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    Plan détaillé Texte intégral I. LES ARBITRAGES INTERMODAUX DANS LE PLAN MONNET ET LES TRAVAUX DU CONSEIL SUPÉRIEUR DES TRANSPORTS, 1948-1949II. L’INVERSION DU RAPPORT DE FORCES RAIL-ROUTE, 1949-1952III. LES ARBITRAGES INTERMODAUX DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS AU COURS DES IIe ET IIIe PLANS, 1952-1958 Notes de bas de page Auteur

    La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?

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    Table des matières

    Le rôle de la direction du Budget dans les arbitrages intermodaux de la politique des transports, 1949-1958 : éléments pour un débat

    Nicolas Neiertz

    p. 753-764

    Texte intégral I. LES ARBITRAGES INTERMODAUX DANS LE PLAN MONNET ET LES TRAVAUX DU CONSEIL SUPÉRIEUR DES TRANSPORTS, 1948-1949II. L’INVERSION DU RAPPORT DE FORCES RAIL-ROUTE, 1949-1952III. LES ARBITRAGES INTERMODAUX DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS AU COURS DES IIe ET IIIe PLANS, 1952-1958 Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1La période 1949-1958 est un moment décisif de l’histoire de la politique française des transports, dans la mesure où l’influence du groupe de pression ferroviaire s’affaiblit et est supplantée en quelques années par celle du groupe d’intérêt routier. Dans cette inversion du rapport de force, la théorie de la tarification au coût marginal a joué un rôle de légitimation du tournant politique. En réalité, les procédures d’arbitrage entre les modes de transports n’ont pas fonctionné conformément à une rationalisation des choix budgétaires. Il n’y a pas eu, au cours des trois premiers plans de modernisation et d’équipement, de coordination intermodale des investissements publics dans le domaine des transports. Les choix ont été dictés par le jeu des pressions contradictoires des transporteurs ou des élus locaux.

    2La direction du Budget a été associée à chaque étape de cette phase complexe du conflit rail-route, au sein des commissions du Plan et du Conseil supérieur des transports. Cette communication a pour objectif de lancer un débat sur la position que ses représentants ont tenté de tenir à l’égard des uns et des autres, et sur leur rôle dans la diffusion du marginalisme.

    3Michel Margairaz a montré dans sa thèse la continuité socio-professionnelle des hauts fonctionnaires de l’Administration économique à la Libération et dans les années qui suivent1. L’hégémonie de l’Inspection des finances n’est pas entamée après 1945. Le renforcement du rôle de l’État dans l’économie entre 1945 et 1948 ne s’explique pas par la perte du pouvoir des financiers sur les ingénieurs, mais par la « conversion » des financiers à une nouvelle conception du rôle de l’État. Cette conversion n’est ni complète ni homogène et elle se produit plutôt vers 1948 (après l’échec du tripartisme) que vers 1945. Elle se produit ainsi au moment même où les gouvernements Queuille et Petsche renouent avec les réflexes déflationnistes d’avant-guerre et « restaurent » l’économie de marché, en mettant fin au dirigisme des années d’Occupation, largement maintenu dans les premiers mois de l’après-guerre2. En 1948, l’appareil de contrôle des prix et de répartition des produits mis en place par le régime de Vichy et conservé en 1944 commence à être desserré, cependant que Jean Monnet obtient de l’administration des Finances qu’elle s’accommode des nationalisations et de la planification indicative, en grande partie financée par le plan Marshall.

    4Ce changement de mentalité, dont on pourrait trouver les racines dans le renouvellement de l’enseignement de l’économie politique en France dans les années vingt3, se traduit notamment par la diffusion de la théorie marginaliste4 parmi les experts en économie des transports. Ceux-ci animent, en 1949, la commission des transports du Commissariat général du plan (CGP) et les différentes sections du Conseil supérieur des transports (CST). Ces organismes ont la charge de redessiner ce secteur-clé de l’économie. Or depuis les années trente, la politique des transports en France consiste en premier lieu à arbitrer entre des modes devenus concurrents : le chemin de fer, qui domine encore, l’automobile qui le talonne, la batellerie qui s’efface peu à peu et l’aviation commerciale qui s’affirme avec la résurrection d’Air France en 1945. Ces arbitrages se polarisent sur l’affrontement rail-route à la fin des années quarante, et tournent peu à peu au profit de la route au cours des années cinquante.

    I. LES ARBITRAGES INTERMODAUX DANS LE PLAN MONNET ET LES TRAVAUX DU CONSEIL SUPÉRIEUR DES TRANSPORTS, 1948-1949

    5Les commissions du CGP rassemblent dans un esprit de concertation des chefs d’entreprise, des syndicalistes, des agriculteurs, des représentants des consommateurs et des usagers, des experts et des fonctionnaires. Ces derniers dirigent en réalité assez tôt le travail des commissions. La commission des transports intérieurs, créée en 1946, est dominée par des fonctionnaires, puisqu’elle se compose de seize représentants des ministères concernés (les directeurs du Budget, du Trésor et des Programmes économiques du ministère des Finances et des Affaires économiques sont membres de droit), de huit syndicalistes (dont six CGT) et de six transporteurs. Son travail se heurte dès le départ au problème des arbitrages intermodaux, c’est-à-dire de la « coordination des transports » dans le vocabulaire politique de l’époque, comme l’indique son rapporteur en 19475 : « C’est seulement lorsque la question primordiale de leur coordination aura été réglée qu’il sera possible à la SNCF, à la navigation intérieure et aux transporteurs routiers de voir au-delà de 1948. »

    6Si les transports constituent l’une des priorités du plan Monnet (1947-1953), c’est beaucoup plus dans la partie « Reconstruction » que dans la partie « Modernisation et Augmentation de Capacité ». La redéfinition de la coordination est un préalable à toute programmation à moyen terme des investissements dans le secteur des transports. La commission prévoit toutefois un essor beaucoup plus rapide pour les chemins de fer que pour la route. Si le plan Monnet ne préjuge pas de ce que sera la coordination, la commission des transports intérieurs entend accorder au rail une nette priorité dans la phase de reconstruction6. Les investissements de modernisation des infrastructures portent sur l’électrification de la ligne ferroviaire Paris-Lyon, la construction de l’autoroute du Nord et d’autoroutes de dégagement dans l’agglomération parisienne, l’approfondissement de certaines voies navigables et la construction de l’aéroport d’Orly. Il n’existe pas de coordination intermodale des investissements. Les infrastructures sont reconstruites ou modernisées selon une approche strictement intramodale.

    7En revanche, les investissements de matériels font une large place au remplacement de trains locaux de voyageurs par des autorails, de tramways urbains par des autobus, à la motorisation de la batellerie et au renouvellement du parc de camions, ainsi qu’aux premiers transports « combinés » (conteneurs, remorques rail-route). Ces investissements doivent instaurer une complémentarité entre les modes : à la route les transports terminaux en prolongement d’autres modes de transports, au rail et à la navigation intérieure les transports massifs à grande distance, à l’avion les colis express et précieux et les voyageurs riches et pressés sur les plus grands trajets. Or si l’on rapporte les crédits alloués dans le cadre du plan Monnet à l’importance du trafic kilométrique de chaque mode de transports7, on constate une priorité accordée aux transports aériens et routiers, pour lesquels il s’agit de reconstituer une activité qui a davantage souffert de la pénurie et des destructions depuis 1940 que le rail. L’essor des trafics aériens et routiers est donc particulièrement rapide à la fin des années quarante. Mais le parti pris de reconstituer les activités d’avant-guerre afin de poursuivre les évolutions technologiques amorcées dans les années trente ranime les concurrences intermodales. Ce rapport de forces se manifeste en particulier au sein du CST.

    8Le CST est un organe consultatif créé en 1947 afin de redéfinir la politique des transports et d’en préparer les futurs lois et décrets. Il se compose de 24 fonctionnaires (le directeur du Budget, membre de droit, représente le ministre des Finances), 15 représentants des transporteurs, 15 représentants du personnel des entreprises de transports et 15 parlementaires ou représentants des usagers. Les fonctionnaires sont en minorité mais ils arbitrent les débats et les rapporteurs de chaque section sont des membres des grands corps (Conseil d’Etat, Cour des Comptes, Inspection des finances, Inspection des transports, Ponts et Chaussées). La SNCF et les syndicats de cheminots préconisent des solutions autoritaires contre la concurrence de la route, telles que la nationalisation de cette activité ou au moins son étroite réglementation. La Fédération nationale des transporteurs routiers (FNTR), principale organisation patronale routière, souhaite une solution strictement corporative, comportant le contrôle de l’accès à la profession et de l’activité par une organisation professionnelle unique et indépendante de l’État. Les experts des ministères des Travaux publics (en charge des transports) et des Finances préfèrent l’application de la théorie marginaliste.

    9La tarification des transports au coût marginal suppose l’augmentation de la tarification routière. Le coût marginal routier comprend en effet les charges d’amortissement, d’entretien et d’intérêt des capitaux nationaux investis dans les infrastructures routières, qui ne sont pas incluses dans la gestion des entreprises routières. Cette augmentation passe par des moyens réglementaires (tarification minimum obligatoire) et fiscaux (taxation des carburants et de la charge utile des véhicules). Le marginalisme suppose aussi une nouvelle tarification ferroviaire, jusqu’alors calculée en fonction de la valeur des marchandises (tarifs ad valorem)8. La tarification au coût marginal, selon ses défenseurs, permettrait à la coordination de se faire d’elle-même, sans recourir à une réglementation qui viendrait perturber la maximation du rendement social. Toute la difficulté consiste à calculer les coûts marginaux de chaque mode, pour chaque transport. Ce qu’une grande entreprise comme la SNCF ou Air France peut faire, la multitude d’entreprises individuelles qui caractérisent la batellerie et les transports routiers en sont le plus souvent incapables.

    10Deux décrets manifestent pourtant en 1949 la volonté du Gouvernement de parvenir à une tarification marginaliste par des moyens réglementaires : le décret sur la batellerie du 21 mars, qui crée des fourchettes tarifaires sous la surveillance des ministères des Travaux publics et des Finances, et celui du 14 novembre sur les transports routiers de voyageurs et de marchandises. Ce dernier est un compromis incertain qui reflète l’indécision des travaux du CST. Il fige tout d’abord les transports routiers de voyageurs en pérennisant le système d’autorisations mis en place depuis 1934, mais les tarifs peuvent évoluer à l’intérieur d’une fourchette fixée périodiquement par les ministres des Travaux publics et des Finances et ils ne sont pas soumis à l’ordonnance du 30 juin 1945 sur les prix. Les transports routiers de marchandises restent contingentés en tonnage global utile par entreprise pour chacune des deux zones (courte, longue, soit à plus de 150 km du siège social). Des contingents supplémentaires peuvent être accordés par le ministre des Travaux publics « si les besoins de l’économie le justifient ». Les tarifs routiers devront respecter une tarification de base correspondant aux prix de revient et homologuée périodiquement par les ministres des Travaux publics et des Finances, mais dont les modalités ne sont pas précisées. Cette tarification exclut les transports routiers de marchandises du cadre de l’ordonnance du 30 juin 1945. La SNCF est appelée à réviser ses tarifs afin de les rapprocher des prix de revient.

    11Le décret du 14 novembre 1949 se situe très en retrait par rapport aux demandes de la SNCF et des syndicats de cheminots. Tandis que la commission des transports intérieurs du CGP en 1947-1948 paraissait donner une priorité au transport ferroviaire, le CST ne suit pas cette idée et cherche, sans vraiment le trouver, un compromis qui va tourner peu à peu au profit des transports routiers au cours des années cinquante. Ma première question est donc la suivante : dans la mesure où la direction du Budget est représentée dans ces différentes délibérations, au CGP comme au CST, quel est son rôle dans cette perte d’influence du groupe de pression ferroviaire vers 1949 et quelles positions défend-elle vis-à-vis de la tarification marginaliste d’une part et des intérêts des routiers d’autre part ? Les indices sont en effet nombreux d’une inversion du rapport de forces rail-route au début des années cinquante.

    II. L’INVERSION DU RAPPORT DE FORCES RAIL-ROUTE, 1949-1952

    12L’influence de la SNCF s’est affaiblie depuis la Libération et les « batailles du rail » contre l’occupant nazi qui l’avaient auréolée alors d’un grand prestige. La grève des cheminots de 1947, le réveil des concurrences intermodales au fur et à mesure de la reconstruction économique, qui l’empêche d’atteindre les niveaux de trafic prévus par le plan Monnet, ont fait réapparaître les déficits d’exploitation, qui s’accroissent rapidement : 10,3 millions de francs courants en 1947, 29,3 en 1948, 55,1 en 1949, 86,7 en 19509. Au début de 1949, le ministre des Travaux publics, Christian Pineau, et celui des Finances et des Affaires économiques, Henri Queuille puis Maurice Petsche, décident de prendre à bras-le-corps le problème du redressement financier de la SNCF. Le président Marcel Flouret et le directeur général Maurice Lemaire sont « démissionnés » et remplacés par Pierre Tissier et Louis Armand. Maurice Petsche décide en outre de faire entrer le directeur du Budget dans le Conseil d’administration de la SNCF10. La direction du Budget est dès lors mêlée de très près à la politique des transports.

    13La loi du 5 juillet 1949 qui redéfinit les grands principes de la coordination des transports interdit à la SNCF de prendre des participations dans des sociétés ayant un autre objet que le transport par fer et par route tant qu’elle sera en déficit. Le décret du 31 juillet 1949 qui modifie la convention du 31 août 1937 créant la SNCF resserre le contrôle financier de l’État. Le décret du 14 novembre 1949 est considéré par la SNCF comme un désaveu de la part du ministre des Travaux publics Christian Pineau. Pierre Tissier, son président, se demande si le chemin de fer doit « disparaître » et il prévoit la fermeture de « 10 000 km » de lignes et le licenciement de « milliers » de cheminots11. La loi de finances pour 1950 place la SNCF sous la surveillance d’une « mission de contrôle » des « efforts et des progrès accomplis dans le redressement de la société »12. Christian Pineau nomme en mars 1950 une commission d’experts, présidée par Jean Toutée, membre de la section des Travaux publics au Conseil d’État, pour proposer au Gouvernement les mesures propres à « maintenir le concours financier de l’État à la SNCF dans les limites fixées par la loi ». Cette commission Toutée élargit en fait sa tâche à l’ensemble du problème de la coordination des transports et rend son rapport en août 195013. Le rapport Toutée reprend assez largement les propositions faites par la SNCF au CST deux ans plus tôt au sujet des transports routiers (réglementation étroite avec un contrôle administratif de l’activité, taxation au tonnage et à la capacité). Le 22 novembre 1950, le nouveau ministre des Travaux publics, Antoine Pinay, transforme ce rapport en projet de loi tendant à réorganiser les transports ferroviaires et routiers et à l’assainissement financier de la SNCF, déposé à l’Assemblée nationale conjointement avec les ministres des Finances (R. Mayer) et du Budget (P. Courant) le 28 août 195114. Mais il se heurte aux pressions de la FNTR.

    14La FNTR représente alors plus de 80 % des entreprises de transports publics routiers de voyageurs et de marchandises, soit 250 000 personnes, sans compter les garagistes, constructeurs automobiles, compagnies pétrolières, agences de tourisme et compagnies d’assurance qui viennent compléter son groupe d’intérêt, notamment dans le cadre de l’Union routière de France, association créée en 193515. Il s’agit de l’un des plus puissants « lobbies » de la IVe République. Les pressions politiques de la FNTR et de l’Union routière sont dénoncées à plusieurs reprises à la tribune de l’Assemblée nationale, notamment par Henri Queuille, président du Conseil, le 24 mai 1949, et Pierre-Henri Teitgen, ancien ministre, le 3 janvier 195016. L’idéologie de la FNTR est corporatiste et antifiscale, mais pas antiparlementaire, contrairement à l’UDCA de Pierre Poujade en 1953-1956. Il ne s’agit pas d’un groupe protestataire mais d’une famille d’intérêts étroitement mêlée au pouvoir politique et à l’Administration, au sein desquels se répercute le conflit rail-route. Cette idéologie reçoit la caution de certains économistes hostiles à la coordination par voie réglementaire17, tandis que parlementaires, ministres et hauts fonctionnaires se pressent aux banquets de clôture des congrès de la FNTR18.

    15L’examen du projet de loi Pinay est tout d’abord repoussé au lendemain des élections de 1951, puis largement édulcoré dans un contre-projet de la commission des moyens de communication de l’Assemblée nationale en février 1952. Antoine Pinay, devenu président du Conseil et ministre des Finances, réalise une réforme limitée du régime de la SNCF par un nouvel avenant à la convention de 1937 (décret du 11 juillet 1952), qui modifie la structure du compte d’exploitation et pérennise les subventions de l’État. L’échec du projet Toutée-Pinay, qui devait compléter et corriger le décret du 14 novembre 1949, est symptomatique du nouveau rapport de forces instauré entre 1949 et 1952 entre le rail et la route. Dans ce retournement de situation, la direction du Budget a-t-elle joué un rôle modérateur, en faveur d’un équilibre intermodal garanti par l’État, ou bien un rôle catalyseur, au profit des intérêts routiers ? Cette deuxième question rejoint et prolonge la précédente. On peut la poser en définitive pour l’ensemble de la décennie.

    III. LES ARBITRAGES INTERMODAUX DE LA POLITIQUE DES TRANSPORTS AU COURS DES IIe ET IIIe PLANS, 1952-1958

    16La loi du 30 décembre 1951 crée le fonds spécial d’investissement routier (FSIR). Il s’agit d’un fonds autonome alimenté par une dotation budgétaire (nulle jusqu’en 1956) et un prélèvement de 20 % (10 % en 1954, 22 % en 1955-1959) sur le produit des taxes sur les carburants. Le FSIR est chargé par les ministres des Travaux publics (tranche nationale) et de l’Intérieur (tranche départementale) d’aider à la reconstruction et à la modernisation du réseau routier français. Dès 1953, les crédits ouverts au titre du FSIR représentent les deux tiers des autorisations d’engagement de crédits publics pour le réseau national, départemental et vicinal. Or les programmes du FSIR sont élaborés sans aucune concertation avec la commission des transports intérieurs du CGP pour le IIe plan (1954-1957).

    17Cette commission est présidée par François Surleau, inspecteur général des Ponts et Chaussées et conseiller d’État, et elle est, comme pour le plan précédent, dominée par des fonctionnaires (dont le directeur du Budget ou son représentant). La loi du 31 décembre 1953 (article 61) relative aux comptes spéciaux du Trésor oblige pourtant le FSIR à communiquer les informations nécessaires au CGP, mais la commission Surleau constate en novembre 1954 qu’« en raison de l’autonomie du FSIR, les opérations prévues (par celui-ci) n’ont pas été confrontées avec celles du IIe plan de modernisation et d’équipement. (...) Cette confrontation avec les besoins généraux de la nation, notamment avec ceux des autres moyens de transport, sera (désormais) indispensable, les travaux les plus urgents étant en voie d’achèvement ; elle devrait être assurée dans la perspective des développements économiques attendus sur les plans national et régional et dans le cadre d’une politique coordonnée des divers moyens de transport19 ». F. Surleau regrette le risque d’une dispersion inutile des capitaux publics en cas d’investissements d’infrastructures faisant double emploi. Il convient selon lui « d’investir dans (le mode) le plus productif et d’entretenir convenablement l’autre en attendant des jours plus propices20 ». Il n’existe donc pas de coordination intermodale des investissements publics au cours du IIe plan.

    18La loi du 18 avril 1955 fixe le statut des autoroutes, dont la part dans le deuxième programme du FSIR passe de 11,5 à 26,8 %21. Le ministre des Travaux publics approuve le 10 décembre 1955 un programme autoroutier de 1800 km (dont 275 km d’autoroutes de dégagement) établi par le Conseil général des Ponts et Chaussées, mais pour lequel le FSIR s’avère clairement insuffisant. Aux 77 km existants en 1954 ne s’ajoutent que 55 km entre 1955 et 1959 et 42 km en 1960 ; le développement du réseau autoroutier français ne commence véritablement qu’après 196022. Dans les programmes d’infrastructures de première urgence prévus par le CGP pour le IIe plan, en francs constants de 1953, la progression de l’annuité moyenne des investissements par rapport au Plan précédent est plus faible pour la reconstruction des ouvrages d’art routiers que pour tous les autres modes de transports23. Il est vrai que le IIe plan vise davantage à « faire faire » qu’à « faire », c’est-à-dire à débudgétiser l’investissement, à orienter l’investissement privé au lieu de se substituer à lui24.

    19Le manque de coordination des investissements se poursuit au cours du IIIe plan (1958-1961). Il n’existe toujours aucune confrontation des décisions du FSIR avec les investissements prévus par le CGP pour les autres modes de transports dans le IIIe plan, qui prendrait en considération la rentabilité intrinsèque des investissements, le coût énergétique et en devises, l’aménagement du territoire et l’expansion économique générale25. Le CGP, le service central d’études économiques du ministère des Travaux publics et la commission des comptes des transports de la Nation, créée en 1955, coopèrent, mais sans aller jusqu’à la création d’une structure intégrée de décision, comprenant également le FSIR, et responsable des investissements publics pour l’ensemble des modes de transports.

    20Au cours des années cinquante, les investissements publics en matière de transports n’ont obéi à aucune coordination, ni par le calcul comparatif des rentabilités, ni par le dégagement d’un poste intermodal. Selon la commission des comptes des transports de la Nation, une coordination des investissements publics ne remettrait pas en cause la nécessité de la plupart des investissements, étant donnée l’expansion rapide de l’économie, mais elle en modifierait souvent de manière importante les échéanciers26. Entre le CGP, le FSIR et le Conseil général des Ponts et Chaussées se joue ainsi un jeu complexe de luttes d’influence, qui reproduit au sein des Administrations concernées le conflit rail-route. Ces luttes font intervenir des considérations politiques lorsqu’elles mettent en cause les intérêts des collectivités locales, bien que la politique d’aménagement du territoire et la décentralisation administrative soient à l’époque encore à peine ébauchées.

    21À partir de 1952, la SNCF et la FNTR négocient les conditions d’application du décret du 14 novembre 1949, notamment la tarification routière obligatoire (TRO) prévue pour les transports de marchandises. Un protocole d’accord est signé le 30 décembre 1952 qui repose sur l’utilisation des tarifs ferroviaires comme plancher pour la TRO, ce qui empêcherait le dumping pratiqué par les routiers. Le ministre des Travaux publics commence par se féliciter de cet accord (André Morice), avant de le rejeter (Jacques Chastellain) en raison de l’absence de prise en compte des prix de revient routiers et de l’inadaptation de la tarification ferroviaire ad valorem à la situation économique27. Ce revirement illustre l’influence du marginalisme jusqu’au sein du personnel politique. La loi de finances du 4 août 1956 (article 17) harmonise la fiscalité des transports routiers de marchandises pour compte d’autrui et pour compte propre, en remplaçant la taxe sur le chiffre d’affaires par une taxe générale sur tous les camions (qui s’applique aussi aux bateaux pour la navigation intérieure) en fonction de leur tonnage, avec une surtaxe en zone longue28, en cohérence avec les principes de la théorie marginaliste. Le 6 juin 1956, la SNCF et la FNTR parviennent à un nouvel accord sur la future TRO, qui obtient cette fois l’agrément ministériel et entre en application le 1er juillet 1961 après la mise en place de plusieurs organismes professionnels de contrôle. Mais des transporteurs routiers non affiliés à la FNTR estiment qu’il s’agit, comme en 1952, de la simple copie des tarifs ferroviaires, et que cette TRO n’est pas basée sur les prix de revient routiers29.

    22Le bilan des arbitrages intermodaux de la politique des transports dans les années cinquante n’offre pas de vision très claire de la situation. La commission des comptes des transports de la Nation s’avoue incapable en 1960 de mesurer l’écart statistique entre l’état du marché des transports et l’optimum économique, comme elle l’indique dans le tableau suivant30 :

    Tableau des disparités économiques intermodales en 1960 Millions de nouveaux francs

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    Source : Commission des comptes des transports de la Nation, 1962.

    23Dans ces conditions, la commission estime que la coordination des investissements et des tarifs n’est pas réalisée, alors qu’il est indispensable de parvenir à une répartition du trafic global entre les modes de transports « telle que le coût de son acheminement soit le plus faible pour la collectivité ». L’insécurité et la congestion de certaines infrastructures constituent des « charges externes » qui ne sont pas prises en compte dans les documents budgétaires prévisionnels. Notons que l’on ne parle pas encore, à l’époque, du coût écologique.

    24À défaut de statistiques suffisantes, le ministre des Travaux publics, Robert Buron, demande au comité d’experts institué par le décret du 13 novembre 1959 pour étudier les « obstacles à l’expansion économique », de dresser un bilan de la politique de coordination des transports. Ce comité, dirigé par le directeur général de la SNCF Louis Armand et l’économiste Jacques Rueff, remet son rapport au général de Gaulle en 196031. Le rapport Armand-Rueff est riche d’enseignements sur la politique des transports de la décennie qui précède. La tarification de chaque transport à son coût marginal semble aux auteurs du rapport difficilement réalisable dans la pratique, faute notamment de données statistiques sur les transports routiers. Mais il demeure nécessaire de s’en rapprocher, par le moyen d’une dépéréquation géographique des tarifs ferroviaires (moyennant des subventions publiques pour les zones défavorisées dans un souci d’aménagement du territoire), du remplacement des lignes déficitaires par des services routiers, du calcul de la TRO d’après les prix de revient routiers et non d’après les tarifs SNCF, et d’un contrôle efficace du respect de cette TRO sur certaines relations à « protéger » (zone longue). Ce contrôle suppose une réglementation de l’accès à la profession de transporteur routier et une meilleure organisation de l’affrètement routier (plafonnement des commissions, création de bureaux régionaux de fret). Le comité des contestations du CST pourrait être transformé en organisme de type juridictionnel sur le modèle de l’Interstate Commerce Commission aux États-Unis (compétent pour l’ensemble des modes, composé d’experts et non de représentants des transporteurs, saisi obligatoirement en cas de procédure judiciaire et pouvant saisir lui-même les tribunaux), afin de garantir ce contrôle, qui doit s’étendre au respect de la réglementation du travail, insuffisant dans les transports routiers.

    25En attendant l’instauration de ce dispositif, le contingentement des transports publics routiers reste nécessaire mais il ne peut être la base d’une politique de coordination, écrivent les rapporteurs. La coordination fiscale est insuffisante dans la mesure où les charges d’infrastructures ne sont pas assez prises en compte dans la fiscalité des transports publics routiers et fluviaux. La coordination des investissements n’est pas réalisée32 : « Sur le plan organique, chacun des modes de transport est géré de façon autonome par les services administratifs, sans qu’un organisme commun assure véritablement la coordination de l’étude ou de la décision (en matière d’infrastructures) ; le Plan ne joue ce rôle que pour les grandes opérations. (...) La coordination des investissements, c’est-à-dire le choix entre les investissements les plus rentables pour l’économie, quand elle existe, est étudiée à part, sans lien marqué avec la coordination des exploitations qu’elle conditionne cependant pour une part importante. » Il faut confier, selon les rapporteurs, à un service à compétence « horizontale » le soin de coordonner la politique d’ensemble des transports et notamment celle des investissements. En 1958, le politologue Jean Meynaud déduit du retard de la France par rapport à d’autres pays en matière d’équipement autoroutier la domination du groupe de pression ferroviaire sur les procédures de coordination des investissements33. En fait, les travaux du CST montrent moins l’efficacité de l’opposition de la SNCF aux intérêts routiers que la difficulté pour les Administrations concernées de trouver des solutions de compromis à l’aide de critères d’évaluation objectifs, tels que le calcul des péages autoroutiers qui correspondraient le mieux aux prix de revient de ces autoroutes.

    26En définitive, au cours des IIe et IIIe plans, les arbitrages de la politique publique d’investissements entre les modes de transports ont été livrés au jeu des pressions contradictoires du rail et de ses concurrents, bien plus qu’à la diffusion de la théorie marginaliste qui aurait été le prélude à une rationalisation des choix budgétaires. Dans cet échec de la coordination des transports, la direction du Budget a nécessairement exercé une influence sur les choix du ministère des Travaux publics. A-t-elle favorisé la diffusion de la théorie marginaliste ? A-t-elle pesé en faveur de tel ou tel mode de transports ou a-t-elle pu conserver une improbable neutralité ? Je livre pour finir ces éléments et ces interrogations au débat, sans pouvoir encore y répondre.

    Notes de bas de page

    1  Margairaz (M.), L’État, les finances et l’économie, histoire d’une conversion, 1932-1952, CHEFF, 1991, p. 1336-1338.

    2  Margairaz (M.), op. cit., p. 1325-1354 ; Rosanvallon (P.), L’État en France de 1789 à nos jours, Seuil, 1990, p. 244-250 ; Bloch-Lainé (F.) et Bouvier (J), La France restaurée, 1944-1954, dialogue sur les choix d’une modernisation, Fayard, 1986, chapitre 4 ; Prost (A.), Le retour aux temps ordinaires, Andrieu (C.), Le Van (L.), Prost (A.), Les nationalisations de la Libération, de l’utopie au compromis, Presses de la FNSP, 1987, chapitre 5 ; Bouvier (J.) et Caron (F.), Structure des firmes, emprise de l’État. Braudel (F.) et al., Histoire économique et sociale de la France, tome 4, volume 2 : de 1914 aux années cinquante, PUF, 1980, p. 802-804.

    3  Le Van-Lemesle (L.), L’enseignement de l’économie politique en France de 1860 à 1939. Thèse d’histoire, présentée à l’Association française des Historiens économistes le 16 juin 1995 ; Neiertz (N.), La coordination des transports en France de 1918 à nos jours. Thèse d’histoire, Université de Paris IV, 1995, p. 237. Pour le groupe de hauts fonctionnaires qui joue un rôle central dans la redéfinition de la politique économique en 1945-1948, il convient de substituer a la théorie classique de l’équilibre et du cycle une théorie volontariste dans laquelle la croissance, l’emploi et le pouvoir d’achat ne sont plus des résultats et des soldes mais des variables et des flux à optimiser, des objectifs de la politique économique. Celle-ci doit permettre d’assurer une expansion continue par une modification perpétuelle des structures. À ce volet keynésien de régulation de l’équilibre socio-économique par l’État s’ajoute un volet modernisateur d’inspiration saint-simonienne propre à la France d’après-guerre.

    4  La théorie marginaliste consiste à tarifer un produit ou un service en fonction de son coût marginal, c’est-à-dire du coût de production d’une unité supplémentaire.

    5  Mioche (P.), Le plan Monnet, genèse et élaboration, 1941-1947, Publications de la Sorbonne, 1987, p. 225.

    6  Rapport n° 1 de la commission des transports intérieurs du CGP, septembre 1946 (AN, 80 AJ 12).

    7  Idem ; rapport de la commission de modernisation de l’aviation commerciale du CGP, juillet 1947 (AN, 80 AJ 12) ; rapport P. Grimanelli, directeur des programmes économiques au ministère des Finances, sur les transports de marchandises, 15 octobre 1951 (AN, TP 923).

    8  Caron (F.), Histoire de l’exploitation d’un grand réseau : la Compagnie des Chemins de fer du Nord, 1846-1937, Mouton, 1973, p. 125-126,189-190, 370-371 et 382 ; Allais (M.), « Le problème de la coordination des transports et la théorie économique », Revue d’Économie politique, mars 1948, p. 212-271.

    9  Jones (J.), The Politics of Transport in XXth Century France, Montreal, Mc Gill-Queen’s University Press, 1984, p. 274.

    10  Lettre de Jacques Delmas, inspecteur général des Finances honoraire, au Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 28 novembre 1996.

    11  Tissier (P.), « Le chemin de fer doit-il disparaître ? Voici ce que nous proposons. », Le Figaro, 10 novembre 1949, p. 7.

    12  Lettre de J. Delmas, 28 novembre 1996.

    13  Ribeill (G), Histoire juridique des Chemins de fer français, 1949-1952, Revue d’Histoire des Chemins de fer, numéro hors-série : Histoire juridique des Chemins de fer français, 1908-1982, 1996, chapitre 5.

    14  Texte du projet de loi Pinay, 22 novembre 1950 et 28 août 1951 (AN, TP 930).

    15  Elgey (G), Histoire de la IV’ République, tome 2 : la République des contradictions, Fayard, 1968, p. 105 ; commission rail-route du CST, 28 février 1949 (AN, TP 1004) ; conférence de presse du président de l’Union routière, Georges Gallienne, 21 septembre 1949 (AN, TP 991).

    16  Elgey (G.), op. cit., p. 106 ; Journal officiel, débats de l’Assemblée nationale, 24 mai 1949, p. 2871 ; Meynaud, (J.), Les groupes de pression en France. Cahiers de la FNSP n° 95, Colin, 1958, p. 152.

    17  Boiteux (M.), Réflexions sur la concurrence du rail et de la route, le déclassement des lignes non-rentables et le déficit des chemins de fer. Préface de Georges Litalien, président de la FNTR. Brochure, 1950.

    18  Listes des convives des banquets de clôture des congrès de la FNTR, 1952, 1953, 1956 (AN, TP 930).

    19  Rapport de la commission des transports intérieurs du CGP sur la répartition des crédits du FSIR, novembre 1954 (AN, 80 AJ 68).

    20  Rapport de la commission des transports intérieurs du CGP pour le IIe plan, 27 novembre 1953 (AN, 80 AJ 68).

    21  Rapport de Pierre Massé, commissaire au Plan, sur la répartition des crédits du FSIR en 1956-1958, décembre 1959 (AN, 80 AJ 154).

    22  Quinet (E.), Les infrastructures de transports, bilan et perspectives. Chotard, 1982, p. 95.

    23  Rapport de la commission des transports intérieurs du CGP pour le IIe plan, 27 novembre 1953 (AN, 80 AJ 68).

    24  Bloch-Lainé (F.) et Bouvier (J.), op. cit., chapitre 8.

    25  Rapport de la commission des affaires économiques et du Plan du conseil économique pour le IIIe plan, 2 février 1959 (AN, 80 AJ 94) ; note de la commission des transports intérieurs du CGP sur ses attributions et ses méthodes de travail, 12 juin 1956 (AN, 80 AJ 154).

    26  Rapport sur les routes en vue de l’établissement du IIIe plan, commission des transports intérieurs du CGP, mars 1958 (AN, 80 AJ 155).

    27  Réponses du ministre aux questions de la commission des transports de l’Assemblée nationale, 25 février 1953 (AN, TP 930) ; Conseil d’administration de la SNCF, 28 juillet et 24 novembre 1954 (AN, 133 AQ 17).

    28  Texte de la loi (AN, TP 923).

    29  Van Parys (J.), président du syndicat des transporteurs de marchandises de la région du Nord, L’opposition des transporteurs routiers du Nord. Transports, octobre 1959, p. 285-286.

    30  4e rapport général de la commission des comptes des transports de la Nation, 1955-1960, juin 1962 (AN, 80 AJ 247), p. 111.

    31  Armand (L.) et Rueff (J.), Rapport sur les obstacles à l’expansion économique. Imprimerie nationale, 1960 ; recommandations du rapport Armand-Rueff relatives à la coordination des transports, note de la direction des Transports terrestres, avril 1961 (AN, TP 923).

    32  Idem.

    33  Meynaud (J.), op. cil., p. 270 ; rapport de la section routes du CST, 8 mars 1950 (AN, TP 991).

    Auteur

    • Nicolas Neiertz

      Agrégé et docteur en histoire, auteur d’une thèse préparée sous la direction de François Caron, à paraître au CHEFF, intitulée « La coordination des transports en France de 1918 à nos jours ». Il a déjà publié Entre ciel et terre : Histoire des aéroports de Paris, Le Cherche midi, 1995 ; L’aménagement du territoire, Hatier, 1995 ; « Les chemins de fer de l’État, 1878-1937 », Revue d’histoire des chemins de fer, n° 4, printemps 1991 ; « L’affaire de l’aéropostale, 1931-1932 », Vingtième siècle, n° 24, octobre-décembre, 1989. Nicolas Neiertz est actuellement professeur agrégé au C.N.A.M.

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    1  Margairaz (M.), L’État, les finances et l’économie, histoire d’une conversion, 1932-1952, CHEFF, 1991, p. 1336-1338.

    2  Margairaz (M.), op. cit., p. 1325-1354 ; Rosanvallon (P.), L’État en France de 1789 à nos jours, Seuil, 1990, p. 244-250 ; Bloch-Lainé (F.) et Bouvier (J), La France restaurée, 1944-1954, dialogue sur les choix d’une modernisation, Fayard, 1986, chapitre 4 ; Prost (A.), Le retour aux temps ordinaires, Andrieu (C.), Le Van (L.), Prost (A.), Les nationalisations de la Libération, de l’utopie au compromis, Presses de la FNSP, 1987, chapitre 5 ; Bouvier (J.) et Caron (F.), Structure des firmes, emprise de l’État. Braudel (F.) et al., Histoire économique et sociale de la France, tome 4, volume 2 : de 1914 aux années cinquante, PUF, 1980, p. 802-804.

    3  Le Van-Lemesle (L.), L’enseignement de l’économie politique en France de 1860 à 1939. Thèse d’histoire, présentée à l’Association française des Historiens économistes le 16 juin 1995 ; Neiertz (N.), La coordination des transports en France de 1918 à nos jours. Thèse d’histoire, Université de Paris IV, 1995, p. 237. Pour le groupe de hauts fonctionnaires qui joue un rôle central dans la redéfinition de la politique économique en 1945-1948, il convient de substituer a la théorie classique de l’équilibre et du cycle une théorie volontariste dans laquelle la croissance, l’emploi et le pouvoir d’achat ne sont plus des résultats et des soldes mais des variables et des flux à optimiser, des objectifs de la politique économique. Celle-ci doit permettre d’assurer une expansion continue par une modification perpétuelle des structures. À ce volet keynésien de régulation de l’équilibre socio-économique par l’État s’ajoute un volet modernisateur d’inspiration saint-simonienne propre à la France d’après-guerre.

    4  La théorie marginaliste consiste à tarifer un produit ou un service en fonction de son coût marginal, c’est-à-dire du coût de production d’une unité supplémentaire.

    5  Mioche (P.), Le plan Monnet, genèse et élaboration, 1941-1947, Publications de la Sorbonne, 1987, p. 225.

    6  Rapport n° 1 de la commission des transports intérieurs du CGP, septembre 1946 (AN, 80 AJ 12).

    7  Idem ; rapport de la commission de modernisation de l’aviation commerciale du CGP, juillet 1947 (AN, 80 AJ 12) ; rapport P. Grimanelli, directeur des programmes économiques au ministère des Finances, sur les transports de marchandises, 15 octobre 1951 (AN, TP 923).

    8  Caron (F.), Histoire de l’exploitation d’un grand réseau : la Compagnie des Chemins de fer du Nord, 1846-1937, Mouton, 1973, p. 125-126,189-190, 370-371 et 382 ; Allais (M.), « Le problème de la coordination des transports et la théorie économique », Revue d’Économie politique, mars 1948, p. 212-271.

    9  Jones (J.), The Politics of Transport in XXth Century France, Montreal, Mc Gill-Queen’s University Press, 1984, p. 274.

    10  Lettre de Jacques Delmas, inspecteur général des Finances honoraire, au Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 28 novembre 1996.

    11  Tissier (P.), « Le chemin de fer doit-il disparaître ? Voici ce que nous proposons. », Le Figaro, 10 novembre 1949, p. 7.

    12  Lettre de J. Delmas, 28 novembre 1996.

    13  Ribeill (G), Histoire juridique des Chemins de fer français, 1949-1952, Revue d’Histoire des Chemins de fer, numéro hors-série : Histoire juridique des Chemins de fer français, 1908-1982, 1996, chapitre 5.

    14  Texte du projet de loi Pinay, 22 novembre 1950 et 28 août 1951 (AN, TP 930).

    15  Elgey (G), Histoire de la IV’ République, tome 2 : la République des contradictions, Fayard, 1968, p. 105 ; commission rail-route du CST, 28 février 1949 (AN, TP 1004) ; conférence de presse du président de l’Union routière, Georges Gallienne, 21 septembre 1949 (AN, TP 991).

    16  Elgey (G.), op. cit., p. 106 ; Journal officiel, débats de l’Assemblée nationale, 24 mai 1949, p. 2871 ; Meynaud, (J.), Les groupes de pression en France. Cahiers de la FNSP n° 95, Colin, 1958, p. 152.

    17  Boiteux (M.), Réflexions sur la concurrence du rail et de la route, le déclassement des lignes non-rentables et le déficit des chemins de fer. Préface de Georges Litalien, président de la FNTR. Brochure, 1950.

    18  Listes des convives des banquets de clôture des congrès de la FNTR, 1952, 1953, 1956 (AN, TP 930).

    19  Rapport de la commission des transports intérieurs du CGP sur la répartition des crédits du FSIR, novembre 1954 (AN, 80 AJ 68).

    20  Rapport de la commission des transports intérieurs du CGP pour le IIe plan, 27 novembre 1953 (AN, 80 AJ 68).

    21  Rapport de Pierre Massé, commissaire au Plan, sur la répartition des crédits du FSIR en 1956-1958, décembre 1959 (AN, 80 AJ 154).

    22  Quinet (E.), Les infrastructures de transports, bilan et perspectives. Chotard, 1982, p. 95.

    23  Rapport de la commission des transports intérieurs du CGP pour le IIe plan, 27 novembre 1953 (AN, 80 AJ 68).

    24  Bloch-Lainé (F.) et Bouvier (J.), op. cit., chapitre 8.

    25  Rapport de la commission des affaires économiques et du Plan du conseil économique pour le IIIe plan, 2 février 1959 (AN, 80 AJ 94) ; note de la commission des transports intérieurs du CGP sur ses attributions et ses méthodes de travail, 12 juin 1956 (AN, 80 AJ 154).

    26  Rapport sur les routes en vue de l’établissement du IIIe plan, commission des transports intérieurs du CGP, mars 1958 (AN, 80 AJ 155).

    27  Réponses du ministre aux questions de la commission des transports de l’Assemblée nationale, 25 février 1953 (AN, TP 930) ; Conseil d’administration de la SNCF, 28 juillet et 24 novembre 1954 (AN, 133 AQ 17).

    28  Texte de la loi (AN, TP 923).

    29  Van Parys (J.), président du syndicat des transporteurs de marchandises de la région du Nord, L’opposition des transporteurs routiers du Nord. Transports, octobre 1959, p. 285-286.

    30  4e rapport général de la commission des comptes des transports de la Nation, 1955-1960, juin 1962 (AN, 80 AJ 247), p. 111.

    31  Armand (L.) et Rueff (J.), Rapport sur les obstacles à l’expansion économique. Imprimerie nationale, 1960 ; recommandations du rapport Armand-Rueff relatives à la coordination des transports, note de la direction des Transports terrestres, avril 1961 (AN, TP 923).

    32  Idem.

    33  Meynaud (J.), op. cil., p. 270 ; rapport de la section routes du CST, 8 mars 1950 (AN, TP 991).

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    Neiertz, N. (1998). Le rôle de la direction du Budget dans les arbitrages intermodaux de la politique des transports, 1949-1958 : éléments pour un débat. In N. Carré de Malberg (éd.), La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?. Vincennes: Institut de la gestion publique et du développement économique. https://doi.org/10.4000/books.igpde.13807
    Neiertz, Nicolas. « Le rôle de la direction du Budget dans les arbitrages intermodaux de la politique des transports, 1949-1958 : éléments pour un débat ». In La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, édité par Nathalie Carré de Malberg. Vincennes: Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998. doi:10.4000/books.igpde.13807.
    Neiertz, Nicolas. « Le rôle de la direction du Budget dans les arbitrages intermodaux de la politique des transports, 1949-1958 : éléments pour un débat ». La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, édité par Nathalie Carré de Malberg, Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998, https://doi.org/10.4000/books.igpde.13807.

    Référence numérique du livre

    Format

    Carré de Malberg, N. (éd.). (1998). La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?. Vincennes: Institut de la gestion publique et du développement économique. https://doi.org/10.4000/books.igpde.13422
    Carré de Malberg, Nathalie, éd. La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?. Vincennes: Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998. doi:10.4000/books.igpde.13422.
    Carré de Malberg, Nathalie, éditeur. La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?. Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998, https://doi.org/10.4000/books.igpde.13422.
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