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La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?

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Nathalie Carré de Malberg

Annexes

Texte intégral

ANNEXE I MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES

Décret n° 56-501 du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de l’État

Rapport

1Les lois des 2 avril et 6 août 1955 ont donné au Gouvernement mission d’arrêter, par décret pris dans les formes de la loi du 17 août 1948, les dispositions prévues par l’article 16 de la Constitution, destinées à régler le mode de présentation du budget. Ces textes ont en outre défini, par référence à l’article 20 de la Constitution, la procédure suivant laquelle devaient être obtenus, sur le projet de décret, les avis conformes des commissions des finances des Assemblées.

* * *

2La préparation du « décret organique » a été facilitée par les nombreux et importants travaux accomplis depuis plusieurs années tant par la doctrine que par l’administration des finances. Il est juste, à cet égard, de rendre un hommage particulier à la « commission de la réforme budgétaire », créée en 1948 dans le cadre de la section des finances publiques de l’institut de droit comparé de l’université de Paris, à l’initiative de la sous-commissiom des lois organiques de la commission des finances de l’Assemblée nationale.

3Aussi bien les divers projets élaborés depuis cette époque ont-ils sensiblement évolué en fonction des enseignements qui ont été tirés de plusieurs années d’expérience dans la préparation, la discussion et le vote du budget.

4C’est dans cet esprit que le texte ci-joint, sans rompre avec la tradition et dans le cadre des grands principes de notre droit budgétaire, a tenté d’apporter des éléments nouveaux qui permettent de mieux éclairer les problèmes posés et d’y trouver des solutions plus satisfaisantes. À ce titre, il a plus spécialement eu pour souci, d’une part de situer le budget dans son contexte économique et financier, d’autre part de centrer les débats sur la loi de finances, traduction, sur le plan budgétaire, des objectifs économiques et financiers du Gouvernement.

* * *

5Le temps n’est plus où les recettes prélevées par l’État pour couvrir les dépenses de fonctionnement de services publics presqu’exclusivement régaliens demeuraient sans incidence sur l’économie nationale. Par l’accroissement de ses interventions l’État est présent dans toutes les branches importantes de l’activité du pays. Les moyens dont il dispose, comme les ressources qu’il prélève, ont désormais une influence profonde sur la vie de la nation, son orientation économique, son devenir social.

6Pour que le Gouvernement puisse clairement concevoir son action et le Parlement l’approuver en toute connaissance de cause, il est souhaitable que soient d’abord mises en lumière la situation d’ensemble de l’économie et les limites dans lesquelles elle permet de se mouvoir, que puissent être ensuite anticipées les incidences probables des interventions des pouvoirs publics, qu’enfin la part consacrée à l’action directe de l’État soit pesée en fonction de ces grandes données de base.

7C’est pourquoi le texte ci-après tend à définir le sens d’une orientation nouvelle dans l’approche des problèmes budgétaires.

8Pour répondre à cet objet, la loi de finances présentera désormais les objectifs économiques et financiers du Gouvernement, définis par un rapport économique et un rapport financier appuyés sur les « comptes de la nation » et annexés au projet de loi. Le « budget », au sens traditionnel, sera ainsi à la fois situé dans l’ensemble des finances publiques, c’est-à-dire celles de l’État, des collectivités locales, des grandes entreprises nationales et des régimes sociaux, présentées dans le cadre du « compte public » du rapport financier et en même temps dans l’ensemble de l’activité du pays, dans le cadre des conclusions tirées des « comptes économiques de la nation ».

9Mais élargir les données économiques et financières présentées au Parlement ne saurait suffire à constituer une solution complète et satisfaisante aux problèmes que posent l’établissement et la mise en œuvre du budget.

10Il semble indispensable de prévoir, de surcroît, certaines modifications aux errements antérieurement suivis, et ce pour faciliter les tâches respectives des Assemblées et du Gouvernement, et permettre au Parlement d’apprécier le sens exact comme la portée générale des autorisations budgétaires qui lui sont demandées.

11Il apparaît, en effet, que les conditions actuelles de discussion et de vote des textes budgétaires présentent des inconvénients certains. L’examen préalable des lois de développement, tel qu’il a été pratiqué ces dernières années, conduit normalement à engager les débats sur des mesures d’application alors que le Parlement n’a pas encore pu définir les lignes directrices de la politique qu’il entend voir suivre par le Gouvernement.

12Si leurs auditions par les commissions compétentes permettent bien aux ministres d’exposer les idées maîtresses qui les ont guidés, il n’en demeure pas moins que les Assemblées entament les débats budgétaires sans avoir pu, au préalable, mesurer l’ensemble des charges proposées et les moyens d’y faire face. Rejetée à la fin de la discussion budgétaire, la loi des finances, cadre général des budgets particuliers, n’a pas conservé l’importance qui doit s’y attacher et sa discussion s’est trouvée le plus souvent gênée par les décisions intervenues lors du vote antérieur des diverses lois de développement.

13Le décret organique vise donc à donner à la discussion de la loi de finances l’ampleur qu’elle mérite, afin que chaque parlementaire, éclairé au préalable sur les données économiques et financières du budget, puisse en toute connaissance de cause statuer sur les propositions du Gouvernement.

14Pour répondre à cet objet, le texte prévoit une procédure simplifiée du vote de la loi de finances.

15Dans le cadre de la discussion de la loi de finances, le Gouvernement présente l’ensemble de sa politique financière. Le Parlement se prononce sur les masses budgétaires dont les dotations seront ventilées par titre et par ministère. Le découpage du budget sous cette forme permet aux Assemblées de définir l’importance respective des grandes fonctions que doit assumer l’État à travers l’ensemble complexe de ses divers services.

16Mais pour que cette présentation « fonctionnelle » soit accompagnée de la connaissance indispensable du détail du budget, le Gouvernement dépose, en même temps que le projet de loi de finances des annexes analysant la nature des diverses mesures inscrites dans le budget de chaque ministère et qui, sous une forme plus réduite que celle des documents habituels, permettent aux Assemblées d’avoir une connaissance exacte des données concrètes du budget qui leur est soumis.

17Cette procédure moins lourde que la pratique actuelle conduira néanmoins à demander aux Assemblées plus de 150 votes successifs, chiffre d’ailleurs comparable à celui que comporte le vote du budget britannique.

18Ainsi, les Assemblées, éclairées sur les intentions du Gouvernement dans le domaine économique et financier, pourront-elles déterminer l’ampleur des moyens mis à la disposition de l’exécutif tout en ayant connaissance des mesures prévues pour leur application. Mais le débat n’aura alors porté que sur des questions fondamentales qui engagent la conduite du pays que le Parlement sera à même d’apprécier exactement avec toute la hauteur de vue que doit comporter son intervention.

19Le vote de la loi de finances devra intervenir, comme par le passé, avant le 31 décembre.

20Dès l’intervention du vote de la loi de finances, le Gouvernement prend des décrets répartissant par chapitre les crédits accordés par la loi. Mais pour que le Parlement puisse exercer son contrôle sur la ventilation ainsi prévue par l’exécutif, ces textes seront transmis aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République, qui feront connaître, dans un délai de deux mois, leur accord ou leurs observations. En cas de désaccord entre les commissions compétentes et le Gouvernement, les points en litige seraient soumis à la sanction des Assemblées elles-mêmes par un projet de loi spécial déposé, à cet effet, par le Gouvernement.

21Quelle que soit l’orientation nouvelle qu’il semblait nécessaire de donner à la loi de finances, il convenait aussi que le texte organique décrivit avec exactitude le contenu des documents financiers et les règles juridiques qui les régissent.

22Il eut été concevable de donner les définitions techniques indispensables à la compréhension de la structure et du contenu des documents budgétaires et de délimiter la portée des diverses autorisations législatives de dépenses et de recettes, en la forme d’une vaste codification des multiples règles qui, depuis le décret de 1862, ont dessiné avec minutie le jeu complexe du droit budgétaire français. Il a paru plus légitime de se limiter aux traits essentiels qui éclairent et précisent les données actuelles du problème budgétaire. Le décret organique se présente donc, non pas comme un code, mais comme un cadre beaucoup plus souple dont les dispositions puissent s’adapter à l’évolution de l’action de l’État. Il définit donc seulement les principes traditionnels de notre droit budgétaire qui délimitent la nature, la portée et la durée des pouvoirs concédés à l’exécutif et s’attache à décrire et à classer les éléments constitutifs de la loi de finances en en donnant les définitions de base. Il reprend ensuite, dans le même esprit, tout un ensemble de dispositions et de procédures d’ores et déjà en vigueur dont l’expérience a prouvé le bien-fondé, tant en ce qui concerne la gestion des crédits que la préparation des documents budgétaires et leur examen par les Assemblées.

* * *

23Le décret organique consacre ainsi un ensemble de règles et de méthodes éprouvées, mais il tend aussi à éclairer d’un jour nouveau les problèmes budgétaires, à définir les responsabilités respectives du législateur et du gouvernement, à donner enfin au budget un rythme plus régulier, condition indispensable de l’action continue et coordonnée des services de l’État.

24Le président du Conseil des ministres,

25Sur le rapport du ministre des Affaires économiques et financières et du secrétaire d’État au budget,

26Vu l’article 16 de la Constitution du 27 octobre 1946 ;

27Vu l’article 6 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 ;

28Vu la loi n° 35-319 du 2 avril 1955 et notamment l’alinéa A bis du paragraphe 1er de son article unique, en vertu duquel le Gouvernement pourra, par décrets pris dans les formes prévues par l’article 6 de la loi n° 48-1268 du 17 août 1948 : « jusqu’au 31 juillet 1955, arrêter les dispositions prévues par l’article 16 de la Constitution destinées à régler le mode de présentation du budget et ce, après avis conforme de la commission des finances de l’Assemblée nationale et avis de la commission des finances du Conseil de la République » ; Vu la loi n° 55-1043 du 6 août 1955, et notamment son article 8-1 ainsi conçu :

29« L’alinéa A bis du paragraphe 1er de l’article unique de la loi n° 55-319 du 2 avril 1955 accordant au Gouvernement des pouvoirs spéciaux en matière économique, sociale et fiscale est modifié ainsi qu’il suit :

30« Arrêter les dispositions prévues par l’article 16 de la Constitution destinées à régler le mode de présentation du budget et ce, après avis conforme des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République, selon la procédure et les modalités instituées par l’article 20 de la Constitution pour la discussion entre les deux Assemblées » ;

31Vu l’article 2 de la Constitution du 27 octobre 1946, modifié par la loi constitutionnelle du 7 décembre 1954, article 6 ;

32Vu les avis des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République pris conformément aux dispositions de l’article unique 1 A bis de la loi n° 55-349 du 2 avril 1955, modifié par l’article 8-1 de la loi n° 55-1043 du 6 août 1955, et notamment l’avis transmis au Gouvernement le 2 mai 1956 par le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale ;

33Le Conseil d’État entendu ;

34Le Conseil des ministres entendu,

35Décrète :

TITRE I Définitions et principes généraux

Article premier

36Le budget de, l’État prévoit et autorise, en la forme législative, les charges et les ressources de l’État. Il est arrêté par le Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs économiques et financiers du Gouvernement.

Article 2

37Les objectifs économiques et financiers sont définis par un rapport économique et par un rapport financier, présentés au Parlement au plus tard avec le projet de budget.

Article 3

38Le rapport économique est fondé notamment sur les comptes économiques de la nation, qui, dans le cadre de la comptabilité nationale, retracent les comptes des entreprises privées, des entreprises nationales, des particuliers, de l’État, des collectivités locales, de la sécurité sociale, des échanges avec l’étranger et les pays d’outre-mer. Il décrit à cet effet :

39Les résultats de l’année précédente ;

40La situation de l’année en cours ;

41Les perspectives de l’année budgétaire et des années ultérieures, les hypothèses sur lesquelles ces perspectives reposent et le programme d’action du Gouvernement.

42Il fait ressortir notamment :

43Les prestations sociales et les charges qui en découlent pour l’État, les collectivités publiques ou semi-publiques et le secteur privé, dont l’ensemble constitue le budget social de la nation ;

44Les avances, les subventions et les investissements économiques et sociaux effectués par la métropole dans les territoires d’outre-mer de l’Union française.

45Le rapport économique contient en annexes, classées par ministère de tutelle, les prévisions budgétaires de tous les organismes du secteur public pour lesquels il est prévu dans le projet de budget un concours financier ou une garantie de l’État, ainsi que les comptes qui leur correspondent pour l’année précédente et l’année en cours.

46Les prévisions budgétaires et les comptes des organismes du secteur public ne recevant pas de subvention de l’État doivent être fournis aux commissions financières du Parlement lorsque ces dernières en font la demande.

Article 4

47Le rapport financier définit, en harmonie avec les conclusions du rapport économique, les charges de l’État ainsi que les moyens envisagés pour leur financement. Il présente dans ce cadre :

48Les résultats de l’année précédente ;

49Les perspectives de l’année en cours ;

50Les prévisions pour l’année à venir et, en tant que de besoin, pour les années ultérieures.

51Le rapport financier fait ressortir notamment :

52L’excédent ou le déficit des opérations budgétaires ;

53L’évolution de la dette publique ; La charge nette incombant au Trésor et les moyens prévus pour y faire face ;

54Les résultats financiers ainsi que la situation de la dette des organismes appartenant au secteur public.

Article 5

55Le rapport économique et le rapport financier résument en annexe les éléments essentiels de la situation économique et budgétaire dans les pays d’Europe, susceptibles d’être comparés à ceux de la France.

Article 6

56Le budget englobe la totalité des charges et des ressources de l’État.

57L’ensemble des recettes s’applique à l’ensemble des dépenses. Toutefois, exceptionnellement, en vertu d’une disposition législative spéciale, certaines dépenses et certaines recettes peuvent être directement affectées les unes aux autres.

58Lorsqu’elles ne sont pas réalisées par l’inscription des recettes et des dépenses à une section particulière du budget, ces affectations spéciales prennent la forme :

59Des budgets annexes ;

60Des comptes spéciaux du Trésor ;

61Des fonds de concours pour dépenses d’intérêt public.

Article 7

62Les dotations du budget sont fixées par la loi de finances et réparties par décrets.

63La loi de finance arrête, dans les conditions prévues aux articles 49 et suivants, et par référence au revenu national, les grandes catégories de dépenses et en opère la répartition par titres et par ministères.

64Les décrets, soumis à ratification parlementaire dans les conditions fixées aux articles 59 et suivants, répartissent par parties et par chapitres, pour chaque ministère, les dotations fixées par titres dans la loi de finances.

Article 8

65Aucune recette ne peut être ordonnée ou encaissée, aucune dépense engagée ou ordonnancée pour le compte de l’État sans être autorisée par la loi.

66Il doit être fait recette du montant intégral des produits sans contraction entre les recettes et les dépenses.

Article 9

67Les recettes et les dépenses de l’État s’exécutent du 1er janvier au 31 décembre de chaque année.

68Les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées par un comptable public.

69Les dépenses de l’État sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle les ordonnances ou les mandats sont visés par les comptables assignataires.

70Des décrets pris sur le rapport du ministre des Finances en exécution de l’article 11, alinéa 1er, de la loi n° 53-611 du 11 juillet 1953 fixent les modalités d’application des principes qui précèdent et les conditions dans lesquelles des exceptions peuvent y être apportées, notamment en ce qui concerne les opérations de régularisation.

Article 10

71Aucune mesure législative ou réglementaire susceptible soit d’entraîner une dépense nouvelle, l’accroissement d’une dépense déjà existante, ou une majoration de la charge nette résultant de la gestion des comptes spéciaux du Trésor, soit de provoquer une perte de recettes ou encore, soit d’accroître les charges, soit de réduire les ressources des départements et communes ou des divers régimes d’assistance ou de sécurité sociale, ne peut intervenir en cours d’année sans avoir fait l’objet, s’il y a lieu, d’une ouverture préalable de crédits et sans qu’aient été dégagées, pour un montant équivalent, soit des ressources nouvelles ne figurant pas parmi les recettes prévues au budget, soit des économies entraînant la suppression ou la réduction d’une dépense antérieurement autorisée.

72Le Gouvernement est tenu de prendre toute mesure réglementaire nécessitée par l’application des dispositions votées, dans les conditions ci-dessus, par le Parlement.

TITRE II Contenu du budget

Chapitre Premier. Les recettes

Article 11

73Les recettes du budget comprennent :

74Les impôts ;

75Les taxes ;

76Les revenus du domaine agricole, industriel et commercial et des participations financières ;

77Les produits divers.

Article 12

78L’impôt ne peut être assis et perçu que s’il a été institué par la loi.

79La rémunération des services rendus ne peut être établie et perçue au profit d’un service public si elle n’a pas été instituée par un décret en Conseil d’État pris sur le rapport du ministre des Finances et du ministre intéressé.

Article 13

80Les fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l’État à des dépenses d’intérêt public, ainsi que le produit des legs et donations attribués à l’État ou à diverses administrations publiques, sont directement portés en recettes au budget. Un crédit de même montant est ouvert par arrêté du ministre des Finances au ministre intéressé, en addition aux crédits accordés par la loi de finances et les textes subséquents. L’emploi des fonds doit être conforme à l’intention de la partie versante ou du donateur.

81Les produits de recettes accessoires de caractère non fiscal peuvent être assimilés par la loi à des fonds de concours pour dépenses d’intérêt public. Un arrêté du ministre des Finances énumérera les cas particuliers d’application de la présente disposition, tels qu’ils résultent de la législation en vigueur.

Article 14

82Peuvent donner lieu à rétablissement de crédits dans des conditions fixées par arrêtés du ministre des Finances :

  1. Les recettes provenant de la restitution au Trésor des sommes payées indûment ou à titre provisoire sur crédits budgétaires ;

  2. Les recettes provenant de cessions ayant donné lieu à payement sur crédits budgétaires.

83L’arrêté visé à l’article 12 pourra étendre la procédure des fonds de concours aux cas de rétablissement de crédits non prévus sous les lettres a et b du présent article et autorisés par la législation en vigueur.

Chapitre II Les dépenses ordinaires

Article 15

84Les dépenses ordinaires comprennent :

85Les charges de la dette ;

86Les dotations des pouvoirs publics ;

87Les dépenses applicables au fonctionnement des services ;

88Les dépenses de transfert autres que celles imputées sur les crédits d’investissement et relatives notamment aux interventions de l’État en matière économique, sociale et culturelle.

Article 16

89Les crédits mis à la disposition des ministres pour les dépenses ordinaires sont affectés à un service ou à un ensemble de services déterminés. Ils sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou selon leur destination. Toutefois, certains chapitres peuvent comporter des crédits globaux destinés à faire face à des dépenses éventuelles ou à des dépenses accidentelles.

90Des crédits globaux peuvent également être ouverts pour des dépenses dont la répartition par chapitre ne peut être déterminée au moment où ils sont votés. L’application de ces crédits aux chapitres qu’ils concernent est ensuite réalisée par arrêtés du ministre des Finances, sans que la nature de la dépense puisse en être modifiée.

Article 17

91Les crédits affectés aux dépenses ordinaires sont, soit évaluatifs, soit provisionnels, soit limitatifs. Ces trois sortes de crédits doivent faire l’objet de chapitres distincts.

Article 18

92Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l’État résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi.

93Les crédits évaluatifs s’appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions ainsi qu’aux dépenses imputables sur les chapitres dont l’énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances. Elles sont payées soit au vu d’un titre permanent sans ordonnancement préalable, soit après ordonnancement.

94Elles s’imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent. Le montant des crédits évaluatifs est définitivement fixé lors de la constatation des dépenses réelles par la loi de règlement.

Article 19

95Les crédits provisionnels s’appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite au budget, soit parce qu’elles s’engagent indépendamment de l’action de l’administration, soit parce qu’elles sont effectuées pour couvrir des besoins dont l’étendue n’est pas exactement connue au moment où elles sont votées.

96La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est donnée, chaque année, par la loi de finances.

97Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S’il est constaté en cours d’exercice que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés par arrêté du ministre des Finances par prélèvements sur le crédit global des dépenses éventuelles. Si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires doivent être demandés au Parlement.

Article 20

98Tous les crédits qui n’entrent pas dans les catégories prévues par les articles 18 et 19 ci-dessus sont limitatifs.

99Ils ne peuvent être relevés que conformément aux dispositions de l’article 63. Toutefois, dans la limite du crédit global pour dépenses accidentelles ouvert au ministre des Finances, des décrets en Conseil d’État, pris sur le rapport du ministre des Finances peuvent ouvrir des crédits pour faire face :

100Soit à des événements calamiteux ou à des nécessités urgentes ;

101Soit, dans la limite d’un montant maximum fixé par la loi de finances à des dépenses urgentes, imprévisibles lors du vote du budget et n’entraînant ni recrutement de personnel, ni transformation d’emplois, ni création de service, ni modification de rémunérations.

Article 21

102Des virements de crédits de chapitre à chapitre à l’intérieur du même titre du budget d’un même ministère peuvent être autorisés par arrêtés du ministre des Finances. Ces virements devront être maintenus dans la double limite du dixième de la dotation de chacun des chapitres intéressés et de plafonds fixés en valeur absolue par la loi de finances.

103Toutefois, aucun virement de crédits ne pourra être opéré d’une dotation évaluative ou provisionnelle au profit d’une dotation limitative, ni avoir pour objet d’accroître des effectifs, de transformer des emplois, de créer des services et de modifier des rémunérations ou encore de régulariser un dépassement de crédit.

Article 22

104Les créations ou transformations d’emplois ou de services opérées dans le cadre du budget doivent faire l’objet d’articles spéciaux dans les décrets prévus à l’article 60 ci-après.

Article 23

105La loi de règlement annule les crédits inutilisés à la fin de la période d’exécution d’un budget.

106Toutefois, peuvent donner lieu à reports, par arrêtés du ministre des Finances les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant à certaines dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées.

Chapitre III Les dépenses en capital

Article 24

107Les dépenses en capital comprennent :

108a) Les dépenses exécutées par l’État en vue :

109Soit de la création et de la modernisation ainsi que, le cas échéant, de la reconstruction et de la reconstitution des biens de l’État ;

110Soit de la prise de participations ou de l’accroissement de participations au capital d’organismes publics ou privés ;

111b) Les dépenses correspondant au concours financier que l’État accorde sous forme de subventions ou de prêts à des personnes de droit public ou de droit privé pour la réalisation d’opérations de même nature que celles mentionnées ci-dessus sous la lettre a ;

112c) Les dépenses de réparation des dommages de guerre.

Article 25

113Les dotations applicables aux dépenses en capital sont spécialisées par chapitre. Elles comprennent :

  1. Des autorisations de programme qui constituent la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l’exécution des investissements prévus par la loi ;

  2. Des crédits de payement qui constituent la limite supérieure des dépenses susceptibles d’être ordonnancées ou payées pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes.

Article 26

114Une même opération en capital peut être divisée en tranches.

115Chaque autorisation de programme doit couvrir une tranche constituant une unité individualisée formant un ensemble cohérent et susceptible d’être mise en service sans adjonction.

Article 27

116Les dispositions de l’article 21 sont applicables aux dépenses en capital tant en ce qui concerne les crédits de payement que les autorisations de programme.

Article 28

117Les autorisations de programme sont valables sans limitation de durée, jusqu’au moment où il est procédé à leur annulation.

118Les crédits de payement disponibles sont reportés à la gestion suivante par arrêtés du ministre des Finances.

119Avant l’intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en cours d’exécution au 1er janvier de l’année en cours.

Chapitre IV Les dépenses sur ressources affectées

Article 29

120Les dépenses effectuées sur ressources affectées, qu’elles aient le caractère de ressources fiscales, parafiscales ou de taxes de péréquation, sont obligatoirement retracées dans une section spéciale du budget à moins qu’elles ne fassent l’objet d’un des comptes d’affectation spéciale prévus à l’article 37 ci-après.

121Demeurent en vigueur les dispositions du paragraphe premier de l’article 24 de la loi de finances n° 53-1308 du 31 décembre 1953 modifié par le paragraphe IV de l’article 26 de la loi de finances n° 55-722 du 27 mai 1955 et relatif aux taxes parafiscales.

Article 30

122Dans la limite des sommes recouvrées, des arrêtés du ministre des Finances peuvent, au cours de l’exécution du budget, majorer les crédits applicables aux dépenses effectuées sur ressources affectées.

123Des arrêtés du ministre des Finances peuvent également, en cours d’exécution, procéder à des virements de crédits entre chapitres de dépenses couvertes par une même ressource affectée.

Article 31

124Les crédits applicables aux dépenses sur ressources affectées inutilisés à la fin de la période d’exécution du budget sont reportés à la gestion suivante par arrêtés du ministre des Finances.

Chapitre V Les budgets annexes

Article 32

125Les opérations financières des services de l’État que la loi n’a pas doté de la personnalité morale et dont l’activité tend essentiellement à produire des biens ou à rendre des services donnant lieu au payement de prix peuvent faire l’objet de budgets annexes. Les créations ou suppressions de budgets annexes sont opérées par la loi.

Article 33

126Les budgets annexes comprennent :

  1. Les recettes et les dépenses d’exploitation ;

  2. Les dépenses d’investissement et les ressources spéciales affectées à ces dépenses.

Article 34

127Les recettes et les dépenses des budgets annexes s’exécutent comme les recettes et les dépenses du budget général.

128Les dépenses d’exploitation suivent les mêmes règles que les dépenses ordinaires ; les dépenses d’investissement, les mêmes règles que les dépenses en capital.

Article 35

129Les services dotés d’un budget annexe peuvent gérer des fonds d’approvisionnement, de retraites, d’amortissement, de réserve et de provisions.

130Le fonds d’approvisionnement est initialement doté sur les crédits d’investissement du budget général.

Article 36

131Les résultats annuels présentés, selon les règles du plan comptable général, seront soumis au Parlement à l’appui du rapport financier annuel.

132Après déduction des affectations aux divers fonds prévus à l’article précédent et aux dépenses d’investissements, les résultats créditeurs de la section exploitation de chaque budget annexe sont pris en recettes au budget général.

133Les pertes sont couvertes par le fonds de réserve et, après épuisement du fonds de réserve, par une avance du Trésor. Cette avance est consentie pour une durée de moins de deux ans et doit, si elle n’a pas été remboursée dans ce délai, être couverte par un crédit ouvert au titre des dépenses ordinaires du budget général.

Chapitre VI Les comptes spéciaux du Trésor

Article 37

134Les comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être ouverts que par la loi.

135Ils comprennent les catégories suivantes :

  1. Comptes de commerce ;

  2. Comptes d’affectation spéciale ;

  3. Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers ;

  4. Comptes d’opérations monétaires ;

  5. Comptes d’avances ;

  6. Comptes d’investissements économiques ;

  7. Comptes de prêts ou de consolidation.

Article 38

136Les recettes et les dépenses des comptes spéciaux du Trésor, sous réserve des règles particulières fixées aux articles 39 à 48 ci-après ; sont prévues, autorisées et exécutées dans les mêmes conditions que les opérations du budget de l’État.

137Le solde de chaque compte spécial se reporte d’année en année.

138Les résultats définitifs de chaque compte sont pris en charge par le budget général.

Article 39

139Sauf dérogation prévue par la loi, il est interdit d’imputer directement à un compte spécial du Trésor des dépenses résultant du payement de traitements ou d’indemnités à des agents de l’État ou d’autres collectivités ou entreprises publiques.

Article 40

140Les comptes de commerce retracent des opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services publics d’État.

141Les prévisions de dépenses concernant ces comptes ont un caractère évaluatif ; seul le découvert fixé annuellement pour chacun d’eux a un caractère limitatif.

142Les résultats annuels établis, pour chaque compte, selon les règles du plan comptable général et les soldes regroupés dans le cadre prévu à l’article 68 ci-après, sont présentés au Parlement au plus tard à l’appui du rapport financier annuel.

143Sauf si la loi le prévoit expressément, il est interdit d’effectuer au titre des comptes de commerce :

  1. Des opérations d’investissements financiers, de prêts ou d’avances ;

  2. Des opérations d’emprunt.

Article 41

144Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations qui, en vertu de la loi, sont financées au moyen de ressources particulières.

145Le total des dépenses d’un compte d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes du même compte sauf pendant les trois premiers mois de sa création. Dans ce cas, le découvert ne peut être supérieur au quart des dépenses autorisées pour l’année en cours.

146Si, en cours d’année, les recettes d’un compte d’affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les dépenses imputables à ce compte peuvent être majorées et les crédits supplémentaires nécessaires peuvent être ouverts par arrêté du ministre des Finances dans la limite de cet excédent de recettes.

Article 42

147Les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers retracent des opérations effectuées en application d’accords internationaux approuvés par la loi.

148Les comptes d’opérations monétaires enregistrent des recettes et des dépenses de caractère monétaire.

149Pour ces deux catégories de comptes, la présentation des prévisions de recettes et de dépenses est facultative, le découvert fixé annuellement pour chacun d’eux a un caractère limitatif.

150Par dérogation aux dispositions de l’article 38, certains comptes de ces deux catégories peuvent être soldés en fin d’année.

151Le bénéfice ou la perte constaté à chaque compte est pris en charge par le budget, soit à la clôture du compte, soit à la fin de chaque année, selon que le solde en est ou non reporté.

Article 43

152Les comptes d’avances décrivent des avances que le ministre des Finances est autorisé par la loi à consentir dans la limite des crédits ouverts à cet effet.

153Un compte d’avances distinct doit être ouvert pour chaque débiteur ou catégorie de débiteurs et le crédit de dépenses y affecté a un caractère limitatif.

154Les avances du Trésor sont productives d’intérêts.

155Leur durée ne peut excéder deux ans, ou quatre ans en cas de renouvellement dûment autorisé à l’expiration de la deuxième année.

Article 44

156Toute avance non remboursée à l’expiration d’un délai maximum de deux ans, ou quatre ans en cas de renouvellement, doit faire l’objet, selon les possibilités du débiteur : Soit d’une décision de recouvrement immédiat ;

157Soit d’une autorisation de consolidation sous forme de prêt du Trésor, assortie de son transfert à un compte de prêt ;

158Soit d’une transformation en subvention.

Article 45

159Lorsqu’une avance doit être consolidée, le taux d’intérêt dont est assorti le prêt de consolidation ne peut être inférieur à celui pratiqué à l’époque de l’opération par la Caisse des dépots et consignations pour ses prêts aux collectivités locales. Il peut être dérogé à cette disposition par décret en Conseil d’État.

160Lorsque, à l’expiration des délais légaux une avance qui ne paraissait pas susceptible d’être recouvrée sur le débiteur, même par tranches échelonnées, est transformée en subvention, le Trésor est couvert du montant de cette avance par un versement budgétaire imputable sur le crédit ouvert à cet effet dans le budget général de l’exercice courant. Les remboursements qui seraient éventuellement constatés ultérieurement seront portés en recettes au budget général.

Article 46

161Les comptes d’investissements économiques retracent les prêts d’une durée supérieure à quatre ans consentis par le Trésor à titre d’investissements économiques et notamment :

162Les prêts du fonds de développement économique et social ;

163Les prêts consentis aux organismes d’habitations à loyer modéré.

Article 47

164Les comptes de prêts ou de consolidation retracent les prêts d’une durée supérieure à quatre ans consentis par le Trésor :

165Soit dès l’abord, à titre d’investissements financiers ;

166Soit à la suite de la consolidation d’une avance antérieure non remboursée.

Article 48

167Les crédits de dépenses afférents aux comptes d’investissements économiques et de prêts ou de consolidation ont un caractère limitatif.

168Le montant de l’amortissement en capital des différents prêts consentis par le Trésor est pris en recettes au compte de prêt intéressé.

TITRE III Préparation et vote des lois budgétaires

Chapitre Premier. Préparation et présentation des lois budgétaires

Article 49

169Le projet de loi de finances est établi par le ministre des Finances.

170Il est présenté à l’Assemblée nationale, au nom du président du Conseil des ministres, par le ministre des Finances, qui est chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion. Les ministres intéressés participent avec le ministre des Finances à la discussion des propositions budgétaires intéressant leur département.

171Sauf disposition législative spéciale, le ministre des Finances seul contresigne les décrets et signe les arrêtés prévus pour l’exécution matérielle du budget.

Article 50

172I. – Le projet de loi de finances comprend deux parties distinctes.

173IL – Dans sa première partie, le projet de loi de finances autorise la perception des ressources publiques et comporte les voies et moyens qui assurent l’équilibre financier ; il présente les prévisions de recettes par groupes, classés selon leur nature et leur incidence économique et subdivisés par lignes ; il évalue le montant des ressources d’emprunt et de trésorerie.

174Il autorise la perception des droits, produits et revenus affectés aux collectivités publiques et aux établissements publics ainsi que la perception des taxes parafiscales.

175Il fixe les plafonds des grandes catégories de dépenses et arrête les données générales de l’équilibre financier.

176Il comporte les dispositions nécessaires à la réalisation, dans le cadre des lois en vigueur, des opérations d’emprunts destinées à couvrir l’ensemble des charges de la trésorerie.

177III. – Dans sa seconde partie, qui ne pourra être mise en discussion avant le vote sur chacun des articles constituant la première partie, le projet de loi de finances arrête les dépenses par titres et par ministères afin que le Parlement puisse se prononcer sur le coût des grandes fonctions assumées par l’État.

178Il autorise les opérations des comptes spéciaux du Trésor par catégories de comptes spéciaux.

179Il regroupe l’ensemble des autorisations de programme assorties de leur échéancier en distinguant, le cas échéant, celles qui font l’objet de crédits de payement annuels et celles pour lesquelles les crédits de payement sont ouverts pour plusieurs années.

180IV. – Le projet de loi de finances doit comprendre obligatoirement les crédits nécessaires à l’application des dispositions antérieurement votées par le Parlement.

181Des annexes, distribuées en même temps que le projet de loi de finances, font connaître, par ministère, le coût des services votés tels qu’ils sont définis par les articles 53 et 54 ci-après et décrivent les mesures qui justifient les modifications proposées par rapport au montant des services votés.

182D’autres annexes présentent :

183Le coût des services par grandes fonctions et les éléments qui permettent, selon leur objet, d’apprécier leur activité ;

184L’échelonnement sur les années futures des payements résultant des autorisations de programme ;

185La liste des comptes spéciaux du Trésor faisant apparaître le montant des recettes, des dépenses ou des découverts prévus pour ces comptes.

Article 51

186La loi de finances ne peut contenir que des dispositions d’ordre strictement économique et financier concernant uniquement les recettes et les dépenses de l’année budgétaire ou tendant à améliorer le contrôle de l’emploi des fonds publics.

Article 52

Article 53

187Les développements de dépenses par chapitre distinguent les services votés et les autorisations nouvelles.

188Les services votés ont fait l’objet d’une approbation antérieure du Parlement et comprennent :

  1. Les charges de la dette publique et les dépenses en atténuation de recettes ;

  2. Les dépenses des pouvoirs publics ;

  3. Les frais de fonctionnement des services existants ;

  4. Les prestations et contributions qui résultent de lois ou de conventions approuvées ou autorisées par la loi ou qui, permanentes en leur objet, sont énumérées dans un état annexé à la loi de finances pour l’année en cours ;

  5. Les dépenses résultant de la poursuite des investissements déjà autorisés ;

  6. Les dépenses sur ressources affectées.

Article 54

189Les crédits applicables aux services votés sont au plus égaux :

190Pour les dépenses ordinaires, aux crédits du précédent exercice, diminués des inscriptions non renouvelables et modifiés pour tenir compte de l’incidence en année pleine de mesures approuvées par le Parlement ou décidées par le Gouvernement dans la limite des pouvoirs qui lui sont propres, ainsi que de l’évolution effective des charges couvertes par des crédits provisionnels ou évaluatifs ;

191Pour les dépenses en capital, aux prévisions inscrites dans le plus récent échéancier ;

192Pour les dépenses sur ressources affectées, au montant des recouvrements attendus en l’état de la législation.

193En ce qui concerne les comptes spéciaux du Trésor, les services votés sont égaux aux autorisations du précédent exercice, éventuellement modifiées dans les conditions prévues à l’alinéa 2 du présent article.

Chapitre II Vote des lois budgétaires

Article 55

194Le projet de loi de finances est déposé et distribué au plus tard le 1er novembre de l’année qui précède celle de son exécution.

Article 56

195La loi de finances est transmise, pour première lecture au Conseil de la République au plus tard le 10 décembre de l’année qui précède celle de son exécution ; elle est votée avant le 1er janvier, date de l’ouverture de l’année budgétaire.

196Si l’ensemble de la loi de finances n’est pas transmis pour première lecture au Conseil de la République à la date du 10 décembre, l’Assemblée nationale émet un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de ce texte et le transmet au Conseil de la République au plus tard le 15 décembre. La partie de la loi de finances qui a été disjointe fait l’objet d’un nouveau rapport de la commission des finances de l’Assemblée nationale et est discutée selon la procédure d’urgence.

Article 57

197Les évaluations de recettes font l’objet d’un vote d’ensemble pour le budget général et d’un vote par budget annexe ou par catégorie de comptes spéciaux.

198Les assemblées se prononcent sur les moyens mis à la disposition du Gouvernement pour l’exécution des diverses fonctions de l’État : à cet effet, les dépenses du budget général sont votées par titre et, à l’intérieur d’un même titre, par ministère, les dépenses des budgets annexes et des comptes spéciaux sont votées par budget annexe ou par catégorie de comptes spéciaux.

Article 58

199Aucune proposition ou motion, sous quelque forme que ce soit, tendant à augmenter les dépenses prévues par le Gouvernement ou à créer des dépenses nouvelles, ne pourra être présentée lors de la discussion de la loi de finances, des crédits prévisionnels et supplémentaires ou lors de la discussion du projet de loi prévu à l’article 61 ci-après.

200Aucun article additionnel et aucun amendement à ces projets de loi ne peuvent être présentés, sauf s’ils tendent à supprimer ou à réduire effectivement une dépense, à créer ou à accroître une recette ou à assurer le contrôle des dépenses publiques.

201Toute proposition ou motion, tout article additionnel ou amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient.

202La disjonction ou le rejet des propositions, motions, articles additionnels et amendements qui contreviennent aux dispositions précédentes est de droit. Ces mesures sont prononcées dans les conditions prévues par le règlement des Assemblées.

Article 59

203Dès la promulgation de la loi de finances (1re et 2e partie), le Gouvernement prend des décrets portant, d’une part, répartition pour chaque ministère des crédits votés en subdivisant les dépenses par parties et chapitres, d’autre part, répartition par comptes particuliers des opérations des comptes spéciaux du Trésor. Ces décrets ne peuvent apporter aux chapitres ou comptes, par rapport aux dotations correspondantes pour le budget précédent que les modifications proposées par le Gouvernement dans les annexes visées à l’article 52 ci-dessus, compte tenu des votes du Parlement.

204Dans les huit jours qui suivent la publication de ces décrets, le Gouvernement soumet ceux-ci à l’accord de la commission des finances de l’Assemblée nationale et de la commission des finances du Conseil de la République.

Article 60

205I. – Les dotations inscrites dans les décrets de répartition sont utilisables à l’expiration d’un délai de quinze jours suivant leur communication aux commissions des finances à l’exception de celles qui auront fait l’objet d’une opposition de l’une ou l’autre de ces commissions.

206II. – Les commissions des finances des deux Assemblées doivent faire connaître leur avis sur l’ensemble des dispositions de chacun des décrets dans un délai de deux mois à compter de cette transmission.

207III. – L’avis en première lecture de la commission des finances de l’Assemblée nationale doit intervenir dans le délai d’un mois à compter de la date à laquelle le Gouvernement lui a transmis les décrets de répartition prévus au paragraphe précédent. À défaut de transmission d’un avis en première lecture dans le délai d’un mois, la commission des finances du Conseil de la République est considérée comme saisie d’un avis de la commission des finances de l’Assemblée nationale conforme au texte soumis par le Gouvernement.

208IV. – L’avis en première lecture de la commission des finances du Conseil de la République doit intervenir dans le délai de dix jours à compter de la transmission de l’avis en première lecture de la commission des finances de l’Assemblée nationale.

209V. – L’avis en deuxième lecture de la commission des finances de l’Assemblée nationale doit être formulé dans le délai de dix jours à compter de la transmission de l’avis en première lecture de la commission des finances du Conseil de la République.

210VI. – L’avis en deuxième lecture de la commission des finances du Conseil de la République doit être formulé dans le délai de cinq jours à compter de la transmission de l’avis en deuxième lecture de la commission des finances de l’Assemblée nationale.

211VII. – – L’avis en troisième lecture de la commission des finances de l’Assemblée nationale doit être formulé dans le délai de cinq jours à compter de la transmission de l’avis en deuxième lecture de la commission des finances du Conseil de la République.

212VIII. – Chaque décret de répartition devient définitif en tout ou en partie, soit après notification de l’accord des deux commissions des finances ou après notification de l’avis favorable de la commission des finances de l’Assemblée nationale en troisième lecture, soit après l’expiration du délai de deux mois visé au paragraphe II du présent article.

213IX. – Tout dépassement par l’une des commissions de l’un des délais fixés aux paragraphes IV et V ci-dessus doit être imputé sur le délai qui lui est imparti pour la lecture suivante.

214X. – Chaque commission, qui n’épuise pas le délai qui lui est imparti pour une lecture, pourra accorder une prolongation équivalente pour la lecture suivante par l’autre commission.

215XI. – À défaut de la transmission d’un avis dans les délais fixés aux paragraphes IV à VII ci-dessus, augmentés, le cas échéant, des prolongations prévues aux paragraphes IX et X, la commission saisie est considérée comme ayant donné avis favorable au texte qui lui était soumis.

216XII. – Les délais prévus au présent article sont suspendus pendant les interruptions de session.

Article 61

217En cas de désaccord entre les commissions et le Gouvernement, celui-ci en saisit le Parlement par un projet de loi spécial ; il peut demander que ce projet de loi soit soumis à la procédure applicable aux affaires urgentes prévue par l’article 20 de la Constitution. L’application de la procédure d’urgence est de droit.

218À compter de la notification du désaccord, les dispositions qui en font l’objet cessent de plein droit d’avoir effet en ce qui concerne les autorisations de programme et ouvertures de crédits correspondant à des mesures nouvelles, sauf dans la mesure où cette suspension aurait pour effet de porter atteinte aux droits acquis par des tiers. Ils demeurent exécutoires en ce qui concerne les services votés.

Article 62

219Si le vote définitif de la loi de finances (1re et 2e partie) n’est pas intervenu à la date d’ouverture de l’année financière, les dispositions suivantes deviennent applicables :

2201° L’Assemblée nationale émet, chaque fois que le Gouvernement ou sa commission des finances le lui demande, un vote séparé sur l’ensemble des dispositions de la loi de finances qui ont, à ce moment, fait l’objet de votes particuliers ; les projets de loi budgétaires partiels ainsi établis sont soumis au Conseil de la République, selon la procédure d’urgence prévue à l’article 56.

2212° Le Gouvernement peut prendre immédiatement des décrets portant répartition, par chapitre ou par compte spécial du Trésor, des crédits ou des autorisations applicables aux seuls services votés conformément à l’article 34 ci-dessus.

222La procédure visée à l’alinéa précédent est également applicable au cas où les dotations inscrites dans les décrets de répartition ne sont pas utilisables, soit que le délai prévu à l’article 60, paragraphe I, ne soit pas écoulé, soit que l’une ou l’autre des commissions financières ait fait opposition.

Article 63

223Le budget ne peut être modifié en cours d’année que dans les conditions fixées par les lois en vigueur, le présent décret ou par des lois spéciales portant ouverture de crédits supplémentaires ou prévisionnels auxquels s’appliquent les dispositions du présent décret.

TITRE IV Règlement du budget

Article 64

224Le règlement définitif du budget fait l’objet d’une loi.

Article 65

225Le projet de loi de règlement est déposé à l’Assemblée nationale avant la fin de l’année qui suit celle de l’exécution du budget.

226Présenté dans la même forme que le budget, il est accompagné d’un rapport de la Cour des comptes et de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et la comptabilité des ministres.

Article 66

227La loi de règlement arrête le montant des dépenses et des recettes. Elle en établit le solde et en prescrit l’affectation.

TITRE V Dispositions diverses

Article 67

228Les dispositions prévues à l’article 7 et au titre III du présent décret entreront en vigueur pour la préparation de la loi de finances relative à l’exercice 1957.

Article 68

229Des arrêtés du ministre des Finances préciseront la nomenclature comptable et les cadres normalisés dans lesquels :

  1. Sera présenté le budget et s’exécuteront les comptes de l’État ;

  2. Seront présentés les comptes de la nation ;

  3. Seront présentés les rapports économique et financier prévus aux articles 3 à 5 ci-dessus.

230Ces cadres normalisés s’inspireront du plan comptable général.

231Les arrêtés susvisés, préparés après consultation d’une commission dont la composition sera fixée dans un arrêté du ministre des Finances, seront pris après avis conforme des commissions des finances du Parlement exprimé dans les conditions fixées à l’article 60 du présent décret. Ils ne pourront être modifiés ultérieurement que suivant la même procédure.

232Avant le 31 décembre 1956, il sera procédé, par décret en conseil d’État, pris après avis de la commission de précodification, à la codification des dispositions législatives d’ordre budgétaire actuellement en vigueur. Cette codification devra préciser, notamment, celles de ces dispositions qui, non conformes au présent décret, se trouveront désormais abrogées.

Article 69

233Le ministre des Affaires économiques et financières, le secrétaire d’État au budget et tous les ministres sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l’exécution du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

234Fait à Paris, le 19 juin 1956.

235GUY MOLLET.

236Par le président du Conseil des ministres :

237Le ministre des Affaires économiques et financières,

238PAUL RAMADIER.

239Le secrétaire d’État au budget,

240JEAN FILIPPI.

ANNEXE II INTRODUCTIONS AU RAPPORT ECONOMIQUE ET AU RAPPORT FINANCIER

241Le projet de loi de finances pour 1957 est présenté, pour la première fois, conformément aux dispositions du décret n° 56-601 du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du Budget de l’Etat.

242Il est composé de trois volumes. Le premier comprend le rapport économique prévu à l’article n* 2 et n* 3 du décret et le rapport financier prévu à l’article n° 2 et n* 4 du décret. Les annexes au rapport économique et au rapport financier définies à l’article n° 3, n° 4 et n* 5 du décret figurent dans le troisième volume.

243L’article 67 du décret ne prévoyait pas que les dispositions prévues aux articles cités entreraient en vigueur dès la loi de finances de 1957. Pourtant le Gouvernement a jugé utile de produire dès 1957, accompagnés de leurs annexes, un rapport économique et un rapport financier établis selon les règles fixés par le décret. Toutefois en raison de la brièveté des délais, il n’a pas été possible de dresser des perspectives pour les années postérieures à 1957.

  • 1  Nos remerciements vont au SAEF, à Mme Dijoux et M. Dupuis, pour l’aide précieuse accordée à l’ense (...)

244Faute de place ces documents n’ont pu être publiés dans leur totalité, seules les deux introductions et les deux tables des matières sont présentées ici1.

RAPPORT ÉCONOMIQUE

I. – LA SITUATION ÉCONOMIQUE AU DÉBUT DE 1956

245Le Gouvernement trouvait, en arrivant au pouvoir au début de l’année 1956, une situation économique et financière largement conditionnée par la politique menée depuis de nombreuses années, et fortement engagée par la conjoncture de 1955.

A. Les conséquences de la politique menée depuis plusieurs années

246Sans doute l’économie française connaît-elle, depuis la Libération, une période d’expansion à peu près continue. Mais le rythme de cette expansion a varié dans le temps. A l’augmentation rapide de la production de 1945 à 1951, accompagnée d’une hausse désordonnée des prix, a succédé en 1952 et jusqu’au milieu de l’année 1953 une période de stabilisation des prix au cours de laquelle la production ne s’est que faiblement accrue. A partir de 1954, l’essor de la production a repris, accompagné cette fois de la stabilité des prix.

247Cette période favorable de l’économie française recélait cependant deux faiblesses qui compromettaient son développement futur : l’insuffisance du taux des investissements productifs et la fragilité de l’équilibre de la balance des payements.

1. Faible taux des investissements

248La France a, depuis 1945, bénéficié d’un niveau élevé d’aide étrangère. Celle-ci, qui s’est élevée à près de 300 milliards en 1954, a depuis lors diminué. Elle est de l’ordre de 100 milliards en 1956 et ne peut, pour 1957, être évaluée à plus de 50 milliards. Or, si entre les années 1945 et 1951 la contrepartie de cette aide se trouve dans l’exceptionnel effort d’équipement du pays, en revanche, l’aisance dont bénéficiait de ce fait l’économie française a principalement servi entre 1952 et 1954 à constituer des réserves en devises cependant que s’accroissait la consommation intérieure et que diminuait la pression fiscale.

249Entre 1949 et 1955, le volume de la consommation privée s’est accru de 33 %. Toutes les catégories sociales ont bénéficié de l’expansion : les salariés qui ont retrouvé dans le revenu national une part amputée par les années de guerre et d’inflation ; les entrepreneurs privés et, parmi eux, les agriculteurs, sans lesquels l’accroissement équilibré de la production nationale n’aurait pu être réalisé.

250Cependant, le volume des investissements, en n’augmentant que de 23 % entre 1949 et 1955, n’a pas suivi l’évolution de la production nationale : + 35 %. Surtout, la répartition de ces investissements par secteurs n’a pas été satisfaisante ; c’est ainsi que l’équipement des industries mécaniques, dont dépend en grande partie l’avenir industriel du pays, est demeuré insuffisant. Il est vrai qu’un redressement, amorcé en 1954, s’est confirmé en 1955.

2. Équilibre fragile de la balance des payements

251L’importance de l’aide étrangère masquait également le caractère fragile et précaire de l’équilibre de la balance des payements.

252Sans doute le redressement remarquable de la balance commerciale entre 1953 et 1955 devait-il permettre de réaliser à lui seul cet équilibre et d’utiliser le reliquat d’aide extérieure à la reconstitution de réserves en devises. Mais ce redressement résultait pour une large part de circonstances accidentelles : le décalage dans le temps qui avait jusqu’alors séparé la relance de l’économie française de celle, plus rapide, des économies étrangères avait permis de vendre à l’étranger une part croissante de matières premières et de produits semi-finis sans que le marché intérieur en souffrît. Profondément différente de celle des grands pays industrialisés la structure de nos exportations mettait ainsi l’équilibre de notre balance commerciale à la merci de la poursuite de l’expansion intérieure comme du ralentissement du rythme d’expansion dans les pays étrangers.

253Par ailleurs, si cet équilibre était globalement atteint, le déficit en dollars provisoirement réduit par les recettes exceptionnelles faites au titre de commandes militaires « off shore », et le déficit à l’égard des pays de l’U.E.P. paraissaient résulter de phénomènes durables et rendaient par conséquent fragile la situation favorable des dernières années.

• * *

254On pouvait donc redouter d’arriver au moment où la demande croissante pour la consommation ne pourrait plus être satisfaite par une production nationale elle-même entravée par l’insuffisance des investissements antérieurs. Faute d’avoir suffisamment équipé les entreprises susceptibles d’exporter pendant la période où l’aide extérieure procurait d’abondantes ressources en devises, la disparition de cette aide risquait de compromettre les approvisionnements extérieurs nécessaires à l’expansion de la production.

255Ces échéances pesaient, en début d’année 1956, sur la situation économique que perturbaient par ailleurs les conséquences des événements des derniers mois de 1955.

B. Les conséquences de la conjoncture de 1955

256La conjoncture économique en début d’année 1956 était commandée par deux faits essentiels : l’accroissement de la masse des salaires à la suite des mouvements sociaux de 1955 et l’augmentation notable du déficit des finances publiques. La conjonction de ces deux facteurs entraînait une forte augmentation de la demande. Dès lors, était prévisible une tendance des entrepreneurs à augmenter leurs investissements et à les financer notamment par la hausse des prix.

PLAN

257I. – La situation économique au début de 1956.

258A. Les conséquences de la politique menée depuis plusieurs années.

2591. Faible taux des investissements.

2602. Équilibre fragile de la balance des pavements.

261B. Les conséquences de la conjoncture de 1955.

2621. Accroissement de la masse des salaire2 à la fin de 1955.

2632. Les perspectives budgétaires.

2643. La demande en biens d’investissements et le niveau des profits.

265II. – Le choix et les modalités de la politique économique pour 1956.

266A. Le choix d’une politique.

267B. Réalisation des impératifs politiques et sociaux.

2681. Le maintien de Tordre en Algérie.

2692. Les mesures sociales.

270a. Congés payés.

271b. Réduction des abattements de zones

272c. Le fonds national de solidarité.

273C. La lutte pour le maintien de l’équilibre économique général.

2741. L’action sur la demande.

275a. La demande publique : la politique budgétaire.

276b. La demande privée : la politique du crédit.

2772. L’action sur Toffre.

278a. L’accroissement de la production : la politique de main-d’œuvre.

279b. L’accroissement des disponibilités : la politique du commerce extérieur.

2803. L’action sur les prix.

281iii. – Le bilan de la politique économique de 1956.

282A. La production.

283B. Les revenus.

2841. Les salaires.

2852. Les revenus d’exploitation.

2863. Les ressources des ménages.

287C. La consommation.

288D. Les investissements

289E. Le commerce extérieur.

2901. L’accroissement du déficit commercial.

291a. Relations avec l’étranger.

292b. Échanges avec les pays de la zone franc.

2932. La diminution des réserves en devises.

294F. Le mouvement des prix.

2951. Les produits agricoles.

2962. Les produits industriels.

297iv. – Les perspectives pour 1957.

298A. Les données de la situation économique à la fin de 1956.

2991. Les possibilités de la production.

300a. Agriculture.

301b. Industrie.

302c. Construction.

3032. Les perspectives d’évolution de la demande privée.

304a. Revenus et consommation.

305b. Investissements privés.

3063. Les échanges extérieurs.

307B. La politique du Gouvernement.

3081. L’équilibre économique en 1957.

309a. Dépenses et recettes publiques.

310b. Les revenus et la consommation.

311c. Les échanges extérieurs.

312d. Les investissements.

3132. La fragilité de l’équilibre.

RAPPORT FINANCIER

INTRODUCTION

1. RELATIONS ENTRE L’ÉCONOMIE ET LE BUDGET.

314Le rapport économique a mis en lumière la place que tient le budget dans la vie économique de la nation. Reflet d’une situation et moteur d’une action le budget ne saurait être valablement apprécié qu’en fonction de l’une et de l’autre : cependant, l’influence qu’il subit et celle qu’il exerce ne sont pas symétriques, pour une double raison.

315Tout d’abord, les interactions du budget et de l’économie exigent pour se matérialiser que s’écoule un certain intervalle de temps. Il s’ensuit que le budget d’un exercice donné se relie étroitement au passé dont il enregistre et exécute les décisions ; à l’inverse, l’action que le budget annuel veut mettre en œuvre demande un certain délai pour porter tous ses fruits.

316En second lieu il convient de remarquer que la situation économique générale peut infléchir l’ensemble des dépenses, qu’il s’agisse des biens et services que l’État doit acquérir ou des transferts qu’il prévoit pour aider à ces acquisitions par les administrations ou les particuliers.

317Au contraire, le budget ne peut consacrer, à l’action directe sur l’économie et à la poursuite des objectifs que cette action implique, qu’une partie de ses moyens cependant que les crédits destinés à assurer le fonctionnement de services fondamentaux ne peuvent être ni supprimés ni même parfois réduits.

318Cette double constatation doit être présente à l’esprit lorsqu’on examine le budget de 1957. Elle explique qu’en dépit de l’effort d’économie et de rigueur financière, les dépenses marquent par rapport aux années précédentes une importante progression.

2. PROGRESSION INÉLUCTABLE DES CHARGES PLUS FORTE QUE CELLES DES RESSOURCES.

319Cette croissance des masses budgétaires est d’ailleurs une donnée permanente de la situation financière : elle s’explique si l’on tient compte des impératifs auxquels aucun Gouvernement ne peut se soustraire, et elle subsiste en dépit du retour à la stabilité monétaire et de b disparition progressive des charges exceptionnelles nées de la guerre.

320Mais un autre élément intervient et l’ampleur des variations dans les dépenses et les recettes publiques doit s’apprécier davantage en fonction du revenu national qu’en valeur absolue. En faisant ce rapprochement on constate que les recettes ont tendance à s’accroître moins vite que les dépenses.

321L’opinion publique est peu consciente de ce phénomène qui rend plus difficile l’effort que les pouvoirs publics doivent accomplir pour éviter que ne s’aggrave le déficit des finances publiques ou, mieux, pour réussir, comme cette année, à le maintenir au niveau de l’année précédente en valeur absolue.

* * *

322Le présent rapport analysera successivement :

323Les données budgétaires qui ont constitué sous des formes et & des degrés divers, des impératifs auxquels il n’était pas possible de se soustraire, et qui expliquent le gonflement des masses budgétaires.

324Les dépenses de 1957 dont la limitation n’a été obtenue que grâce à l’effort d’économies réalisées par le Gouvernement.

325Les recettes et l’équilibre du budget de 1957.

* * *

I. – LES DONNÉES DU PROBLÈME BUDGÉTAIRE

326Que le budget traduise financièrement l’action que se propose de mener le Gouvernement ou qu’il enregistre les conséquences de données qui lui sont extérieures, il ne peut faire abstraction d’un certain nombre d’impératifs que lui impose la situation générale. Il ne peut non plus ignorer les engagements que lui lèguent les budgets précédents ni les obligations que lui font des décisions antérieures dont l’application a été différée.

327Le budget d’une année donnée est ainsi enserré dans un réseau de charges inéluctables dues au présent ou au passé et qui rendent inévitable le gonflement des crédits.

A. – Les impératifs permanents

328L’accroissement de la population et le développement du rôle social de l’État, comme les relations avec l’étranger ou les pays d’outre-mer, contraignent, à des titres divers, le budget à des dépenses nouvelles.

1. Le mouvement démographique

329De 1946 à 1956, la population française est passée de 40,5 millions d’habitants à 43,5 millions. Ce mouvement ascensionnel semble devoir se poursuivre dans les années à venir, au rythme de 5 % par an.

330Cette augmentation affecte essentiellement les couches jeunes et les couches âgées de la population sous l’effet du relèvement de la natalité et de l’amélioration de la longévité ainsi qu’il ressort du tableau de comparaison ci-après :

Jeunes
0-19 ans

Adultes
20 – 64 ans

Vieillards
65 ans et plus

1936

30,2

59,9

9,9

1946

29,5

59,4

11,1

1956

31,1

57.3

11,6

1966 (prévision)

33,2

54,7

12,1

331Une telle évolution a sa traduction inévitable dans le montant des crédits de l’éducation nationale et dans celui des crédits sociaux.

332À elles seules les dépenses entraînées par l’éducation nationale représentent approximativement le tiers des dépenses de fonctionnement des services publics. La population scolaire se multipliant, il faut nécessairement plus de maîtres, plus de professeurs et plus d’écoles ; au seul titre de l’année 1957 il a fallu prévoir 20 milliards de dépenses supplémentaires pour faire face aux besoins les plus urgents et les plus élémentaires sans compter les dépenses en capital qu’exigeront l’extension et la construction des locaux ou des établissements scolaires.

333L’accroissement de la population entraîne également des charges sociales supplémentaires pour l’État comme pour les autres organismes distributeurs de prestations sociales tels que la sécurité sociale.

334Mais le facteur démographique se conjugue en ce domaine avec la transformation progressive du rôle de l’État pour agir dans le sens de l’alourdissement des dépenses sociales.

2. Le rôle social de l’État

335Au temps où on laissait les particuliers se prémunir, s’ils le pouvaient, contre les aléas de l’existence et contre les difficultés de la vieillesse par le jeu de l’épargne et de l’assurance individuelle, l’État n’avait en ce domaine, d’autre rôle à jouer qu’à contribuer au financement des institutions locales et départementales d’assistance. Celles-ci étaient réservées à une minorité de malheureux qui étaient dans une situation d’extrême indigence. Cette forme d’intervention subsiste et au seul titre de 1957, le budget doit prévoir de ce chef 9 milliards de plus.

336Peu à peu, des systèmes de prévoyance collective, indépendant de l’État et conçus dans le cadre d’une solidarité professionnelle se sont faits jour et ont été progressivement généralisés, soit à l’ensemble des salariés (assurances sociales) soit à la population tout entière (retraite vieillesse). Même lorsque le champ d’activité de ces institutions n’était pas strictement lié à des conditions d’activité professionnelle leur financement reposait sur des contributions professionnelles ouvrières, expression de la solidarité unissant les membres du même groupe professionnel, et, à ce titre, l’État a été naturellement conduit à assumer des charges importantes, en tant qu’employeur, pour ses fonctionnaires, ses agents et ses soldats.

337Mais le cadre professionnel du financement s’est lui-même montré, à l’expérience, trop étroit. Les difficultés économiques survenues dans certains secteurs, les sujétions propres à certaines activités ont obligé l’État à contribuer au financement de divers régimes soit de façon permanente (régimes sociaux de l’agriculture, mineurs, marins) soit pour pallier des défaillances provisoires.

338Enfin, dans une étape plus récente et devant les possibilités financières limitées des différents régimes sociaux, il a dû assurer lui-même le financement d’un supplément d’allocation vieillesse (Fonds national de solidarité) qui va passer de 105 milliards en 1956 à 140 en 1957.

339Cette évolution du rôle de l’État est sans doute onéreuse, mais son principe ne saurait être valablement contesté.

3. Les relations extérieures et les dépenses de sécurité

340L’intensification des relations avec les pays étrangers, la multiplication des institutions internationales ont contribué à alourdir les charges que la France doit supporter pour conserver son rang dans le monde.

341Notre pays se doit de participer activement aux grands organismes de coopération internationale ou européenne tels que l’O.N.U. ou l’O.E.C.E. et doit pourvoir à l’entretien d’un réseau de relations et d’établissements culturels qui assurent son rayonnement intellectuel et moral.

342Sur le seul plan militaire, la France a également contracté des obligations du fait de sa participation à l’O.T.A.N. et à l’U.E.O. Elle doit veiller à la rénovation et à l’amélioration des moyens techniques et territoriaux de l’ensemble des armées au moment même où il lui faut assurer la pacification en Algérie et maintenir, voire renforcer, les effectifs de nos forces dans les territoires d’outre-mer. Les crédits nécessaires pour répondre à tous les besoins qui paraissaient justifiés, auraient dû passer de 925 milliards en 1956 à 1.030 milliards en 1957, c’est-à-dire, marquer un accroissement de 105 milliards pour le seul budget militaire normal, indépendamment des dépenses de circonstance.

4. Les rapports avec les pays d’outre-mer

343Ce surcroît d’obligations politiques et militaires, déjà sensible lorsqu’il s’agit de nos rapports avec les pays étrangers, apparaît avec tout son poids lorsqu’il s’agit de territoires ou de pays qui appartiennent à l’Union française ou qui entretiennent avec la France des liens particuliers.

344L’évolution politique qui tend à reconnaître à ces pays une autonomie de plus en plus grande n’a pas atténué nos charges. Celles-ci se sont transformées mais n’ont pas décru.

345L’État doit assurer désormais en Tunisie et au Maroc les frais d’ambassades et de missions culturelles qui maintiennent dans ces pays, désormais indépendants, le rayonnement intellectuel de la France.

346Sur le plan économique et social, les liens d’interdépendance conduisent la métropole à apporter son concours aux économies des territoires et pays d’outre-mer qui sont particulièrement fragiles et qui, n’ayant pas connu un développement aussi rapide dans le passé sont exposées plus que celle de la métropole aux risques de la conjoncture. De là découle, pour notre pays la volonté de contribuer à leur procurer un équipement meilleur et à atténuer pour eux les incidences des fluctuations économiques.

347Le souci du Gouvernement de développer l’équilibre économique et social de ces pays, en vue du relèvement du niveau de vie de leurs populations, s’est concrétisé dans le deuxième plan quadriennal d’équipement qui a reçu l’approbation du Parlement. Les prévisions de ce document, déjà sensiblement plus larges que celles du premier plan, ont elles-mêmes été dépassées en ce qui concerne l’Algérie : l’adoption des conclusions du rapport Maspetiol implique, en effet, une augmentation de 15 milliards par an des crédits métropolitains consacrés à l’équipement de l’Algérie.

348Les charges supportées par le budget de l’État pour l’équipement des pays d’outre-mer ne cessent ainsi de s’accroître.

* * *

349Et pour compléter ce tour d’horizon il faudrait également parler de la permanence de certains impératifs économiques liés à la structure même de l’économie française, comme aussi des charges de la reconstruction : le nombre et la gravité des impératifs qui pèsent sur le budget expliquent déjà largement une progression des dépenses que les efforts des pouvoirs publics ne peuvent arrêter.

350Loi de finances – J.C 616013.

PLAN

351Introduction.

3521. Relations entre l’économie et le budget

3532. Progression inéluctable des charges plus forte que celle des ressources.

354i. – Les données budgétaires.

355A. Les impératifs permanents.

3561. Le mouvement démographique.

3572. Le rôle social de l’Etat

3583. Les relations extérieures et les dépenses de sécurité.

3594. Les rapports avec les pays d’outre-mer.

360B. L’héritage du passé.

3611. L’accroissement de la dette publique.

3622. Les engagements à réalisation échelonnée.

3633. Les plans d’équipement

364C. La rigidité des données budgétaires.

365Le point de départ du budget de 1957.

366ii. – La limitation des dépenses en 1957.

367A. La traduction des accroissements inéluctables de dépenses.

3681. Les événements d’Algérie.

3692. La dette publique.

370B. Les secteurs à protéger.

3711. L’action sociale.

3722. La politique économique.

373C. Les abattements de crédits réalisés.

3741. Le budget militaire.

3752. Le budget civil.

3763. Les dépenses en capital.

377III. – Les recettes et l’équilibre de la loi de finances de 1957.

378A. L’évaluation des recettes.

3791. Le mouvement général des recettes.

3802. Les facteurs de diminution du prélèvement fiscal.

3813. L’effet fiscal particulier demandé par le Gouvernement

382B. Les conditions d’équilibre de la loi de finances.

383Tableau général de la loi de finances.

384Conclusion.

385La présentation du budget : essai d’intégration dans la comptabilité nationale :

3861. Autorisation d’engagements et prévisions de payement

3872. Les opérations budgétaires et la comptabilité nationale.

ANNEXE III LE BUDGET DE 1956 publié par le Bureau d’Études de la direction du Budget

VUE D’ENSEMBLE

388Le budget civil de 1956 résulte :

  • de la reconduction, pour un montant de 2.566 milliards, des crédits ouverts en 1955 (application de la loi du 6 août 1955) ;

  • des crédits demandés actuellement au Parlement pour des mesures nouvelles (dépenses ordinaires 74 milliards, dépenses en capital 89 milliards, Fonds national de solidarité 105 milliards) soit 268 milliards.

389Ces chiffres ont été arrêtés après un sérieux effort de compression des dépenses puisque les abattements de crédits, tant sur la reconduction que sur les mesures nouvelles, ont atteint 109 milliards.

* * *

390Les dépenses militaires de 1956 ont été réglées en même temps que celles de 1955 pour 948 milliards par les lois du 6 août 1955. Toutefois, les dépenses à exposer en Extrême-Orient et en Afrique du Nord n’ont pas été fixées ; pour les premiers mois de 1956 des crédits ont été ouverts à ce titre dans des décrets d’avances dont le montant total s’élève à 123 milliards dont 111 milliards pour l’A.F.N.

391Pour l’ensemble de l’année, les dépenses militaires (Europe, F.O.M., Extrême-Orient), compte tenu de la réalisation de 50 milliards d’économies, ne devront pas dépasser 925 milliards. À ce chiffre, s’ajouteront les dépenses exceptionnelles pour l’Afrique du Nord, actuellement évaluées à 200 milliards, compte non tenu du rappel des disponibles. Enfin 178 milliards de crédits d’intérêt militaire sont inscrits dans divers budgets civils.

* * *

392Les ressources de 1956 actuellement demandées au Parlement et destinées à couvrir l’ensemble des charges budgétaires s’élèvent à 122 milliards au titre du Fonds National de solidarité et à 3.227 milliards au titre des recettes, budgétaires normales. 25 milliards de reliquats des années antérieures non encore versés peuvent être attendus au titre de l’aide extérieure qui a maintenant pris fin.

393Au moment du dépôt du projet de loi portant ajustement des dotations de 1956, les résultats définitifs probables des recettes de 1955 avaient été arrêtés à 3.208 milliards. Depuis lors, d’ultimes opérations de régularisation ont porté le chiffre des recettes à 3.217 milliards (Journal Officiel du 25 mai 1956).

Notes

1  Nos remerciements vont au SAEF, à Mme Dijoux et M. Dupuis, pour l’aide précieuse accordée à l’ensemble des chercheurs de la Journée d’Etudes.

Table des illustrations

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