quelque sorte, la consécration de nos triomphes industriels. Il a pensé qu’aucune date ne pouvait être mieux choisie pour effacer la trace économique des luttes de nos pères et des nôtres que le lendemain d’événements qui ont rendu à la France, dans l’équilibre de l’Europe coalisée de nouveau, mais cette fois autour de nous, la place qui lui appartient ; et il a préparé le projet de loi qui, tout en protégeant efficacement l’intérêt industriel, permet cependant l’accès de notre marché aux produits étrangers, qui en sont aujourd’hui absolument exclus ».15
50Le gouvernement impérial ayant fait étudier son projet par M. Butenval, conseiller d’Etat, et l’un des partisans les plus éclairés et les plus ardents du régime libéral, l’avait déposé sur son rapport conforme.
51« L’émotion fut indescriptible. Pour la calmer un projet rectificatif fût déposé le 23 juin. Les droits proposés étaient extrêmement élevés, ils représentaient 30, 40, 50 % et plus de la valeur des produits. Le Corps Législatif se sépara sans même discuter le projet. Le gouvernement le retira en déclarant qu’il ne le reproduirait plus avant 1861 ».16
52D’autres décrets furent pris en vertu de la loi de 1814. Mais les milieux économiques, tant industriels qu’agricoles, firent pression avec une telle intensité qu’ils réussirent à plusieurs reprises à faire échouer les mesures arrêtées. A nouveau, et à plusieurs reprises, les protectionnistes l’ont emporté.
53Boucher de Perthes a sur les protectionnistes ce jugement : « Mais ces apôtres du code prohibitif, devenu pour eux l’Évangile, prêchaient l’infaillibilité des doctrines de l’Empire, sans réfléchir que ce qui peut être bon en temps de guerre, ne l’est pas en temps de paix, et quand nos soldats sont l’arme au bras, qu’il est peu rationnel que les travailleurs, le tarif et la sonde à la main, se fassent une guerre d’extermination sans autre résultat que de s’entre-nuire. Voila pourtant le système qui prévaut en France, depuis 1791, système dit protecteur, et qui serait mieux nommé destructeur. Pour nous en délivrer, j’ai confiance dans le Prince-Président. Il mettra fin à ces absurdes prohibitions et si nous avons un jour la liberté commerciale ou le libre-échange, c’est, si je ne me trompe, à lui que nous le devrons. »17
Vers le « coup d’État douanier »
54Cependant le gouvernement n’avait pas oublié son projet de disparition des prohibitions. En avril 1859, un projet de loi supprimant les droits de sortie sur quatre cents articles fut déposé. Malgré l’opposition des prohibitionnistes et à leur grande fureur, la loi fut adoptée à une grande majorité le 18 juin 1859.
55Le gouvernement allait pouvoir promouvoir de nouvelles règles du commerce international :
56« La France tout entière désormais à ses progrès intérieurs, pourrait étudier avec maturité les mesures les plus propres à accroître son influence matérielle et se préparer à inaugurer une nouvelle politique plus appropriée à son génie, à son amour du travail, à sa grandeur et à la situation exceptionnelle qu’elle occupait dans le monde. Malgré les obstacles intéressés que certains partis s’étaient efforcés, pendant les dix dernières années, d’élever contre toute réforme douanière ; malgré la faiblesse que le gouvernement impérial avait montrée lors du rétablissement de l’échelle mobile, les progrès de notre richesse avaient été constants : les dernières lois, promulguées depuis 1852, avaient excité le développement de la consommation, favorisé l’approvisionnement des manufactures, et préparé l’avènement d’un régime se substituant à la prohibition et établi sur le principe de la concurrence et de la liberté des échanges ».18
57Napoléon III était convaincu qu’il était indispensable de donner une nouvelle impulsion aux diverses branches de l’industrie nationale. Pour ce faire, il fallait développer le commerce extérieur. Devant la résistance de la majorité de la Chambre, face à ses ouvertures libérales, il a estimé habile de lancer des négociations bilatérales et a pensé, en premier lieu, à l’Angleterre. Des négociations vont commencer, Gréterin en sera écarté.
II. LA GESTION DE L’ADMINISTRATION
58Nous avons vu qu’après la révolution de 1830, la direction du service des douanes a été confiée à l’administrateur Antoine Hains. Une circulaire signée de Sussy, David et Dizié prévient les directeurs que le commissaire chargé provisoirement des finances a rendu un arrêté qui prescrit que « les actes de la direction générale des Douanes et sels seront signés par M. Hains administrateur ».19
59Une fois de plus, dans ces temps troublés traversés par le pays, au sein de l’effervescence du ministère des Finances entretenue par les directeurs de l’administration centrale en butte aux soupçons de la bourgeoisie qui tenait le haut du pavé, la douane se devait d’avoir un profil bas.
60Le nouveau ministre, Laffitte, laissa Thiers, entré en même temps aux Finances en qualité de secrétaire d’État, se charger de la réorganisation du ministère. Déjà, Villèle avait réuni à l’hôtel du Mont Thabor l’ensemble des administrations financières. Les directeurs généraux des services extérieurs étaient venus « comme les autres directeurs du ministère à la sonnette du ministre ».20 La jalousie des « autres directeurs » s’était exacerbée contre ces « têtes élevées et souvent indépendantes du régime financier » et trônant dans de somptueux hôtels. Ils avaient tenté de persuader Villèle d’en faire de simples directeurs comme eux.
61Mais Villèle s’était contenté de ce regroupement qui, s’il mécontentait les directeurs généraux, donnait acte à l’opinion de sa volonté hargneuse de voir sévir contre les « pachas du fisc ».
L’intérim de Hains
62Thiers voulut aller plus loin et mit en préparation une réforme générale. Il laissa Hains « administrateur faisant les fonctions de Directeur Général ». Celui-ci se contenta d’expédier les affaires courantes.
63Rendu méfiant par la versatilité des événements – il avait vu se succéder cinq régimes différents – il ne prit pas d’initiative à caractère politique et s’abstint de toute circulaire comminatoire. Ce réalisme le conduisit, dès les premières semaines de son directorat, à donner au service ses instructions sur les changements à apporter dans l’uniforme des douaniers et dans les enseignes des bureaux de douane.
64Après avoir rappelé que les fleurs de lis devaient disparaître et que ces signes et dénominations avaient « varié selon la forme et le principe du gouvernement », il décida que les panneaux indicatifs devraient porter simplement le mot « Bureaux des douanes de France » et que sur les plaques et boutons figureraient la mention « Douanes Françaises ».21
65Cette sage décision devait permettre d’éviter, à l’avenir, que les préposés, dont « le service ne comporte pas d’interruption et les met sans cesse au regard du public », soient porteurs d’attributs périmés, dans l’attente de la fourniture des nouveaux signes extérieurs du service.22
66Hains avait agi avec la même prudence en transmettant l’ordre de faire prêter serment à l’ensemble de ses collaborateurs. D’entrée de jeu, il annonçait, bien sûr, que l’employé qui refuserait le serment serait astreint à cesser ses fonctions, mais ensuite, il s’était borné à transmettre les modalités de prestation du serment prévu par la loi du 30 août 1830.
67Le plan de réorganisation, élaboré par les services de Thiers, prévoyait pour la douane, la transformation de la direction générale en simple direction, ainsi que la suppression de l’Inspection générale des douanes, avec transfert de ses attributions à l’Inspection des finances. S’y rajoutait la transformation du grade d’administrateur en celui de sous-directeur. Ce plan avait l’agrément de Thiers qui essaya de retenir Hains, dont il avait rapidement apprécié la valeur, à la tête de la douane. Mais Hains refusa de donner son aval à cette décision et en avait exposé les raisons :
68« Pourquoi retirer au chef de l’administration des douanes le titre de directeur général ? Ce n’est certes pas l’ancienne opposition, parvenue aujourd’hui au pouvoir, qui le réclame. Il me répugne à croire que des jalousies de bureau exigent cette mesquine satisfaction, et que vous soyez disposé à la leur donner. Est-ce à cause du traitement ? Mais les nécessités du temps font une loi de le réduire. Quand au titre, qui ne coûte rien, il est rationnel, il est indispensable pour faire sentir à tous le pouvoir qui est remis à celui qui commande à vingt-cinq mille employés de tout grade. Ce pouvoir a-t-il quelque analogie avec celui un directeur du ministère qui a, je le veux bien, quelques centaines de commis à conduire ? S’il n’y a pas analogie dans les fonctions, pourquoi y en aurait-il dans les titres ? Et puis, où sera la différence pour les subordonnés entre les directeurs de département et le directeur de l’administration ? Où sera celle entre le directeur de Paris et le directeur de l’administration à Paris. Je le répète, réduisez le traitement, mais conservez le titre. [...] Il ne pourrait me convenir non plus d’abandonner mes collègues, les administrateurs. Croyez-vous les remplacer par les chefs de divisions auxquels vous donnerez le titre de sous-directeurs ? Hommes de mérite pour traduire la pensée administrative, cette pensée ne leur viendra pas, parce qu’ils seront assis autour d’un tapis vert. Ils resteront des commis, et le chef de l’administration sera sans conseil, sans contradicteurs : voyez où conduit votre réorganisation !
69« À mes yeux, ce serait une désorganisation à laquelle je ne veux pas m’associer ».23
70Mais les jeux étaient faits. Hains et les administrateurs décidèrent donc de tous se retirer devant ce qu’ils tenaient pour un démantèlement du prestige et de l’autorité de la direction générale des Douanes.
71C’est le 31 décembre 1830 que Hains signa sa dernière circulaire comme « Maître des requêtes, Administrateur faisant les fonctions de directeur général ».24 Elle traitait du contrôle par la douane des mouvements de navires. Les archives ne renferment malheureusement pas de circulaire d’adieux au service.
72Il prit donc sa retraite, non sans avoir recommandé Gréterin pour lui succéder. Toutefois cinq ans après, il demanda et obtint l’importante recette de Marseille. Selon Duverger, il sortit de la réserve qu’il s’était imposée pour nourrir sa nombreuse famille.
73Louis Collin de Sussy fut mis à la retraite sans l’avoir demandé. Quant à David, il fut appelé à la direction du commerce dans le ministère de l’Agriculture et du Commerce où il continua sa brillante carrière.25
Théodore Gréterin (5 juillet 1831-20 mars 1860)
74Pour Gréterin, s’ouvrit un directorat qui allait durer 29 ans, c’est-à-dire jusqu’au « coup d’État douanier » de 1860.
75Fils d’un lieutenant des douanes, il débute comme surnuméraire à Strasbourg. Il se fait valoir à ce poste. « Désigné pour représenter la douane au sein du contrôle de régie que Villèle vient de créer, il est sous les ordres de Thiers, alors secrétaire général du ministère. Cinq ans durant, il continue à affirmer ses mérites et sa position se conforte. Thiers devenu sous-secrétaire d’État aux finances, décide de nommer directeur des douanes ce collaborateur particulièrement apprécié ».26
76C’est le 5 janvier 1831 qu’une ordonnance décide : « Les places de directeur général et d’administrateur général des douanes sont et demeureront supprimées. L’administration des douanes sera dirigée par un directeur assisté de quatre sous-directeurs ».27 Il est précisé que le traitement du directeur est fixé à vingt mille francs et celui des sous-directeurs à douze mille francs. Nous sommes loin des soixante mille francs perçus peu de temps auparavant par Saint-Cricq.
Nomination de Gréterin
77Le même jour, une autre ordonnance nomme Gréterin chef de bureau de première classe au ministère des Finances, comme directeur de l’administration des douanes.
78Si Hains semble être parti sans s’adresser à l’ensemble du service, Gréterin, en revanche, annonce la nouvelle organisation de la douane et sa nomination en s’adressant non seulement aux directeurs provinciaux, mais aussi, fait inhabituel, à tous les chefs du service des douanes.
79Après avoir expliqué qu’il a paru nécessaire de dégager des économies et d’améliorer la rapidité de l’action du service des douanes, il poursuit : « Le système adopté, changeant complètement la position des chefs placés à la tête de l’administration des douanes, a amené la retraite des hommes honorables qui la dirigeaient depuis longtemps. Cette détermination causera sans doute des regrets vivement sentis par tous les employés.
80« Ces regrets, que partagent les membres du nouveau conseil, ajoutent encore à la difficulté de leur mission. Toutefois, ils n’ont pas hésité à accepter les fonctions qu’ils doivent à la confiance du gouvernement, assurés qu’ils sont, qu’il est pour eux un moyen de faire le bien, c’est de rester constamment dans le vrai, et de mettre en application dans tous leurs actes les principes d’une exacte justice et d’une sévère impartialité.
81« Les hommes qui composent ce conseil, pris dans les rangs des employés, s’adressent avec un entier abandon à leurs camarades, et appellent leur utile concours pour assurer au service une marche franche et salutaire ».
82Il se promet, tout en respectant les droits acquis, de récompenser le zèle et le dévouement. Il déclare : « Certain de trouver en eux une assistance aussi éclairée que dévouée, il m’a été permis de ne pas céder à la défiance de moi-même devant la grandeur de la tâche qui m’est imposée ; et leur association à mes travaux, qui est une garantie pour tous, est particulièrement pour moi un motif de confiance et d’espoir ».28
83Mais, une fois de plus, sur la ligne, les agents des deux services ne sont pas rassurés quant à leur sort personnel. C’est encore une affluence, dans les bureaux de la « centrale » et en particulier dans l’antichambre directoriale, de solliciteurs venus à Paris chercher de l’avancement. Aussi, quelques semaines à peine après son entrée en fonctions, Gréterin se montre déterminé à faire cesser ces déplacements abusifs.
84Il écrit : « Depuis six mois des employés de tous grades affluent à Paris, quelques-uns sans congés régulièrement obtenus, et d’autres avec des permissions d’urgence, accordées sur leur simple exposé. Tous se prévalent d’affaires de famille dont ils exagèrent l’importance et, en général, leur véritable but est de venir solliciter de l’avancement. Le service ne peut que souffrir de l’absence simultanée d’un aussi grand nombre de chefs et employés. Cette considération aurait suffi pour obliger l’administration à mettre un terme à un tel état de choses, s’il n’était encore de son devoir d’annoncer que les prétentions dont elle est assaillie par cette foule de solliciteurs ont, au moins, l’inconvénient d’être inopportune, dans un moment où se font sentir déjà les plus grandes difficultés pour le remplacement des employés dont les places sont ou doivent être supprimées par mesure d’économie et dans l’intérêt d’un service bien réglé.
85« L’administration sait et n’oubliera, dans aucune circonstance, l’obligation impérieuse qu’elle s’est elle-même imposée de suivre pour l’avancement les règles hiérarchiques, de respecter les droits justement acquis, et de rendre à chacun pleine et entière justice.
86« Tous ses actes prouveront, j’espère, qu’elle a la volonté de remplir scrupuleusement cette obligation, et qu’elle n’accorde pas plus à la faveur qu’à l’importunité ».29
87Il refuse l’idée de céder au favoritisme et s’élève contre les importuns, il interdit aux directeurs provinciaux d’accorder des permissions pour venir dans ses bureaux particuliers.
88Les attributions des trois administrateurs sont réparties entre les quatre sous-directeurs. Le service du personnel reste placé sous la seule autorité du directeur.
89Cette nouvelle répartition ne porte pas atteinte à l’autorité hiérarchique du directeur et n’augmente en aucune manière le pouvoir du conseil d’administration qui, depuis Saint-Cricq, n’est obligatoirement consulté que dans un nombre limité de cas.
90« Si cette réforme n’eut guère d’impact sur les services extérieurs de la douane, elle en eut un plus sérieux au plan externe : l’administration des douanes (comme les autres services) se trouva sous la main du ministre des Finances, et Gréterin ne joua pas au plan politique, un rôle comparable à celui de Saint-Cricq : on l’entendit souvent au Parlement et dans diverses commissions, mais seulement en qualité d’expert ».30
91C’est une stabilité certaine dans les structures de l’administration et dans les affectations des cadres supérieurs qui caractérise le directorat de Gréterin.
92En 1844, par un retournement de l’opinion dans les sphères gouvernementales, les titres de directeur général et d’administrateur des douanes sont recréés par ordonnance royale. Il est confirmé que le « travail de l’administration des douanes est partagé entre un bureau central et du personnel, et quatre divisions ». L’article 40 maintient le traitement du directeur général à 20 000 francs et celui des administrateurs à 12 000 francs. Gréterin et les sous-directeurs sont nommés dans ces nouveaux grades.31
93Dans sa transmission, Gréterin met l’accent sur la répartition des pouvoirs. « Aucune modification n’est, du reste, apportée aux attributions du conseil d’administration, telles qu’elles sont réglées par l’ordonnance du 30 janvier 1822 ». Il met en évidence un fait important : la réaffirmation que les cadres de la douane, qu’ils soient à la Centrale ou sur la ligne, forment un seul corps. Il affirme : « Les principes généraux qui doivent servir de règle pour l’avancement hiérarchique étaient depuis longtemps en usage dans les douanes ; ils ne font que recevoir une nouvelle consécration.
94« Les assimilations établies entre les grades des employés de l’administration centrale et ceux des employés des départements ne font également que consacrer de plus en plus la faculté de passages successifs et réciproques de l’un à l’autre service, dont les bons effets pour l’intérêt général sont tous les jours mieux appréciés. »32
95Ces mesures, qui sont l’annonce de ce que l’on appellerait aujourd’hui un statut des fonctionnaires, promettent une plus grande clarté et une meilleure équité. Gréterin est confronté à la pratique des « recommandations » qu’il peut plus difficilement repousser que Collin de Sussy, Ferrier ou Saint-Cricq.33
96Revenons à la prise de fonctions de Gréterin, amené à appliquer la décision de suppression du corps des inspecteurs généraux des douanes. Il rappelle aux directeurs que les administrations financières sont désormais placées sous la seule surveillance des agents de l’Inspection des finances.
97Il explique ainsi cette réorganisation : « Elle est la conséquence du système d’unité qui a présidé à l’organisation actuelle des administrations dépendant du département des finances. Placées aujourd’hui plus immédiatement que par le passé sous les ordres du ministre, il était utile et convenable que le contrôle supérieur de leur service fût attribué exclusivement à l’inspection des finances qui reçoit du ministre ses directives et lui rend compte des résultats de ses vérifications ».34
98Il a fait admettre par le ministre que plusieurs inspecteurs généraux des douanes soient incorporés à l’Inspection des finances, qui est appelée à exercer seule la surveillance supérieure du service.
99Il souligne que le droit de vérification attribué à l’Inspection des finances s’étend à toutes les parties du service, qu’il ne souffre aucune exception ; qu’en un mot, il est illimité. Puis il recommande aux directeurs de faire au moins une fois par an la tournée de toute leur direction pour bien apprécier le travail de leurs subordonnés.
100Cette mesure, également appliquée à toutes les administrations dépendant du ministère des Finances, enlève aux chefs de ces départements l’important moyen d’action que constituaient leurs inspecteurs généraux.
101C’est bien ce que Hains pensait lorsqu’il affirmait, selon Duverger : « Bien que l’inspection des finances se soit montrée hostile à l’administration des douanes, je ne méconnais pas l’utilité de son intervention pour la vérification des caisses ; mais pour le service, où l’ a-t-elle appris ? Quand pourra-t-elle l’apprendre ?
102« Ne pouvant comprendre une administration aussi étendue aussi multiple que celle des douanes, sans une inspection spéciale qui éclaire le pouvoir central sur les choses et surtout sur les personnes, à aucun prix je ne voudrais me charger de ce pouvoir central, si j’étais privé des inspecteurs généraux qui en font la force ».35
103En 1858, Duverger fera sienne cette opinion quand il affirmera l’importance qui doit être attachée au rétablissement des inspecteurs généraux des douanes, qu’il préconisera vainement.
104Il ne voit que des avantages à ce que des douaniers inspectent la douane. Leur qualité principale doit être une connaissance de l’administration. Selon lui, ils y arriveront notamment en assistant aux délibérations du conseil d’administration. Il déclare : « Évidemment c’est à l’audition des délibérations du conseil, des discussions qui les précèdent, que les inspecteurs généraux s’imprégneront, si je puis parler ainsi, de l’esprit de l’administration, et pourront mieux s’assurer ensuite dans leurs vérifications que tous les services s’y conforment ; et pour ceux de ces fonctionnaires destinés à s’asseoir un jour au tapis vert, l’utilité de ce stage ne peut être mise en doute ».
105Plus loin, il poursuit : « Dans nombre de questions, l’inspecteur général connaissant les lieux, les hommes, pourra être utilement consulté, pourra fournir des éclaircissements abrégeant beaucoup le travail de l’administration.
106« Mais c’est surtout pour les nominations, que leur assistance au Conseil sera une garantie et par conséquent un bienfait ; parce que si, d’une part le népotisme (qui s’introduit toujours quoi qu’on fasse) est intimidé par des témoins, muets à la vérité, mais dont l’appréciation n’est pas moins redoutée, d’autre part, le Conseil pourra assurer la parfaite équité de ses choix, en autorisant les inspecteurs généraux à discuter devant lui les titres des candidats qu’ils auront vus à l’œuvre ».36
107Gréterin ainsi que les administrateurs se sont mis au travail malgré l’agitation politique qui a marqué les cinq premières années du règne de Louis-Philippe. Le temps des « grands travaux » est passé. Les structures, les procédures, l’organisation, ont été peaufinées successivement sous les directorats des Collin, Ferrier et Saint-Cricq. L’« outil douane » est forgé, il n’y a plus que des améliorations de détail à mener à bien.
108Désormais, la direction générale des Douanes va s’efforcer de clarifier les situations, et de donner une meilleure information aux services d’exécution, tant sur le plan de la recherche de la fraude que sur celui des procédures. Elle opérera de nombreux aménagements de détail.
109Gréterin, durant presque trente ans, conservera la haute main sur l’administration la plus nombreuse du royaume. Il y déploiera beaucoup d’activité, se montrera dévoué vis-à-vis des ministres qui vont se succéder au département des Finances. Il veillera au bon renom de la douane et s’efforcera de faire disparaître les mauvaises habitudes et, en particulier, la corruption chez les douaniers.
110Il montrera toujours le même entrain, la même application au travail, les mêmes bonnes dispositions qui avaient favorablement impressionné Thiers à leurs débuts. Dans les brigades, il apportera des perfectionnements à l’habillement, l’armement, le casernement, la documentation. Il traitera tout particulièrement du recrutement, des mutations et de l’avancement.37 Il s’attachera à mieux définir les fonctions des différents grades du service des bureaux.
111Jean Clinquart analyse l’œuvre de Gréterin dans ces termes : « Minimiser l’intérêt historique d’un ensemble de mesures qui, bien souvent, ont donné à la pratique administrative ses caractéristiques actuelles, constituerait à l’évidence une grave erreur. [...] Il est clair cependant qu’elles ne peuvent à elles seules détruire le sentiment d’immobilisme que suscite globalement cette époque de l’histoire administrative ».38
112Quand Gréterin ne peut mener à bien un de ses projets, il trouve l’aide d’un collaborateur. C’est ainsi que M. Bourgat, chef de bureau, publie un Code des douanes ou recueil des lois et règlements sur les douanes en vigueur au 1er janvier 1842.
113Ce collaborateur zélé donne l’explication de son initiative, pour le moins insolite, dans la lettre à l’intention de son directeur général, qu’il insère en tête de son livre : « L’Administration ayant renoncé à la pensée de présenter dans un Code officiel les lois et règlemens de douane en vigueur, vous avez bien voulu me faire connaître que vous approuviez, ainsi que le Conseil, l’intention que je vous avais exprimée de m’occuper personnellement, à titre privé, d’un ouvrage qui suppléât, du moins en partie, à cette publication. »
114Dans sa réponse, insérée à la suite, Gréterin approuve le projet et met toute la documentation nécessaire à la disposition de l’auteur. Cependant, il lui précise : « Là doit nécessairement s’arrêter l’adhésion de l’Administration ; les mêmes considérations qui l’ont empêchée de donner suite au travail qu’elle avait projeté, devant, à plus forte raison, lui interdire d’attacher au vôtre, l’autorité de sa sanction. Il sera, je n’en doute pas, un ouvrage utile, et le plus souvent un bon guide ; mais il n’aura et ne pourra avoir que le caractère d’une publication privée ».
115Comme sous les régimes précédents, les hommes de l’administration centrale changent très peu. Nous avons déjà pu constater que des cadres de la Révolution et même de la Ferme sont restés en poste jusqu’à l’Empire et sous la Restauration.
116À part le brutal et noble départ de Hains et de ses trois collègues administrateurs, Louis Collin de Sussy, David et Dizié, les remaniements interviennent rarement. Un sous-directeur part en 1833, trois autres sont remplacés entre 1838 et 1848. Dans les échelons inférieurs, on constate la même continuité. Il n’est donc pas étonnant que la Direction des douanes se montre assez conservatrice.
117Mais voici que se profile une nouvelle variation dans l’organisation des administrations financières. À la douane, Gréterin reçoit le titre de directeur général et le grade de sous-directeur disparaît au profit de celui d’administrateur. Les attributions du conseil d’administration restent inchangées.39
Réactivation de la militarisation de la douane
118Si, au premier abord, l’équipe de Gréterin semble avoir simplement expédié les affaires courantes, certaines réformes ont été importantes pour la bonne marche de la douane. Il en est ainsi de son organisation militaire. Les débuts du règne de Louis-Philippe ont été marqués par des menaces de guerre. Les voisins de la France sont sous les armes, et la prudence incite à rechercher tous les moyens aptes à aider à la défense du royaume.
119Le maréchal Soult, ministre de la Guerre, en charge de cette responsabilité, ne pouvait oublier les douaniers de Napoléon et leur belle conduite dans les opérations des dernières années de l’Empire.
120Trois ordonnances, en 1831 et 1832, réglementent l’organisation militaire de la douane. Il est prévu que « les brigades armées de l’administration des douanes pourront être affectées au service militaire ».
121Soult s’est exprimé en ces termes : « Les brigades actives de l’administration des douanes forment un corps armé, et sont composées en grande partie d’anciens militaires ; les autres sont aguerris par leur service journalier. Les brigades, organisées militairement sur quelques points en 1813, 1814 et 1815, ont défendu avec valeur et succès plusieurs de nos places fortes. Leur concours pour la défense du pays, en cas d’invasion ou d’opérations militaires sur les frontières, serait d’une véritable importance. [...] Il importe essentiellement qu’à l’avance une position militaire leur soit reconnue ».40
122Gréterin et son ministre désiraient que le concours de la douane ne soit effectif qu’en temps de guerre et sur les seuls points menacés par l’invasion ennemie. Jean Clinquart explique : « Il ne fallait pas accepter que les douanes actives fussent dotées d’un statut militaire permanent et organisées comme il avait été convenu en 1812 entre les deux départements ministériels. [...] La formule retenue – originale par rapport à tous les projets échafaudés sous l’Empire – fut celle d’une militarisation circonstancielle subordonnée à de strictes exigences de temps et de lieu. Il fut stipulé que "les brigades armées de l’administration des douanes" ne seraient "affectées au service militaire qu’en vertu d’une ordonnance du roi" et seulement "pour une guerre défensive et non pour une guerre en territoire étranger, pendant que les opérations militaires [auraient] lieu à l’extrême frontière" et que le maintien des lignes de douane serait devenu impossible ».41
123L’ordonnance du 31 mai 1831 prend en compte les desiderata de la douane. L’organisation du temps de paix est dissociée de celle du temps de guerre. « La mesure ne concernait que les préposés en état de seconder les opérations militaires sur la frontière voisine de leur ligne. Ces agents seraient employés, soit comme guides ou éclaireurs, soit dans les places fortes, soit comme garde-côtes ».42
124Mais cette mise à disposition ne pourrait se faire que sur ordonnance royale. Elle ne serait susceptible d’intervenir que pour une guerre défensive et ne durerait que pendant que les opérations militaires auraient lieu à la frontière.43
125Dans un de ses commentaires, Gréterin a précisé : « Dans ce cas, les lignes des douanes ne seraient levées que sur la partie de la frontière qui deviendrait le théâtre de la guerre. Les préposés resteraient sous les ordres de leurs chefs administratifs. Chaque inspection formerait un bataillon subdivisé en compagnies de réserve et compagnies de guides de 50 à 70 hommes. Le directeur prendrait rang de colonel et commanderait une légion regroupant les bataillons de la circonscription. »44
126Les directeurs des douanes, par suite de la dissémination de leurs bataillons et compagnies, devraient être placés à la disposition du général commandant de division militaire, mais resteraient en contact avec leurs différents services. Comme il était d’un grand intérêt que les caisses, comptabilités, archives et documentation ne fussent pas laissées à l’abandon, les agents de bureaux qui en avaient la charge devaient suivre le bataillon des douanes de leur inspection. Ils participeraient ensuite, en qualité de gardes nationaux, au service de la garnison de la place forte de rattachement.
127Les instructions de Gréterin précisent : « Il est entendu avec le ministre de la guerre, que beaucoup d’employés de la partie sédentaire pourront, suivant les besoins, être utilisés dans les services accessoires de l’armée ». Ils seraient ainsi « conservés réunis sous le commandement de leurs chefs habituels ».45
128Par ailleurs, Gréterin apporte de grands changements dans l’uniforme des agents. Directeurs, inspecteurs, sous-inspecteurs et préposés du service actif vont porter un habit droit ou frac de drap vert, les marins, une veste ronde de même couleur, les agents supérieurs d’encadrement portent le chapeau français, les officiers et agents d’exécution sont dotés de shakos. Dans la marine, c’est le chapeau vernissé qui est adopté. L’armement des brigadiers et préposés est composé d’un fusil, d’un sabre et d’une giberne. Les insignes sont méticuleusement déterminés selon les grades.46
129Cette tenue sera longuement utilisée, surtout dans les brigades dont la militarisation s’accentuera au cours de la dernière partie du XIXe siècle.47
130Une réactivation de cette militarisation interviendra à la fin des années 1860, devant les menaces de guerre.
Les colonies
131Les chefs de l’administration des douanes ont été amenés à normaliser la situation des douanes dans les colonies françaises.
132En 1829, il est décidé, pour les Antilles, que les employés des douanes, « sans cesser d’être placés pour leur service sous l’autorité du ministre de la marine », appartiendront à l’administration des douanes de la métropole et feront un seul et même corps avec celle-ci.48
133En 1830, une ordonnance prescrit la nouvelle organisation dans les îles : les directeurs et inspecteurs ne pourront à l’avenir être choisis que dans les cadres douaniers métropolitains. Il y a dans chaque île, 17 à 18 agents des bureaux et, pour les brigades, 23 ou 24 agents à terre et 23 marins embarqués. S’y rajoutent environ 35 Antillais pour le service des embarcations.49
134La Guyane et l’île Bourbon, aujourd’hui la Réunion, sont dotées d’une organisation semblable.
135Le pacte colonial rétabli sous la Restauration concerne les Antilles, la Guyane, l’île Bourbon et certains comptoirs en Afrique, à Madagascar et aux Indes. Tahiti vient s’y ajouter dans les années quarante. La politique douanière favorise les exportations de produits français et, en retour, l’importation des sucres produits dans les îles. Les diverses mesures prises par le gouvernement de Juillet sont de portée restreinte, sauf sur la question du sucre évoquée supra.
136En Algérie, la douane a suivi les troupes dans leur occupation des ports et des frontières terrestres. Les préposés ont eu à appliquer les dispositions du contrôle sanitaire et « les décisions du gouvernement militaire en matière d’échanges extérieurs ». Une ordonnance du 22 juillet 1834, complétée par celle du 2 janvier 1846, organise une direction des Finances comprenant la douane avec les mêmes attributions que dans la métropole. Les brigades ont à « braver les atteintes d’un climat rigoureux, les fatigues et les dangers d’une installation nouvelle dans un pays conquis ».50
137Une ordonnance du 1er septembre 1847 crée, dans chacune des provinces d’Alger, Oran et Constantine, une direction des affaires civiles ayant autorité sur la douane. « L’organisation douanière dut s’adapter à cette situation et les douaniers d’Algérie furent placés sous la responsabilité de trois chefs de service indépendants, investis des attributions des directeurs métropolitains. À la veille de la révolution de 1848, les effectifs avoisinaient trois cents agents. [...] L’encadrement supérieur était composé de trois inspecteurs divisionnaires, assistés de six sous-inspecteurs ainsi que de trois receveurs principaux ».51
138En métropole, la douane s’organise et se restructure. L’administration centrale doit faire face à un accroissement important de tâches diverses. Les domaines des sous-directeurs ou des administrateurs se transforment en fonction de l’évolution des procédures douanières. La réglementation sans cesse croissante, est partagée entre plusieurs bureaux.
139« De moins de cinquante agents sous le Révolution, son effectif s’est régulièrement accru sous le Consulat et l’Empire pour atteindre environ 200 agents en 1812-1813. Après la chute de l’Empire, il a été sérieusement réduit, mais on est loin cependant d’en être revenu au niveau de 1790. En 1818, les fonctionnaires de la direction générale des Douanes sont 119, et en 1835, ce nombre n’a pas changé. Il ne variera jusqu’à la fin de la monarchie de Juillet que dans une assez faible mesure, puisqu’il se stabilisera au niveau de 130 à 134 fonctionnaires ».52
140« Les employés de l’administration centrale forment un même corps avec ceux des départements » comme le rappelle l’ordonnance du 17 décembre 1844, avant de prononcer les assimilations entre les deux catégories. Il est même stipulé à l’article 42 : « Nul n’est admis dans les bureaux de l’Administration centrale s’il n’a déjà servi dans les départements ou s’il n’a fait un surnumérariat d’au moins un an ».53 Cependant les échanges sont réduits et on peut affirmer que, pendant de nombreuses années, « on fait carrière » à la direction générale. « La stabilité des personnes aux postes de responsabilité se confond, la plupart du temps, avec une spécialisation de plus en plus affirmée. La majorité des bureaux sont longtemps dirigés par les mêmes hommes. À la fin du règne de Louis-Philippe, l’administration centrale des douanes reçoit une organisation dont les traits essentiels subsistent encore de nos jours ».54
Adaptation à la réglementation
141Gréterin et son équipe sont intervenus efficacement dans l’amélioration des procédures douanières. La réglementation des transports sous-douane a concerné, sous la Révolution et l’Empire, le cabotage maritime. La Restauration a admis quelques assouplissements en distinguant les marchandises susceptibles d’être expédiées avec acquit sous plomb, avec acquit sans plomb ou simple passavant.55 Le « plombage » était la mesure considérée, à l’époque, comme la meilleure contre la fraude.
142Parallèlement, et dès 1825, l’administration a déjà amélioré la gestion des acquits à caution qui garantissent la bonne exécution de ces expéditions. Elle a décidé notamment de faire procéder à la transmission des certificats de décharge des déclarations de transport sous douane par les services douaniers de destination. En effet, « l’incurable négligence des consignataires à renvoyer aux bureaux de départ les acquits à caution déchargés a donné trop souvent matière à des actes contentieux abondants et souvent inutiles ».56
143À son tour, Gréterin assouplit la réglementation en la matière, craignant que les préposés ne soient détournés de la reconnaissance effective des marchandises par la lenteur qu’entraîne, dans les opérations, l’accomplissement de toutes les formalités réglementaires. Il a recherché « les moyens de simplification non moins utiles pour le service de l’administration qu’avantageux pour le commerce, pour qui l’économie du temps et des formalités est un premier besoin et souvent une condition de succès ».
144Il est conscient que les règles administratives sont « plus ou moins modifiées selon les usages et les besoins de chaque localité ». Il a donc adopté « des règles simples, applicables dans tous les ports, et qui n’exigeassent des employés comme du commerce que les formalités rigoureusement nécessaires ».57
145L’expéditeur doit rédiger sa déclaration sur une formule imprimée remise gratuitement. Établie en trois exemplaires, celle-ci sert aussi de souche de l’acquit à caution et tient lieu de permis d’embarquer. Au port d’arrivée, elle sert aussi de permis de débarquement. Les opérations de vérification et d’écriture sont également allégées.
146Les transports terrestres sous douane, presque inexistants sous l’Empire, sont autorisés à partir de 1832. Mais des garanties draconiennes ont été imposées : les marchandises doivent être présentées séparément par espèces et qualités, suivant les distinctions du tarif. Elles sont obligatoirement emballées dans des caisses, balles ou futailles.58
147Des prélèvements d’échantillons sont de règle dans un nombre de cas déjà très important au départ, et qui ne cesse de s’élever au fil des années. Il convient souvent de procéder à un double scellement, d’abord sur l’emballage intérieur et ensuite à l’extérieur.
148À partir de 1839, ces dispositions sont suspendues. Dans une circulaire, le directeur général a fait ressortir que, souvent, « les séparations par espèce et qualité doivent se faire à la frontière au moment même de l’arrivée des marchandises. Les opérations successives de déballage, triage et remballage causent des retards, donnent lieu à des frais considérables ; et, faites souvent à la hâte par des ouvriers peu habiles, elles portent atteinte à la fraîcheur, à l’éclat de certaines marchandises, en amènent la dépréciation, et peuvent même occasionner la perte totale de quelques objets ».
149Il transmet donc devant « l’existence et la gravité de ces inconvénients », la décision de suspendre l’obligation de présenter les marchandises séparément par espèces et qualités.59
150C’est en 1847 que Gréterin obtient du ministre la suspension des dispositions de l’article 14 de la loi du 9 février 1832, assujettissant les colis en transit renfermant des produits prohibés, à la formalité du double emballage et du double plombage.60
151Le régime de l’entrepôt sous douane, instauré en 1803 par la loi du 8 floréal an XI, n’avait subi que très peu d’améliorations sous l’Empire. La Restauration voulut « accorder des facilités au commerce maritime pour l’entrepôt des marchandises importées en France ».61
152Elle prit en considération les doléances faisant ressortir que les magasins de l’entrepôt réel n’étaient pas assez étendus pour y recevoir toutes ces marchandises.
153Rappelons qu’en 1818, la décision fut prise de désigner « parmi les objets qui occasionnent l’encombrement, ou que l’intérêt du commerce oblige de séparer, ceux pour lesquels l’administration des douanes peut sans inconvénient accepter des magasins d’entrepôt hors de l’enceinte des bâtiments affectés à cette destination, ou faire d’autres concessions des garanties que la loi autorise à exiger généralement ».62
154Ainsi s’est développé l’entrepôt fictif, entrepôt privé déjà ouvert depuis l’an XI aux denrées coloniales. Le champ de l’entrepôt a déjà été étendu à de nouvelles marchandises non prohibées.63
155Les grands ports maritimes ont bénéficié de cette procédure. Seule la ville de Lyon a conservé celui qui avait été créé sous l’Empire. L’entrepôt de Paris, bien que vivement combattu par Ferrier, l’ancien directeur général de l’Empire redevenu directeur à Dunkerque, a pris beaucoup d’importance.
156En définitive, comme le dit Jean Clinquart à propos de la période de la Restauration : « Les seules réformes importantes affectant le régime de l’entrepôt dateront de 1826 : extension à trois ans de la durée de l’entrepôt réel et ouverture de ce régime aux marchandises parvenant en transit de l’étranger, et par conséquent débarquées dans des ports étrangers ou originaires des pays limitrophes ».64
157Le gouvernement de Juillet est allé encore plus loin dans l’aménagement du régime du transit et de l’entrepôt. Dès 1831, l’extension qu’il donna au transit a été « telle qu’on peut considérer comme établi que le transit est accordé pour toutes les marchandises »65, à l’exception d’un petit nombre d’objets exclus de tout transit et des denrées coloniales qui, depuis la loi du 28 avril 1816, ne pouvaient être introduites par les frontières de terre.
158Pour l’entrepôt, il fut décidé d’autoriser l’introduction des marchandises prohibées dans les grands ports maritimes pour réexportation ultérieure. Cette possibilité permettant aux armateurs français « d’utiles spéculations dans leurs rapports avec les contrées étrangères. C’est un point désormais hors de contestation, que rien n’est plus favorable à la vente de nos propres produits que la facilité de les assortir avec des produits étrangers analogues, et d’offrir, par cela même, aux vaisseaux de toutes les nations qui fréquentent nos ports, les moyens de former leurs cargaisons en objets de toutes provenances et de toute espèce, sans avoir de nouvelle escale à subir pour les compléter ».66
159C’est enfin en 1832 que le gouvernement « pourra exiger successivement, dans les ports ou l’entrepôt des objets prohibés acquerrait assez d’importance pour rendre nécessaire un service spécial, que ledit entrepôt soit établi dans un local séparé, n’ayant d’ouverture que sur les quais, et offrant toutes les dispositions de sûreté que les ordonnances du roi détermineront ».67
160L’admission temporaire pour transformation est très limitée. En revanche le régime du drawback connaît une grande expansion. Il est destiné à fournir aux fabricants le moyen de soutenir la concurrence sur les marchés extérieurs. Pour cela on procède, à la sortie de produits manufacturés, au remboursement des droits de douane payés sur les matières premières qui ont servi à les fabriquer.
161En 1830, douze produits en bénéficient. « Le haut degré d’importance pour le Trésor » que le système des primes revêt de ce fait conduit l’administration à « recommander [...] de donner une attention suivie à tout ce qui se rapporte à l’allocation de ces primes, afin d’en écarter les abus et de donner à tous les actes qui précédent la liquidation, la régularité la plus complète. »68
162« Les précautions instituées par la réglementation sont multiples : restrictions de sortie pour les produits ouvrant droit aux primes, justification de l’origine française des marchandises, répression des tentatives de perception indue, etc. »
163En matière de politique douanière, Gréterin a été amené à appliquer des décisions gouvernementales très liées aux thèses des protectionnistes. Il a cependant pu faire accepter par le ministère des Finances l’adoption de mesures d’assouplissement et de libéralisation des régimes douaniers suspensifs. C’est par son action persévérante et par touches successives qu’il a fait droit aux souhaits des opérateurs du commerce international.
164Il a le souci de concilier la nécessité de la reconnaissance effective de toutes les marchandises admises en régime suspensif avec la rapidité nécessaire au bon écoulement du trafic commercial.
165Parlant de l’administration, il écrit à ses collaborateurs : « La crainte de la lenteur qu’entraîne dans les opérations l’accomplissement de toutes les formalités prescrites par les règlements actuellement en vigueur, lui a fait rechercher avec soin des moyens de simplification non moins utiles pour son service qu’avantageux au commerce, pour qui l’économie du temps et des formalités est un premier besoin et souvent une condition de succès ».69
166On peut reprendre, au sujet de l’action de Gréterin, l’opinion d’Amé, directeur général des douanes sous le Second Empire :
167« Si le tarif était resté entaché de prohibitions ou de taxations exagérées, la partie réglementaire du service des douanes avait reçu de nombreuses simplifications. [...] L’administration, placée sous une direction habile, avait ainsi, dans le cercle de ses attributions spéciales, donné au commerce toutes les facilités compatibles avec les exigences d’un régime économique créé pour la guerre ».70
La contrebande
168La douane de Gréterin a dû, elle aussi, lutter contre la fraude. Dans ces temps-là, les prohibitions et les droits exorbitants subsistaient en trop grand nombre, même sur des marchandises d’emploi courant. Il a existé, dans le pays, une recherche importante d’articles que la clientèle savait importés illégalement. Les fabricants eux-mêmes ont couvert la contrebande en acceptant l’apposition de leurs marques de fabrique sur des articles de fraude et provenant de leurs concurrents étrangers.
169« La fraude, sous ses divers aspects, bénéficie d’une " tolérance " – le terme est souvent employé – de la part non seulement de la population mais, fait plus inquiétant, de représentants de l’autorité publique. On rechigne beaucoup, même dans les préfectures et sous-préfectures, à prêter la main, comme le veut la loi, aux recherches à l’intérieur des textiles prohibés. Et que dire de l’attitude des officiers municipaux, même lorsqu’ils ne sont point les élus de leurs administrés ! »71
170Les tribunaux sont portés à l’indulgence envers les contrebandiers. L’opinion des consommateurs s’élève contre le prohibitionnisme. Un membre de la chambre de commerce de Paris s’exprime ainsi lors d’une enquête effectuée en 1834 : « La prohibition, est un privilège exorbitant établi au profit des fabricants, au préjudice des consommateurs ; aussi, ceux-ci, qui forment la masse de la population, regardent-ils les lois prohibitives comme des lois injustes ; ils sont portés à leur résister ; ils veulent consommer les produits prohibés, et lorsqu’ils sont disposés à les payer, on leur en procure ; de là l’encouragement à la contrebande qui dévaste nos frontières.
171« La résistance à la loi paraît légitime, et des voyageurs, gens fort honorables d’ailleurs, n’ont pas reculé devant l’idée de pratiquer eux-mêmes la fraude en rapportant des marchandises prohibées à leur retour en France ».72
172Comme sous l’Empire, les entrepreneurs de contrebande utilisent soit des bandes à pied ou à cheval et quelquefois armées, soit des piétons isolés. Les « chiens fraudeurs » sont surtout utilisés sur les frontières du Nord et de l’Est. En 1840, on évalue à 60 000 les chiens fraudeurs opérant à partir de la Belgique et à 40 000 le nombre de chiens détruits en six ans par les douaniers.
173Les quatre cinquièmes du commerce frauduleux se font par terre, les côtes étant bien mieux surveillées et les « chemins du douanier » très fréquentés par les préposés.
174La direction générale a appelé l’attention sur de nouveaux « moyens de ruse et de surprise » : dissimulation dans des caches aménagées dans les navires ou dans les moyens de transport terrestre, dissimulation des marchandises de fraude sous des marchandises régulièrement déclarées ; fausses déclarations dans les régimes suspensifs et en particulier les transits.
175Une fraude assez courante consiste à donner à la marchandise prohibée ou fortement taxée l’apparence d’un produit susceptible d’être importé librement. Les fraudes sur la valeur semblent fréquentes. L’usage de faux ou de documents officiels volés est courant.
176Les entreprises de contrebande, favorisées par le Blocus continental, avaient continué leur commerce interlope sous la Restauration. Celui-ci portait sur les fils de coton, de lin et de chanvre, les laines, tulles, dentelles, la mercerie, les mousselines et les nankins, les tissus en poils de chèvre et la lingerie de table et de lit.
177Viennent s’y ajouter, sous Gréterin, des trafics sur les articles de quincaillerie, la poterie, les armes, les articles en métaux précieux, les articles d’horlogerie, mais aussi sur les bestiaux et les voitures.
178Tout au long des années 1830 et 1840, la direction générale publie de nombreux « avis de fraude » et donne ses instructions sur les poursuites contentieuses en fonction des décisions de la Cour de cassation.
179En 1837, la douane obtient que « dans les cas où la loi a ordonné la saisie des moyens de transport, la confiscation doit porter également sur les autres marchandises du chargement qui auraient servi à couvrir l’introduction des objets prohibés ».73
180Cette disposition, très controversée dans ses débuts, a été conforme à l’esprit de la législation douanière et s’est perpétuée jusqu’à l’époque contemporaine.
181En 1842, un « tableau synoptique des diverses contraventions prévues par les lois de douanes » est publié.
182En 1844, Gréterin a noté : « Ce tableau complété par l’indication textuelle des lois, des pénalités et de la compétence, acquerrait un double degré d’utilité en ce qu’il pourrait servir de guide manuel aux agents de l’administration pour l’appréciation légale, la constatation et la poursuite judiciaire des infractions en matière de douanes ». Il décide de sa refonte pour en rendre l’application plus pratique et plus sûre.74
183Les taxes, très élevées en France, sur le café, le sucre et le tabac ont suscité d’importants courants de fraude avec les pays comme la Belgique et la Suisse où la fiscalité était modérée. À côté des grands courants de contrebande suscités par la rigueur de la législation purement douanière, il convient de mettre en évidence les irrégularités commises à l’occasion des mouvements de sel. En effet, des moyens très importants en personnel sont affectés à la surveillance de l’extraction et du commerce de ce produit, en réalité un peu hors des compétences douanières. Est-il besoin de rappeler les mauvaises conditions de vie des « douaniers paludiers » ?
184S’y adjoignent les fraudes suscitées par l’institution de primes à l’exportation. Après une analyse de l’évolution des répartitions, Jean Clinquart affirme que la seule conclusion possible « c’est que selon toute vraisemblance, la fraude a diminué de manière quasi constante sous la Monarchie de Juillet sans qu’il soit permis pour autant de conclure à une grande efficacité des services douaniers ».75
185La répression de la fraude sur le tabac a été assez efficace. Il en a été de même pour les articles difficiles à dissimuler lors du passage de la ligne de douane comme les poteries, les verreries, les produits métallurgiques ou le gros outillage. Elle ne l’a pas été pour les importations d’objets de faible encombrement comme la bijouterie, la mercerie, et la bimbeloterie. Cette remarque est valable pour les mouvements du bétail et les entrées des textiles, en particulier du coton.
186On peut estimer que l’action de la douane n’a pas assuré aux producteurs nationaux une protection suffisante. Mais il faut rappeler que depuis sa création sous la Révolution, « les hauts responsables de la Douane avaient soutenu la thèse selon laquelle il existait un niveau de protection raisonnable, que la surveillance douanière pouvait garantir, pour peu qu’elle s’appuyât sur des moyens eux aussi raisonnables ; au-delà, ajoutaient-ils, quelques forces que l’on emploie, le résultat le plus favorable au service sera de restreindre la fraude et non de l’annihiler ».76
187L’étude de la fraude et des moyens employés pour la combattre au cours des années 1815-1830, puis sous le directorat de Gréterin de 1831 à 1848, n’a fait que confirmer la justesse de cette opinion.
188L’épuration consécutive au changement de régime a touché de nombreux hauts fonctionnaires. En douane on s’attendait au départ de Gréterin qui avait servi docilement les Orléanistes, quoique n’ayant jamais affiché ses opinions politiques. De tous les directeurs généraux des administrations financières en place avant cette épuration, il sera le seul à être concerné. Il faut s’interroger sur les raisons de la décision gouvernementale.
189La douane compte 30 000 agents, c’est-à-dire autant que lors du Blocus continental, au cours duquel son action s’étendait sur nombre d’États européens. Les gouvernements qui se sont succédé depuis, se sont attachés à renforcer ses moyens sur les plans tant juridique qu’administratif. Les essais de militarisation de ce service sont allés dans le même sens. Un fonctionnaire sur quatre ou sur huit (suivant les bases de calculs) est un douanier. C’est donc une administration des plus importantes en France. En outre, Collin de Sussy, Ferrier, et surtout de Saint-Cricq lui ont donné un lustre sans pareil.
190C’est un grand service à manier précautionneusement. Il y faut un chef ayant des qualités d’administrateur et de gestionnaire éprouvées. Il est utile de pouvoir compter autant sur sa loyauté que sur sa compétence.
La République maintient Gréterin à son poste
191Gréterin est en poste depuis 1830 et a montré un dévouement sans faille au pouvoir en place. Il allie le zèle et la docilité. Déjà, dans un article, paru en 1840 dans La France administrative, il est décrit comme « modéré par caractère et d’un esprit conciliant. [...] Ses principes sur l’économie politique le portent à désirer qu’on puisse arriver sans secousses à remplacer les prohibitions existantes par des droits modérés et suffisamment protecteurs. [...] Il se situe dans un juste milieu ».77
192Aux yeux du nouveau pouvoir, il a l’avantage de sortir du rang et d’être le fils d’un simple sous-officier des douanes. S’il a des détracteurs, s’il est accusé de népotisme et de favoritisme, sa compétence est indéniable. Il a administré son service avec efficacité, mais n’y a pas apporté de bouleversements, peut-être par manque d’imagination mais plutôt par prudence. C’est cette gestion sans heurt pendant presque dix-huit ans qui lui vaut d’être conservé à la tête de la douane.
193C’est l’opinion de l’historien Marcel Pinet qui pense que « les administrations financières sont peu touchées par les épurations républicaines de 1848, les plus radicaux eux mêmes étant conscients de l’absence dans leurs rangs de techniciens au savoir-faire indispensable à la bonne marche du pays ».78
194Gréterin a vraisemblablement appris du nouveau ministre des Finances, Goudchaux, qu’il serait maintenu à son poste et que ses services seraient peu, ou pas du tout, atteints par une épuration qui devait lui sembler absurde.
195Il se rallie rapidement aux nouvelles autorités. Chacun autour de lui en fait autant.
196La République proclamée le 24 février 1848, il transmet dès le lendemain « aux agents de tous grades du service des douanes, une note du ministre constatant que les agents de son ministère n’ont pas été mêlés à la lutte et leur demandant droiture et exactitude à remplir leurs fonctions ».
197Sa circulaire est un modèle du genre : « Un Gouvernement provisoire est établi en France. Conformément à ses intentions et aux ordres que vient de me notifier le Ministre chargé du département des finances, les agents de tous grades du service des douanes sont maintenus dans leurs fonctions respectives et appelés à les continuer avec le zèle et le dévouement qu’ils ont toujours montrés pour l’intérêt public.
198« En leur donnant, avec mes collaborateurs de l’administration centrale, l’exemple de ce dévouement au pays, j’ai la ferme confiance que leur concours ne me manquera pas, et qu’ils trouveront dans les circonstances difficiles du moment, de nouvelles occasions de faire preuve de l’esprit de patriotisme, de justice et de modération qui les anime.
199« Veuillez donner immédiatement connaissance de la présente à vos subordonnés et m’en accuser réception ».79
200Le 29 février, il donne des instructions pour que « les tableaux indicatifs des bureaux et autres établissements des douanes portent en tête les mots : République Française, et que les couleurs nationales reçoivent la modification ordonnée par le gouvernement provisoire ».80
201Il fait aussi rectifier les formulaires administratifs et recommande de mettre manuellement sur les commissions d’emploi les mentions : « République française » et « Liberté-Égalité-Fraternité ».81
202Dans une autre note, il indique que le ministre attend que soit assurée la rentrée exacte et régulière de toutes les taxes en vigueur. Il termine : « Je compte, pour l’exécution des ordres du ministre, sur le zèle loyal et éclairé que les employés ont toujours apporté dans l’accomplissement de leurs devoirs. Je fonde aussi sur leur bon esprit et sur le discernement des chefs l’espoir que, tout en redoublant de soins et d’attention pour maintenir l’obéissance due à la loi, ils sauront concilier ce qu’exige l’action du service avec les ménagements, les facilités légitimes et les moyens d’accélération que les redevables et le commerce sont en droit d’attendre d’eux ».82
203Si, à Paris, la marche du service a pu être perturbée par les appréhensions au sujet d’une éventuelle épuration, en province, les agents vaquent aux occupations de leur emploi sans montrer d’état d’âme particulier et tous ou presque se rallient au régime républicain.
204Boucher de Perthes affirme à cette occasion : « si l’on veut faire des épurations dans ma direction, il faudra commencer par le directeur car je ne laisserai pas toucher à un seul homme pour cause politique ».83
A l’heure des restrictions budgétaires
205Gréterin peut affirmer dès après le changement de régime : « L’adhésion empressée des agents de tous grades des douanes aux nouvelles institutions que la France se donne ».84
206Mais il va devoir en mécontenter plus d’un. C’est que la situation financière du gouvernement est particulièrement difficile. Parmi les remèdes figure en bonne place une réduction des dépenses de personnel. Il va être procédé en quelques mois à une série de mises à la retraite d’office, en commençant par ceux des agents qui en remplissent les conditions minimales mais aussi en procédant à des révisions de l’ancienneté exigible, puis à des licenciements avec indemnité de départ.
207Le gouvernement applique les restrictions budgétaires en commençant au plus haut niveau de la hiérarchie. C’est ainsi que Gréterin perd son titre de directeur général. Il est ramené au niveau des directeurs de ministère. Trois sous-directeurs remplacent quatre administrateurs avec diminution de rémunération, cette dernière mesure touchant tous les cadres supérieurs des Finances.85
208Des sacrifices se traduisant par une retenue exceptionnelle sont demandés à tous les serviteurs de l’État ayant un traitement supérieur à 2 000 francs.
209Gréterin s’emploie à réduire le nombre des inspecteurs, sous-inspecteurs, receveurs principaux et receveurs subordonnés. Ces compressions se font aussi dans les rangs des préposés et des commis. Les douanes extérieures perdent 2 500 postes, soit 9 % de leurs effectifs.
210Il lui faut donc procéder à un redécoupage de presque toutes les directions pour tenir compte de la disparition d’un grand nombre de postes d’encadrement. Il lui faut aussi fermer plusieurs petits bureaux et points de passage obligés.
211C’est en septembre 1848 qu’il explique au personnel les vues d’ensemble qui ont présidé à la réorganisation commandée par la nécessité de réaliser des économies. Il a également été tenu compte « d’une appréciation plus exacte et plus complète des modifications apportées au mouvement commercial par l’ouverture de nouvelles voies de communication ; des changements dans la circonscription des inspections et des recettes principales, dont le nombre a été diminué ; enfin le resserrement de la zone où s’exerce la police de circulation, telles sont les mesures qui ont permis d’apporter de notables réductions dans les dépenses du service administratif et de perception.
212« Relativement au service des brigades, il fallait entrer dans des voies plus larges, et s’attaquer au système d’organisation même, en se mettant en garde toutefois contre des innovations dont l’effet eut pu compromettre les graves intérêts que la surveillance des douanes protège et doit garantir ».
213Il poursuit : « Il a été reconnu que les forces sont d’autant plus vives qu’elles sont moins divisées et qu’elles se massent sur un espace plus resserré. C’est en partant de cette donnée que, à peu près partout sur la frontière de terre, la profondeur du rayon a été plus ou moins réduite, que la première ligne a été plus fortement constituée, et que le rapprochement de la seconde a entraîné la suppression de la plupart des brigades intermédiaires. À l’économie qui en a été la conséquence est venu s’ajouter l’avantage très réel d’exonérer de formalités toujours gênantes une partie de la zone assujettie à la police des douanes ».86
214Gréterin a la sagesse d’accompagner cette importante réorganisation, à l’initiative du gouvernement, par un certain nombre de mesures conformes au désir de la majorité des douaniers. Il montre sa volonté de s’appliquer à revaloriser les traitements des agents subalternes.
215Avec son habileté coutumière, Gréterin s’efforce de présenter aux personnels ce qu’il appelle « la justice redistributive ». Il s’adresse à eux en ces termes : « En présence des circonstances qui lui commandaient impérieusement de réaliser des économies, l’Administration ne pouvait perdre de vue la nécessité, non moins urgente, d’améliorer la position d’un grand nombre d’agents inférieurs trop faiblement rétribués. Il y avait ainsi pour elle une double tâche à remplir, problème d’autant plus ardu que l’une des deux solutions pouvait tout d’abord paraître exclusive de l’autre. C’est cependant ce but qui a été atteint par la nouvelle organisation que vient de recevoir le service des départements ».
216Son premier soin a été de consacrer une partie importante des économies commandées impérieusement par les circonstances, à améliorer le sort des agents inférieurs des brigades « portant au minimum de 650, 700 et 800 francs le traitement des préposés, sous-brigadiers et brigadiers ».
217Il a décidé de donner à un certain nombre de ces agents « une élévation de classe dans leur grade ». Il a augmenté sensiblement le traitement des lieutenants et des capitaines. Il en a fait autant pour le service des bureaux.
218Ce sont ces dispositions présentées au ministre qui ont été approuvées et qui vont compenser, un peu, les mesures d’économie décidées par le gouvernement. Gréterin poursuit : « J’attends les plus heureux résultats de la nouvelle organisation. La condition des agents inférieurs se trouvant améliorée, le recrutement deviendra plus facile et meilleur ; il y aura plus de latitude pour le choix des nouveaux sujets, et ce que le personnel gagnera, quant à sa composition, viendra se réunir aux autres éléments de compensation de ce qu’il aura perdu, quant à l’effectif. J’aime à croire, d’ailleurs, que les augmentations de traitement accordées à un si grand nombre d’employés, en récompensant leur zèle dans le passé, en l’excitant dans le présent et l’avenir, deviendront elles-mêmes une garantie de plus d’un service toujours vigilant, probe et dévoué.
219« Si, comme j’en ai la ferme confiance, ces prévisions s’accomplissent, un notable progrès aura été réalisé dans le service des douanes. Mais il n’a pu être obtenu sans entraîner de nombreuses admissions à la retraite, conséquence inévitable de suppressions non moins nombreuses ; et le sentiment d’avoir satisfait autant qu’il était en elle, aux nécessités de la situation, n’adoucit que faiblement le regret qu’éprouve l’Administration d’avoir dû se séparer, plus promptement qu’elle ne l’aurait voulu, de beaucoup d’agents dont, dans des circonstances moins difficiles, j’aurais été heureux de voir se prolonger la carrière ».87
220Duverger approuve cette restructuration : « Au lieu de suivre comme autrefois, les sinuosités de la frontière, on a rectifié, chaque fois qu’on l’a pu, le cordon des brigades de première ligne dont les penthières se sont retrouvées resserrées de toute la différence qui existe entre l’arc et la corde. Sans doute les habitants du territoire ainsi abandonné ont pu aussitôt s’approvisionner à l’étranger, mais la somme des droits que leur consommation acquittait auparavant est un bien faible préjudice pour le Trésor, comparé à l’avantage qu’il a retiré d’un service des douanes plus compact et par conséquent plus fort. Ensuite, on a pu donner dix hommes pour minimum de composition à chaque brigade. [...] Enfin, en appliquant le même système à la seconde ligne, celui de redresser les sinuosités qu’elle suivait, [...] on a doublé sa force. Mais ce qui a fait surtout de cette seconde ligne une barrière sérieuse pour la fraude a été son rapprochement de la première ligne, dont généralement elle n’est plus séparée aujourd’hui que par une distance de dix à quinze kilomètres ».88
221« Cette importante opération fut menée tambour battant : en septembre 1848, le directeur général la tenait pour réalisée. Avec son cortège de mises à la retraite, licenciements et mutations d’office, elle ne put cependant se faire sans provoquer des pleurs et des grincements de dents. Nous ne devons pas perdre de vue que l’affaire se situe en pleine période de contestation et alors que des publications telles que La réforme administrative bénéficient de leur plus large audience. Le mérite de Gréterin ne fut pas mince de mener la réorganisation à un tel rythme, alors que son impopularité ne pouvait que s’en trouver accrue. Mais peut-être était-il plus soucieux de se "dédouaner" auprès du Gouvernement, en appliquant scrupuleusement ses directives, que d’apaiser les récriminations de ses troupes ».89
222Gréterin est donc amené à compenser les réductions de personnel en simplifiant les écritures et les rapports de service. Les bulletins de commerce, mensuels à leur création, auront désormais une périodicité trimestrielle.90
223Des allégements sont opérés dans le traitement des documents utilisés sous le régime des entrepôts et pour les renvois des acquits à caution et des passavants de cabotage.91
224En matière de contrôle des marchandises, les vérifications partielles ou par épreuves, déjà prévues depuis 1839 en matière de transit, ont été étendues, depuis, aux mutations d’entrepôt. Gréterin décide que ce mode de vérification pourra être appliqué « tant aux marchandises réexportées en suite d’entrepôts qu’à celles déclarées à l’importation, soit pour l’entrepôt soit pour la consommation immédiate ».
225Cette dernière novation, fort importante, fait recommandation « aux chefs de tous les grades, d’en diriger l’application d’une part avec le discernement et la prudence que réclament en pareille matière les intérêts du Trésor ; de l’autre, selon l’esprit de protection juste, libérale, éclairée, avec lequel le service des douanes doit se prêter à faciliter et accélérer les opérations commerciales dans toutes les circonstances où il le peut sans risques d’abus ».92
226En 1849, Gréterin a confirmé que l’administration « recherche avec une persévérante sollicitude les moyens de simplifier les différents modes de procéder de son service, de réduire les formalités, d’aplanir les difficultés dans la mesure que peut permettre la garantie des intérêts qui lui sont confiés, d’imprimer enfin à ses rapports avec le commerce la célérité qu’ils requièrent, et qui si souvent est une condition essentielle du succès des transactions commerciales ». Il est alors décidé que les manifestes et les déclarations d’embarquement et de débarquement, jusqu’alors transcrits in extenso, seraient dorénavant enregistrés sur un registre d’inscription sommaire. D’autre part la transcription des déclarations ne serait plus exigée que pour les opérations comportant une soumission. Pour les autres opérations, des formules de déclarations imprimées seraient fournies gratuitement au Commerce. Par ailleurs, des simplifications sont apportées à la rédaction des carnets portatifs des opérations de visite des marchandises.93
227Des aménagements sont également apportés dans les écritures relatives au cabotage et aux exportations à destination des colonies françaises.94
228Auparavant, lorsque des marchandises expédiées en transit devaient emprunter la mer, les formalités à l’embarquement ou à l’acheminement à destination d’un bureau terrestre comportaient la souscription d’un nouvel acquit à caution. Gréterin décide de supprimer cette contrainte en cas d’acheminement ou d’embarquement immédiat.95
229Le gouvernement ayant fait adopter une loi sur les heures d’ouverture des bureaux de douane, comportant la possibilité de dérogation sur demande des chambres de commerce, Gréterin invite les directeurs à s’entendre avec ces organismes pour obtenir la régularisation des dérogations déjà accordées officieusement par le passé, et les encourage à adapter les horaires de visite des voyageurs « de manière à éviter tout retard sur les points où la circulation est desservie par des paquebots, des malles-poste, diligences ou des chemins de fer » ainsi que pour les personnes voyageant avec leurs voitures.96
230Il applique encore ce qu’il appelle sa « justice redistributive », en réformant le partage du produit des saisies. Il a constaté que les employés supérieurs des douanes sont admis à ce partage en vertu de règlements fort anciens, alors qu’ils sont amenés à prendre les décisions s’imposant en matière contentieuse, devenant ainsi juges et parties. Il estime le moment venu de faire cesser cet état des choses et décide que les directeurs, inspecteurs, sous-inspecteurs et receveurs principaux cesseront de participer à cette répartition. Les sommes récupérées forment un fonds commun réparti entre les agents des grades inférieurs et qui auront le plus efficacement concouru à la répression de la contrebande et à la perception des droits dus au Trésor.97
231Il fait de même avec le produit de la taxe de plombage et estampillage qui continuera à être distribué aux seuls employés « dont le traitement fixe n’est généralement pas en rapport avec les opérations délicates et importantes qui leur sont confiées »,98 en évitant cependant que cet avantage soit « hors de proportion avec leur position administrative ».
232Il tient à mettre les douaniers à l’abri de toute critique en matière de préemption. Ce droit sur les marchandises taxées à la valeur s’exerçait lorsque le service des douanes s’estimait fondé à juger que la valeur déclarée était minorée. Il jouait, soit pour le compte de l’Etat, soit pour celui des employés. Ce dernier mode était l’objet d’assez vives critiques. Gréterin supprime cette faculté et décide que, dorénavant, cela ne pourra s’effectuer qu’au compte de l’État et que, parallèlement, les employés supérieurs de tous ordres cesseront d’être compris dans la répartition du produit des préemptions. Leurs parts seront attribuées d’après les règles établies par l’arrêté du 10 juin 1848, cité ci-dessus.99
233« Ultérieurement, la préemption, devenue de plus en plus rare par suite de la crainte que les agents des douanes avaient d’engager leur responsabilité en exerçant ce droit, a été supprimée par l’article 4 de la loi du 7 mai 1881. Ce fut au comité d’expertise légale qu’il appartint de statuer sur les contestations relatives à la valeur des marchandises aussi bien que sur celles qui se rapportent à la nature, à l’espèce ou à la qualité ».100
234Gréterin s’est attaché aussi à normaliser le système des remises qui soulevait de nombreuses critiques. Le montant de cette « dîme », perçue à l’occasion de l’octroi du crédit de droits aux redevables, était l’apanage des receveurs. Le revenu de certaines recettes dépassait et de très loin le traitement des titulaires. Jean Clinquart cite en exemple celui de la recette principale de Marseille dont le montant annuel dépassait 80 000 francs.101
235Ces postes très convoités étaient le plus souvent attribués à des fonctionnaires en fin de carrière. Les nominations étaient l’objet de nombreuses critiques qui reprenaient régulièrement les accusations de népotisme et de favoritisme.
236S’il ne fallait pas toucher au principe des remises qui compensait les risques encourus par les comptables lorsqu’ils accordaient un crédit pour les sommes dues au Trésor, il convenait d’en limiter le montant et Gréterin annonce : « La réforme démocratique de notre gouvernement rend impossible le maintien pour aucun emploi de rémunérations trop élevées, quelles que soient, d’ailleurs, les considérations que l’on puisse invoquer en faveur de l’état actuel des choses ».
237En cette année 1848, il a fait prendre un arrêté qui « consiste à n’allouer aux receveurs chargés d’opérer d’importantes perceptions qu’une part proportionnelle dans le montant de la remise et de faire recette du surplus au profit du Trésor ; pour le couvrir, au besoin, des non-valeurs qui pourraient en définitive rester à sa charge. »
238L’arrêté « détermine les bases d’après lesquelles sera calculée la rétribution personnelle du receveur, suivant l’importance annuelle des sommes dont il aura été fait crédit ».102
239Prudemment, et pour tenir compte du mauvais effet déjà produit par la décision du 5 avril d’effectuer une retenue proportionnelle sur les émoluments supérieurs à 2000 francs, il fait partir la nouvelle mesure du 1er janvier suivant.
240Cependant, un peu plus tard, le plan de restriction des dépenses de fonctionnement du ministère des Finances comporte une étape supplémentaire, qui entraîne une diminution des traitements supérieurs à 10 000 francs. C’est ainsi que le directeur des douanes voit ses émoluments réduits de 20 000 à 15 000 francs. Ceux des sous-directeurs sont ramenés de 12 000 à 10 000 francs. Le même texte spécifie que les sous-directeurs des administrations financières reprendront le titre d’administrateurs qui leur avait été enlevé le 5 avril.103
241L’année 1848 a vu donc des progrès en matière de gestion des personnels et d’accélération des formalités douanières. Gréterin a réussi sans trop de récriminations à appliquer la décision gouvernementale d’économie budgétaire comportant une réduction drastique des effectifs et de forts réajustements à la baisse des rémunérations des cadres de la douane.
242Des troubles ayant éclaté en 1849 et ayant agité les rangs des serviteurs de l’État, le ministre des Finances, Achille Fould, s’exprime sévèrement : « J’ai apprécié à toute leur valeur les services rendus à l’État par l’administration des finances pendant les circonstances difficiles que nous avons traversées. Plus je me plais à rendre hommage à l’intelligence et au dévouement dont elle a fait preuve, plus j’éprouve de regrets de voir, par des renseignements que j’ai trouvés au ministère et par des rapports que j’ai reçus, que quelques-uns des agents du département des finances se sont rendus coupables de faits graves dans leur conduite politique.
243« Sans demander compte à ces agents de leur opinion intime sur la marche du gouvernement, j’ai le droit d’exiger qu’ils ne se servent jamais de l’influence et de l’autorité qu’ils doivent à leurs fonctions pour seconder les projets des anarchistes et propager des doctrines subversives de la société. Pousser jusque là l’oubli du devoir, c’est commettre une véritable trahison.
244« Je veux espérer que les agents de tous grades des services financiers, dont le bon esprit m’est généralement connu, se pénétreront plus que jamais de la nécessité de rester étrangers aux menées des ennemis de l’ordre, qu’ils continueront à apporter dans leurs fonctions le zèle et l’exactitude que le gouvernement de la République est en droit d’exiger d’eux. Si quelques-uns s’écartaient de leurs devoirs, vous auriez à me les signaler sans aucune hésitation, en précisant les faits.
245« Disposé, en toute occasion, à récompenser les bons services, je montrerai une juste sévérité à l’égard des agents qui se laisseraient entraîner hors de la voie que je viens de leur tracer.
246« Veuillez, Monsieur, donner connaissance de cet avertissement à tous vos subordonnés ; il me dispensera, je l’espère, de recourir à des mesures de répressions qui me seraient pénibles, mais devant lesquelles je ne reculerais pas au besoin ».104
247Fait inhabituel, cette lettre a été expédiée directement sans passer par les directeurs généraux des régies financières.
248Gréterin en transmet quand même une ampliation et souligne : « Le personnel des douanes s’est de tout temps distingué par son patriotisme et son bon esprit ; il demeurera fidèle à son passé et à toutes les traditions qui l’honorent. Il n’y a rien dans la règle de conduite que le ministre trace à tous les agents des finances qui ne soit conforme aux principes constamment suivis par l’Administration des douanes : les devoirs de l’employé et les droits du citoyen s’y trouvent conciliés à l’honneur de l’un et de l’autre.
249« J’ai plus que jamais la confiance que ces principes sont acceptés et respectés par mes collaborateurs de tous les grades, et que si les chefs de service ont à me signaler des écarts à ces règles de conduite si sages et si nécessaires au bon ordre du service, ils seront plus rares encore dans l’avenir qu’ils ne l’ont été dans le passé ».105
250Sous la conduite de leur directeur général, soucieux avant tout, d’éviter tout heurt et tout grincement dans l’énorme administration qu’il dirige, les douaniers s’adaptent à la situation générale.
251Les événements qui ont entouré le coup d’État du 2 décembre 1848 ne semblent guère avoir perturbé la vie administrative. Ce n’est que six mois plus tard que Gréterin, à l’occasion d’une circulaire sur le concours des douanes comme auxiliaires de la force publique, chargée de la défense de l’ordre, précise : « Les employés des douanes et des contributions indirectes trouveront dans la mesure qui vient d’être prise une nouvelle preuve de la sollicitude du Gouvernement, et ils reconnaîtront que le louable empressement avec lequel ils ont répondu à l’appel de l’autorité, dans les moments difficiles des mois de décembre et de janvier derniers, n’a pas été perdu de vue ».106
La fusion avec les Contributions indirectes
252Une des premières décisions consécutives à la révolution de 1848 est la réunion en une seule direction du service des douanes et de celui des contributions indirectes.
253Ce projet avait été mis à l’épreuve en 1814 par le baron Louis, alors ministre des Finances. Mais cette tentative s’était révélée inopérante, chaque administration ayant gardé son autonomie. Audifret, ancien directeur de la comptabilité générale, avait publié en 1840 un projet allant dans le même sens.107
254Il est décidé, dans les milieux gouvernementaux, de remettre cette réforme en chantier. Au conseil d’administration, c’est Pierre Barbier, nouvellement promu administrateur, qui est plus particulièrement en charge du problème. Cette dernière affectation ne présenterait qu’un aspect anecdotique si Barbier n’allait être promu directeur général, dix ans plus tard.
255Achille Fould, le ministre des Finances, dit dans son rapport au président de la République sa conviction que : « Non seulement leurs attributions les rapprochent, mais leurs moyens d’action, leurs procédés, les modes de perception qu’ils emploient, soit pour la constatation des produits, soit pour la surveillance de la fraude, présentent, sur un grand nombre de points, beaucoup de similitudes. Dans les lieux où fonctionnent, à côté l’un de l’autre, les deux services, la surveillance active pourrait être exercée, dans une certaine mesure, par les mêmes agents. La délivrance des expéditions pourrait être faite dans les mêmes bureaux ; les recettes pourraient être centralisées dans les mêmes caisses.
256« Séparées, ces deux administrations perdent une partie de leurs moyens communs d’action, et n’ont pas le sentiment de solidarité qui doit unir des agents concourant au même but. Réunies, elles pourront se prêter un mutuel secours plus efficace et plus étendu ; animées d’un même esprit, elles feront tendre tous leurs efforts vers un but commun et réaliseront une unité d’action favorable à la bonne exécution du service comme à l’intérêt du Trésor, et avantageuse pour les agents eux-mêmes ».108
257Le décret du 27 décembre 1851 précise que la nouvelle administration prendra le titre de direction générale des Douanes et des Contributions indirectes. Le conseil d’administration sera composé des administrateurs appartenant aux deux services. Un décret du même jour nomme Gréterin directeur général de la nouvelle administration. C’est à cette occasion que la qualité de directeur général lui est à nouveau reconnue.
258Dans sa circulaire de transmission, il note que le gouvernement, « dans sa sagesse, n’a voulu rien trancher à l’avance, rien précipiter, laissant à la nouvelle administration le soin et le devoir de rechercher, à l’aide de l’expérience, et de réaliser successivement avec maturité, dans toutes les parties du service des deux administrations, les modifications que le fait même de leur réunion rendra possibles et utiles. »
259Il rappelle que les deux services se sont déjà prêté « un concours empressé et fructueux » et qu’il convient d’étendre ce concours pour recueillir « tous les bons effets qu’on peut en obtenir ».
260Il ajoute que l’un de ses premiers soins sera de rechercher « les combinaisons qui pourront le mieux concilier les intérêts de ses collaborateurs anciens aux nouveaux avec l’accomplissement des vues du Gouvernement ».109
261Ce même décret décide, en outre, que le conseil d’administration se composerait des administrateurs, au nombre de six, appartenant à chacun de ces services. Cette mesure est accueillie avec beaucoup de réticences dans les deux services.
262Duverger a mis l’accent sur le manque de préparation d’une telle décision. S’il reconnaît aux deux administrations une similitude fiscale, une même juridiction contentieuse et surtout une comptabilité identique, il regrette qu’aucune étude préalable n’ait permis de mesurer les avantages et les inconvénients d’une telle opération. Il constate que « les faits prouvent qu’il n’y a pas eu fusion, mais juxtaposition de deux administrations dans les mains d’un seul directeur général, s’occupant des douanes le matin, et des contributions indirectes le soir.
263« Il est évident que c’est trop pour un seul homme, ses travaux administratifs ne fussent-ils pas interrompus par sa participation à ceux du Conseil d’Etat, par ses rapports avec les ministères, où tant d’intérêt soulèvent des questions de douane ; c’est trop, surtout, si ce directeur général ne peut s’appuyer sur deux Conseils d’administration distincts et fortement constitués, ayant par conséquent chacun leur allure propre, que le chef suprême n’a plus qu’à diriger. Mais ce dernier élément d’une action possible, sinon utile, ainsi qu’on l’a vu en 1814, manque même à la nouvelle direction générale des deux régies, puisque leurs administrateurs ont été réunis en un Conseil unique, composé d’éléments hétérogènes, dont les membres ne parlent pas la même langue.
264« En effet, quel rapport y a-t-il entre l’impôt dont l’assiette est établie, constatée chez le redevable, et celui pour lequel le redevable est tenu d’apporter la marchandise qui est frappée d’un droit ? Entre les calculs approximatifs des contributions indirectes, et les vérifications positives, absolues des douanes ? Entre le travail des uns chez les particuliers, et la sévère défense faite aux autres d’opérer ailleurs que sur la voie publique ou dans les établissements de l’administration ? Entre les factions, les embuscades, les rebats des douaniers, et les recherches au hasard des agents des contributions indirectes ?.... Je me borne à indiquer ; mais plus on examinera à fond la manière d’opérer le recouvrement de l’impôt dans les deux administrations, et plus on sera frappé de la dissemblance, de l’impossibilité de leur imprimer une même direction.
265« Et pourtant il a fallu que les directeurs des douanes devinssent, du jour au lendemain, directeurs des contributions indirectes des départements frontières ».110
266Il met en relief l’impossibilité de gérer à la fois deux services si dissemblables. Il regrette le déplacement de certains sièges de directions, loin des frontières et du littoral. En résumé il prédit une durée éphémère à cette fusion.
267Il affirme, par ailleurs, que la pensée ministérielle a été guidée par le souci de sauver le service des contributions indirectes grâce à un changement de nom, et rappelle que la rentrée des Bourbons avait été saluée du cri général : Plus de droits réunis ! Il montre le gouvernement, engagé par une promesse imprudente faite dans la joie du retour et ne pouvant réaliser celle-ci, cherchant ainsi à apaiser le public en le laissant espérer un remaniement du système fiscal.
268Pallain, pour sa part, constate que : « La pensée de simplifier le mécanisme des services administratifs, en même temps que le double but d’accroître l’énergie de leur action et de procurer une économie au Trésor public, inspira au ministre des Finances, M. Fould, la réalisation d’un projet publié, en 1840, par M. d’Audiffret, et, comme on l’a vu plus haut, déjà mis, sans succès, à l’essai, en 1814, par le baron Louis : celui de la réunion de la direction des contributions indirectes à celle des douanes, sous le titre de direction générale des Douanes et des Contributions indirectes. [...]
269« Tel fut l’objet du décret du 27 décembre 1851, qui groupa en une seule direction générale l’administration des douanes et celles des contributions indirectes, ainsi que le service des tabacs et des poudres qui relevait alors de cette dernière administration. Ce même décret décidait, en outre, que le conseil d’Administration se composerait des administrateurs, au nombre de six, appartenant à chacun de ces services.
270« Mais, si prolongée qu’elle ait été, l’expérience n’avait pas tardé à démontrer, dès le début même, que l’État ne retirait aucun avantage appréciable de la nouvelle organisation. En réalité, les deux Administrations furent juxtaposées, mais non fusionnées : elles n’ont, en effet, que peu de points de contact et doivent plutôt s’entraider qu’agir de concert. La direction unifiée des deux services, dont l’un fonctionne sur toute l’étendue du territoire et l’autre aux frontières seulement, n’avait, dès lors, quelque efficacité et ne procurait quelque économie pour les frais de gestion que dans les sphères supérieures de la hiérarchie. Cette dernière considération surtout était insuffisante pour ne pas déterminer, à un moment donné, le retour à l’ancien état des choses ».111
271Il fallut attendre jusqu’en 1869 pour que la séparation soit prononcée. Un décret du 19 mars de cette année rétablit les deux administrations avec les mêmes attributions distinctes qu’avant leur réunion. Cette cohabitation allait donc durer dix-huit ans et il fallut bien que Gréterin s’en accommodât.
272Sur son rapport établi fin 1851, un arrêté apporte dans les attributions des diverses divisions de l’administration centrale, les modifications nécessitées par la réunion des deux services.
273La première division traitera principalement des questions douanières : tarif, régimes particuliers, traités de commerce. La deuxième aura compétence sur le service général pour les circonscriptions où les deux régies seront sous l’autorité d’un chef unique : la préparation du budget, les dépenses, le matériel. La troisième s’occupera du contentieux, des sels et du régime des primes d’exportation. La quatrième traitera du service général des contributions indirectes, sauf en ce qui concerne les directions mixtes, ainsi que du contentieux et des questions relatives au personnel des contributions indirectes, et enfin, de la tarification des gestions. Dans les attributions de la cinquième division figureront notamment : la suite du service des octrois, la navigation fluviale, la garantie, le service des retraites pour les deux services, les cautionnements. Enfin la sixième aura en charge le service des tabacs et des poudres à feu.
274La gestion du personnel est du ressort du chef de l’administration qui dispose d’une division spécialisée réunissant les attributions des bureaux du personnel des douanes et des contributions indirectes.112
275Dans les services extérieurs, seront juxtaposées des directions purement « Contributions indirectes » dans les régions où la douane n’a pas ou peu de bureaux, des directions douanières lorsque la douane est en grande majorité et, enfin, des directions mixtes.
276Au niveau de ces dernières, les deux services seront indépendants sur les plans opérationnel et comptable. Il apparaît que Gréterin a bien intégré l’impossibilité d’une fusion réelle. À tous les niveaux hiérarchiques la séparation est telle que les détachements dans une autre régie seront l’exception. Bien plus significatif : chaque service conservera son budget et Gréterin met donc en application la promesse faite dans son annonce de la réunion des deux administrations :
277« Ai-je besoin d’ajouter, dit-il, que, dans toutes les modifications qu’amènera, avec le temps, le nouvel ordre des choses, l’un de mes premiers soins sera toujours de ménager les positions acquises, de ne méconnaître les titres et les services d’aucun de mes collaborateurs anciens et nouveaux, et de rechercher les combinaisons qui pourront le mieux concilier leurs intérêts avec l’accomplissement des vues du Gouvernement ».113
278En définitive, si la douane n’a rien perdu ni rien acquis dans cette opération, les Contributions indirectes ont été remises en ordre par Gréterin qui y a appliqué les règles de gestion en vigueur à la douane et qui y a consacré une part importante de son attention et de son dynamisme.
279Gréterin est pragmatique. Au bout de six mois, il note : « Aucune attribution de fonctions n’ayant pu être faite utilement d’un service à l’autre, on a été conduit à laisser chacun d’eux opérer dans sa sphère spéciale. Ainsi, il demeure entendu que chaque service continuera de marcher dans les voies qui lui sont propres, sauf à voir, dans les directions mixtes, ces deux branches parallèles aboutir à un seul centre d’action. C’est l’appréciation comparative des chefs appelés à diriger simultanément les deux services qui mettra en lumière les améliorations à puiser dans chacun d’eux pour en doter l’autre ; et dans ces conditions l’on est assuré que, partout où se rencontrent les agents des douanes et des contributions indirectes, le concours qu’ils se sont toujours prêté réciproquement deviendra, sous une impulsion unique, plus intime, plus éclairé et par conséquent plus fructueux ».114
280Ayant eu confirmation de la désorganisation des Contributions indirectes, précédemment signalée par le conseil d’administration de cette régie – désorganisation principalement due aux nombreuses suppressions d’emplois décidées en 1848 – il fait accepter la création de 150 inspecteurs et sous-inspecteurs. Ceci vient largement compenser la réduction du nombre de directeurs.
281Il prend aussi un certain nombre de mesures tendant à une meilleure organisation de ce service. Il redéfinit, par le menu, les attributions générales des agents de chaque grade.115 Il crée le grade de commis principal pour diriger les services d’écritures lorsque l’importance des tâches et le nombre des assujettis nécessitent la création d’un poste de chef de service.116
282Il rappelle, dans une très importante circulaire, les devoirs et les attributions des employés supérieurs : directeurs, inspecteurs, receveurs principaux et chefs secondaires du service des contributions indirectes. Celle-ci contient « des prescriptions nouvelles destinées à rendre plus efficace le contrôle des écritures et spécialement le contrôle des opérations de comptabilité ».
283Mais toujours soucieux de la bonne harmonie qui, selon lui, doit régir les rapports entre dirigeants et subordonnés, il termine : « Il faut, entre les employés de tout grade, de l’accord, de l’union, des égards. S’il est indispensable que la subordination soit pleine et entière à tous les degrés de la hiérarchie, il est essentiel aussi que, dans l’exercice de l’autorité, chacun apporte ces bons procédés et cette bienveillance éclairée qui s’allient parfaitement avec la fermeté ».117
284Pendant les dix-huit ans qu’a duré cette fusion et après la remise en ordre des Contributions indirectes, il n’y aura guère de remaniements importants. Certaines directions mixtes ont été scindées, par contre des directions « pures » ont été regroupées.
285Le seul événement marquant a été le détachement, en 1860, du service des tabacs constitué en direction générale indépendante.118
286À noter que sous la direction de Gréterin, des réajustements sont intervenus dans plusieurs domaines réglementaires. Par cette action il a adouci dans une importante mesure la rigidité des textes législatifs imposée par les protectionnistes.
287Il en est ainsi de l’impôt sur le sel qui, abrogé le 15 avril 1848, est rétabli quelques mois plus tard. Gréterin recommande à ses agents d’apporter à leurs collègues des Contributions indirectes un « concours empressé, dévoué et aussi complet que possible » dans les recensements et inventaires rendus nécessaires par ce changement de régime. Il donne en outre, toutes instructions utiles sur les sels étrangers soumis à l’acquittement d’un droit de douane.119
288Il participe aux études préparant l’arrêté pris dans le but d’encourager l’industrie et le commerce, qui augmente temporairement de 50 % les primes ou drawbacks en vigueur et rétablit en outre une prime en faveur de certains produits manufacturés.120
289Il organise le service de l’administration des douanes en Algérie, et y fait appliquer la législation douanière métropolitaine, sauf dérogations particulières à l’initiative du ministre des Finances.121
290Il s’est attaché à simplifier les opérations douanières concernant le cabotage. Il importe en effet, de défendre cette forme de transport réservé, par principe, au pavillon français. Il prend, à diverses reprises, des décisions destinées à accélérer les formalités qui lui sont applicables, notamment pour l’acheminement des boissons.122
291En 1852, le commerce est exonéré du payement de la taxe de plombage pour les transports maritimes entre ports français, mais la formalité de plombage est maintenue dans tous les cas où elle a été prescrite par la loi du 2 juillet 1836.123 Cette exonération a pour effet de rendre au cabotage une partie de l’activité perdue au profit du transport ferroviaire, mais le Commerce, arguant de retards susceptibles d’entraîner des conséquences fâcheuses sur les services réguliers de certaines lignes maritimes, réclame la suppression de tout plombage pour les expéditions par mer. Prenant acte de cette demande, Gréterin fait dispenser de cette formalité les marchandises françaises ou nationalisées.124
292En matière de transit, rappelons-nous qu’il a participé à l’élaboration de la loi du 9 février 1832 autorisant le transit de toutes les catégories de marchandises même prohibées. Seuls 24 produits furent exclus de cette facilité. Les droits de transit furent unifiés et réduits. Le transit fut ouvert à tous les modes d’acheminement entre les bureaux terrestres aussi bien qu’entre ports et frontières de terre. Par contre, les produits coloniaux ne purent être admis au bénéfice du transit que pour les transports d’un port maritime vers l’intérieur des terres, ceci pour favoriser l’activité des villes portuaires.125 Enfin, les droits sur le transit furent supprimés en 1845.126
293Cette procédure prit une importance accrue au fur et à mesure de la mise en service des lignes ferroviaires. Le transit par les voies ferrées fut organisé par arrêté du 31 décembre 1848 sous le nom de transit international par fer (TIF).
294Au cours de la seconde partie de son directorat, nous voyons Gréterin prendre des mesures ponctuelles pour faciliter les formalités douanières. Il décide la suppression de l’obligation de poinçonner les tôles et fers en barre déclarés pour le transit. Un simple prélèvement d’échantillons remplace cette opération génératrice de retards importants et d’une efficacité douteuse, étant donné les difficultés d’apposition de poinçons, vite usagés, sur des surfaces aussi dures.127 Cet assouplissement est étendu aux tôles de fer.128 Il allège aussi les formalités de décharge de transit en mutation d’entrepôt.
295En 1853, il fait admettre au bénéfice du transit les marchandises qui en sont encore écartées. Il pense « qu’il y avait urgence et opportunité à compléter les mesures déjà prises en faisant disparaître celles des exceptions encore subsistantes qui ne sont pas motivées ; soit par des intérêts de sécurité publique, soit par des considérations de moralité commerciale ».129
296Pour ce qui concerne l’admission temporaire, la loi du 5 juillet 1836 avait donné au gouvernement le pouvoir de désigner les marchandises susceptibles de bénéficier de ce régime. À l’origine, limité à l’épuration des huiles, au lavage des laines et à l’impression des foulards écrus, ce régime fut accordé à un petit nombre de produits (une douzaine de 1837 à 1850) au premier rang desquels figurent le froment et les fontes et fers.130
297Sur le plan de la procédure, les progrès sont moins sensibles. Seuls des aménagements de détail sont apportés. L’obligation de réexportation par le seul bureau d’entrée est supprimée, les pays étrangers destinataires des produits fabriqués pouvant désormais n’être pas les mêmes que ceux d’où provenaient les matières premières primitivement importées, les points de sortie pouvant être différents des points d’introduction.
298D’autre part, les réexportations peuvent être scindées au fur et à mesure des ventes. Mais, en ce cas, « la totalité des marchandises ayant reçu une main d’œuvre et faisant l’objet d’un même acquit à caution doit être réexportée par un seul et même bureau de sortie, mais cette réexportation pourra s’y effectuer partiellement ». Cet aménagement, encore bien restrictif, comporte annotation des acquits à caution au fur et à mesure des réexportations partielles.131
299Des aménagements sont également apportés à la législation sur les sucres. Les sucres raffinés destinés à être exportés avec primes sont admis au régime de l’entrepôt à l’exportation, sous réserve expresse que le droit à la prime serait seulement ouvert par l’exportation définitive de la marchandise.132
300Rappelons que l’entrepôt des marchandises prohibées avait été organisé par une ordonnance du 29 avril 1831 et avait été réglementé à l’initiative de la Direction des douanes par la loi du 9 février 1832. Par cette loi, fut également autorisée « la création d’entrepôts à l’intérieur ou aux frontières dans toutes les villes qui prendraient à leur charge les frais de ces établissements ».133
301La plus spectaculaire novation en matière d’entrepôt est la décision de placer l’Exposition universelle, tenue à Paris en 1855, sous le régime de l’entrepôt réel. Gréterin prend une part importante au sein de la commission qui édicte le règlement général de cette manifestation.
302Cette procédure, appliquée à une manifestation génératrice de courants commerciaux importants, est encore en usage, aujourd’hui, pour un certain nombre de foires et salons aussi bien commerciaux que culturels.
L’uniforme
303La tenue des douaniers, régie par l’arrêté circulaire du 28 novembre 1801, qui leur avait donné un uniforme vert à boutons jaunes, n’a subi que peu de modifications. Il était d’ailleurs difficile de changer un uniforme porté glorieusement sur les champs de bataille, dans de nombreuses cérémonies civiles et militaires ainsi que dans des tâches de maintien de l’ordre.
304Par ailleurs, il eut été très onéreux de changer la tenue de plus de 20 000 hommes. Les réformes initiées par Gréterin n’ont porté que sur des détails. À signaler, cependant, qu’en 1835 il décide que « l’habit des employés du service, sera liséré d’un passepoil en drap garance. [...] Le drap bleu céleste est substitué au drap vert pour la confection du pantalon ».134
305Cette caractéristique de l’uniforme des agents de ce service subsistera jusqu’à nos jours.
306Bacquès, évoquant l’habit vert, s’exprime ainsi : « Cet uniforme, les douaniers l’avaient de tout temps honoré par leur conduite, par leur esprit de discipline et d’émulation, et par leur dévouement. Dès son avènement au pouvoir, un ministre des finances, M. Bineau, s’était plu à reconnaître ce qu’avaient d’exceptionnellement méritoires les services rendus par les agents des brigades des douanes, et il fit, le 1er février 1854 un rapport qui ajoute une belle page à l’histoire des douanes.
307« Votre Majesté, dit M. Bineau, a remarqué l’excellente organisation des brigades de douanes ; elle a été frappée, en plusieurs occasions, du zèle, du dévouement, du courage des douaniers, et, voulant donner au corps entier un témoignage de sa haute satisfaction, elle m’a permis de lui proposer pour la croix de la Légion d’honneur quelques-uns de ses membres les plus méritants par la durée et l’éclat de leurs services. Organisées militairement, les brigades de douanes sont composées en grande partie d’anciens sous-officiers et soldats. Placées en sentinelles à la frontière de terre et de mer, elles ont pour mission de garantir à l’industrie nationale la protection que l’État veut lui donner et d’assurer au Trésor la perception des droits qui lui sont dus. En même temps qu’elles accomplissent cette tâche, elles sont toujours prêtes à concourir énergiquement avec l’armée au maintien de l’ordre et à la défense du territoire ».135
308Au vu de l’expérience, Gréterin fait étudier par Barbier, nouvel administrateur, une modification qui aboutit, en 1852, à des rectifications de détail pour les officiers et employés du service actif et à la détermination de la tenue officielle des agents du cadre supérieur.136
309La nouvelle tenue des douaniers est rationnelle et s’adapte bien à leurs fonctions actives. Des efforts importants ont été menés pour les doter du même armement que celui de la gendarmerie et d’en faire assurer l’entretien. Le système appelé « masse » permet de pourvoir à leur habillement, équipement et armement. Le plus souvent les agents des brigades sont logés en caserne.
310Quant à l’uniforme du service des bureaux, le décret du 17 novembre 1852 « consacre par son silence la désuétude dans laquelle sont tombées les précédentes dispositions en ce qui touche les employés de cadre inférieur. Il détermine pour les employés supérieurs une nouvelle échelle d’insignes en broderie ».137
311Pour les cérémonies, le pantalon de grande tenue sera en Casimir blanc avec bande d’argent. Une épée à poignée de nacre remplacera l’épée à poignée dorée.
312Nous avons constaté que, sous l’impulsion du maréchal Soult, la douane avait reçu une organisation militaire. Deux idées avaient été mises en œuvre : l’une, valable en cas de guerre, prévoyant la militarisation absolue des douaniers sur les seuls points envahis par l’ennemi ; l’autre, permanente, organisait le service actif en compagnies de garde et en compagnies de réserve, qui devaient être constamment tenues en état d’entrer en guerre. Les directeurs recevaient le titre de colonel.138
313Mais au fil des ans, la bureaucratie administrative a tendu à rendre vaine cette organisation dont les directeurs estimaient pour la plupart « et avec raison qu’il n’y avait plus de pensée sérieuse attachée à la permanence des cadres militaires, dont l’administration centrale affecta, d’ailleurs, de ne plus leur demander compte ».139
314En 1859, devant la situation d’éventualité de guerre où se trouvait la France, et à l’initiative de l’autorité militaire, Gréterin sera amené à replacer la douane dans les conditions prévues vingt-sept ans plus tôt.
315Il déclare : « Aujourd’hui, et bien que restant sur leurs lignes, les brigades de douanes peuvent être appelées à donner dès à présent à l’autorité militaire un utile concours pour le service de certaines places dont la garnison est momentanément réduite ».
316Il invite les directeurs à se reporter aux instructions antérieures qui lui semblent si précises qu’ils n’auront qu’à s’y référer et à rétablir dans leurs circonscriptions le contrôle de guerre un peu perdu de vue.140
La recherche de la fraude
317Sous la Deuxième République et sous le Second Empire, les agents des brigades ont aussi à assumer leur part dans la guerre économique que mène la France, surtout pour assurer l’imperméabilité des frontières. Cette lutte, encore vive jusqu’au milieu du XIXe siècle, tend à s’apaiser.
318Les documents contentieux et les avis de fraude deviennent plus rares. C’est un bon indice de la diminution de l’intensité de la fraude. La baisse du montant total des droits récupérés, alors que les perceptions normales sont en hausse, laisse également présumer de cette baisse.
319En 1863, la douane est contrainte à renoncer au « droit de recherche à l’intérieur ». Cette faculté a été prévue dans le programme de l’Empereur lors du « coup d’État douanier ».
320Il n’en reste pas moins que l’activité douanière consécutive aux mesures de réorganisation des lignes prises par Gréterin tend à décourager les entreprises de fraude. Le courant traditionnel de contrebande de tabac et de café se manifeste sur les frontières du Nord et de l’Est.
321Les importations se font souvent par des bandes à cheval qui forcent la frontière au galop. C’est pour les décourager que les brigades intermédiaires ont été créées. Il y a encore des affrontements particulièrement violents. L’utilisation des chiens évoquée au chapitre précédent est toujours d’actualité.
322La fraude « intellectuelle » garde son importance : tentative d’obtention indue de prime à la sortie, fausses déclarations de valeur, détournement d’articles déclarés pour des régimes privilégiés.
323Des arrêtés de la Cour de cassation affirment l’exclusion de la bonne foi en cas de détention de marchandises prohibées et la possibilité de poursuivre la fraude même en l’absence de procès-verbaux réguliers.
324À signaler « le grand développement d’une fraude (elle aussi traditionnelle) portant sur l’introduction d’écrits prohibés. L’Empire autoritaire a été prodigue en interdits dont on trouve trace dans les Registres d’ordre : libelles, pamphlets, écrits des hommes politiques de gauche vivant en exil, œuvres d’écrivains tels que Victor Hugo, alimentèrent un commerce clandestin à la répression duquel la Douane concourut bien entendu avec la police ».141
325Quoi qu’il en soit, l’armée des douanes menait bonne garde sur les barrières douanières installées aux frontières.
Conclusion
326Comme pendant tout le XIXe siècle, les vingt-neuf ans du directorat de Gréterin sont marqués sur le plan de la politique douanière par la lutte acharnée entre protectionnistes et libéraux. Ces derniers affirment que l’échange est un droit national comme la propriété. Méconnaître ce droit c’est notamment contraindre celui qui n’est pas libre d’échanger, à chercher une autre voie à son potentiel de production, à lui faire prendre trop souvent une fausse direction.
327Les plus acharnés à la défense du libre-échange veulent l’abolition de toute contrainte sur le commerce extérieur et la disparition de la douane et des douaniers, héritiers honnis des fermiers généraux.
328Les autres, plus modérés, conviennent que l’on peut aider les industries hors d’état de lutter avec la concurrence étrangère, mais refusent de généraliser la protection, voire de traduire celle-ci en prohibitions et en droits trop excessifs ; de contraindre les capitaux à aider les entreprises non performantes ; de raréfier les objets de consommation courante et tout particulièrement les produits alimentaires.
329Ils assurent que le libre-échange est, quant aux choses les plus essentielles, dans l’intérêt du peuple et que la protection exagérée ne profite qu’aux chefs d’entreprise et même qu’aux plus forts de ces derniers.
330Ils avancent comme exemple la politique suivie par l’Angleterre qui a mis en pratique les théories d’Adam Smith. Celui-ci, champion anglais du libre-échange, avait néanmoins admis que la liberté du commerce ne devait pas être brusquement substituée à un régime protectionniste élevé.
331Les gouvernements anglais, et notamment celui de Peel, ont graduellement conduit leur pays jusqu’au libéralisme. Ils ont d’abord adopté des révisions limitées, en 1825 et 1826, puis des mesures de plus en plus hardies en 1845, en 1846, en 1853 et enfin en 1860.
332Les succès économiques remportés par l’Angleterre mais aussi par l’Allemagne, la Suisse et la Belgique qui ont appliqué la même politique douanière, ont permis aux libéraux de faire un parallèle éloquent avec la politique française.
333Les protectionnistes parmi lesquels s’expriment d’une part, des idéalistes ancrés dans leurs certitudes et d’autre part, des politiques poussés par les intérêts particuliers de leurs mandants, ont constamment tenu le langage de la défense du travail national.
334Tous se sont placés sur le terrain de Saint-Cricq, amené à se montrer partisan d’un régime des plus défensifs. Ils affirment que les intérêts du commerce extérieur s’opposent à ceux de la production intérieure. Ils montrent celle-ci condamnée à péricliter au fur et à mesure de l’augmentation des importations concurrentes.
335Ils ne considèrent pas comme antiéconomique le renchérissement entraîné par l’isolement industriel. Thiers affirme même : « Obligée de se défendre par les tarifs, la France s’impose volontairement une certaine cherté ».
336Chaque pas vers un régime moins exclusif fait par les gouvernements qui se sont succédé de 1830 à 1860, a été vivement combattu par les tenants du protectionnisme et, presque toujours, le pouvoir a été amené à réviser sa position. Les traités de commerce signés par Louis-Philippe avec la Belgique et la Sardaigne ne se sont pas inscrits dans la durée. Par ailleurs, il est intéressant de noter que la première fois que Napoléon III a vu sa volonté contrecarrée par le Parlement, ce fut à l’occasion de la discussion d’une loi douanière. Il a été en effet amené à retirer son projet de loi douanière de 1851, à caractère nettement libéral et à déclarer en outre qu’il ne le représenterait pas avant 1861.
337Saint-Cricq, qui avait quitté la douane pour la présidence du bureau du commerce extérieur, a eu encore une forte influence sur la politique douanière durant de longues années. Sa dernière intervention importante à la Chambre des pairs a amené l’adoption de la loi de 1841, plus protectionniste que libérale.
338Gréterin, commissaire du roi auprès des deux Chambres, s’est attaché à donner avec une grande netteté les éclaircissements et renseignements techniques au cours des travaux parlementaires sur les questions douanières.
339Tout au long de son directorat, et de Thiers à Fould, Gréterin a eu à appliquer une politique douanière marquée d’une part, par les essais de libéralisation tentés par les gouvernements guidés par les nécessités d’améliorer leur commerce extérieur et, d’autre part, par une intransigeance des protectionnistes refusant toute tentative de desserrer le carcan douanier.
340Il devait se tenir au courant de toutes les questions importantes concernant la politique douanière et celles du commerce extérieur, pour être constamment en mesure de participer aux travaux parlementaires, que ce soit en session ou devant les commissions.
341Il prenait part aux séances du Conseil supérieur du commerce et à celles du Conseil d’Etat lorsque cette haute assemblée traitait d’économie. Il était conscient que ses fonctions au Parlement ne devaient pas prendre le pas sur la gestion de son administration.
342Bourreau de travail, il s’est attaché à animer l’équipe d’excellents collaborateurs qui l’entourait et à surveiller le fonctionnement des services extérieurs de la douane. Avec l’aide précieuse du conseil d’administration, il a eu à mettre en œuvre diverses réformes importantes : suppression de l’Inspection générale des douanes, fusion avec les Contributions indirectes, aménagement de l’entrepôt et du transit, militarisation du service, organisation de la douane outre-mer, amélioration du régime du drawback et des primes à l’exportation.
343Il a été amené à appliquer, dans les débuts des années 1830, les décisions gouvernementales forcément impopulaires de restriction des dépenses de fonctionnement des administrations.
344En 1848, comme après le coup d’État de 1851, et à la surprise de ses détracteurs, il fut maintenu en fonctions. En effet, Gréterin sut toujours se rendre indispensable grâce à sa compétence professionnelle.
345D’autre part, en lui prouvant hautement leur confiance, les nouveaux régimes se sont assurés un dévouement sans état d’âme. S’il dut en partie à la chance d’être arrivé très jeune au poste le plus important du ministère des Finances, c’est grâce à son intelligence, à son travail et à sa faculté d’adaptation aux circonstances qu’il put s’y maintenir pendant presque trente ans.
346Il fut accusé, non sans raison, de népotisme et de favoritisme. Chargé de trois directions fusionnées, et accaparé par ses obligations au Parlement, il ne put apporter tout le soin désirable au fonctionnement des services. Et on peut dire que, pour la douane, il n’y eut plus de réforme importante à partir de 1851, date de cette fusion.
347Mais la donne économique subissait d’importantes mutations, à l’étranger certes, mais aussi en France. Napoléon III et son gouvernement ont pris une attitude de plus en plus libérale au fil des années 1860.
348Porte-parole d’une politique douanière empreinte de concessions importantes à l’absolutisme des protectionnistes, Gréterin fut écarté des ultimes négociations sur le traité de 1860 avec l’Angleterre.
349Une ère douanière nouvelle arrivait.
Notes de bas de page
1 L. Amé, op. cit., p. 154.
2 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 149.
3 L. Amé, op. cit., p. 159.
4 Ibid., p. 161.
5 Lois des 2 et 5 juillet 1836 : LRDF, tome XIX.
6 « Douane », Dictionnaire des Finances, p. 1533.
7 L. Amé, op. cit., p. 179.
8 Ibid., p. 177.
9 O. Noël, Histoire du commerce extérieur de la France, Paris, Guillaumin, 1879, p. 74.
10 Ibid., p. 84.
11 L. Amé, op. cit., p. 201.
12 Ibid., p. 205.
13 F. Bastiat, Œuvres complètes, Le libre Échange, tome II, Paris, Guillaumin, 1862, p. 109.
14 L. Amé, op. cit., p. 218.
15 O. Noël, op. ait., p. 113.
16 A. Arnauné, op. cit., p. 250.
17 J. Boucher de Perthes, Sous dix rois, op. cit., tome VI, p. 498. Lettre du 17 octobre 1852, soit peu avant son départ à la retraite.
18 O. Noël, op. cit., p. 151
19 Circ. 1220 du 6 août 1830 : LRDF, tome XVII.
20 T. Duverger, op. cit., p. 480.
21 Circ. 1226 du 15 septembre 1830 : LRDF, tome XVII.
22 Circ. 1234 du 6 septembre 1830 : LRDF, tome XVII.
23 T. Duverger, op. cit., p. 481.
24 Circ. 1240 du 31 décembre 1830 : LRDF, tome XVII.
25 T. Duverger, op. cit., p. 483.
26 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 116 et p. 480.
27 Ordonnance du 5 janvier 1831 : LRDF, tome XVIII.
28 Circ, sans n° du 7 janvier 1831 : LRDF, tome XVIII.
29 Circ. 1245 du 4 février 1831 : LRDF, tome XVIII.
30 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 120.
31 Ordonnance du 17 décembre 1844 : LRDF, tome XXII.
32 Circ. 2048 du 28 décembre 1844 : LRDF, tome XXII.
33 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 131.
34 Circ. 1265 du 29 mai 1831 et ordonnance du 9 mai 1831 : LRDF, tome XVIII.
35 T. Duverger, op. cit., p. 481-482.
36 Ibid., p. 491.
37 Circ. 1740 du 22 février 1839 et circ. 1884 du 7 janvier 1892.
38 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 129.
39 Ordonnance du 17 décembre 1844 et circ. 2048 du 28 décembre 1844 : LRDF, tome XXII.
40 H. Bacquès, op. cit., p. 95.
41 J. Clinquart, « Origine et ambiguïté de la création du corps militaire des douanes au XIXe siècle », Études et documents, IX, Paris, CHEFF, 1997, p. 319-389.
42 Ibid., p. 353.
43 Ordonnances des 31 mai 1831, 11 mai et 9 septembre 1832 : LRDF, tome XVIII.
44 Circ. 1268,1327 et 1347 des 13 juin 1831, 30 mai et 4 octobre 1832 : LRDF, tome XVIII.
45 Circ. 1347 du 4 octobre 1832 : LRDF, tome XVIII.
46 Ordonnance du 30 juin 1835 : LRDF, tome XIX.
47 Une collection des aquarelles d’E. Fort, reproduisant les différents uniformes des douanes peut être consultée au Musée des Douanes de Bordeaux. Il y en a une autre à la Bibliothèque nationale.
48 Ordonnance du 25 octobre 1829 et circ. 1195 du 14 décembre : LRDF, tome XVII.
49 Ordonnance du 26 novembre 1830, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 133.
50 H. Bacquès, op. cit., p. 103.
51 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 137.
52 Ibid., p. 242.
53 B. des Lois, n° 1162 du 20 décembre 1844 : LRDF, tome XXII.
54 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 244.
55 Circ. 578 du 2 juin 1820 : LRDF, tome XIII.
56 Circ. 946 du 7 octobre 1825 : LRDF, tome XV
57 Circ. 1460 du 20 octobre 1834 : LRDF, tome XIX.
58 Loi du 9 février 1832 et circ. 1450 du 15 juillet 1834 : LRDF, tome XVIII et tome XIX.
59 Circ. 1762 du 10 août 1839 : LRDF, tome XX.
60 Circ. 2171 du 17 mai 1847 : LRDF, tome XXIII.
61 Sur cette procédure ainsi que sur celles de l’admission temporaire et du transit, il a été intéressant de cf. J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 145-146 ; T. Duverger, op. cit., p. 544, A. Delandre, Traité pratique des douanes, tome I, E. Cagniar, Léon Gy successeur, 1903, 2e éd., p. 609 ; A. Amauné, op. cit., p. 192 ; L. Amé, op. cit., p. 191.
62 Ordonnance du 9 janvier 1818 et circ. 363 du 24 janvier : LRDF, tome XI.
63 Circ. 390 du 5 mai 1818 : LRDF, tome XI.
64 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 104.
65 Circ. 1257 du 9 mai 1831 transmettant l’ordonnance du 8 mai : LRDF, tome XVIII.
66 Rapport au roi adressé le 29 avril 1831 par le ministre du Commerce sur l’ordonnance du même jour : LRDF, tome XVIII.
67 Loi du 9 février 1832 : B. des Lois, n° 59 du 13 et LRDF, tome XVIII.
68 Circ. 920 du 29 juin 1825, citée par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cil, p. 105 et ne figurant pas dans la collection LRDF, consultée.
69 Circ. 1460 du 20 octobre 1834 : LRDF, tome X.
70 L. Amé, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 160.
71 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 350.
72 Cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 351.
73 Circ. 1666 du 6 novembre 1837 : LRDF, tome XX.
74 Circ. 2046 du 23 décembre 1844 : LRDF, tome XXII.
75 J. Clinquart, L’administration des douanes... sous la Restauration..., op. cit., p. 378.
76 Ibid., p. 381.
77 La France administrative, tome I, p. 193. Cité par J. Clinquart, L’administration des douanes en France de la Révolution de 1848 à la Commune (1848-1871), Neuilly-sur-Seine, AHAD, 1983, p. 13.
78 M. Pinet, Histoire de la fonction publique en France, tome III, Paris, Nouvelle Librairie de France, 1993, p. 116.
79 Circ, sans n° du 25 février 1848 : LRDF, tome XXIII.
80 Circ. 2219 du 29 février 1848 : LRDF, tome XXIII.
81 Circ. 2222 du 5 mars 1848 : LRDF, tome XXIII.
82 Circ. 2221 du 2 mars 1848 : LRDF, tome XXIII.
83 J. Boucher de Perthes, Sous dix rois, op. cit, tome VI, p. 168. Lettre du 24 juin 1848.
84 Circ. 2219 du 29 février 1848 : LRDF, tome XXIII.
85 Circ. 2244 du 1er mai 1848 : LRDF, tome XXIII.
86 Circ. 2278. du 15 septembre 1848 : LRDF, tome XXIII.
87 Ibid.
88 Le testament de Th. Duverger directeur des douanes en retraite, auteur de La Douane Française, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... de la Révolution..., op. cit., p. 62.
89 J. Clinquart, L’administration des douanes... de la Révolution..., op. cit., p. 63.
90 Circ. 2237 du 10 avril et 2267 du 27 juillet 1848 : LRDF, tome XXIII.
91 Circ. 2242 du 25 avril 1848 : LRDF, tome XXIII.
92 Circ. 2248 du 20 mai 1848 : LRDF, tome XXIII.
93 Circ. 2341 du 11 août 1849 : LRDF, tome XXIV.
94 Circ. 2344 du 24 août 1849 : LRDF, tome XXIV.
95 Circ. 2353 du 20 octobre 1849 : LRDF, tome XXIV.
96 Circ. 2393 du 28 juin 1850 : LRDF, tome XXIV.
97 Circ. 2253 du 8 juin 1848 : LRDF, tome XXIII.
98 Circ. 2255 du 10 juin 1848 : LRDF, tome XXIII.
99 Circ. 2260 du 23 juin 1848 : LRDF, tome XXIII.
100 Dictionnaire des Finances, p. 978.
101 J. Clinquart, L’administration des douanes... de la Révolution..., op. cit., p. 66.
102 Arrêté du 6 juin et circ. 2254 du 9 juin 1848 : LRDF, tome XXIII.
103 Arrêté du 11 décembre et circ. 2289 du 20 décembre 1848 : LRDF, tome XXIII.
104 Lettre aux chefs des services financiers départementaux du 9 novembre 1849 : LRDF, tome XXIV.
105 Circ. 2359 du 14 novembre 1849 : LRDF, tome XXIV.
106 Circ. 46 du 8 juillet 1852 : LRDF, tome XXV
107 Charles-Louis-Gaston d’Audiffret, Du régime financier de la France, p. 45, cité par J. Clinquart, L’administration des douanes... de la Révolution.... op. cit., p. 93.
108 Rapport du 20 décembre 1851 : LRDF, tome XXIV.
109 Circ, sans n° du 29 décembre 1851 : tome XXIV.
110 T. Duverger, op. cit., p 79.
111 G. Pallain, Les douanes françaises, 3 vol., Paris, Paul Dupont, 1897, tome I, p. 10.
112 Arrêté ministériel du 19 janvier 1852, transmis par circulaires n° 1 et n° 3 des 5 et 22 janvier 1852 : LRDF, tome XXV
113 Circ, sans n° du 29 décembre 1851 : LRDF, tome XXIV.
114 Circ. 51 du 23 août 1852 : LRDF, tome XXV
115 Circ. 76 du 22 novembre 1852 : LRDF, tome XXV
116 Circ. 171 du 30 décembre 1853 : LRDF, tome XXV
117 Circ. 310 du 1er août 1855 : LRDF, tome XXVI.
118 Décret du 21 mars 1860 repris dans circ. 738 du 28 février 1861 : LRDF, tome XXIX.
119 Circ. 2294 et 2295 du 31 décembre 1848 : LRDF, tome XXIII.
120 Circ. 2258 du 19 juin 1848 : LRDF, tome XXIII.
121 Circ. 2263 du 10 novembre 1848 : LRDF, tome XXIII.
122 Circ. 2393 du 28 juin 1850 : LRDF, T 24.
123 Décret impérial du 21 mars 1852 transmis par circulaire n° 20 du 23 du même mois : LRDF, tome XXV
124 Circ. 258 du 15 janvier 1855 : LRDF, T(26.
125 Loi du 9 février 1832 : B. des Lois du 13. n° 59. Circ. 1504 du 13 : LRDF, tome XVIII. Le titre II de la loi porte que : « L’entrepôt des marchandises prohibées de toute espèce est autorisé entre les grands ports et après l’installation de magasins spéciaux dans l’entrepôt réel ».
126 Loi du 9 juin 1845 : LRDF, tome XXII.
127 Circ. 2365 du 5 février 1850 : LRDF, tome XXIV.
128 Circ. 32 du 23 avril 1852 : LRDF, tome XXV.
129 Circ. 113 du 30 juin 1853 : LRDF, tome XXV
130 A. Arnauné, op. cit., p. 198.
131 Circ. 2372 du 1er mars 1850 : LRDF, tome XXIV.
132 Circ. 2426 du 22 février 1851 : LRDF, tome XXIV.
133 G. Pallain, op. cit., tome I, p. 520.
134 Ordonnance du 30 juin 1835 : LRDF, tome XIX.
135 H. Bacquès, op. cit., p. 108.
136 Décrets du 16 février 1853 et 27 novembre 1852. Circ. 12 et 80 des 6 mars et 28 décembre 1852. Tome XXV
137 G. Pallain, op. cit., tome I, p. 104.
138 Ordonnances royales des 31 mai 1831, 11 mai et 9 septembre 1832. Circ. 1268, 1327 et 1347 : LRDF, tome XVIII.
139 T. Duverger, op. cit., p. 616.
140 Circ. 585 du 1er mai 1859 : LRDF, tome XXVIII.
141 J. Clinquart, L’administration des douanes... de la Révolution..., op. cit., p. 358.
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Les directeurs généraux des douanes, l’administration et la politique douanière, 1801-1939
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