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Les ingénieurs des Mines : cultures, pouvoirs, pratiques

 | 
Anne-Françoise Garçon
, 
Bruno Belhoste

Securité et environnement‎

État, industrie et environnement. La réglementation et l’action publique entre continuités et transformations des années 1960 aux années 1980

Daniel Boullet

Texte intégral

  • 1 L’Usine nouvelle, n° 3, 21 janvier 1960, p. 103.

1« La surveillance des établissements classés n’est pas exercée comme il faudrait », déclarait en 1959 Jean-Marcel Jeanneney, ministre de l’Industrie1, convenant ainsi du caractère déficient de la politique appliquée en France dans le domaine de l’environnement industriel. La question se pose de savoir dans quelle mesure et comment les politiques publiques ont pu évoluer en la matière, à la fois la réglementation et l’action sur le terrain. On s’efforcera ici de dresser – secteur nucléaire mis à part –, un tableau sommaire, des années 1960 aux années 1980, d’une histoire à laquelle celle des services des Mines et des ingénieurs du corps des Mines a souvent eu à voir.

2On abordera successivement ces trois décennies, démarche justifiée par l’existence d’un tournant au passage des années 1960 aux années 1970, et par les importantes transformations du contexte et des enjeux dans lesquels l’action publique fut amenée à s’inscrire dans les années 1980. Rapporter des évolutions n’empêchera pas de dire des continuités : elles sont importantes.

I. Les années 1960 : un héritage institutionnel important, mais partiel

3Une politique environnementale avant la lettre a émergé en France dans différents domaines au cours des années 1960. S’agissant de l’industrie, un faisceau de circonstances variées a amené l’État à se saisir de questions présentant des liens avec le sujet et à élaborer de manière empirique une méthode d’action.

A. L’État et la lutte contre la pollution atmosphérique

4C’est la crainte de voir un jour une ville française, spécialement Paris, frappée par une catastrophe semblable au smog qui endeuilla Londres en 1952 qui poussa les milieux hygiénistes, souvent des responsables publics, à fonder, en 1958, une Association pour la prévention de la pollution atmosphérique (APPA). Celle-ci multiplia les initiatives à travers le pays, créa une revue de référence (Pollution atmosphérique) et organisa à Paris, en novembre 1960, un congrès qui bénéficia d’un large écho. Le but était de sortir de l’impuissance l’action publique et la commission des pollutions d’atmosphère créée en 1954 au ministère de la Santé.

5En juillet 1960, le gouvernement de Michel Debré soumit au Parlement le projet d’une loi destinée à remplacer la loi du 20 avril 1932, tendant à la suppression des fumées industrielles, dite « loi Morizet », que sa sévérité irréaliste avait rendue inapplicable. Un décret confia au ministère de la Santé le soin de coordonner la lutte à mener. C’est cependant le ministère de l’Industrie qui pesa le plus sur le contenu du texte voté le 2 août 1961, sous forme d’une loi-cadre, renvoyant les mesures concrètes à des décrets d’application à prendre par branches (qui ne virent jamais le jour).

  • 2 L’industrie automobile obtint que la pollution émise par les véhicules soit traitée dans une struct (...)
  • 3 Jean-Marcel Jeanneney, « Éditorial », Pollution atmosphérique, n° 4, oct.-déc. 1959, p. 186.

6À la création de l’APPA avait répondu dès 1959 celle du CATPA (Comité d’action technique contre la pollution atmosphérique), rassemblant notamment les entreprises grosses productrices ou grandes consommatrices d’énergie2, soutenu sinon suscité par le ministère de l’Industrie. Celui-ci souhaitait « engager les industriels, en dehors même de toute interdiction ou sanction »3, à prendre eux-mêmes en main la lutte contre les nuisances atmosphériques d’origine industrielle, avec en filigrane le souci d’éviter d’entraver le développement industriel du pays comme d’accroître les charges publiques De cela résulta la création, en 1961, du Centre interprofessionnel technique d’étude de la pollution atmosphérique (Citepa), organisme patronal destiné à devenir un organe d’expertise reconnu. Du CATPA au Citepa, on avait glissé de l’action à l’étude. En clair, on n’imposa rien ou presque dans les années soixante aux entreprises en matière de pollution atmosphérique.

7La loi ouvrait bien la possibilité d’imposer des règles spécifiques dans des Zones de protection spéciale (ZPS) : deux seulement furent créées dans les années soixante, sur des parties de Paris n’intéressant guère que le chauffage urbain ; aucune dans des zones industrielles. Certes, cela demeurait un instrument potentiel d’action, mobilisable à terme (les premières ZPS créées en zones industrielles datent des années soixante-dix). La surveillance de la pollution de l’air se développa pourtant, mais hors de toute obligation réglementaire : à l’initiative quelquefois d’entreprises (EDF autour de centrales thermiques, SNPA à Lacq), mais surtout de l’APPA, qui créa ses propres réseaux en différentes parties du territoire (avec l’appui parfois de municipalités). Le bilan était modeste : la nouvelle loi avait consacré l’importance du problème soulevé par les hygiénistes, mais demeura longtemps une coquille presque vide.

B. L’État et la question de la pollution des eaux

8Plusieurs différences peuvent expliquer qu’on se soit plus nettement saisi de la question de la pollution de l’eau que de celle de l’air : tribunaux plus souvent sollicités, moindre difficulté d’établissement des preuves, existence d’une administration spécifique et de groupes intéressés à veiller sur la qualité des cours d’eau (associations de pêcheurs).

1. L’industrie, les pêcheurs et les Eaux et Forêts

  • 4 « Quiconque aura jeté dans les eaux des drogues ou appâts qui sont de nature à enivrer le poisson o (...)
  • 5 Les eaux souterraines relevaient, elles, des services des Mines.

9Jusqu’aux années 1950, le texte principalement utilisé pour sanctionner la pollution des eaux est un article d’une loi sur la pêche fluviale (15 avril 1829) réprimant l’empoisonnement des poissons, auquel était assimilé le déversement d’effluents toxiques en rivière, rendu ainsi passible de peines prononcées en correctionnelle4. La tâche de veiller à son application relevait de l’administration des Eaux et Forêts5, moins réticente que les services des Établissements classés à poursuivre les industriels, souvent seule – avec les sociétés de pêche – à saisir les tribunaux.

  • 6 Patronat, février 1970, « Les nuisances industrielles », p. 24.

10L’industrie n’eut de cesse de dénoncer une situation à ses yeux juridiquement contradictoire, car permettant de poursuivre des établissements par ailleurs autorisés à fonctionner au titre de la législation des établissements classés. Elle souhaitait que les faits de pollution des eaux par l’industrie ne relèvent que de cette dernière. Deux textes tentèrent d’ailleurs d’infléchir, dans le sens souhaité par les industriels, l’application de la législation, sans pour autant trancher nettement entre les deux interprétations en présence. Une loi avait admis, en 1949, un cas de pollution involontaire et, après avis préalable des sociétés de pêche intéressées, le passage de transactions entre l’administration et l’industriel responsable, et une circulaire (6 juin 1953), dont le projet avait été soumis « aux observations des professions les unes après les autres6 », avait précisé aux préfets « les conditions relatives au rejet des eaux résiduaires par les établissements classés ».

  • 7 Elle décide ainsi que le déversement de produits nocifs dans une rivière déjà fortement polluée ne (...)

11Les circulaires n’ont cependant qu’une valeur interne à l’administration et ne s’imposent pas aux magistrats : la jurisprudence évolua même, au cours des années cinquante, dans un sens défavorable aux industriels. La Cour de cassation continua de privilégier l’application du texte sur la pêche7. Le caractère répétitif des sources suggère toutefois un faible effet des sanctions prononcées (généralement le paiement de dommages et intérêts servant à ré-empoissonner). Les entreprises préfèrent s’en acquitter plutôt que de modifier leurs pratiques et assumer le coût d’investissements dans des dispositifs d’épuration.

2. L’eau devenue un problème sensible : la Commission de l’eau du Commissariat au Plan (1959)

  • 8 L’Usine nouvelle, numéro mensuel d’avril 1960, p. 83 : « L’action des Associations de Riverains Ind (...)
  • 9 Compte-rendu du rapport de la Commission sociale du CNPF (L’Usine nouvelle, n° 7, 17 fév. 1955, p.  (...)
  • 10 L’Usine nouvelle, février 1964, dossier « Problème n° 1 : l’Eau », p. 117.

12La croissance des besoins provoque au fil des années 1950 une montée de la question de l’eau dans le pays. Des associations syndicales de riverains industriels se créent dans plusieurs régions avec le soutien des CCI, du CNPF, des pouvoirs publics. Constituées en fédération nationale (Fenarive) dès 1953, elles souhaitent une refonte de la législation dans une perspective « plus compréhensive des nécessités de l’industrie8 » mais aussi « concilier [des] intérêts parfois contradictoires9 » entre industriels. Approvisionnement et pollution apparaissent ainsi de plus en plus liés, celle-ci pouvant devenir « un facteur de raréfaction des quantités d’eau disponibles à usage industriel par altération de leur qualité10 ».

  • 11 Émile Arrighi de Casanova, directeur de l’Expansion industrielle au ministère (cité par L’Usine nou (...)
  • 12 Patronat, Assemblée générale du CNPF, 16 janvier 1962, n° spécial, p. 147.

13Une Commission de l’eau, chargée de préparer une nouvelle loi, fut créée en juillet 1959 au sein du Commissariat au Plan. Les sensibilités y différaient entre partisans d’une approche dirigiste et partisans d’une approche libérale, désireux « [d’]assouplir » la réglementation. Le ministère de l’Industrie préconisait une « spécialisation des cours d’eau », certains étant « réservés aux eaux polluées11 ». Le projet élaboré par la Commission proposait de les répartir en quatre classes, la dernière rassemblant ceux « où la pollution est très importante », qui ne pourraient plus donner lieu à des poursuites « pour délit de pêche12 ». Satisfaction principale y était donnée aux industriels.

3. Le vote de la loi de l’eau et la mise en place du système des agences de bassin (1964-1968)

  • 13 Patronat, août-septembre 1964, n° 243, p. 24.

14Voté (assez difficilement) en première lecture par l’Assemblée nationale en novembre 1963, le projet trébucha devant le Sénat. Sur proposition du président de l’Intergroupe parlementaire de la chasse et de la pêche, le sénateur socialiste du Tarn Fernand Verdeille, le classement des cours d’eau fut écarté, « contre l’avis du gouvernement13 », et remplacé par un simple inventaire. La navette qui s’engagea alors entre les deux Chambres aboutit à un accord, auquel se rallia le gouvernement, et au vote de la loi du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. Elle partageait la France en six bassins, dotés chacun d’une agence recevant pour mission de préparer un programme pluriannuel, et d’un comité, composé de représentants des parties intéressées, appelé à adopter le programme et à fixer les redevances – d’utilisation et de pollution – destinées à donner à l’agence les moyens de l’appliquer.

15Prêt à fonctionner en 1968, le nouveau dispositif devait fournir aux industriels l’eau dont ils avaient besoin, prévoyait de leur restituer une large part des redevances perçues sous forme de prêts et subventions, les appelait à participer aux structures de décision mises en place. Sans être celui qui leur agréait le plus, il fut assez bien accepté. Ce sont les réticences du Parlement qui, en ces débuts de la Ve République, conduisirent à donner à la réforme un contenu plus dirigiste que prévu au départ. Le sujet avait offert au dirigisme à la française une de ses dernières grandes réalisations. L’ampleur de cette réforme fut rarement atteinte par la suite.

C. Une réforme de l’inspection des établissements classés

  • 14 J.-M. Jeanneney, cité par L’Usine nouvelle, n° 3, 21 janvier 1960, p. 103.

16La réglementation des conditions d’exploitation des établissements classés relevait alors de la loi du 19 décembre 1917, héritière du décret napoléonien de 1810 sur les établissements insalubres, incommodes ou dangereux. Certains sont soumis à une autorisation préfectorale assortie de prescriptions à respecter. La question de leur inspection fait figure de serpent de mer. Elle avait reçu une réponse (très) partielle au temps du Second Empire, où un corps d’inspecteurs avait été créé en 1863, mais dans le seul département de la Seine. Ailleurs, « c’est à des fonctionnaires appartenant aux diverses administrations mais dont ce n’est pas la spécialité qu’on demande accessoirement d’inspecter14 » les établissements.

  • 15 Patronat, 17 janvier 1961, numéro spécial, p. 132.
  • 16 Alain Beltran, « Feyzin, Isère, 4 janvier 1966 », Entreprises et Histoire, n° 17, déc. 1997, p. 37- (...)
  • 17 Environnement-Actualité (bulletin du ministère de l’Environnement), n° 132, oct. 1991, p. 14.

17Le sujet suscite lui aussi une effervescence nouvelle à l’orée des années soixante, conséquence, selon le CNPF lui-même, du « développement de l’industrie et par conséquent [de] l’augmentation de ses nuisances15 ». Mais c’est la catastrophe de Feyzin16 (janvier 1966) qui est à l’origine de la réforme intervenue en 1968 : l’événement lui-même (18 morts), l’écho qu’il eut dans l’opinion, les traces laissées par la quête des responsabilités (même quand elles ne sont pas retenues), menée à la fois sur le terrain judiciaire et sur la scène médiatique, la démission collective des inspecteurs du travail « de leur fonction au titre des installations classées17 », et la nécessité mise à jour de mieux prendre en compte le risque industriel expliquent la relative diligence avec laquelle la question fut, en deux ans, tranchée.

18Deux voies s’ouvraient au gouvernement. L’une consistait à créer un corps d’inspecteurs ad hoc, sur le modèle de celui existant à Paris et dans sa proche banlieue. Allant dans ce sens, une ordonnance avait décidé, en septembre 1958, d’instaurer une taxe sur les établissements classés destinée à en assurer le recrutement. La voie en fut même explorée de façon concrète en Alsace. Mais on n’alla pas plus loin ; la sortie de son arrêté d’application se trouva d’année en année différée. Pour expliquer ce blocage on a évoqué des raisons budgétaires, ainsi que des divergences internes à la haute administration, en relation avec l’intérêt porté par d’autres à l’exercice de cette mission, notamment de la part des ingénieurs des services des Mines, confrontés à la réduction de la dimension minière de leur activité.

  • 18 La réforme s’inscrivait dans la mise en œuvre de la méthode de rationalisation des choix budgétaire (...)

19En hâtant l’heure du choix, la catastrophe de Feyzin conduisit à une autre solution : l’attribution justement aux « ingénieurs des Mines, chefs des arrondissements minéralogiques » de la mission de coordonner l’inspection des établissements classés (circulaire du 28 juin 1968). Le choix d’un corps existant présentait des atouts : coût moindre18 et gain de temps dans la recherche d’un système d’inspection plus efficace. Il s’inscrivait en outre dans une réforme plus large du ministère de l’Industrie. Un décret du 18 avril 1968 – la date n’est pas sans intérêt – venait d’y créer un Service de protection contre les nuisances industrielles. Surtout ses services décentralisés furent réorganisés, appelés à devenir, via les nouvelles responsabilités confiées aux services des Mines, la structure d’animation du développement industriel régional.

20La question de savoir si, du point de vue de la protection de l’environnement, la solution choisie fut ou non meilleure que celle qui aurait consisté à étendre le système parisien (qui fut conservé) fait débat. Sans nous prononcer, on se contentera d’indiquer deux éléments de réflexion contradictoires. Le premier est que l’autorité comme l’expérience, tant techniques que sociologiques, d’un corps nouveau, même s’il dispose d’un modèle solide, auraient requis un certain temps pour s’affirmer : avec les services des Mines, la question ne se posait pas et valait envoi d’un signal à l’adresse de l’industrie sans mobiliser d’importants moyens. Le deuxième est qu’avoir confié l’inspection à un service décentralisé du ministère de l’Industrie priva pratiquement par avance celui de l’Environnement de la possibilité d’en disposer en propre : on a souvent noté depuis l’espèce de contradiction qu’il y avait à ce que celui-ci dépende, pour l’application sur le terrain de la réglementation sur les nuisances industrielles, des services du ministère justement chargé d’impulser ce développement industriel.

  • 19 Il se dénomme alors ministère du Développement industriel et scientifique.

21La création, en 1969, d’un organisme de formation continue voué à l’environnement industriel, le Centre de formation et de documentation sur les nuisances, le CFDN (devenu CFDE, le Centre de formation et de documentation sur l’environnement en 1972), compléta enfin la réforme. Conçu et mis en place par le ministère de l’Industrie19, celui-ci fut doté d’un statut privé et rattaché à l’Assemblée permanente des chambres de commerce et d’industrie (APCCI). Le système de formation défini est original, fondé sur des stages paritaires réunissant inspecteurs de l’administration et ingénieurs d’entreprises. L’ensemble dénote un désir d’impliquer concrètement le monde économique dans la lutte contre les nuisances, révélateur d’une méthode d’action.

D. L’élaboration d’une méthode d’action

  • 20 La création, en 1963, du prix du Comité consultatif des établissements classés, destiné à récompens (...)

22Les pouvoirs publics appliquent une méthode pragmatique qu’on pourrait qualifier d’entraînement partenarial20. Ils s’adaptent toujours pour une part aux circonstances : mobilisation des hygiénistes sur l’air, opposition du Sénat au projet préparé par la Commission de l’eau, démission des inspecteurs du travail de leur tâche d’inspection des établissements classés, tout cela a été, pour une part, entendu. Ils se montrent à la fois attentifs à ménager leurs différents interlocuteurs en ne déplaisant totalement à aucun et capables, à des degrés variables, de prendre en compte des préoccupations jusque-là négligées. Deux traits n’ont cessé cependant de caractériser leur action : le souci d’abord de laisser au maximum agir (et payer) les autres, suivant des modes variés, plutôt que directement les services de l’État ; une écoute privilégiée ensuite, accordée aux représentants des activités économiques, spécialement aux industriels, considérés comme garants de la croissance du pays. Le temps donné à leur adaptation a pu aboutir à différer des décisions nécessaires : de là un décalage par rapport à des pays où l’administration prend moins de gants avec les entreprises (par exemple, sur la question de la biodégradabilité des détergents). Leur attitude s’apparente alors fort à du laxisme.

23La voie libérale, commode et moins coûteuse car requérant un moindre engagement de l’État, a donc été privilégiée. Elle prévalut pour la pollution de l’air et, pour l’eau, inspirait le projet initialement formé. La création des organismes de bassin montre néanmoins la puissance publique également capable d’emprunter la voie d’un dirigisme mesuré, associant les entreprises suivant un modèle paritaire de fonctionnement souvent appliqué depuis la guerre. En confiant l’inspection des établissements classés aux services responsables des arrondissements minéralogiques, l’État tirait parti de la solidité d’une structure administrative ancienne. Pour autant les pouvoirs publics surent aussi concevoir des structures neuves (organismes de bassin, CFDN), dont la diversité des statuts est encore signe de pragmatisme. Par cette diversité, de voies, la France se trouva préparée à s’adapter assez rapidement à l’explosion environnementale à venir, sans cependant trop s’écarter des chemins connus.

24En dépit de ses limites, le bilan des années soixante apparaît important, en termes institutionnels, et leur confère une dimension fondatrice : deux réformes ont été accomplies (même si l’une n’était pas celle envisagée au départ et si la solution retenue dans l’autre était porteuse de contradictions). Le début de leur application, autour de 1970, a coïncidé avec l’avènement – à l’échelle internationale – de l’environnement à la conscience sociale. La concordance est frappante. La visibilité des signaux reçus dans l’industrie en fut augmentée. C’était, pour les pouvoirs publics, un capital d’abord utilisable, à entretenir et à développer ensuite.

II. Les années 1970 : ampleur et limites d’un héritage surtout législatif

25Tout en continuant de s’inscrire dans la méthode mise au point, l’action publique gagna, dans les années soixante-dix, en ampleur sous l’effet conjugué de différents facteurs constitutifs d’un tournant autour de 1970 : arrivée au stade de l’application des réformes des années 1960 ; effet de réformes ayant visé, après 1968, à réduire les blocages de la société française ; portée de la création d’un ministère spécifique ; rôle du contexte international de prise de conscience, en particulier aux États-Unis et en Europe, notamment avec la décision du Conseil de l’Europe de faire de 1970 l’année européenne de la Nature.

A. L’impact de la création du ministère de l’Environnement

  • 21 Michel Prieur, Droit de l’Environnement, Précis Dalloz, 1991, p. 26.
  • 22 Voir, sur ce point, Mathieu Flonneau, Entre morale et politique, l’invention du « Ministère de l’Im (...)

26En annonçant, en 1969, son programme de « nouvelle société », Jacques Chaban-Delmas n’avait pas eu un mot sur l’environnement. Mais, signe de continuité par rapport aux années soixante, il avait désigné peu après Louis Armand, ancien président du CATPA, pour diriger, au sein de la Datar, « un vaste programme de réflexion » pour « assurer une maîtrise plus grande de l’environnement »21. Celui-ci aboutira aux « Cent Mesures pour l’Environnement », adoptées en 1970. Mais l’acte principal du début de la décennie fut la décision de Georges Pompidou de créer, en février 1971, – décision rare – un véritable nouveau ministère pour l’environnement22.

  • 23 « Budget d’indigence » (Nuisances et Environnement, n° 29, avril 1974, p. 22) ; budget « lilliputie (...)
  • 24 Robert Poujade avait notamment été nommé, en 1968, secrétaire général de l’UDR.

27L’État mit en fait un nom sur nombre de choses qu’il faisait déjà, plusieurs départements ministériels ayant été transférés au nouveau ministère (dont celui des établissements classés). Mais il y eut un saut en termes de sens pour l’action publique. Il couronnait une évolution marquée par la mise en place, les années précédentes, d’institutions et structures, dont on a déjà mentionné celles intéressant l’industrie. Certes, les moyens donnés (budget23, personnel) au nouveau ministère étaient modestes et il dépendait, pour son action sur le terrain, des services extérieurs du ministère de l’Industrie. Mais la création d’un ministère manifestait l’unité d’un ensemble de problèmes auparavant envisagés de façon séparée et valait affirmation d’une nouvelle mission de l’État. En le confiant à Robert Poujade, un homme important dans son dispositif politique24, Georges Pompidou le dota en outre d’un capital originel d’autorité non négligeable. Le monde industriel ressentit bien ces décisions comme un signal. Le CNPF créa sa Commission Environnement dans l’année même.

28Davantage coordonnée, l’action de l’État prit un nouveau départ. Il fallait appliquer les textes et réformes déjà adoptés ; rénover l’application de textes anciens (loi de 1917 notamment) ; se saisir de problèmes encore ignorés de la loi. De ce travail sortit un corpus législatif important.

B. Un élargissement de la législation

29On observera au préalable que toute législation importante pour l’environnement ne lui est pas forcément spécifique. La formation y ayant été nécessairement d’abord affaire de formation continue, il n’est pas indifférent que l’émergence de l’environnement ait coïncidé avec l’adoption de la loi sur la formation continue (1971), qui allait justement en faciliter le développement. La loi de 1978 sur la liberté d’accès aux documents administratifs (1978) revêtait une importance évidente pour la tenue du débat public dans les questions – souvent sensibles – d’environnement.

1. Le nœud législatif de 1975-1977

30Du point de vue de l’environnement proprement dit, quatre textes, votés entre 1975 et 1977, forment une sorte de « nœud législatif ». Aboutissement d’un travail entrepris entre 1971 et 1974 sous l’égide de Robert Poujade et poursuivi par ses successeurs, ils ont été pensés comme éléments d’un même ensemble, désormais identifié sous le terme d’environnement, qu’ils font explicitement rentrer dans la sphère de la loi. Leur proximité chronologique, l’ampleur de leurs champs d’application ont aussi valeur d’affirmation du nouveau ministère.

31Deux de ces textes répondent à la montée de problèmes concrets : celui de la gestion des déchets (dont beaucoup d’industries sont encombrées) pour la loi relative à l’élimination des déchets du 15 juillet 1975, et celui des risques liés à la multiplication des substances chimiques pour la loi sur le contrôle des produits chimiques du 12 juillet 1977. Ils s’ajoutent à ceux sur l’air et l’eau votés dans les années 1960. Deux autres sont de portée générale, votés à quelques jours d’intervalle : loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature, premier texte français d’ensemble sur le sujet, et loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, qui se substitue à la loi de 1917 relative aux établissements dangereux, insalubres et incommodes.

2. Ampleur et limites du renouvellement de la législation

32Ces lois créent surtout de nouvelles règles de droit et des obligations d’information.

  • 25 Courrier Flash du Droit de l’Environnement, n° 16, janvier 1976, p. 5.

33La loi de 1975 pose le principe novateur essentiel de la responsabilité des producteurs sur le devenir de leurs déchets, que leur « remise […] à un éliminateur professionnel agréé ne [fait] pas disparaître25 ».

34Les autres textes font obligation aux entreprises de fournir :

  • pour toute installation nouvelle ou extension, une étude d’impact, limitée dans certains cas à une notice d’impact (loi sur la protection de la nature) ;

  • pour les installations dangereuses, en sus, une étude des dangers (décret d’application de la loi sur les installations classées) ;

  • pour toute substance chimique nouvelle mise sur le marché, une déclaration préalable et un dossier d’impact (loi sur le contrôle des produits chimiques).

35Elles s’engagent timidement sur une voie d’émergence de contre-pouvoirs en donnant des droits d’agir en justice aux associations. Déjà, la loi de 1975 sur les déchets reconnaissait aux associations de protection de l’environnement reconnues d’utilité publique la faculté de se porter partie civile. La loi de 1976 sur la protection de la nature étend cette possibilité aux associations simplement agréées. Elle leur reconnaît aussi formellement le droit – déjà admis par la jurisprudence – « d’engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à [leur objet] ».

36Elles ont peu recours à la création d’organismes nouveaux. La loi de 1975 fait le choix libéral de ne pas reproduire pour les déchets le système des agences de bassin, jugé trop dirigiste par certains. Au lieu d’agences régionales disposant, grâce à la perception de redevances, des moyens de mener une politique, elle ne crée qu’une agence unique à pouvoirs réduits et à vocation surtout incitative, l’Agence nationale pour la récupération et l’élimination des déchets (ANRED). C’est sur ce modèle, moins ambitieux, que sera de même créée quelques années plus tard l’Agence pour la qualité de l’air (AQA).

  • 26 Il existe souvent en plus une sorte de partage des rôles entre lois et décrets d’application, ces d (...)
  • 27 Voir Corinne Lepage-Jessua et Christian Huglo in Annales des mines, n° 7-8, juillet-août 1979, p. 3 (...)

37Ces textes doivent s’analyser comme des compromis entre souci de mieux protéger l’environnement et volonté de soutenir le développement industriel, d’où l’attachement du législateur à préserver l’autonomie de décision de la puissance publique sans lui lier à l’avance les mains26. La loi du 19 juillet 1976, avec son décret d’application du 21 septembre 1977, maintient de fait un « droit de l’industrie à polluer » et permet « à l’administration d’agir ou ne pas agir à sa libre discrétion », même si elle pose « un certain nombre de principes et donne aux tiers un certain nombre de moyens27 ».

  • 28 Le système initial ne prenait pas en compte la pollution toxique par les métaux lourds qui aboutit (...)
  • 29 Chapitre VIII, p. 95 (R. Poujade, Le ministère de l’impossible, Paris, Calmann-Lévy, 1975).

38Les dispositions d’ordre législatif ou réglementaire adoptées pour protéger l’environnement ne tiennent évidemment pas qu’à quatre textes. D’autres mériteraient d’être évoqués. L’instauration en 1974 – exemple auquel on se limitera – d’une redevance spécifique à verser aux agences de bassin, pour lutter contre la pollution par les substances inhibitrices de la vie (taxe Equitox), donna ainsi une ampleur nouvelle à l’application de la loi sur l’eau28. La législation n’en conserve pas moins des vides, le problème du bruit étant un des plus flagrants. Robert Poujade y consacre un chapitre de son livre, où il décrit bien les hostilités sur lesquelles se brisa la politique de lutte contre les nuisances acoustiques29.

C. Au-delà des textes : la confirmation d’une méthode d’action

1. La concertation comme règle

  • 30 Ils ont aussi cherché à y associer les associations de protection de la nature et de l’environnemen (...)

39Les pouvoirs publics mènent une politique de concertation systématique avec les entreprises, cherchant à les entraîner sur la voie de changements nécessaires plutôt qu’à les leur imposer, leur laissant du temps pour s’adapter30.

40Il a pu s’agir de formules très contractuelles, avec cérémonies de signature avec le ministre. C’est le cas des contrats de branche, qui sont des programmes de rattrapage progressif, dérogatoires à la loi sur l’eau, accompagnés d’aide de l’État, venant s’ajouter à celles des agences de bassin, ou encore du contrat d’entreprise, signé en 1975 avec Pechiney-Ugine-Kuhlmann, exemple resté unique. Mais au-delà de telles configurations très formalisées, ce sont de multiples discussions, négociations, conventions, accords que les pouvoirs publics engagèrent ou signèrent avec les industriels, toujours associés à la préparation des décisions et textes qui leur seront appliqués, notamment quant aux normes à adopter et au rythme de réalisation des travaux à effectuer : les aspects techniques de la loi sur le contrôle des produits chimiques ont ainsi été préparés par un groupe de travail mixte associant représentants de l’administration et de l’industrie. Ils ont cherché à établir des réglementations par profession pour les usines neuves, à conclure des « protocoles » pour les autres, se contentant parfois d’accords partiels (industrie cimentière).

  • 31 Ceci fut loin d’avoir toujours été atteint, certaines structures (des réseaux de mesure, des centre (...)
  • 32 Combat Nature, n° 13, mai 1974, p. 27.

41Sans s’y réduire, la méthode est aussi une façon pour l’État d’ajuster sa pression aux moyens financiers et humains qu’il était disposé à y consacrer. Le but est de limiter les financements publics à des mesures d’accompagnement31. Il est significatif, à cet égard, qu’une part notable des subventions accordées l’ait été sous la forme d’aides attribuées, hors budget, par un comité interministériel sur l’enveloppe annuelle du Fonds d’intervention et d’action pour la nature et l’environnement (FIANE), sorte de « caisse noire pour la nature32 », alimentée entre autres par une taxe prélevée sur le PMU.

  • 33 Les deux premiers ont été créés dans la zone de Fos/Étang de Berre (1971) et en Basse-Seine (1977).
  • 34 Les deux premiers ont été créés dans les zones industrielles de Rouen et du Havre.
  • 35 Leur financement s’inspire du mode paritaire choisi pour leur fonctionnement des agences de bassin (...)

42Ce souci de concertation s’est enfin traduit au plan local par la création de deux types de structure. D’abord les SPPPI (secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles)33 chargés de coordonner l’action administrative dans la lutte contre les pollutions dans les zones à forte concentration industrielle : animés par les services des Mines, leur composition est ouverte aux interlocuteurs de l’administration, notamment aux établissements industriels, sous la condition – sorte de contrat moral – d’adhésion à leur objectif. De même, des réseaux de mesure et d’alerte de la pollution atmosphérique sont mis en place, dans les zones industrielles importantes, à partir de 1973, sous forme d’associations de gestion regroupant État, collectivités territoriales, CCI et industriels34. Leur objectif est de pouvoir faire cesser rapidement une pointe de pollution : à cette fin, est définie par le préfet une liste d’industriels appelés à respecter, sur des durées courtes, une série de consignes, élaborées au préalable avec chacun d’eux par le service des Mines35.

2. Entre pédagogie et laxisme : l’effet de l’action publique sur les entreprises

  • 36 L’Usine nouvelle, n° 44, 30 octobre 1975, p. 46.

43S’interroger sur l’effet de cette politique sur les entreprises suggère des impressions contradictoires. Beaucoup se sont engagées sur la voie proposée : il y a un légalisme des industriels et des efforts réels ont été accomplis. L’envoi de stagiaires en formation continue ou la réalisation de programmes de travaux, tels ceux financés par les quatre emprunts collectifs lancés entre 1971 et 1975 par le GIFIAP (Groupement interprofessionnel financier antipollution), en sont des signes parmi d’autres. Mais, en même temps, l’inquiétude des entreprises ressort davantage des réglementations étrangères – notamment américaines à l’époque – que de la réglementation nationale. Par leur attachement presque unilatéral à entretenir des relations positives avec l’industrie, les pouvoirs publics se sont vraisemblablement privés de moyens de pression dont ils eussent pu se servir un peu plus. À l’accusation de laxisme de certains répond la mise en avant d’un souci de pédagogie. Il reste que l’État laissa, de fait, un large rôle aux industriels dans la fixation des normes, des rythmes et, à la fin, de leur niveau d’effort. Les organisations écologistes et associations de protection de la nature ne furent pas les seules à juger timide l’action publique. Rendant compte de la fermeture, « pour causes de nuisances », de huit établissements, décidée en 1975 par André Jarrot, L’Usine nouvelle y voit des choix faits « sans risque », car limités à de « petites entreprises36 ». Le magazine s’est souvent inquiété que des firmes étrangères puissent tirer profit de la précocité de leurs législations nationales.

3. Et la crise ?

44Une certaine proximité chronologique existe entre l’émergence de la préoccupation environnementale et la détérioration de la conjoncture économique à partir de 1975. L’action publique ne semble néanmoins pas en avoir été significativement infléchie.

  • 37 C’est en octobre 1979 que, « pour la première fois », un tribunal administratif (TA) jugea « de la (...)

45L’élaboration du droit est un processus lent. Les lois votées entre 1975 et 1977 résultent d’un effort engagé entre 1971 et 1974. Le temps que soient sortis leurs décrets d’application, leur mise en œuvre réelle ne débuta qu’à l’extrême fin de la décennie37 quand ce ne fut pas au début des années quatre-vingt : la crise apparue entre-temps n’avait pas interrompu le processus. Quant à l’application de la réglementation, les pouvoirs publics maintinrent leur politique d’entraînement menée en concertation avec les entreprises, les difficultés économiques n’en représentant qu’un paramètre supplémentaire. L’action menée pour orienter les entreprises vers des technologies propres (cf. ci-dessous) témoigne bien d’un maintien des objectifs recherchés : engagée dans la deuxième partie des années 1970, elle prit véritablement son essor dans la décennie suivante.

46Le changement de conjoncture n’a cependant pu que conforter les pouvoirs publics dans leur réticence à la dépense. Sans en être la seule raison, il contribua sans doute à réduire la dimension « qualité de la vie » dans la politique environnementale au bénéfice d’une conception restreinte, technique, de l’environnement, celle justement qu’en avaient les entreprises.

III. Les années 1980 : gérer un héritage contrasté dans un contexte en profonde transformation

47La fin des années 1970 et le début des années 1980 ne portent pas la marque d’un tournant net du point de vue de l’environnement. La conjoncture déprimée se poursuit plusieurs années encore. Exception faite du moratoire nucléaire, l’alternance politique de 1981 n’a pas, sur le moment, entraîné de changement significatif de politique. Pourtant, la nouvelle décennie fut marquée par de sensibles transformations du contexte dans lequel la politique de l’environnement industriel était amenée à s’appliquer et les relations entre les pouvoirs publics et les entreprises appelées à évoluer.

A. Une action publique appelée
à s’exercer dans un contexte transformé

48Plusieurs facteurs en sont responsables : on en retiendra quatre, tenant à des innovations technologiques, des évolutions politiques, mais surtout à des changements d’échelle.

1. Le contexte européen : changement d’échelle géographique

49L’action publique a cessé d’être seulement l’action de l’État national. Un élargissement à la fois géographique et thématique du champ de l’environnement est intervenu, surtout dû au développement de la législation européenne. L’affaire de la « voiture propre » en offre un exemple symbolique (directives sans plomb en 1985, pots catalytiques en 1987), dans lequel des législations nationales plus sévères, auxquelles il convenait de prêter attention pour des raisons commerciales, ont aussi joué un rôle. On a alors bien perçu, en France, qu’il s’était formé en Europe du Nord au sens large une sorte de bloc écologique, influent dans la formation de la législation européenne. L’État s’est de plus en plus trouvé investi d’une double fonction de négociation, puis d’adaptation et d’application de décisions prises à un niveau supranational, européen et, plus rarement, international (protocole de Montréal de 1987 sur la réduction des CFC).

2. Le risque technologique : changement d’échelle de gravité

50Plusieurs accidents importants soulevèrent, à la fin des années 1970, la question des risques relevant des secteurs chimique (Seveso en 1976), pétrolier (Amoco Cadiz en 1978) et électronucléaire (Three Mile Island en 1979). La directive Seveso (1982) en est issue. Sa transcription en droit français, puis son application progressive intervinrent en plus dans un contexte à son tour marqué par de graves accidents (Bhopal en 1984, Tchernobyl en 1986). Cette concordance chronologique venait justifier l’encadrement croissant des entreprises : étude d’impact, étude de dangers approfondie, éventuellement soumise à l’étude sûreté d’un organisme tiers, plan d’opération interne, obligation d’information (plaquettes Seveso) des populations voisines des sites les plus dangereux. La dénomination courante d’« établissements Seveso » ou de « sites Seveso » illustre le potentiel de prolongation de l’impact d’un accident.

51La sensibilisation au risque technologique se trouva renforcée, dans le cas de la France, par l’affaire des fûts de Seveso (1983), secrètement exportés et illégalement stockés dans une décharge de l’Aisne. Révélée par la presse (Science et Vie), qui doubla l’enquête de l’inspection des établissements classés, elle avait d’un coup mis en avant la question de la transparence de l’information. Le rapport aux déchets en fut modifié, l’ouverture de décharges et de centres de traitement de déchets toxiques rendue plus difficile. Huit ans après le vote de la loi de 1975, la responsabilité – une responsabilité qui dure – du devenir des déchets prenait concrètement corps aux yeux des entreprises via le cas de la société suisse Hoffmann-La Roche : le succès qui s’ensuivit des stages consacrés au risque industriel et à la communication en cas d’accident est révélateur d’une prise de conscience (que les ratages de la communication d’EDF après Tchernobyl n’ont pu qu’amplifier).

  • 38 Interdiction de mise sur le marché d’appareils nouveaux contenant des polychlorobiphényles.

52Avec des directives liées à la sécurité (Seveso, PCB38), avec des faits comme la mise sur la sellette, après Bhopal, de l’usine de Béziers de La Littorale (filiale d’Union Carbide), fabriquant un pesticide identique, ou la traversée de l’Europe par le nuage de Tchernobyl, il y a même convergence entre les deux changements d’échelle (géographique et gravité).

3. Les progrès de la métrologie : source de nouveaux enjeux

53La métrologie de l’environnement s’est beaucoup développée. Elle n’est pas une activité nouvelle : dès les années 1950, des camionnettes-laboratoires du Conseil supérieur de la pêche procédaient à des relevés manuels de pollution des eaux et l’école des mines de Douai analysait les relevés d’appareils de mesure de la pollution atmosphérique mis en place par le conseil général du Nord. L’APPA avait installé, dans les années soixante, des réseaux de mesure de la pollution atmosphérique. Mais les progrès de l’électronique et de l’informatique ont grandement facilité les opérations de mesure et amélioré la connaissance des pollutions émises. Ils ont aussi entraîné un recours croissant à l’autosurveillance, à charge pour les entreprises d’en transmettre les résultats à l’administration.

  • 39 Par exemple, annulation par le TA de Bordeaux d’une décision du préfet refusant la communication de (...)

54Ces progrès soulèvent néanmoins différents enjeux. L’utilisation faite de la métrologie dans les réseaux de mesure et d’alerte de la pollution atmosphérique, mis en place à partir du milieu des années 1970, cherchait avant tout à éviter les pointes temporaires de pollution : certains en ont retiré la crainte que, dans les faits, cet objectif se soit substitué à la lutte contre la pollution de fond. Le développement de l’autosurveillance a, elle, rendu aiguë la question du caractère confidentiel – au nom de la protection des secrets de fabrication – ou public des mesures effectuées, la publicité étant réclamée par les associations – souvent jusques devant les tribunaux administratifs39 – au nom de la transparence de l’information et en vertu de la liberté d’accès aux documents administratifs.

4. Les écologistes : émergence d’une influence politique

  • 40 Une évolution dans laquelle le décès d’un manifestant anti-nucléaire, lors des affrontements de Mal (...)

55Engagés dans une contestation radicale de la civilisation industrielle, les écologistes s’étaient assez peu intéressés, question nucléaire mise à part, à l’industrie dans les années 1970. Peu préparée par le programme commun à prendre en compte les problématiques environnementales, la gauche française avait, elle, un retard à rattraper. Moratoire nucléaire excepté, elle n’avait, en 1981, guère l’intention d’ennuyer beaucoup les industriels sur le sujet. Huguette Bouchardeau avait certes porté pour le PSU une candidature ancrée à gauche qui intégrait fortement des thèmes écologistes, notamment – mais pas seulement – sur l’énergie nucléaire. Sa nomination au ministère de l’Environnement représenta un peu, en 1983, l’alternance écologique de la gauche. Sans remettre en cause la politique de concertation et d’entraînement des entreprises, elle l’infléchit vers plus d’exigence à leur égard… comme à l’égard de l’administration. Son passage au ministère ouvrit à terme la voie à la nomination d’un ministre directement issu du courant écologiste (Brice Lalonde en 1988). C’était l’aboutissement d’une évolution liée au souci d’une partie des écologistes de sortir de l’impasse où se trouvait le mouvement à la fin des années 197040, de devenir « crédibles » et d’accéder à l’action concrète grâce à la position politique charnière qu’ils commençaient d’acquérir dans le système majoritaire français.

B. Les contrastes de l’application

56Il y a peu de nouveaux textes nationaux d’envergure générale intéressant l’environnement industriel dans ces années, à part la loi du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement, qui transfère des préfets aux présidents des tribunaux administratifs la désignation des commissaires enquêteurs en posant certaines incompatibilités, et certaines dispositions de la loi du 22 juillet 1987 sur la sécurité civile. L’appareil législatif et réglementaire à appliquer est, pour l’essentiel, hérité des deux décennies précédentes ou de textes européens récents. Des règles communautaires ont été intégrées à des textes : la loi du 30 décembre 1988 intègre ainsi à la loi de 1975 des dispositions réglementant la circulation des déchets toxiques dans la CEE. La capacité d’initiative nationale apparaît de plus en plus encadrée par le droit européen, en même temps qu’on note une difficulté à se saisir de domaines laissés libres par Bruxelles (bruit, pollution des sols). Le niveau d’application de la réglementation représente de ce fait un enjeu majeur : à la fois il apparaît meilleur, mais toujours marqué de déficiences.

1. Exigences et déficiences

  • 41 Des bulletins d’associations de protection de l’environnement dispensent eux-mêmes une information (...)

57Le contexte général est au renforcement des exigences. Une pression sur la pression de l’administration s’est développée (recours d’associations en annulation d’actes administratifs, effet d’accentuation et d’accélération d’échéanciers fixés pour l’application des directives). Ainsi a-t-on vu beaucoup d’études de dangers des sites Seveso à fournir pour le 1er juillet 1989, avoir été jugées non satisfaisantes et soumises à demande de compléments. L’information sur le droit de l’environnement s’est fortement développée dans l’industrie grâce à la formation permanente assurée par de nombreux organismes, dont le Cnam et toujours le CFDE, avec ses stages paritaires, des journées de sensibilisation organisées dans des CCI…. Grâce aussi à des guides d’origine variée (ministère, agences de bassin, CCI, organisations patronales…), aux pages juridiques de revues professionnelles41, à celles du bulletin du CFDE, le Courrier de l’environnement industriel, qui offrent chaque mois un reflet – pratique par sa concision de forme – de l’évolution de la réglementation et de son application (lois, règlements, circulaires, jurisprudence).

  • 42 Pierre Lascoumes, L’éco-pouvoir : environnement et politiques, Paris, La Découverte, 1994, p. 182.

58La réglementation comme son application n’en ont pas moins conservé des lacunes importantes. Les écologistes et les associations protectrices de l’environnement ne sont pas les seuls à les souligner. Les juristes aussi les déplorent de façon récurrente. Mais on en trouve bien d’autres confirmations : l’insuffisance du contrôle exercé par les services de l’État ressort implicitement des clauses du contrat Assurpol – proposé à partir de 1989 par un pool d’assureurs –, qui conditionne l’apport des garanties à des inspections d’une « Commission technique » équivalant à « doubler le contrôle exercé par l’inspection des installations classées42 ».

  • 43 Rapports DRIRE de 1987 : Languedoc-Roussillon (p. 10) et Haute-Normandie (p. 26).

59Le problème reste celui du nombre insuffisant d’inspecteurs (un demi-millier). Prenant acte de la situation, Alain Carignon fixa, en 1987, un ordre de priorité à leurs missions : « prévention des accidents majeurs », « instruction des demandes d’autorisation ou d’extension d’installations classées » et, en troisième position, « réduction des principales pollutions43 ». S’agissant de cette dernière et tout en se réservant la possibilité d’effectuer des vérifications inopinées, l’administration compte sur l’esprit de responsabilité des industriels et sur l’autosurveillance pour qu’ils s’assurent du respect des prescriptions fixées dans des arrêtés à la rédaction desquels ils ont été associés.

  • 44 Le CNPF suggère lui-même une telle proximité en conseillant à ses adhérents « en cas de critique co (...)
  • 45 Direction régionale de l’industrie et de la recherche (DRIRE).
  • 46 Pierre Lascoumes, op. cit., cf. le chapitre VI : « La gestion conventionnelle des pollutions et des (...)

60Une autre raison tient aux limites mêmes de la stratégie de concertation suivie, au plan national comme au plan régional. Une culture de proximité44 et de compromis avec les entreprises conduit généralement les DRIRE45, services animés par des ingénieurs des mines – héritiers des anciens services des Mines, placés, pour l’inspection des établissements classés, sous la tutelle du ministère de l’Environnement – à éviter de bousculer les habitudes et les intérêts, même quand ils pourraient l’être un peu plus. Si des procès-verbaux sont bien dressés, y compris à l’encontre de grands groupes, les sanctions prononcées vont rarement plus loin que des arrêtés de mise en demeure. L’administration apparaît en fait démunie vis-à-vis d’entreprises restant sourdes aux avertissements : elle le constate, sans souvent faire beaucoup plus, les minimisant ou les déguisant46.

2. Des contrastes qui se retrouvent dans la jurisprudence

  • 47 Le tribunal de grande instance (TGI) de Bastia avait jugé, à ce titre, l’affaire des boues rouges d (...)
  • 48 Courrier du Droit de l’Environnement, n° 47, novembre 1978, p. 3.

61Le contentieux de l’environnement s’est fortement développé et transformé : un trait des années 1980 est la progression des actions d’associations devant le juge administratif, notamment pour obtenir l’annulation d’arrêtés d’autorisation ou y faire adjoindre des prescriptions supplémentaires. Elles ont pour elles l’avantage de s’exercer à la fois sur la puissance publique et sur les entreprises. Les autres types de procédure sont aussi utilisés (invocation de la responsabilité civile47, faculté de se porter parties civiles). Le recours à la voie pénale montre cependant ses limites, tant le montant des amendes fixées demeure peu dissuasif. Les tribunaux restent toujours prudents, se déterminant par rapport à des règles de droit. Si, se conformant à un avis de 1982 de la Commission d’accès aux documents administratifs, le juge administratif fait droit aux demandes des associations de communication des résultats de mesures de pollution transmises à l’administration, il considère, en sens inverse, le non-respect des « prescriptions imposées » dans un arrêté d’autorisation « sans incidence sur la régularité de l’arrêté » lui-même48.

3. Une politique d’entraînement technologique

62Des circulaires et instructions fixent des normes reprises comme prescriptions dans les arrêtés d’autorisation : mais leur établissement en concertation avec les professions ou les entreprises limite leur effet d’entraînement. L’État joue cependant un rôle important dans la diffusion des connaissances techniques via son soutien à la formation continue (CFDE, Cnam, Fondation de l’Eau…), via aussi certaines publications (Cahiers techniques de la direction de la Prévention des pollutions depuis 1978, guides édités par divers organismes publics ou parapublics – agences de bassin, ANRED, AQA, BRGM…). Pour inciter les entreprises à l’innovation, les pouvoirs publics utilisent également les concours, en créent de nouveaux (prix Technologie propre, au jury en majorité constitué de représentants d’entreprises en 1980, prix Éco-Produit en 1987) et augmentent le nombre de lauréats par la création de distinctions supplémentaires (Mention spéciale ou Félicitations du jury).

  • 49 Michel Potier, « Les aspects économiques de la lutte contre la pollution et les nuisances industrie (...)

63Face aux défauts des techniques d’épuration, qui génèrent des coûts élevés et des déchets à retraiter, souvent symboles eux-mêmes de gaspillage, l’administration s’engagea, dès le milieu des années 1970, dans la promotion d’une alternative technique, en cherchant à développer des procédés évitant de polluer à la source. Une mission Technologies propres, fut créée en 1979 pour impulser des recherches et réaliser des pilotes industriels en lien avec des centres techniques. Elle fit paraître deux importants catalogues (1981 et 1986) présentant branche par branche des dizaines de procédés déjà utilisés, avec leurs bilans pollution, matière, énergie et un bilan économique. Le déséquilibre y apparaît cependant net entre le domaine de l’eau (très majoritaire) et les autres (air, déchets, bruit…), dépourvus d’une politique aussi élaborée que celle qu’autorisent l’existence et les moyens des agences de bassin. Un article des Annales des mines juge, en 1984, les résultats de ces actions « modestes » : l’auteur y déplore que « la prescription de normes très détaillées » oriente « les industriels vers la dépollution et non vers la prévention comme pourraient le faire des politiques reposant sur l’établissement de taxes ou de redevances fixées à un niveau incitatif » ; il se demande en outre si « les innovations débouchant sur des techniques propres ne se trouvent pas freinées par les entreprises contrôlant ce marché de l’épuration49 ».

4. Entreprises et pouvoirs publics : l’évolution d’une relation

  • 50 Intervention faite à Rouen lors du Xe anniversaire de l’Asicen.

64Les réponses de l’industrie à la politique menée par les pouvoirs publics sont ambivalentes. Au nom de la liberté et de la responsabilité de l’industriel, le CNPF manifeste des réticences récurrentes à l’égard du principe pollueur-payeur ou de l’intervention d’organismes publics ou semi-publics. Jacques de Perthuis, président de sa commission Environnement, estime en 1987 « [qu’]à terme la vocation des agences financières de bassin est de disparaître, lorsque le rattrapage du passé aura été accompli50 ». Cette position, conforme à l’idéologie libérale, est aussi porteuse d’une vision historique assimilant la pollution à un moment de l’histoire de l’industrie destiné à être dépassé. Dans les faits, l’attitude des entreprises comme des structures patronales de région ou de branche apparaissent plus pragmatiques. L’intervention de la puissance publique semble assez bien acceptée, les tolérances dont elle s’accompagne y contribuant certainement. Il n’est pas rare que des groupements professionnels fassent office de relais d’information pour les pouvoirs publics vis-à-vis de leurs adhérents.

  • 51 Conseil européen des fédérations des industries chimiques (Cefic).
  • 52 Créée en 1989, l’European Recovery & Recycling Association (ERRA) groupe des entreprises productric (...)

65On observe pourtant un certain relâchement de leur relation avec l’État. Vis-à-vis des institutions communautaires, les industriels semblent attendre moins de lui et davantage du lobbying direct de syndicats européens de branche (ex. : Cefic51) ou d’organisations de défense d’un produit (ex. : ERRA52). Les engagements de progrès que des branches signent à la fin de la décennie sont des sortes de contrats de l’industrie avec elle-même, et non plus avec l’État. On observe une évolution vers une approche gestionnaire de l’environnement : la réglementation y reste sans doute toujours le premier facteur d’attention à l’environnement, mais d’autres motivations se sont renforcées : idées que l’environnement fait partie de la qualité (procédés, produits, gestion) ; que l’anticipation de la réglementation, notamment européenne, est devenue un enjeu stratégique ; qu’il existe un capital-sécurité à entretenir parce que fragile, d’où l’apparition de normes internes à des entreprises ou de certifications privées (UIC en 1985) ; pression du marché, celle à laquelle les entreprises se plient le moins difficilement et qui ne correspond souvent qu’à la pression de la réglementation des autres (nul secteur ne l’a mieux révélé, en ces années, que l’industrie automobile).

Conclusion

66Au total et sur trois décennies, une image contrastée de l’action publique s’impose, à la fois volontaire et velléitaire : clarté et parfois même audace dans les principes ; prudence et refus de contraindre dans l’application, jusqu’à encourir le reproche de laxisme ; souci, pourtant, d’entraîner et d’avancer concrètement, mais toujours dans des limites très contraintes en termes d’engagements budgétaires. L’État a convaincu les entreprises d’agir à mesure qu’il s’en convainquait lui-même. On ne peut dénier aux actions menées et aux politiques suivies une certaine cohérence, à laquelle la continuité dans les contrastes a elle-même contribué. Ceux-ci sont devenus des bornes, malaisées à franchir, dans un sens comme dans un autre : pour revenir fortement en arrière comme pour sauter des pas dans les ambitions.

67À côté d’autres raisons, la méthode d’entraînement partenarial, maintenue sur le long terme, a obtenu de beaucoup d’entreprises une attention plus grande à la protection de l’environnement : l’observation est partagée, mais sa signification reste imprécise. On peut s’en satisfaire comme ne pas s’en satisfaire. Une politique plus exigeante et plus ambitieuse eût été sûrement possible, mais recherchée à la marge pour tenir compte des moyens et plus encore des cultures (dans l’administration, dans le monde industriel, dans la population) ; à la condition aussi d’une volonté politique plus affirmée. Autant de questions posées par ce passé encore proche aux années qui les suivent et… à notre présent.

Notes

1 L’Usine nouvelle, n° 3, 21 janvier 1960, p. 103.

2 L’industrie automobile obtint que la pollution émise par les véhicules soit traitée dans une structure séparée.

3 Jean-Marcel Jeanneney, « Éditorial », Pollution atmosphérique, n° 4, oct.-déc. 1959, p. 186.

4 « Quiconque aura jeté dans les eaux des drogues ou appâts qui sont de nature à enivrer le poisson ou à le détruire sera puni d’une amende de 5 000 à 200 000 francs et d’un emprisonnement d’un à cinq ans » (L’Usine nouvelle, n° 42, 19 octobre 1950, p. 43).

5 Les eaux souterraines relevaient, elles, des services des Mines.

6 Patronat, février 1970, « Les nuisances industrielles », p. 24.

7 Elle décide ainsi que le déversement de produits nocifs dans une rivière déjà fortement polluée ne pouvait justifier la relaxe de l’industriel responsable (Recueils Dalloz et Sirey, 1956, p. 391-392 ; Le Pêcheur de Loire, juillet 1956, p. 1).

8 L’Usine nouvelle, numéro mensuel d’avril 1960, p. 83 : « L’action des Associations de Riverains Industriels ».

9 Compte-rendu du rapport de la Commission sociale du CNPF (L’Usine nouvelle, n° 7, 17 fév. 1955, p. 77).

10 L’Usine nouvelle, février 1964, dossier « Problème n° 1 : l’Eau », p. 117.

11 Émile Arrighi de Casanova, directeur de l’Expansion industrielle au ministère (cité par L’Usine nouvelle, février 1964, p. 123).

12 Patronat, Assemblée générale du CNPF, 16 janvier 1962, n° spécial, p. 147.

13 Patronat, août-septembre 1964, n° 243, p. 24.

14 J.-M. Jeanneney, cité par L’Usine nouvelle, n° 3, 21 janvier 1960, p. 103.

15 Patronat, 17 janvier 1961, numéro spécial, p. 132.

16 Alain Beltran, « Feyzin, Isère, 4 janvier 1966 », Entreprises et Histoire, n° 17, déc. 1997, p. 37-48.

17 Environnement-Actualité (bulletin du ministère de l’Environnement), n° 132, oct. 1991, p. 14.

18 La réforme s’inscrivait dans la mise en œuvre de la méthode de rationalisation des choix budgétaires (RCB).

19 Il se dénomme alors ministère du Développement industriel et scientifique.

20 La création, en 1963, du prix du Comité consultatif des établissements classés, destiné à récompenser des travaux ou initiatives accomplis en vue de réduire les nuisances industrielles, relève encore de ce souci d’entraînement.

21 Michel Prieur, Droit de l’Environnement, Précis Dalloz, 1991, p. 26.

22 Voir, sur ce point, Mathieu Flonneau, Entre morale et politique, l’invention du « Ministère de l’Impossible », in Christoph Bernhardt et Geneviève Massard-Guilbaud (dir.), Le démon moderne, Clermont-Ferrand, Presses universitaires Blaise-Pascal, 2002, p. 109-125.

23 « Budget d’indigence » (Nuisances et Environnement, n° 29, avril 1974, p. 22) ; budget « lilliputien » (Combat Nature, n° 14, mai 1974, p. 27).

24 Robert Poujade avait notamment été nommé, en 1968, secrétaire général de l’UDR.

25 Courrier Flash du Droit de l’Environnement, n° 16, janvier 1976, p. 5.

26 Il existe souvent en plus une sorte de partage des rôles entre lois et décrets d’application, ces derniers pouvant présenter un caractère restrictif par rapport aux principes énoncés dans les lois.

27 Voir Corinne Lepage-Jessua et Christian Huglo in Annales des mines, n° 7-8, juillet-août 1979, p. 36 et 40.

28 Le système initial ne prenait pas en compte la pollution toxique par les métaux lourds qui aboutit à bloquer « l’activité des bactéries utilisées dans les stations d’épuration » (Nuisances et Environnement, mars 1974, p. 7).

29 Chapitre VIII, p. 95 (R. Poujade, Le ministère de l’impossible, Paris, Calmann-Lévy, 1975).

30 Ils ont aussi cherché à y associer les associations de protection de la nature et de l’environnement, notamment en leur attribuant quelques sièges dans différentes institutions paritaires (CSIC, Comités de bassin, AQA, jury du prix Technologie propre…).

31 Ceci fut loin d’avoir toujours été atteint, certaines structures (des réseaux de mesure, des centres de traitement de déchets) ne parvenant à fonctionner qu’avec une majorité de financements publics.

32 Combat Nature, n° 13, mai 1974, p. 27.

33 Les deux premiers ont été créés dans la zone de Fos/Étang de Berre (1971) et en Basse-Seine (1977).

34 Les deux premiers ont été créés dans les zones industrielles de Rouen et du Havre.

35 Leur financement s’inspire du mode paritaire choisi pour leur fonctionnement des agences de bassin (avec néanmoins des parts de financements industriels très variables allant de 25 à 65 %)

36 L’Usine nouvelle, n° 44, 30 octobre 1975, p. 46.

37 C’est en octobre 1979 que, « pour la première fois », un tribunal administratif (TA) jugea « de la régularité d’une étude d’impact » (Courrier du Droit de l’Environnement, n° 58, décembre 1979, p. 7-9).

38 Interdiction de mise sur le marché d’appareils nouveaux contenant des polychlorobiphényles.

39 Par exemple, annulation par le TA de Bordeaux d’une décision du préfet refusant la communication des résultats des analyses des rejets polluants d’un fabricant de batteries d’aviation (Revue juridique de l’Environnement, 1-1990, p. 115-117).

40 Une évolution dans laquelle le décès d’un manifestant anti-nucléaire, lors des affrontements de Malville, en 1977, représenta un tournant.

41 Des bulletins d’associations de protection de l’environnement dispensent eux-mêmes une information juridique de base, via des rubriques régulières tenues par des juristes.

42 Pierre Lascoumes, L’éco-pouvoir : environnement et politiques, Paris, La Découverte, 1994, p. 182.

43 Rapports DRIRE de 1987 : Languedoc-Roussillon (p. 10) et Haute-Normandie (p. 26).

44 Le CNPF suggère lui-même une telle proximité en conseillant à ses adhérents « en cas de critique contre [un] établissement » de « travailler la main dans la main » avec eux, car ils peuvent eux aussi « faire l’objet d’allusions malveillantes telles que : « l’administration n’a pas su, ou voulu imposer des réglementations à l’industriel, ou n’a pas su contrôler la bonne exécution des règlements en vigueur » (Robert Leygonie, L’entreprise et l’environnement - Guide pratique, Paris, ETP/CNPF, 1986, p. 45).

45 Direction régionale de l’industrie et de la recherche (DRIRE).

46 Pierre Lascoumes, op. cit., cf. le chapitre VI : « La gestion conventionnelle des pollutions et des risques », p. 169-189.

47 Le tribunal de grande instance (TGI) de Bastia avait jugé, à ce titre, l’affaire des boues rouges de la Montedison (Courrier du Droit de l’Environnement, n° 34, août-sept. 1977).

48 Courrier du Droit de l’Environnement, n° 47, novembre 1978, p. 3.

49 Michel Potier, « Les aspects économiques de la lutte contre la pollution et les nuisances industrielles dans le contexte économique actuel » (Annales des mines, août 1984, p. 10).

50 Intervention faite à Rouen lors du Xe anniversaire de l’Asicen.

51 Conseil européen des fédérations des industries chimiques (Cefic).

52 Créée en 1989, l’European Recovery & Recycling Association (ERRA) groupe des entreprises productrices ou utilisatrices d’emballages.

Auteur

Daniel Boullet, agrégé d’histoire et docteur en histoire, est chercheur associé à l’IDHE-Nanterre (Université Paris-Ouest - UMR Institutions et dynamiques historiques de l’économie) et au Centre d’histoire des techniques et de l’environnement (CDHTE-CNAM). Il étudie la relation entre industrie et questions environnementales en France depuis 1950.
Publications : Entreprises et environnement en France de 1960 à 1990 : les chemins d’une prise de conscience, Genève, Librairie Droz, 2006, 696 p. ; La gestion de l’environnement dans les entreprises industrielles en France : une mise en perspective historique (1950-1990), Entreprises et Histoire, décembre 2006, n° 45, p. 54-73 ; La politique de l’environnement industriel en France (1960-1990) : pouvoirs publics et patronat face à une diversification des enjeux et des acteurs, Vingtième Siècle. Revue d’histoire, n° 113 (janvier-mars 2012), p. 155-168.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2012

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