Introduction

1Dans notre thèse sur La grande mutation de la marine marchande française de 1945 à nos jours, nous nous intéressons plus spécialement à la flotte de commerce, car le sujet est suffisamment vaste en lui-même. Pourtant, l’histoire des transports maritimes est intimement liée à celle des ports et à celle de la construction navale. Elle l’est plus sûrement encore en 1945 où tout est à reconstruire, comme en 1949, date où notre commerce extérieur retrouve les volumes antérieurs à la seconde guerre mondiale.

2Nous cantonnant dans les Transports, nous avons fait le choix d’inclure dans notre présente étude la construction navale. Une autre raison d’ailleurs nous y pousse. Dans les années cinquante, les orientations budgétaires sont décidées pour l’ensemble, flotte de commerce et construction navale. La décision des gouvernements de l’époque de rassembler ces deux industries dans un même ministère (ou secrétariat d’Etat) est logique. Les entreprises d’armement exercent leur activité sur le plan international. Il est donc indispensable qu’elles n’aient pas à supporter des charges d’exploitation de beaucoup supérieures à celles de leurs concurrents étrangers. Or, parmi ces charges, l’amortissement des navires représente un poste essentiel. La question du prix d’achat du matériel naval revêt donc pour l’armement, et pour le Gouvernement qui a décidé de moderniser la flotte, une importance capitale.

3Nous avons fait un autre choix concernant les dates. Les bornes 1949-1957 qui nous sont proposées ne correspondent pas à une étape particulière de l’histoire de la marine marchande. On ne peut rien expliquer des événements de cette période sans remonter à 1944. La modernisation et le développement débutent avant la fin de la reconstitution. Les décisions prises en amont de la période expliquent celles prises en aval. Nous nous sommes donc résolument situés entre 1944 et 1957.

4Enfin, nous avons utilisé les documents du Service des archives économiques et financières (SAEF), les rapports annuels du CCAF et les articles du journal hebdomadaire, Le Journal de la marine marchande. Nous n’avons pas oublié de faire appel à la bibliographie de notre thèse quand nous en avons éprouvé la nécessité.

I. CONSTRUCTION NAVALE

5Les relations entre le secrétariat d’État à la Marine marchande et la direction du Budget ont toutes les raisons d’être conflictuelles sur la construction navale :

• Les chantiers navals sont privés. On en dénombre 15 principaux, les mêmes qu’avant-guerre. Aucun n’est spécialisé dans un type de navire défini. Ils sont tous dispersés sur le littoral.

• Ils sont, a priori et dans l’ensemble, non performants pour la marine marchande comme ils l’ont été pendant l’entre-deux-guerres. Non que leur production dût être mise en cause, bien au contraire. Ils disposaient avant-guerre de moyens puissants, d’un outillage moderne, d’ouvriers et de cadres compétents et expérimentés. Mais leur construction était chère pour toute une série de raisons sur certaines desquelles ils n’avaient pas prise1. Alors, sauf sur les lignes couvertes par le monopole du pavillon, les armateurs, ne pouvant se payer leur outil de travail à un prix supérieur au prix international, avaient acheté à l’étranger.

• Dès 1943, par l’intermédiaire du Comité d’organisation de la construction navale (COCN), et en vue de la reconstitution de la flotte, les chantiers participent à l’élaboration d’un programme de construction de 1 500 000 tonneaux de jauge brute (tjb) sur 5 ans élaboré par le secrétaire d’État à la Marine marchande en liaison avec le Comité central des armateurs de France (CCAF). Mais, à la Libération, les opérations militaires leur causent des destructions considérables : leur capacité de production n’est plus alors que 20 % de celle qu’ils avaient en 1938 (200 000 tjb) soit 40 000 tonneaux par an. Ils s’adressent naturellement à l’État.

6René Fould, président de la Chambre syndicale des constructeurs de navires de l’époque en évoque le souvenir2 :

7« Devant cette situation, la Chambre syndicale proposa au Gouvernement, en février 1945, que la reconstruction, la modernisation et l’extension des chantiers soient financées par les sociétés de construction navales elles-mêmes, sans le concours de l’État. Elles demandaient en contrepartie au Gouvernement de leur commander de suite et en une seule fois les 1 500 000 tonneaux de navires. Le Gouvernement refusa d’engager l’avenir ; depuis la Libération, le tonnage commandé aux chantiers français s’élève à 400 000 tonneaux environ. »

8Ce « refus d’engager l’avenir » se manifeste à nouveau dans l’élaboration de la loi d’aide à la construction navale. Un projet est émis en mars 1948 mais la loi ne sera votée que trois ans après, alors que des dispositions analogues sont prises à la même époque par des pays européens concurrents3.

9En mai 1950, le secrétaire général de la Marine marchande, René Courau, dit qu’il est « décidé à tout faire pour convaincre le ministère des Finances de la nécessité de lui accorder un soutien car, on ne le dira jamais assez, un navire rapporte durant sa vie quatre à cinq fois sa valeur en devises4 ».

10Toujours est-il qu’enfin, cette loi est votée le 24 mai 1951. Nous partirons de cette date pour apprécier l’application qui en a été faite par la direction du Budget jusqu’à la fin des années 1950. Le sujet est particulièrement intéressant parce qu’en 1954, un relèvement significatif des taux de fret provoque un brusque afflux de commandes, tant de la part des armateurs français que de l’ensemble des entreprises d’armement du monde. Faut-il continuer à aider les chantiers et à travers eux les armateurs étrangers ? Peut-on bloquer des crédits sur cinq voire sept ans et ainsi « engager l’avenir » ? Ces questions soulèvent un vrai débat entre la Marine marchande et le Budget.

11Il nous semble nécessaire de rappeler l’objet et l’essence de la loi d’aide à la construction navale. Puis nous traiterons de son application pendant la période calme 1951-1954, avant d’aborder les problèmes soulevés par l’afflux des commandes en 1954, et ceux liés à la construction du France et à la fermeture du canal de Suez.

A. La loi du 24 mai 1951

12En dehors de l’intérêt que présente l’activité des chantiers pour l’économie générale et le plein emploi de la main-d’œuvre, la loi d’aide à la construction navale a pour but de :

• permettre le renouvellement de la marine marchande française en évitant des sorties de devises. Cet objectif passe par la nécessité de rapprocher le prix de la construction française du prix international ;

• maintenir, par les constructions tant militaires que civiles, une capacité de construction suffisante pour faire face à des besoins exceptionnels ;

• permettre d’exporter contre paiement en devises.

13Une allocation forfaitaire pour chaque navire selon sa nature et ses caractéristiques est donc prévue pour le chantier responsable de sa construction, en compensation de laquelle l’État peut effectuer auprès du chantier un prélèvement sur les bénéfices lorsqu’ils sont supérieurs à 3 % du chiffre d’affaires. Que le lecteur ne sourie pas, c’est arrivé deux fois, en 1954 et 1955.

14La décision d’attribution de l’allocation est prise dans chaque cas particulier par le ministre de la Marine marchande et, lorsqu’il s’agit de travaux exécutés pour compte étranger, avec l’accord du ministre des Finances et des Affaires économiques et celui du ministre du Budget. Les allocations sont attribuées dans la limite des autorisations de programme et des crédits de paiement ouverts chaque année à cet effet au budget d’équipement de la Marine marchande.

15Le décret d’application du 25 novembre 1951 institue en outre une commission interministérielle chargée d’établir les barèmes permettant de déterminer l’allocation (une allocation pour la machine et une autre pour la coque dont les dimensions sont rapportées à celles d’un navire-étalon). Dans cette commission, figurent les représentants des ministères de la Marine marchande, de la direction du. Budget, du secrétariat d’État aux Affaires économiques et du secrétariat d’État à la Marine.

B. Application de la loi dans la période 1951-1954

16Nous ne relevons dans les archives du CCAF de l’époque et dans celles du SAEF que des conflits d’ordre traditionnel : ils sont liés à la lenteur de la mise en place du dispositif d’ordre réglementaire et à la dévalorisation du franc.

17La commission interministérielle, en effet, prend son temps. Il faut attendre :

• le 18 février 1952 pour que le directeur du Budget, Roger Goetze, signe le décret fixant les barèmes servant à déterminer les allocations pour la construction des pétroliers français,

• le 8 septembre 1952 pour connaître ceux qui concernent les cargos français,

• le 28 novembre 1952 pour fixer le sort des pétroliers étrangers,

• le 3 avril 1953 pour statuer sur les allocations à verser pour la construction des cargos étrangers.

18Il est évident que les armateurs n’ont pas attendu pour passer les commandes, ce qui oblige à des régularisations.

19Parallèlement, la dépréciation de la monnaie provoque un litige. Charles Rouzoul, contrôleur des dépenses engagées, ayant donc son bureau au ministère de la Marine marchande, veut que les services de ce ministère retiennent fin 1952 la base de juillet 1951 pour établir le montant des allocations à verser aux chantiers. Roger Goetze, sollicité, donne son accord pour que l’on prenne la base de septembre 1952. La différence représente la bagatelle de 2,977 pour ne pas dire 3 milliards de francs...

20Mais tout ceci n’est que broutille à côté de la rigidité de la réglementation telle qu’elle apparaît en 1954, lorsque la brusque remontée des frets fait s’envoler les commandes de navires.

C. Conséquences de l’afflux des commandes à partir de 1954

21La procédure budgétaire applicable aux dépenses d’allocations aux chantiers de construction navale consiste en l’ouverture annuelle de crédits de paiement5. La dépense est considérée comme engagée lorsqu’à lieu la mise sur cale de l’unité admise au bénéfice de l’aide. Le ministre de la Marine marchande, au moment où la commande est passée, peut donc promettre l’aide de l’État lorsque la mise sur cale a lieu au cours de la même année.

22Si, parce que la commande est passée en fin d’année ou pour une autre raison (échelonnement d’un programme de construction d’une série de navires identiques) la mise sur cale est différée jusqu’à la première ou la deuxième année suivante, l’annualité du crédit d’engagement contraint la Marine marchande à n’accorder qu’une aide conditionnelle, subordonnée à l’ouverture, au cours des années suivantes, de crédits d’engagement d’un montant suffisant. Cette procédure nuit à la conclusion des contrats. L’inconvénient ne s’est pas révélé jusqu’alors en raison de la faiblesse de la demande. Certains de pouvoir choisir leur date, les armateurs n’ont pas dépassé les possibilités annuelles6.

23La hausse des frets intervenue fin 1954 conduit les armateurs, tant français qu’étrangers, à passer des commandes qui couvrent quatre années de production (de 1955 à 1958). Le volume des commandes admissibles à l’aide (effectives pour 585 000 tjb et probables pour 360 000 tjb) s’élève à 945 000 tjb contre moins de 200 000 par an antérieurement. Il dépasse largement la capacité annuelle des chantiers français qui est comprise entre 300 et 360 000 tonneaux.

24950 000 tonneaux correspondent à une aide de l’ordre de 50 000 millions de francs (53 000 francs en moyenne par tonneau). Or les crédits d’engagement ouverts pour l’exercice 1955 par la loi du 31 décembre 1954 relative au budget de la Marine marchande s’élèvent à 14 100 millions de francs (dont 4 100 millions de francs, d’ailleurs, sont réservés au Paquebot de l’Atlantique Nord).

25Nous suivons à nouveau ici la note de M. Passeleau7 :

26« Ainsi, d’une part la Marine marchande ne peut, en l’état actuel de la procédure budgétaire, agréer définitivement qu’une partie des commandes passées ou en instance, au risque très probable de voir le reste échapper aux chantiers français, d’autre part les constructions prennent un essor tel que les besoins dépasseront sensiblement à partir de 1956, tant en engagements qu’en paiements, le niveau des 10 milliards prévu pour la présente année (...)

27Les services de la Marine marchande veulent que les autorisations de programme soient accordées globalement, chaque année, pour l’exercice à venir et les trois exercices suivants, les crédits de paiement continuant à être fixés pour un an. »

28En résumé, la demande de la Marine marchande porte sur 58 milliards dont 10 pour 1955 et 48 pour les trois années suivantes (1956 à 1958 inclus) au rythme de 16 milliards par an.

29Les services de la direction du Budget ont une position très éloignée de cette demande. Ils l’argumentent essentiellement sur le respect de la réglementation en cours8 :

30« Conformément aux caractéristiques des lois de programme, il a été dit à la marine marchande que la loi de programme ne pouvait porter que sur un noyau ou, plus exactement, ne pouvait garantir qu’un certain seuil d’activité. Comment fixer ce seuil ? Il est apparu que l’on pouvait prendre quelque chose comme 50 % de la capacité totale des chantiers ou encore, une annuité correspondant à l’annuité normale de renouvellement de la flotte marchande française9. L’un ou l’autre de ces raisonnements conduit à faire porter la loi de programme sur un volume de 150 000 à 160 000 tonneaux annuels, en un mot, à fixer l’autorisation de programme à 8 ou 9 milliards par an. »

31Par contre, ils ont bien compris la demande :

32« Le ministre de la Marine marchande se refuse à admettre ce caractère fondamental des lois de programme et, à propos du décret de programme, demande en réalité que l’on règle le problème de crédits supplémentaires qui peut être nécessaire à la Marine marchande pour accepter fermement, dès maintenant, l’ensemble des commandes qui se présentent. C’est pourquoi il demande au moins 32 milliards d’autorisations de programme10. »

33Mais cette demande ne peut s’inscrire dans une loi de programme :

34« Le problème posé par M. Antier (le ministre de la Marine marchande) n’est pas justifiable des lois de programme dont, une fois de plus, il altérerait le caractère, mais d’une discussion avec le ministre des Finances pour obtenir des crédits budgétaires supplémentaires puisqu’il s’agit de faire face à une situation nouvelle qui n’existait pas il y a quelques mois. »

35Quant au problème commercial posé aux chantiers, il est totalement évacué :

36« Les chantiers peuvent parfaitement accepter des commandes sans avoir la garantie intégrale qu’ils bénéficieront de l’aide. En effet, sous le régime précédent, qui consistait à n’avoir que des autorisations de programme annuelles, ceci s’est déjà passé un grand nombre de fois : le ministre de la Marine marchande ne prenait des engagements fermes que pour ce qui correspondait aux autorisations de programme dont il disposait. Pour le surplus, les chantiers s’arrangeaient avec leurs clients et prenaient le risque, à tout le moins moral, en attendant une confirmation de l’Etat. »

37La conclusion est très ferme. On pourrait croire qu’elle remet en cause la justification de la loi d’aide à la construction navale :

38« Il n’y a pas de raison de transformer une fois de plus une profession qui conserve tous ses bénéfices en une sorte de régie dont l’État assurerait tous les mauvais risques, et je le répète, le problème posé n’est pas justifiable d’une solution tirée des lois de programme, mais bien des discussions annuelles et surtout d’une discussion prochaine pour faire face à l’afflux particulier qui se manifeste actuellement.

39En conclusion, ou bien le ministre de la Marine marchande accepte de se rallier à l’idée de seuil d’activité et on ne peut lui donner que 8 à 9 milliards par an (10 au maximum puisque le ministre l’a permis), ou bien il s’obstine à vouloir régler le problème que pose l’année 1956 et, dans ce cas, il faut le renvoyer à la discussion budgétaire. »

40En somme, tout repose sur une loi de programme autorisant 8 à 9 milliards de crédits par an, débloqués par des crédits de paiement annuels, et basés sur une prévision de production des chantiers. La situation nouvelle appelle à travailler non plus sur des prévisions mais sur des commandes réelles presque cinq fois plus fortes. Or la loi de programme engage l’État (Assemblée nationale et Gouvernement) sur 8 à 9 milliards, pas plus. Aller au-delà en suivant le ministre de la Marine marchande, c’est admettre que l’État peut distribuer des allocations quel que soit le tonnage commandé ; c’est reconnaître que les crédits de paiement ne veulent plus rien dire ; c’est supprimer tout garde-fou ; c’est aller au-delà de la loi.

41La direction du Budget se trouve donc contrainte de faire un choix : ou bien elle ouvre des crédits supplémentaires annuels, ou bien elle crée une nouvelle loi d’autorisation de programme.

42Il est alors envisagé « d’accorder 20 milliards pour les aimées 1956 et 1957 utilisables soit à concurrence de 10 milliards par an, soit à concurrence de 12 milliards pour 1956 et 8 milliards pour 1957, étant entendu que les 12 milliards constituent alors un plafond ». Mais M. Antier n’accepte pas et fait intervenir à nouveau la Commission des Finances de l’Assemblée nationale.

43Son président écrit le 12 mai 1955 au président du Conseil, Edgar Faure11 :

44« La commission ne saurait donner son accord au texte proposé que sous l’expresse réserve qu’il soit complété par des lois de programme annuelles qui permettraient d’adapter les crédits au rythme des commandes. En outre, eu égard au délai moyen qui s’écoule entre la passation des commandes et la livraison des navires, il lui paraîtrait nécessaire de prévoir, dès la fin de 1956, un nouveau programme d’activité. »

45Il s’agit bien, c’est sous-entendu, d’une nouvelle loi.

46Mais, entre-temps, Roger Goetze, a, très vite, réglé le problème. Dès le 7 mai, il envoie une note très claire à son ministre. Il explique la loi, son but, son fonctionnement. Puis, il prévoit le décret-programme susceptible de permettre au ministre de la Marine marchande de s’engager auprès des chantiers jusqu’en 1958. Il argumente ainsi sa position auprès du ministre12 :

47« Le renouvellement de la flotte française et le maintien d’une capacité minimum des chantiers semblent un impératif majeur. »

48Par contre, il réduit les prévisions de la Marine marchande, de 945 000 tonneaux (cf. plus haut) à 800 000 tonneaux.

49Ainsi, le décret-programme du 20 mai 1955 ouvre 40 milliards d’autorisations de programme pour les années 1955 à 1958. Il sera ultérieurement complété par la loi de finances du 4 août 195613 qui ouvrira 42 milliards supplémentaires pour les années 1956 à 1960. Grâce à ces dispositions, le ministre de la Marine marchande disposera des moyens nécessaires à la poursuite de la modernisation de la flotte dans le cadre du III^e plan.

50Pour autant, Roger Goetze assume pleinement son rôle de gardien de l’orthodoxie budgétaire. À la phrase citée plus haut, il ajoute :

51« Mais il n’en est pas de même de l’exportation des navires qui coûte au Trésor 30 % du prix français, alors que l’exportation des autres produits industriels (au titre de la garantie de prix et du remboursement des charges fiscales et sociales) ne coûte en moyenne qu’environ 12 % de ces prix. En résumé, il n’est pas obligatoire (et il n’est pas souhaitable au regard de l’accroissement de productivité) que l’État assure à 100 % la pleine utilisation des chantiers. S’il le fait, ce sera dans le cadre d’une discussion budgétaire annuelle, compte tenu d’autres impératifs généraux (balance des comptes, ressources budgétaires, etc.)14. »

52Cette remarque est accompagnée d’un rappel des outils juridiques dont dispose la direction du Budget. C’est de bonne guerre :

53« Les lois-programmes intéressant des marges budgétaires importantes, ne peuvent fixer que des « noyaux » ou des « seuils d’activité », afin de ne pas cristalliser une fraction importante du budget. Les suppléments qui peuvent être accordés dans les budgets annuels doivent permettre de réviser les « crédits-noyaux » en fonction des besoins (dépendant des tonnages susceptibles d’être commandés et de la situation de l’écart des prix) et des disponibilités du budget général. »

54Puis la position dure de ses collaborateurs réapparaît en laissant peu de marge à une discussion ultérieure sur les 145 000 tonneaux qui ne pourront être admis à l’aide en raison de l’insuffisance des autorisations de programme. Du coup, ceux-ci échapperont-ils aux chantiers français ? À une telle question qui risque d’être posée au ministre, Roger Goetze prévoit la réponse :

55« Ce n’est pas sûr, car sous le régime actuel des autorisations de programme annuelles, il est arrivé que les armateurs dussent, pour des commandes à exécution différée notamment, prendre des risques, au moins d’ordre moral, en attendant une confirmation de l’État.

56Il appartient aux chantiers, compte tenu du seuil d’activité qui leur est garanti, d’apprécier les risques et les avantages des commandes supplémentaires qui leur sont offertes par leurs clients. »

57Devront-ils refuser les commandes, proposer des prix différents pour une même prestation au risque d’une discrimination entre les clients, signer un contrat tout en ne s’engageant pas sur les prix ?

58Quant à l’armateur, si nous comprenons bien que la loi ne laisse la place à aucun risque juridique, nous ne le voyons pas pour autant prendre un risque moral. Celui par exemple de commander un navire à un chantier sans s’assurer qu’une clause de sauvegarde lui donne la possibilité d’annuler sa commande en cas d’augmentation de prix. Bref, nous pensons qu’une telle réponse a dû laisser perplexe plus d’un lecteur.

59L’essentiel est que le directeur du Budget de l’époque, face à une situation tout à fait nouvelle, « engage l’avenir » avec une clairvoyance et une rapidité de décision exemplaires. La loi de 1951 avait autorisé le principe de subvention en faveur de la construction navale mais n’avait pas ouvert pour les années suivantes un échéancier. Par le décret-programme du 20 mai 1955 et l’article 5 du collectif 1956, le Gouvernement prévoit un programme d’autorisation s’étendant jusqu’à 1960 inclus, permettant aux chantiers d’obtenir des garanties sur l’aide qu’ils pourront recevoir de l’État. Un nouveau texte en 1957 étendra cette garantie jusqu’en 1963.

D. Le Paquebot Atlantique Nord

60C’est ainsi qu’est désigné, avant son lancement, le paquebot France. Les archives semblent, sur ce sujet, être beaucoup plus discrètes15. Et pourtant la décision de construire le navire est une histoire à rebondissements. Nous n’en reprendrons pas le détail ici et nous renvoyons le lecteur soit au récit illustré de Daniel Hillion, La fin de France16, soit au livre tout récent de Claude Villers et Christian Clères, France, un rêve de géant17, soit encore à l’excellente thèse d’Antoine Frémont, jeune docteur en géographie18, La Compagnie générale maritime et l’espace maritime, 1945-1995. Nous emprunterons à ce dernier document quelques données chiffrées :

61Le trafic de l’Atlantique Nord passe de 1946 à 1957 de 405 000 passagers à 1 036 000, puis il se stabilise autour du million jusqu’en 195819. Le paquebot, qui en 1946 détient 79,4 % des parts de marché, n’en possède plus en 1957 que 51,7 %. L’avion progresse chaque année de 2 à 4 points, puis, le 1^er octobre 1958, la BOAC établit un service commercial par avion à réaction sur l’Atlantique Nord avec 2 Cornet IV. « Le paquebot ne résiste pas à cette nouvelle offensive20 (...) Un Boeing 707 transporte 50 000 passagers par an, soit à peu près les possibilités du futur paquebot France, alors qu’il coûte à l’achat 10 fois moins (Vigarié 1968)21 ». Face à cet événement, les armateurs qui exploitent le trafic passagers sur l’Atlantique Nord ont une réaction prudente qui les conduit à axer leur stratégie sur la classe des navires intermédiaires : 20 000 à 30 000 tjb, vitesse 22 nœuds, traversée en six jours22. L’United States, mis en service en 1952 crée l’exception (52 329 tx)23.

62Antoine Frémont explique pourquoi les dirigeants de la Compagnie – le président Jean Marie et le secrétaire général Edmond Lanier – persistent dans leur volonté de construire le grand Paquebot Atlantique Nord : en 1957, les résultats « passages » produisent un chiffre d’affaires global de 13,5 milliards de francs et la seule ligne de New York entre pour 45 % de ces résultats. Si la CGT se passe d’un grand paquebot, elle se fera progressivement évincer de la ligne postale de New York et elle risque alors de devenir une Compagnie de second rang24. En outre, les dirigeants « s’appuient sur un postulat qui éclatera à l’épreuve des faits : celui de la complémentarité des deux moyens de transport (avion et paquebot)25 ».

63Le débat s’engage alors sur le plan technique et sur le plan politique. En 1954, le Comité économique et social, puis, à son tour, mais de justesse, le Conseil supérieur de la Marine marchande optent pour la formule du paquebot de grande capacité, « le seul en mesure d’offrir environ 90 000 places par an, c’est-à-dire pratiquement autant que l’ île de France et le Liberté réunis, alors que deux paquebots moyens ont une capacité annuelle à peine supérieure aux deux tiers de celle du grand paquebot ». Quant à la rentabilité, elle est évaluée par la Compagnie, en Comité de direction, comme suit : « avec un coefficient de remplissage de 85 %, le déficit annuel serait de 330 millions de francs sur la base des dépenses de 1956 et après amortissement et couverture des charges financières ; avec un coefficient de 77 %, le déficit varierait de 600 millions à 1 milliard de francs »26.

64Le secrétaire général Edmond Lanier exerce une action politique auprès du ministère de la Marine marchande. Celle-ci est relayée auprès du président de la République, des assemblées parlementaires et des milieux maritimes par un « lobby paquebot » très actif.

65La chance de la compagnie est de se heurter à une opposition hétéroclite. La plus efficace vient du ministère des Finances qui ne veut pas engager l’État dans une dépense considérable. De fait, la compagnie devra prendre en charge elle-même la plus grande partie du financement27. La solution des deux navires avec une variante moins onéreuse est reprise par M. Passeleau dans sa note du 23 mars 1956 à Roger Goetze.

66« Le remplacement des navires actuellement en service (île de France lancé en 1927 et Liberté, ex-Europa, refondu en 1946 et 1950) présente un risque commercial et financier considérable ; ce risque serait sensiblement atténué si l’on utilisait des navires d’un tonnage moindre, demandant ainsi des investissements moins élevés et qui pourraient le cas échéant, être réemployés moins difficilement sur une autre ligne28. »

67Là où la proposition est originale, c’est qu’elle s’appuie sur un fait nouveau : la mise à disposition de la Marine marchande du paquebot Pasteur (30 000 tjb) réquisitionné jusqu’à cette époque comme transport de troupe. Il pourrait être donné par l’Etat à la Compagnie Générale Transatlantique qui assumerait en contrepartie la charge de sa conversion et remplacerait le Liberté en 1961.

68« Pour remplacer l’Ile de France, et ainsi que paraît d’ailleurs l’envisager M. Duveau29, la CGT pourrait commander un navire de 35 000 tonnes susceptible d’être construit par quatre chantiers et pour lequel pourrait ainsi être obtenu un prix véritablement concurrentiel. Dans cette hypothèse, le prix de revient est estimé à 15,5 milliards et l’aide de l’État (au titre de l’aide à la construction navale) ne dépasserait pas les 4 milliards d’autorisation de programme déjà ouverts au titre de l’Atlantique Nord. Ce navire pourrait être terminé en 1962, date du retrait de l’Ile de France. À cette époque, la CGT disposerait donc sur la ligne de l’Atlantique Nord de deux navires supérieurs à 30 000 tonnes30. »

69Il convient de rappeler que la première proposition de prix du chantier de Penhoët pour le grand paquebot est de 31,5 milliards, alors que la CGT avait reçu d’un chantier étranger une offre de 17 milliards. Or, la Compagnie et le ministère de la Marine marchande sont d’accord pour estimer son coût à 25 milliards. Donc, sur la base d’un prix contractuel de 18 milliards et d’une participation maximum de l’État de 7 milliards, les services de la direction du Budget décèlent une impasse de 6 milliards.

70Ils ajoutent donc, dans une nouvelle note à Roger Goetze datée du 15 mai 195631 :

71« Le ministre des Finances demeure fermement décidé à ne pas accorder pour ce paquebot des conditions préférentielles d’attribution de l’aide (tel que, par exemple le relèvement exceptionnel du taux de subvention). (...) À prix normaux et aux conditions ordinaires pour ce « grand » paquebot, l’aide ne devrait pas dépasser 7 milliards sur un montant total de 25 milliards. »

72Ils notent également que certains chantiers « demandent dès maintenant une augmentation des autorisations de programme de 1959 et 1960 ». Ils y voient une façon d’augmenter l’aide accordée à la construction du grand paquebot sans réduire la part qui revient aux autres chantiers. Ils demandent en conséquence que :

• l’aide à la construction du paquebot ne soit pas comprise dans les autorisations de programmes complémentaires demandés au Parlement,

• le volume de ces autorisations de programme ne soit pas modifié et que l’on maintienne fermement les réductions de barèmes proposées par la Commission, obligeant les chantiers navals à faire des efforts de regroupement et de productivité32.

73Cependant, le puissant « lobby paquebot », agissant par l’intermédiaire d’un Comité pour la reconstruction de la flotte de l’Atlantique Nord, dirigé par Jean Guitton, député de la Loire inférieure et Pierre Courant, député-maire du Havre, réussit à pousser les députés à porter les autorisations de programme à 16 milliards et le gouvernement Bourgès-Maunoury à prendre la décision définitive, le 6 août 1957, de construire le « grand » paquebot33. Par contre, la CGT devra supporter un effort financier plus important pour le France qui coûtera en définitive 27,8 milliards dont 19,7 à la charge de la Compagnie et 8,1 à celle de l’État, soit 29,1 %. Pour la direction du Budget, « cela représente un taux relativement élevé car il excède non seulement les taux appliqués aux navires divers, catégorie dont relèvent les navires à passagers (23 % en moyenne), mais encore le taux maximum autorisé par la règlementation en vigueur pour les navires de cette catégorie (actuellement 24,8 %)34 ».

74Avec le recul du temps, nous devons reconnaître la pertinence de jugement de la direction du Budget et de tous ceux (René Fould, l’armateur Francis Fabre, le commissaire général au Plan Robert Hirsh, etc.) qui ont combattu le projet du grand paquebot. Ne faut-il pas voir également un étrange rendez-vous de l’Histoire entre la décision de poursuivre ce rêve de grandeur et cet événement que l’on considère comme révélateur du recul de l’influence française dans le monde, l’échec de l’expédition de Suez contre Gamal Abdel Nasser en 1956 ?

E. La crise de Suez

75Les archives du SAEF relatives à la construction navale contiennent un dernier document émis par Roger Goetze en tant que directeur du Budget. Il s’agit de la réponse faite au ministre des Finances, Valéry Giscard d’Estaing, qui l’avait interrogé sur l’analyse faite par le sous-secrétaire d’État à la Marine marchande des répercussions de la crise de Suez sur la construction navale et l’application de la loi d’aide. Pour ce dernier35 :

76« Cette répercussion se traduirait par la construction dans les chantiers et pour l’armement français de 25 pétroliers, 12 minéraliers et de 40 cargos modernes (12 500 tjb). L’aide correspondante est évaluée à 46 milliards répartis entre les années 1959 à 1962 et qui s’ajouterait aux 24 milliards déjà alloués pour 1959 et 1960, soit au total 70 milliards alors que le rythme de croisière actuel (16 milliards par an) conduit à 64 milliards. La réalisation de ce programme conduirait les chantiers à produire 550 000 tjb en 1961 et 1962 au lieu de 335 000 en 1956. »

77Roger Goetze fait valoir que cet accroissement serait rendu possible du fait que les tranches annuelles comporteraient de plus en plus de pétroliers, relativement simples et rapides à construire. Mais, même en tonneaux compensés (c’est-à-dire ramenés à l’équivalent cargo), la capacité des chantiers devrait passer de 300 000 tonneaux à 400 000 en 1961-1962. Il pense que les chantiers devraient augmenter leur productivité et qu’« il serait normal de tenir compte de cette amélioration de productivité dans la détermination de l’aide de l’État ». Autrement dit, chacun fait un pas vers l’autre, et pour que cela marche, « il faut établir pour les chantiers des conditions nettement plus sévères que celles actuellement en vigueur ».

78Une nouvelle fois, les recommandations de Roger Goetze sont fondées. Elles révèlent une clairvoyance et une compétence sûres, étayées par des études toujours approfondies. En outre, elles aboutissent à des résultats : rappelons que « les chantiers de l’Atlantique sont nés de la réunion en 1955 de deux chantiers mitoyens, appartenant l’un à la Société des chantiers de Penhoët et l’autre aux Chantiers de la Loire36 ».

II. FLOTTE DE COMMERCE

79La flotte de commerce française a été reconstituée entre 1945 et 1953. Ceci veut dire qu’en 1953, l’État, au titre de la charte-partie de réquisition du 15 septembre 1940, a remplacé – à 35 000 tonneaux près –, la totalité des navires perdus par les armateurs par faits de guerre. En 1946 et 1947, ceux-ci reçoivent des navires renfloués et réparés, des navires neufs achetés à l’étranger, et, en gérance, des navires « de transition » construits par les alliés pour les besoins de la guerre. En 1948, les chantiers français prennent le relais pour construire les navires que les armateurs français reçoivent en remplacement du tonnage perdu puis ceux qu’ils commandent sous le régime de la loi du 24 mai 1951, d’aide à la construction navale37.

80Une date importante pour la flotte de commerce est aussi le 28 février 1948, jour où a été édictée la loi qui définit le statut de la marine marchande et met fin à neuf années pendant lesquelles les entreprises d’armement maritime ont été privées de leur liberté commerciale38.

81Quant au programme de renouvellement, de modernisation et de développement, certains armateurs commenceront à le développer dès 1948, mais il ne sera véritablement lancé qu’après la publication du décret du 18 mars 1954, leur accordant enfin quelques possibilités de financement raisonnables.

82Les acteurs de la reconstitution et du début de modernisation de la flotte sont les armateurs et leur syndicat – le Comité central des armateurs de France (CCAF) –, les navigants et leurs syndicats, et surtout, l’État. Par l’État, nous désignons les politiques bien sûr, Gouvernement et Parlement, mais aussi, l’Administration, soit essentiellement au ministère des Finances et des Affaires économiques, la direction du Trésor et la direction du Budget et au ministère de la Marine marchande, la direction des Affaires économiques et du matériel naval.

83Nous laisserons de côté l’action des politiques, marquée à cette époque par la tentative de nationalisation de la marine marchande, qui est hors sujet et que nous n’évoquerons que pour laisser entrapercevoir l’effet néfaste et prolongé qu’elle a eu sur le cours des évènements.

84Aussi bien, nous tenterons de montrer que si la direction du Budget a été associée au processus de décision, c’est essentiellement la direction du Trésor, en tant que contrôleur des investissements votés par le Parlement, qui a joué le premier rôle.

85En effet, depuis 1945 et jusqu’en 1961, « contrairement à une opinion trop répandue, l’armement français ne bénéficie d’aucune subvention à l’exception de deux compagnies particulières : la Compagnie Générale Transatlantique et la Compagnie des Messageries maritimes39, qui sont astreintes à l’exécution de services d’intérêt public et qui, en contrepartie, peuvent recevoir une indemnité dont le maximum est d’ailleurs fixé forfaitairement. Il ne s’agit pas, à proprement parler, d’une subvention, mais d’une compensation des charges résultant de l’exécution de services dont la rentabilité est incertaine »40. A part ces deux exceptions pour lesquelles la direction du Budget est sollicitée sur une augmentation de la contribution de l’État41, aucune aide financière de quelque nature qu’elle soit n’est accordée à l’armement. Il n’y a donc, à priori, pas matière à s’interroger sur le rôle joué par la direction du Budget dans la reconstitution et la modernisation de la flotte entre 1945 et 1960. Nous verrons cependant qu’elle participe, au moins dans l’exécution, à la mise en œuvre des résolutions.

86Nous nous sommes appuyés sur les archives économiques et financières du SAEF, les rapports annuels du CCAF, les numéros de l’époque du Journal de la marine marchande et les rapports de la Commission des Investissements.

87Comme nous nous limitons à une synthèse des événements, nous nous proposons, pour la rendre plus attrayante, de la présenter sous les deux points de vue, forcément différents, du secrétaire d’État (ou ministre) de la Marine marchande et du ministre des Finances. Nous, sommes contraints, cependant, pour la clarté de l’exposé, d’englober la totalité de la période 1945-1957.

A. Reconstitution et modernisation de la flotte vue par la Marine marchande

88Dès mai 1943, le secrétariat d’État à la Marine et aux Colonies coordonne les études du CCAF, du COCN42 et du Comité provisoire de la Marine marchande, et établit un programme très détaillé pour la réparation des dommages de guerre concernant les navires et les chantiers navals. Il entretient à ce sujet une correspondance avec la direction du Budget. La réponse du 28 mars 1944 de cette direction dit en résumé, « attendons la fin de la guerre, pour apprécier les dommages, faire un plan de reconstitution, soumettre votre projet de loi non à moi mais à un Comité économique interministériel, et en demander l’application au commissariat à la Reconstruction ».

89Mais la Marine marchande ne peut attendre. Elle précise ses objectifs dans une documentation datée du 26 juin 194443 :

90« Quelles que soient les incertitudes qui planent encore sur la situation qui suivra la fin des hostilités, la Marine marchande aura à tenir compte d’une double nécessité :

• sauvegarder les intérêts essentiels du pays et participer le plus possible à son ravitaillement immédiat ;

• avoir en vue la reconstitution définitive d’une marine adaptée aux conditions nouvelles.

91Ceci conduit à la réalisation d’un programme de transition et d’un programme de qualité. »

92Le programme de transition doit permettre de rétablir le trafic vers l’Afrique du Nord et les colonies et d’y ajouter certaines liaisons internationales. À partir des études effectuées par le secrétariat général aux Affaires économiques, les besoins de transport sont évalués pour les trois premiers mois à 7 millions de tonnes. Ce chiffre représente à peu de choses près les importations par mer d’avant-guerre (32 millions de tonnes par an).

93La situation se présente donc ainsi au 1^er juin 1944 :

94Besoins : 3 millions de tonneaux de jauge brute (tonnage de la flotte d’avant-guerre),

95Tonnage perdu : 2 millions de tjb

96Tonnage résiduel : 1 million de tjb (moitié paquebots, moitié cargos, chiffre estimé avant la Libération)

97Or, du point de vue de l’exploitation, il y avait sur l’Afrique du Nord, les colonies et l’étranger, 396 cargos jaugeant 1 100 000 tjb. Si l’on veut maintenir ce trafic, il est nécessaire de compléter les 500 000 tonneaux résiduels par l’affrètement ou l’achat d’au moins 500 000 tjb de cargos à l’étranger.

98Le programme de qualité doit être assuré par des constructions neuves en France et par des constructions neuves et des achats à l’étranger.

99L’exécution de ces programmes est alors prévue sur deux périodes de cinq ans :

1001^re période : Reliquat de tonnage français 1 000 000 tx

101Achat ou affrètement de tonnage de guerre à l’étranger 500 000 tx

102Constructions neuves en France 1 000 000 tx

103Constructions neuves ou achats à l’étranger 500 000 tx

104reconstituant ainsi la flotte d’avant-guerre en tonnage : 3 000 000 tx

1052^e période : employée à terminer le renouvellement de la flotte en qualité. Sur ces 3 000 000 tx, il y aura en effet seulement 1 500 000 tonneaux de navires neufs.

106Les 1 500 000 tx restant seront remplacés de la 5^e à la 10^e année par :

107Constructions neuves en France 1 000 000 tx

108Constructions neuves ou achats à l’étranger 500 000 tx

109Enfin, la Marine marchande prévoit, sous forme d’engagement vis-à-vis des chantiers, une tranche de démarrage de 775 000 tx, plus 72 000 tx de navires de pêche, bien définis.

110Ce programme est présenté le 3 juillet 1944 par le commandant E. Archambeaud au directeur adjoint du Trésor, Pierre Herrenschmidt44.

111Le compte rendu de la rencontre fait à la main par Pierre Herrenschmidt se lit comme suit :

1. Obligations de l’État

1° Charte-partie

112Remplacer par l’État, si possible dans les deux ans après les hostilités :

• soit en nature

• soit en espèces, (en retenant la) valeur du navire au jour du remboursement, (navire) de mêmes caractéristiques, avec obligation éventuelle de remployer la construction d’un navire sur chantiers français. Coût : 30 milliards. Pour l’armateur, paiement d’une soulte correspondant à la vétusté du navire ancien et différences de caractéristiques du navire de remplacement.

• soultes d’âge : 2 à 3 milliards

• soultes de caractéristiques : + 30 % 7 à 8 milliards

• Total des 2 soultes : 10 milliards.

2° Dommages de guerre

113Applicable à un tonnage faible (remorqueurs) mais application à la totalité de la flotte de pêche45.

2. Crédit à l’Armement

114En Angleterre, le Facilities Act leur assure du 2 % Dépenses (à prévoir si on l’adopte) : 98 milliards de £46.

115La Marine marchande a établi deux projets similaires pêche et flotte de commerce.

• Intérêt bas : 2 % en principe,

• Aide de la signature d’un établissement de crédit.

3. Aide à la Construction navale

116Égalisation du coût des navires construits en France avec le coût de l’étranger.

• 1° Reconstruction : laisser à leur charge une part pas trop lourde.

• 2° Outillage

• 3° Exploitation. 2 idées : Diethelm47 : Construction en franchise douanière COCN : prime à la tonne construite.

4. Achat à l’étranger

117Reconstruction partielle à l’étranger des bateaux usés (500 000 tx) 35 milliards de £.

118L’ensemble des problèmes de la Marine marchande est bien compris. Pour qu’il le soit davantage, si besoin en était, une note récapitulative est envoyée le 13 juillet 1944 par le nouveau directeur des services de la Marine marchande, J. Broussignac, au ministre, secrétaire d’État à l’Économie nationale et aux Finances (direction du Budget). Elle fait office de réponse à la lettre plutôt négative du 28 mars. Que vont en faire les deux directions du ministère des Finances ?

B. La reconstitution et la modernisation de la flotte vue par le ministère des Finances

119Nous reprendrons les différents points notés par Pierre Herrenschmidt. Nous ne reviendrons pas sur l’aide à la construction navale qui fait l’objet de la première partie de la présente analyse. De même, nous traiterons des achats à l’étranger dans le chapitre des obligations de l’État. Ainsi, ne nous restera-t-il plus à étudier, après ce sujet, que le délicat problème du crédit à l’armement.

1. Obligations de l’État

120Dans une note du contrôleur adjoint des dépenses engagées du 13 novembre 194449, nous trouvons l’inventaire des difficultés à surmonter pour obtenir l’accord des financiers50 :

1. La tranche de démarrage de 775 000 tonneaux est incompatible avec la capacité des chantiers et avec l’obligation qu’a l’État, selon la charte-partie, de rembourser les navires dans les deux ans qui suivent la fin des hostilités.

2. Comme il s’agit de dépenses à caractère définitif, elles doivent être inscrites dans un compte spécial différent de celui des « Transports maritimes51 ».

3. En 2 ans, (même idée qu’au § 1), les chantiers pourront construire un maximum de 300 000 tonneaux à 15 000 francs le tonneau, ce qui permet de prévoir une dépense de 4,5 milliards de francs.

4. En l’absence de données précises sur l’état des chantiers et leur capacité de production, les crédits de paiement doivent être au maximum de 900 millions, soit le 1/5 de l’autorisation de programme.

5. Pour la remise en état des navires coulés pour lesquels il est demandé 200 millions, comme les justifications ne sont pas fournies, « le report du crédit disponible à l’exercice suivant permettrait le cas échéant, d’étaler la dépense suivant les possibilités de réalisation ».

6. Modernisation de l’outillage des chantiers navals : « l’État pourra être appelé, sous la forme d’avances du Trésor, à titre remboursable, à faciliter cette opération ».

7. Achats à l’étranger. C’est après avoir fourni le nombre de navires, le tonnage, les caractéristiques, le cours du change, la situation de nos avoirs à l’étranger, la durée des opérations militaires (sic !) « que le crédit demandé devrait être ouvert ».

121Cet inventaire est dressé ici pour faire ressortir, a contrario, l’esprit de coopération qui a prévalu lors de la conférence du 11 décembre 1944 qui a suivi l’envoi par la Marine marchande d’une nouvelle note demandant l’accord pour lancer la tranche de démarrage des 775 000 tonneaux + 72 000 tonneaux de navires de pêche, note accompagnée du nombre des navires concernés et des caractéristiques des différents prototypes52.

122La conférence a lieu au secrétariat général de la Marine marchande, sur l’initiative et sous la présidence du ministre des Travaux publics et des Transports, René Mayer. Y sont convoqués les représentants des départements ministériels et organismes suivants :

• ministère de la Marine ;

• ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme (MRU)53 ;

• ministère des Finances (direction du Trésor et direction du Budget) ;

• ministère de l’Économie nationale (direction de l’Économie générale) ;

• ministère de la Production industrielle ;

• ministère des Colonies ;

• ministère du Travail ;

• délégation générale à l’Équipement national, COCN, CCAF, Organisation professionnelle des Pêches maritimes, Syndicat des officiers, Syndicat des marins, Union des chambres de commerce.

123Le mérite de cette conférence est « d’une part de provoquer des échanges de vue sur la consistance du programme de reconstruction envisagé pour la marine marchande et, en particulier, de la première tranche de ce programme, d’autre part d’étudier les mesures à prendre (à l’exclusion des mesures d’ordre financier qui nécessitent des consultations préalables) pour assurer le démarrage de cette première tranche dans des conditions satisfaisantes ».

124Parmi les opinions exprimées, nous retiendrons celles du ministère de l’Économie nationale54 qui « se déclare d’accord, compte tenu des conditions économiques nouvelles et de l’importance grandissante des transports aériens, sur le tonnage de 3 millions de tonneaux que les services de la Marine marchande désirent voir atteindre par la flotte de commerce et de pêche française. »

125De même, le représentant du ministère des Colonies « estime de son côté que ce tonnage est suffisant pour longtemps pour ravitailler nos colonies et en même temps pour évacuer nos produits coloniaux ».

126Ainsi, grâce à un travail préparé de longue date, la reconstitution de la flotte est lancée. Le financement des travaux fait l’objet d’une conférence qui a lieu le 19 décembre 1944 dans le bureau de M. Gregh, directeur du Budget, à laquelle assistent MM. Herrenschmidt et Masselin, directeurs adjoints respectivement du Trésor et du Budget, les sous-directeurs et le contrôleur des dépenses engagées. « Dès Tabord, M. Gregh fait remarquer que le programme de travaux envisagés met enjeu des intérêts nationaux qui priment nécessairement le souci d’économie et excluent l’adoption d’une position rigide de la part du département des Finances ».

1271. Pour les chantiers, il est envisagé un système de supplément de prix, mais dans une nouvelle réunion, le 23 décembre, la solution retenue est celle de primes dégressives assortie d’une participation de l’État aux superbénéfices. Les bases de la future loi du 24 mai 1951 sont jetées.

128Pourquoi faudra-t-il attendre cette date pour que le texte définitif soit arrêté ? Jusqu’à ce jour les archives n’ont pas encore livré leur secret.

1292. Pour la reconstruction de la Flotte, l’effort financier porte au total sur 60 milliards comme l’explique Pierre Herrenschmidt55 :

1301^re Tranche : rachat à l’étranger ou reconstruction des 2 millions de tonnes perdues.

131Prix moyen de la tonne : 20 000 F

132Coût total : 40 milliards

133dont à la charge de l’État : 70 % soit 28 milliards

134et à la charge de l’armement : 30 % soit 12 milliards.

135Si l’armement doit financer 1/4 sur ses fonds propres, l’aide des établissements prêteurs s’établit à :

13612 x 3/4 = 9 milliards

1372^e Tranche

138Reconstruction des 1 million de tonnes usées

139Coût total : 20 milliards

140Si l’armement doit financer 1/4 sur ses fonds propres, l’aide des établissements prêteurs s’établit à :

14120 x 3/4 =15 milliards

142A. Il est entendu qu’« ils (les 28 milliards) seront couverts entièrement par l’État, soit au titre de la reconstruction, soit au titre de l’indemnisation prévue par la charte-partie. Ces sommes seront payées sur un compte spécial du Trésor alimenté par des versements du Crédit national comme en matière de reconstruction. Ce compte sera soumis à la procédure budgétaire, en ce sens que les engagements seront autorisés par des lois de programme annuel et que les dépenses seront suivies avec la procédure du contrôle des dépenses engagées ».

143Nous constatons, effectivement56, que ce compte spécial comprend :

• les soultes dues par les armateurs attributaires de navires de remplacement construits ou acquis aux frais de l’État (c’est-à-dire les 30 % qui sont à la charge de l’armement) ;

• les indemnités de dommages de guerre prévues par la loi du 28 octobre
  1946 et transférées directement du ministère de la Reconstruction et de l’Urbanisme à la Marine marchande (prestations en nature fournies par l’État) ;

• les loyers des navires (Liberty-ships, pétroliers T2, C1, acquis sur la dotation du compte spécial, perçus auprès des armateurs)57 ;

• le prix de cession hors charte-partie, par la Marine marchande, des navires acquis sur les dotations du compte spécial.

144Ainsi, peut-on noter dans le rapport pour l’exercice 1949 de la commission des Investissements que figurent sur ce compte, 28 milliards en 1947 (soit 46 milliards valeur 1948), 56 milliards en 194858, et 43 milliards en prévision pour 194959. À titre de comparaison, la contre-valeur de l’aide américaine (plan Marshall) pour 1949 se monte à 280 milliards. On touche ici l’importance de l’aide fournie par l’État à la reconstitution de la flotte.

145Les résultats sont en proportion. Dès octobre 1948, le tonnage de la flotte de commerce atteint 1 910 000 tonneaux dont 865 000 ont moins de 5 ans. Une réserve cependant, ce dernier chiffre comprend 520 000 tonneaux de Liberty-Ships et 200 000 tonneaux de pétroliers T2.

146Le niveau de 1939 (2 734 000 tonneaux) est rattrapé le 1^er janvier 1950 (2 708 000)60.

147Il convient ici de ne pas confondre les deux grandes catégories de programme qui absorbent la totalité des investissements61 de la France, de 1946 à 1949 :

• la réparation des dommages de guerre, dans laquelle s’inscrit la reconstitution de la flotte ;

• les programmes d’investissements consacrés aux activités de base, conformément à la doctrine affirmée par le Conseil national de la Résistance reprise pour partie par Jean Monnet, et qui sont :

• les grandes entreprises nationalisées : SNCF, Électricité et Gaz de France, Électricité et Gaz d’Algérie, Charbonnages de France, Compagnie nationale du Rhône.

• les secteurs non nationalisés suivants : sidérurgie, navigation fluviale, carburant, ciment, machinisme agricole.

148« C’est à leur (les programmes d’investissement) réalisation que sont liées la possibilité de l’expansion économique espérée par la France, l’accroissement du revenu des particuliers et de l’État, l’équilibre financier et monétaire du pays62. »

149Le plan de modernisation et d’équipement approuvé par le Gouvernement en janvier 1947 (plan Monnet) « ne contenant pas d’indications précises sur toutes les catégories d’investissements considérées comme souhaitables pour la réalisation de ses objectifs », les armateurs peuvent-ils espérer une aide de l’État au titre du Fonds de modernisation et d’équipement créé le 7 janvier 1948, comme l’avait demandé, dès juillet 1944, le commandant Archambeaud à Pierre Herrenschmidt et que ce dernier avait chiffré à 24 milliards, presqu’autant que l’effort de l’État ?

2. Crédit à l’armement

150Comme nous l’avons vu pour l’élaboration des programmes de reconstitution de la flotte, des études ont été faites pendant l’occupation allemande par le Comité provisoire de la Marine marchande63 sur le crédit maritime et sur les lois financières de protection de la marine marchande française.

151Critiquant la loi du 1^er août 1928 qui avait apporté de la complexité dans la procédure d’emprunt, de l’exagération dans les garanties imposées à l’armateur, et surtout une grande équivoque en ce sens que, malgré les apparences, elle avait joué uniquement en faveur des chantiers comblant simplement l’écart des prix avec les prix étrangers, les études concluaient en la nécessité de séparer, une fois pour toutes, les deux problèmes :

• de l’aide à la construction navale d’une part ;

• et de l’aide à l’armement pour l’acquisition de matériel d’autre part.

152Le crédit à l’armement et non plus le crédit maritime, notion trop vague, doit s’entendre : « des moyens de consentir à l’armement libre les avances qui leur sont nécessaires en vue de la construction ou de l’achat de navires ».

153Et, comme les chantiers nationaux ne seront pas à même de répondre au lendemain de la guerre aux besoins considérables de l’armement, il est indispensable, lit-on encore dans ces études, que le crédit, tel qu’il sera organisé, puisse jouer tout à la fois pour la construction en France, pour la construction à l’étranger, et enfin, pour l’achat de navires de seconde main. Le plafond des prêts devrait être limité à 75 % du prix total du navire à construire ou à acheter neuf, et, pour les unités de deuxième main, devrait être variable en fonction de l’âge du bâtiment. Le remboursement des prêts se ferait par annuités, celles-ci pouvant atteindre 18 ans pour un pétrolier, 20 ans pour un paquebot, 22 ans pour un cargo. Mais l’armateur devrait pouvoir se libérer totalement de sa dette en effectuant un remboursement anticipé en période de hauts frets. Enfin, l’intérêt, à l’exemple de ce qui est fait dans certaines nations maritimes, ne devrait pas excéder 2 %.

154Ce sont ces mêmes conclusions qui sont exposées en juillet 1944 au sous-directeur du Trésor, Pierre Herrenschmidt, puis reprises le 19 décembre 1944 dans une conférence tenue chez M. Gregh, directeur du Budget, où les résolutions suivantes sont adoptées :

155Flotte. L’effort financier à effectuer comme complément à la construction navale (reconstruction des chantiers), portera sur environ 55 milliards :

1. 25 milliards seront couverts entièrement par l’État, soit au titre de la reconstruction, soit au titre de l’indemnisation prévue par la charte-partie (...)

2. les 30 milliards supplémentaires sont afférents à la modernisation de la flotte et seront couverts au moyen d’emprunts contractés par les armateurs, auprès du Crédit foncier ou du Crédit national, ou encore auprès des organismes de crédit maritime avec une bonification d’intérêt, (mais non d’amortissement), à la charge du Budget et calculée de manière à laisser à la charge des armateurs un intérêt de l’ordre de 3 % par an.

156Ces bonnes dispositions resteront éphémères comme nous le confirme la note du directeur du Trésor au secrétaire d’État à la Marine marchande du 6 avril 1945 et celle du cabinet du ministre des Finances du 23 mai 1945 au directeur-adjoint du Trésor, Pierre Herrenschmidt, lui demandant quelle a été la réaction de la Marine marchande au refus de bonification d’intérêts et à la promesse d’exonération fiscale (pour les provisions faites en vue de la reconstitution) qui lui ont été notifiés64.

157Nous formulerons trois hypothèses pour expliquer ce revirement :

1581° Le refus d’engager l’avenir à un moment où la décision de nationaliser la marine marchande est en pleine discussion (mars 1946 à janvier 1948). Ainsi, peut-on lire dans un document intitulé « chapitre VI Compagnies de navigation » et que nous datons de début 1946 à cause de la correspondance des chiffres énoncés ci-dessus65 :

159(...) La France devra reconstituer sa flotte de commerce sur la base d’un tonnage d’avant-guerre (...) Il faut donc envisager une dépense de l’ordre de 60 milliards (...) Une fraction de cette somme sera mise à la charge de l’État, 28 milliards selon les estimations officieuses (...) Il n’en reste pas moins à financer le coût intégral des navires vieillis et des soultes importantes (...) soit environ 32 milliards. Seul l’État peut faire face à un tel investissement (...).

160Il avait été envisagé d’abord de faire consentir aux armateurs par le Crédit national et éventuellement par le Crédit foncier, pour le compte de l’État, des avances remboursables pour leur permettre de construire, acquérir ou transformer des navires conformément à un plan de reconstruction de la flotte de commerce ainsi que de payer les soultes prévues par la charte d’affrètement (...) Mais si l’on s’en tient à ces modalités, on engage l’avenir. Cette formule comporte en effet le financement intégral par l’Etat au bénéfice des anciens armateurs qui se verraient remettre pratiquement sans conditions ni contribution, une flotte neuve à exploiter. Une telle solution est-elle admissible ?

161Pour sauvegarder les droits, que l’État entendrait exercer, sans ralentir pour cela le rythme de la reconstruction jusqu’à ce qu’une décision finale soit prise, on peut proposer que l’État conserve pour une durée de trois ans renouvelable une fois pour une durée égale, l’option de transformer en participation en capital actions des sociétés d’armement, tout ou une partie des avances consenties ce qui lui donnera, le moment venu, s’il le désire, la majorité. Cette formule a l’avantage de laisser l’entière liberté de choix entre les divers systèmes dont il a été question ci-dessus. En renonçant à son option, l’État consentirait à la résurrection pure et simple du système ancien. En levant l’option en totalité, l’État déterminerait la création de sociétés nationales à participation majoritaire ; cette participation ne serait que minoritaire si l’option était seulement partiellement levée ; au cas où la nationalisation totale serait décidée, le passage d’une société où l’État a la majorité (société nationale) à un système de régie pure et simple (régie nationale) par voie de rachat des actions de la minorité ne saurait soulever aucune difficulté.

1622° Le problème du crédit à l’armement ne se pose pas avec acuité pour la direction du Trésor qui estime que « les besoins financiers des armateurs ne sont pas immédiats étant donné les avantages offerts à ces derniers par l’application de la charte-partie qui ne met à leur charge qu’une très faible partie de la reconstitution de leurs navires perdus66 ». Quant à la direction du Budget (M. Bougon), elle met en balance le crédit à l’armement et l’aide à la construction navale : ainsi, si elle admet que pour l’armateur le montant total des annuités se trouve majoré de 40 % lorsque l’intérêt pendant vingt ans passe de 2 à 4 %, elle trouve que l’octroi direct de primes aux chantiers est moins onéreux pour l’État parce que l’aide peut être plus facilement nuancée67. Son erreur est de ne pas supposer que les deux aides puissent être indépendantes comme elles le sont aux États-Unis par exemple.

163Enfin, bien que le CCAF rappelle tous les ans la nécessité de poursuivre, parmi les mesures les plus urgentes, la modernisation de la flotte par un système de crédit maritime à long terme – portant sur une durée de 15 à 25 ans, qui pourrait ramener le taux d’intérêt à 2,50 – 3 %, le secrétaire d’État à la Marine marchande, lui-même, écrit le 24 juillet 1951 que « la priorité doit être donnée, à la fois pour des questions d’économie et pour satisfaire l’équité, au remplacement des navires perdus ; le renforcement et le rajeunissement de la flotte ne doivent venir qu’après la reconstitution, qu’il convient de liquider au plus tôt avant la mise en route, le cas échéant, d’un nouveau plan de construction68 ».

1643° La France a, dans les années 1947 à 1949, des possibilités d’investissement très limitées à cause de la nécessité de consacrer une part aussi large que possible des ressources nationales à la réparation des dommages de guerre et à la restauration de l’équipement public.

165En outre, l’inflation en 1947 est apparue aussi redoutable que la pénurie. Elle a obligé le Gouvernement à effectuer une première dévaluation du franc en janvier 1948 puis deux autres en 1949, respectivement en avril et en septembre. Aussi, nous ne nous étonnerons pas qu’après l’approbation du plan de modernisation et d’équipement par le Gouvernement (janvier 1947), le fonds du même nom, créé le 7 janvier 1948, se soit intéressé en priorité aux activités de base avant de financer, par l’intermédiaire du Crédit national et du Crédit foncier, des prêts à des entreprises privées.

166Pourtant, fin 1951, au moment où le programme de remplacement des navires perdus par faits de guerre est en voie d’achèvement, se pose réellement pour les armateurs le problème du renouvellement des unités hors d’âge, celui du développement de certaines branches d’activité rendues nécessaires par la nouvelle conjoncture économique (pétroliers en particulier), et celui du remplacement des unités de transition mal adaptées au trafic commercial69.

167Le programme de modernisation et de développement de la flotte est chiffré à au moins 1 million de tonneaux, ce qui nécessite un financement qui sera évalué début 1953 lors de l’élaboration du II^e plan pour la période 1953-1957 à une centaine de milliards, soit 20 milliards par an. Il apparaît évident que son importance dépasse, dans la plupart des cas, les possibilités de financement propres des entreprises de navigation.

168Dans l’exposé des motifs de la loi d’aide à la construction navale, le Gouvernement avait reconnu l’importance du problème du crédit à l’armement. Il en avait annoncé une étude. De fait, dès 1950, la Commission des Investissements conseille de réserver 1 milliard de francs à des prêts aux armateurs français sur les 30 milliards que le Fonds de modernisation et d’équipement (FME) peut consacrer aux entreprises privées. Puis, le 24 mars 1953, une déposition sur le sujet est faite pour être incluse dans le rapport sur le II^e Plan de modernisation et d’équipement de la flotte de commerce française70.

169Cependant, sans en attendre les conclusions, le président du Groupement de la construction navale, J.R. Truptil, prend « une heureuse initiative en provoquant la création (le 14 décembre 1951), avec le concours de certains établissements publics71, d’assureurs et d’armateurs, d’un organisme semi-public – le Crédit naval – destiné, en liaison avec le Crédit fluvial et maritime, à favoriser la construction par l’octroi de crédits à moyen et à long terme72 ».

170Cependant, les premières opérations réalisées en 1952 sont limitées à une durée de crédit de 5 ans et à un taux de 8,25 % l’an. Les armateurs français restent ainsi nettement défavorisés par rapport à leurs concurrents étrangers qui bénéficient de crédit moins coûteux et de plus longue durée73. Pourtant, dès son premier exercice, le Crédit naval met sur pied, comme chef de file, des opérations atteignant environ 3 milliards de francs, qui ont permis de financer trois pétroliers, trois cargos et cinq automoteurs fluviaux, représentant au total 60 000 tonneaux74 ».

171Au bout du compte, le rapport du plan de modernisation et d’équipement conduit à l’élaboration d’un projet adopté en mai 1953 par le Conseil supérieur de la Marine marchande, puis, après avis du ministère des Finances, à la signature du décret du 18 mars 1954 prévoyant pour les commandes de modernisation des navires d’une jauge brute supérieure à 20 tonneaux, des bonifications d’intérêt de la part de l’État sans que l’intérêt laissé à la charge de l’emprunteur puisse être inférieur à 5 %. C’est tout simplement l’application à la marine marchande des dispositions légales à caractère annuel prises pour la métallurgie et les charbonnages en vue de faciliter le renouvellement et la modernisation de l’outillage. « Mais cette disposition ne garantit pas à l’armateur la possibilité de se procurer les fonds dont il a besoin. Elle ne le fixe pas non plus, sous réserve de l’espoir de la reconduction annuelle, sur les conditions de financement des commandes qu’il peut envisager de passer au-delà de l’année budgétaire en cours75 ». En outre, les commandes sont soumises à l’accord d’une commission interministérielle qui les examine en tenant compte de l’intérêt de l’opération pour le développement et la modernisation de la flotte et de la situation financière des emprunteurs76.

172Nous relevons dans le tableau n° 15 du rapport du plan de modernisation et d’équipement les sommes suivantes comme devant être financées en première urgence : 5,5 milliards en 1954, 12,5 en 1955, 15,6 en 1956, 12,7 en 1957 et 4,7 en 1958. En réalité, il ressort du rapport de l’Assemblée générale ordinaire du Crédit naval du 25 mars 1960, que l’ensemble des crédits à moyen et long terme qui étaient en 1958 de 13 644 millions de francs sont passés en 1959 au montant record de 16 149 millions de francs, se décomposant de la façon suivante : crédits à moyen terme : 11 717 millions ; prêts à long terme : 2 125 millions ; crédits de pré-financement : 2 240 millions ; divers : 330 millions. De sorte qu’au total, le Crédit naval en moins de huit ans a réussi à mettre à la disposition de l’armement 63 milliards d’anciens francs77. Le résultat est là : fin 1957, le tonnage de la flotte de commerce est supérieur de 50 % à ce qu’il était en 1939 et le 1^er janvier 1960, il atteint le chiffre de 4 452 000 tonneaux de jauge brute, après un apport de 420 000 tjb de navires neufs en 1959 dont 390 000 construits en France.

173C’est donc une belle histoire qui se poursuit au-delà de la borne que nous nous sommes fixés pour notre étude : il est dommage que les archives ne contiennent rien d’autre sur les négociations qui ont abouti à ce décret qu’une reproduction, d’ailleurs fort incomplète, de ce rapport du II^e plan de modernisation et de développement de la Marine marchande.

Conclusion

174En définitive, si nous nous sommes attachés à déceler à travers les archives du service des Archives économiques et financières la part qui revient à l’Administration dans la reconstitution et le début de la modernisation et de développement de notre flotte de commerce, nous pouvons dire que nous n’avons pas été déçus :

175– ni sur le fond, car pour les trois problèmes essentiels qu’ont été la reprise de l’activité des chantiers navals, le remplacement des unités perdues pendant la guerre, et la mise à disposition de l’armement de possibilités de financement, l’Etat a su faire face. Avec parfois trois ans de retard, mais avec une compétence que se plaît à souligner le Comité central des armateurs de France78 :

176« Ce sera l’honneur de ceux qui ont mené à bien cette tâche, en particulier des fonctionnaires de la Marine marchande, des Finances et de l’Economie nationale, d’avoir sans ostentation et sans publicité, contribué à refaire en quelques années une marine marchande à notre pays. »

177– ni dans la forme. Certes, nous pouvons regretter que les archives aient été incomplètes tant pour la période 1948-1951 sur l’aide à la construction navale, que sur la décision du financement du France, ou sur la prise de conscience par le ministère des Finances de l’utilité du crédit à l’armement, mais, dans l’ensemble, si les documents que nous avons trouvé ont constitué des pièces un peu disparates, elles ne sont pas moins des éléments très vivants d’un puzzle dont l’image complète nous est donnée, par ailleurs, avec les rapports du CCAF et les numéros hebdomadaires du Journal de la marine marchande.

178Nous conclurons sur la marine marchande elle-même pendant la période 1948-1960. Elle a bénéficié d’une conjoncture instable mais relativement favorable. De 1948 à 1950, les taux de fret étaient faibles et les armateurs ont hésité à investir. Avec la guerre de Corée, les taux remontaient mais pas pour longtemps, car en 1952, avec un an d’avance sur la fin de cette guerre, ils connaissaient une dépression forte et inattendue. Enfin, une nouvelle hausse s’amorçait en 1954, amplifiée en 1956 par la première fermeture du canal de Suez dont la principale conséquence pour la flotte était non seulement la remontée des taux mais l’allongement des parcours autorisant une surprime de fret.

179Cependant, en 1957, une nouvelle crise brutale et généralisée entraînant des désarmements de navires jusqu’à 7 % du tonnage mondial, devait durer jusqu’en 1962. Cette situation, ajoutée au handicap d’un coût d’exploitation des navires supérieur à celui des navires concurrents, et associée à la disparition progressive du trafic protégé, allait placer l’armement français au début des années 1960 dans une position particulièrement délicate vis-à-vis de la concurrence.