1La direction du Budget et les Charbonnages appartiennent à deux mondes a priori totalement différents. Ils se distinguent au moins sur trois plans : par les origines intellectuelles et culturelles, les fonctionnaires de la direction du Budget étant par nature juristes et financiers, les dirigeants des Charbonnages, techniciens et industriels (X-Mines) ; sur les objectifs à atteindre, les premiers se définissant comme garants des intérêts de l’État et défenseurs de l’intérêt général, les seconds avançant la nécessité d’assurer le développement de l’entreprise, dont le monopole n’est qu’apparent au regard des multiples concurrents ; enfin par la position et les moyens, la direction cherchant à limiter l’« impasse » alors que les Charbonnages sollicite l’État, détenteur des cordons de sa bourse, de fournir les moyens de faire face à la reconstruction (1946), à la concurrence dans la CECA (1953), à la crise de surproduction (1957-1958), puis à la reconversion (1960).

2Leurs relations sont à replacer dans le cadre d’un État qui tend à devenir de plus en plus interventionniste et qui accroît le champ de ses compétences. L’extension continue de la vocation économique de l’État est une question souvent teintée d’idéologie. Pour certains, cela implique de briser l’équilibre naturel des marchés, pour d’autres cela permet d’en corriger les déficiences. L’existence d’entreprises directement détenues par l’État accentue le problème. Pour les uns, cela implique une centralisation jacobine excessive et une étatisation niant l’autonomie de ces entreprises, pour les autres, c’est une voie prioritaire pour orienter l’économie dans le sens de l’intérêt général et non dans une simple logique de profit.

3Mais ces querelles sur l’intervention de l’État, pour rétablir ou à l’inverse corriger le marché, négligent de prendre en compte la capacité d’action réelle et concrète de l’État sur l’économie en général, les entreprises publiques en particulier.

4En ce sens, déterminer la capacité d’action de la direction du Budget sur les Charbonnages permet de mettre en évidence la réalité de cet interventionnisme, de mesurer s’il s’agit plutôt d’un dirigisme contraignant, ou d’un state management1 efficace ; et jusqu’où le rapport de force2 dans l’organisation3 des relations favorise l’un ou l’autre.

5Cette question peut s’articuler autour de trois interrogations :

• quelle est la position réelle de la Direction dans l’organisation de la tutelle et dans le processus décisionnel ?

• comment parvient-elle à apprécier les choix techniques et la politique industrielle de CdF ?

• dans quelles mesures ses moyens d’actions sur les Charbonnages sont-ils efficaces ?

6Trois axes guideront ces interrogations :

• capacité et limites d’action de la Direction dans la gestion et la définition des stratégies des Charbonnages ;

• la direction du Budget dans le financement du déficit et la restructuration des Charbonnages ;

• reconnaissance de l’échec du contrôle, et réaction tardive de la Direction face à la situation des Charbonnages.

I. CAPACITÉ ET LIMITES DE L’ACTION DE LA DIRECTION DU BUDGET DANS LA GESTION ET LA DÉFINITION DES STRATÉGIES DES CHARBONNAGES

7Pour bien mettre en perspective les relations entre la direction du Budget et les Charbonnages, il convient d’abord de replacer l’entreprise dans le cadre de la politique économique de l’État.

8D’une part, l’énergie joue un rôle essentiel dans l’économie ; le charbon est une matière première moteur de l’activité économique. Cette conception domine chez beaucoup d’économistes anciens, pour qui l’énergie « conditionne directement le développement industriel d’un pays4 ». Son contrôle est donc un enjeu stratégique de politique générale, dont une constante est la recherche de la sécurité des approvisionnements et de l’« indépendance énergétique ». Or les Charbonnages produisent plus de la moitié de l’énergie consommée en France en 1946. D’autre part, CdF est une entreprise publique nationale, la deuxième en taille derrière la SNCF, avec 330 000 salariés en 1947, et encore 197 000 en 1959. De plus, le salaire du mineur joue un rôle directeur dans le secteur public. Enfin, le poids de l’activité charbonnière permet d’utiliser l’entreprise à des fins conjoncturelles, notamment par le financement des investissements et le cadrage des prix – l’énergie représente seulement 5 % des coûts de production, mais les tarifs des charbons ont une fonction surtout psychologique, analogue pour les industriels à celui du pain pour les consommateurs.

9Ainsi, dans le cadre de l’interventionnisme croissant de l’après-guerre et d’une conception centralisatrice de l’économie, il est difficilement envisageable de se passer du formidable outil de politique économique générale qu’est Charbonnages de France.

10Comme la France est malgré tout un État de droit, les relations entre la direction du Budget et les Charbonnages reposent sur un socle juridique. Elles sont fondées sur les principes de la double tutelle administrative5. La direction du Budget partage avec la direction de la Coordination économique et des Entreprises nationales6 la délégation de la tutelle financière ; la direction des Mines reçoit quant à elle tutelle technique, déléguée par le ministère de l’Industrie. Ensemble, elles sont chargées de donner leur éventuelle approbation aux décisions des Charbonnages. Celles-ci ne concernent, d’après le statut des Charbonnages, repris dans la loi du 9 août 1953 sur les entreprises publiques, qu’un faible nombre de cas, mais fondamentaux dans la gestion de l’entreprise : principalement les états de prévision de recettes et de dépenses, les comptes, les prises de participations, et les salaires. Mais le champ des approbations est bien plus vaste que ne le prévoit le statut, puisque les projets d’investissements sont soumis au contrôle de l’État, par l’intermédiaire du FME, puis du FDES, de même que les emprunts d’État ou bancaires, et la direction du Trésor joue donc aussi un rôle central. Enfin les tarifs sont négociés avec la direction des Prix.

11La tutelle de la direction du Budget s’étend ainsi à l’ensemble de l’activité de l’entreprise. Elle intervient directement, dans le cas des approbations statutaires, ou indirectement, par sa présence dans diverses commissions, comme la commission de coordination des salaires ou le conseil de direction du FDES. Seuls les prix semble lui échapper en partie. Roger Goetze précise même qu’il n’a pas à faire directement avec le directeur des Prix (L. Franck.)7, ce qui est pour le moins étonnant, puisque la politique des bas prix, avec le recours privilégié à l’emprunt pour financer l’investissement, « débouche sur un endettement croissant des entreprises publiques8 ».

12Ainsi, « le mot tutelle ne doit plus faire illusion ; il permet un contrôle permanent de la gestion de ces entreprises »9 ; et a priori, le champ de l’action de la Direction s’avérant très large, comme pour tout actionnaire, sa capacité d’action doit l’être aussi. Pour le percevoir, il convient d’analyser ses interventions, notamment dans la politique des salaires et dans la conception et le financement des plans d’investissements. Mais on s’intéressera d’abord aux approbations des prises de participations, comme exemple d’intervention dans la gestion quotidienne.

A. L’intervention dans la gestion courante : l’exemple des prises de participations

13La direction du Budget doit approuver les prises de participations des Charbonnages. Décision d’importance, puisqu’elle nécessite un décret interministériel, comme le décret du 9 août 1953 le réaffirme en reprenant des dispositions antérieures. Il convient en effet d’éviter l’extension rampante des nationalisations, ou, à l’inverse, la privatisation cachée de l’économie publique. La direction joue un rôle central dans la procédure d’approbation10, puisqu’elle intervient en dernier lieu11.

14Celles-ci sont assez nombreuses, une soixantaine durant les années 1950 : pour les Charbonnages, la filialisation est traditionnelle et nécessaire, car dès le xix^e, c’est dans les activités annexes à l’extraction charbonnière que la rentabilité est la meilleure12. Ils doivent aussi, dans une moindre mesure, investir dans des sociétés immobilières – pour le recrutement des nouveaux mineurs –, et dans les sociétés de développement régional – les SDR sont utiles aux Charbonnages pour la reconversion des anciens mineurs.

15Dans la pratique, la direction du Budget ne les refuse presque jamais définitivement. Elle se montre souple quant aux limites du principe de « spécialité économique », impliquant la limitation de l’activité de CdF à l’extraction et à la valorisation du charbon. Elle accepte ainsi des participations minoritaires dans des sociétés locales de distribution de charbon, alors que la distribution avait été volontairement laissée au marché en 1946, contrairement à EdF. Seules cinq opérations font l’objet d’un refus dans les années 1950. L’une en 1951, car l’intérêt financier est jugé trop faible ; trois opérations dans les SDR, dont l’objet semble trop éloigné de CdF, ou implique un double emploi avec d’autres SDR ; enfin la Société d’études des débouchés industriels du pétrole en 1957, car l’activité parait trop éloignée des Charbonnages.

16Lorsque la direction du Budget accepte une opération, l’autorité politique suit toujours son avis dans ses décrets. En revanche, un refus peut être remis en cause par l’arbitrage ministériel. C’est le cas pour deux des cinq sociétés qui ont fait l’objet d’un refus. Dans le cas d’une SDR, TOFINSO, en 1956, la direction du Budget refuse la participation des Houillères d’Aquitaine, estimant que cela amènerait les Charbonnages à financer le développement d’entreprises autour du gaz de Lacq. Mais Paul Ramadier, également maire de Decazeville, intervient en précisant qu’il « serait agréable que la décision de refus soit réexaminée13 ». De même, la participation dans la SEDIP est acceptée en 1959 (cf. infra). En ce sens, « l’arbitrage (...) n’en demeure pas moins une limite importante au pouvoir de la direction du Budget14 », utilisé par les Charbonnages. Mais le faible nombre de cas ne permet pas de déterminer ici jusqu’où le rapport de force favorise ou non la direction.

17Si elle accepte le plus souvent les participations, la Direction impose assez fréquemment des conditions. Il s’agit surtout de considérations financières, obligeant en particulier les Charbonnages à ne prendre que le minimum d’actions nécessaire pour disposer d’un siège en conseil d’administration, ou d’une majorité15 ; ou à financer ces opérations par la vente de valeurs de placement ou de portefeuille, sauf les valeurs du Trésor. Il lui est possible d’exercer une contrainte plus forte : ainsi en 1954, en lien avec la direction du Trésor, elle limite le prêt du fonds d’expansion économique aux Charbonnages pour la construction de logements, en échange de l’accord pour une prise de participation dans la société HLM Saône-et-Loire, puisque cette dernière a obtenu un prêt du Crédit foncier. Elle ne souhaite pas qu’il y ait un cumul des aides (FEE et Crédit foncier sont tous deux dans la périphérie et le circuit du Trésor). La direction peut donc aller au-delà du simple contrôle de régularité, pour juger réellement de l’opportunité de ces opérations.

18Enfin, poser des conditions permet de repousser une prise de décision, lorsqu’une opération ne paraît pas opportune, ou lorsque les directions ne sont pas d’accord entre elles. Ainsi, l’opération dans Ammonia est refusée en 1953 car la direction estime la trésorerie des houillères insuffisante, mais elle l’accepte en 1954, sans qu’elle se soit améliorée. Cette modification de l’avis de la direction est plutôt à mettre en relation avec la modification de la politique économique générale, le passage de la rigueur à la relance. C’est l’exemple typique d’une utilisation conjoncturelle des Charbonnages à des fins macro-économiques, en dehors de l’intérêt de l’entreprise.

19Les cas de désaccords entre directions sont rares. Il est vrai que ce sont des archives écrites, et donc les arrangements oraux n’apparaissent pas. L’un des désaccords essentiel concerne en 1956 les SDR, où la direction du Trésor a une position encore plus restrictive que la direction du Budget, mais se range finalement sur son point de vue en 1961. Le faible nombre de désaccords ne permet pas de déterminer dans quelles mesures une direction l’emporte, comme dans le cas de l’intervention du politique. Quant à l’avis de la DCEEN, la direction du Budget ne semble pas en tenir compte. Dans les notes d’études des demandes des Charbonnages, les avis de la direction du Trésor et du contrôleur d’État sont mis en évidence, mais celui de la direction de la Coordination apparaît plus rarement16.

20Enfin, la capacité d’action de la direction du Budget peut être limitée par l’utilisation de quelques failles juridiques par les Charbonnages. Ainsi, la direction n’a pas la possibilité d’approuver les décisions des filiales, puisque « les effets juridiques (...) ne font pas cascades, ils s’arrêtent au premier palier17 ». CdF en profite parfois, et se sert par exemple de trois filiales en 1957 pour participer à une SDR18, malgré les réticences des directions du Budget et du Trésor. Dans le même ordre d’idées, l’approbation des associations en participation n’a pas été prévue, et CdF en réalise quelques-unes (par exemple l’usine de synthèse de Saint-Benoît en 1958). Enfin, la loi ne précise pas si l’opération doit être approuvée en valeur absolue ou en part relative. La direction en est consciente, et donne son accord à la fois avec un montant et un pourcentage. Mais il s’agit d’une règle non écrite, donc parfois oubliée, ce dont CdF ne manque pas de profiter. Le cas d’espèce ici est la société Ethyl-Synthèse, dont la participation des Houillères du Nord – Pas-de-Calais, fixée par décret à 50 % en 1948, s’accroît de 2,5 millions d’anciens francs à 300 millions d’anciens francs en 1953. Lorsque la Direction en prend connaissance, parfois après plusieurs années, à l’occasion d’une nouvelle augmentation de la participation, elle peut seulement préciser que ces sociétés « [sont assujetties] au contrôle de l’État, sinon directement (...) du moins par l’intermédiaire des Houillères », ou bien, dans le dernier cas, que les dispositions de la loi de 1953 ont été « indiscutablement ignorées dans leur lettre même19 ». C’est reconnaître que son contrôle est en pratique restreint. Ces injonctions ne semblent pas avoir beaucoup d’effets. Ainsi, alors que la loi de 1957, modifiant celle de 1953, prévoit la fixation du montant des participations minoritaires dans les arrêtés d’approbation – disposition étonnamment omise pour les participations majoritaires –, CdF augmente en 1961 sa part dans Ammonia de 2,88 millions de francs à 7,2 millions de francs, en la maintenant à 48,9 %. Lorsque la Direction l’apprend, elle réprimande à nouveau les Charbonnages, rappelant qu’une participation minoritaire doit avoir son montant précisé, et même a fortiori pour les participations majoritaires. La loi est ainsi interprétée de façon naturellement souple par les Charbonnages, et de façon plus stricte par la direction du Budget, ce qui implique des limites à ses possibilités d’intervention.

21Mais au final, lorsque les demandes lui parviennent, la direction du Budget a une réelle possibilité de ne pas seulement exercer un simple contrôle, mais un véritable pouvoir de tutelle. Pourtant, cette capacité d’action est rarement utilisée, et la Direction joue plutôt un simple rôle coordinateur. La limite essentielle à son action réside ici non pas tant dans les défauts de la procédure, au fond secondaires, que dans le fait qu’il lui est difficile de remettre en cause les demandes des Charbonnages. Celles-ci reposent sur des considérations techniques, et elle ne dispose pas toujours de tous les moyens et compétences pour les vérifier, d’autant plus que CdF s’efforce de ne mettre en avant que le caractère prometteur des opérations. La Direction peut donc simplement remarquer, au sujet d’une opération, que « les perspectives [en] sont évidemment très belles, et on ne peut que souhaiter qu’elles se réalisent », sans pouvoir réellement refuser.

22Plus généralement, à l’image de son action sur la filialisation dans les Charbonnages, il lui est difficile d’intervenir avec efficacité dans la gestion courante, et elle se limite à se tenir plus ou moins informé, et à rappeler quelques grands principes de bonne gestion.

B. Dans le contrôle des salaires

23Le contrôle des salaires dans les Charbonnages est aussi important que dans la Régie Renault. La grille du statut du mineur sert en effet de référence pour certaines industries proches (mines, sidérurgie, énergie...), mais, avec l’imbrication et les automatismes d’augmentations, implique aussi de possibles répercussions sur l’ensemble du secteur public et le niveau général des salaires, et donc également sur le Budget.

24La direction du Budget joue un rôle important dans l’approbation éventuelle des hausses salariales. Elle est notamment membre de la commission interministérielle de coordination des salaires, commission chargée d’émettre un avis sur les augmentations de salaires afin de les harmoniser. Mais cette commission s’avère insuffisante (cf. infra), et la direction du Budget pousse à l’adoption en 1955 d’un décret prévoyant que toute modification de statut ou des rémunérations doit faire l’objet d’un arrêté interministériel, dont elle reçoit délégation. Ainsi, comme dans le cas des prises de participations, son intervention est juridiquement nécessaire. Cette obligation est réaffirmée en 1959 dans les décrets sur les entreprises publiques, puis à nouveau avec le décret du 22 juin 1960. Mais le contrôle réel de la direction du Budget s’avère en fait, dans une certaine mesure, limité. D’ailleurs, la répétition de ces décrets sensés renforcer l’action de la tutelle sur les salaires est un signe, non seulement de l’importance de leur contrôle, mais aussi que la procédure antérieure est à chaque fois jugée insuffisante pour qu’il convienne justement de la renforcer.

25La commission de vérification des comptes des entreprises publiques constate dans ses rapports particuliers sur les comptes et la gestion des houillères20 que la commission de coordination n’est consultée qu’irrégulièrement, et surtout le plus souvent trop tardivement. Ainsi, elle remarque pour les années 1950-1952 la « dégradation de la procédure réglementaire », et souhaite que « toute révision des salaires (...) fasse l’objet d’un examen préalable par la commission (...) avant l’ouverture éventuelle, avec les organisations syndicales, de tous pourparlers, qui ne devraient d’ailleurs avoir qu’un caractère consultatif, ce qui exclut la conclusion de tout protocole21 ». Elle reprend cette observation en 1953. Et si, depuis le deuxième semestre 1957, « la commission se plaît à constater que la procédure réglementaire a été mieux observée, (...) la commission consultative ayant été consultée en temps utile22 », ce n’est que temporaire, et elle regrette à nouveau en 1960 « que la commission interministérielle des salaires n’ait pas été effectivement consultée lors de la dernière augmentation de salaires23 ». C’est ce que montrent également les procès-verbaux de la commission24. Il est ainsi significatif à cet égard que lors de la réunion du 7 décembre 1956, il soit demandé à la direction des Mines de confirmer « une information de presse récente25 » selon laquelle une prime exceptionnelle a été accordée. Même s’il ne faut ni exagérer ni généraliser ce type de cas, c’est malgré tout révélateur de limites concrètes, au sein même de la procédure, à une intervention continue de la commission, comme à une action régulière de la direction du Budget.

26La limite essentielle de la capacité d’action de la direction du Budget est qu’elle se trouve dans l’impossibilité de remettre en cause les accords CdF / syndicats. Les négociations y sont en effet souvent difficiles, et refuser une approbation risque de déclencher des troubles sociaux. La direction ne peut pas réellement intervenir lorsque les Charbonnages pratiquent la stratégie du fait accompli. Tout au plus peut elle suivre la direction de la Coordination lorsqu’elle se plaint au président du conseil, afin que « toutes recommandations utiles soient faites (...) tant au département ministériel intéressé [l’Industrie] qu’à l’organisme en cause [CdF], pour que, dans l’avenir, les prescriptions réglementaires soient strictement observées26 », en particulier qu’elle soit informée suffisamment tôt des négociations en cours. Mais ce sont là des remarques purement formelles27.

27La direction du Budget peut toutefois agir directement dans le cadre du décret de 1955, qui rend son intervention nécessaire pour l’ensemble des rémunérations et du statut. Ainsi Roger Goetze refuse d’approuver en 1956 une modification de statut, impliquant une augmentation du nombre des cadres bénéficiaires d’une prime de compensation des avantages en nature28. Il obtient gain de cause, comme cela se produit à quelques autres reprises. Même si cela montre que la direction du Budget surveille de près les accords salariaux, elle ne peut remettre en cause que ces augmentations partielles et finalement restreintes. Dans le même sens, elle critique le fait qu’il n’y ait presque plus de mineurs de 2^e classe, pourtant encore nombreux en 1946 : mais ici, la direction doit se limiter à le signaler formellement, sans pouvoir réellement agir sur ce glissement, moyen détourné d’augmenter les salaires.

28Finalement, sur le plan plus global de la grille des salaires et des accords généraux, il semble préférable de privilégier l’analyse de la CVCEP, qui met en évidence le fait que la procédure n’est pas toujours suivie, et que la commission se limite souvent à entériner après-coup des accords CdF-syndicats réalisés sans son intervention.

29Pour que la direction du Budget puisse avoir une capacité d’action plus grande en ce domaine, il lui faudrait disposer de meilleures informations. Or ses sources de renseignements directes sur CdF sont peu ou mal utilisées. Le réseau d’informations se compose essentiellement d’une part du conseil d’administration, où siègent des représentants du ministère des Finances, notamment deux inspecteurs des Finances29. Pourtant ils ne jouent pas un grand rôle, car le conseil n’est pas un lieu de décision, mais une chambre d’enregistrement de mesures déjà prises ailleurs30, comme le montrent les procès-verbaux du conseil31. Roger Goetze précise d’ailleurs que le rôle des directeurs du Budget et du Trésor n’est que d’y faire acte de présence32 ; d’autre part, du contrôleur d’État, qui reste la source essentielle et permanente de la direction. Mais il n’émet pas systématiquement un avis à la direction du Budget sur chaque décision des Charbonnages. Ce serait improductif en regard du nombre de décisions prises. Il ne le fait en conséquence que sur demande de la direction, et dans son rapport annuel. De manière analogue, la Direction ne peut pas formuler de demandes de renseignements sur des décisions dont elle n’a pas connaissance. Cette boucle, liée au fait que le contrôle d’État n’est pas rattaché à la direction, implique que, s’il est un excellent agent de renseignements, il est sous-utilisé33.

30Au final, si la direction du Budget joue un rôle non négligeable dans le contrôle des salaires, c’est essentiellement vrai pour les augmentations générales. Et si la commission peut parfois, pour quelques entreprises, se révéler utile et efficace, le contrôle n’est jamais aussi grand que la direction le désirerait, notamment parce que la procédure ne permet pas nécessairement une intervention suffisamment précoce.

C. Dans la définition des grandes orientations et des investissements du Plan

31Puisque Charbonnages de France est une entreprise publique, elle se doit de suivre les programmes définis par le Commissariat général au plan. Si théoriquement il ne fait que proposer des orientations sans rien imposer, en pratique le plan correspond à un impératif pour les entreprises publiques, et en ce sens il est particulièrement précis et détaillé.

32Le Plan n’est toutefois pas une autorité de tutelle mais un organe consultatif. C’est en définitive le ministère des Finances qui permet aux Charbonnages de suivre les programmes de développement tels qu’ils sont définis en facilitant, ou non, l’accès aux moyens de financement, après négociations avec les ministères dépensiers. Cela se fait par l’intermédiaire du FME, puis du FDES, dont le rôle « porte sur la mise en œuvre concrète des grandes décisions34 », mettant les moyens à la disposition des Houillères en cours d’année, au fur et à mesure de l’avancement des travaux du programme défini par le Plan. La direction du Budget y siège, mais son rôle y est moindre que la direction du Trésor, puisque le développement des Charbonnages est en fait financé par l’emprunt – prêts bonifiés –, et non par des capitaux définitifs. Cela pèse en conséquence en premier lieu sur l’Etat-banquier (Trésor), même si, au vu de la situation financière des Charbonnages, c’est aussi une charge à terme pour l’Etat-actionnaire (Budget). Il est toutefois difficile de faire la part de l’influence de la direction du Budget dans les choix de financement finalement retenus : les PV du conseil de direction du FDES ne font pas apparaître clairement ses positions, un accord étant le plus souvent trouvé antérieurement35, que le conseil ne fait qu’entériner.

33Si on s’attache non pas à la black-box (le plan et le conseil de direction) mais aux outputs (les résultats et le montant des financements finalement accordés), les Charbonnages paraissent fortement et durablement privilégiés en regard d’autres industries du secteur de l’énergie. Les perspectives tracées par le plan sont en effet très optimistes. Alors qu’en 1946, la production est de 49 millions de tonnes, le premier plan fixe un ambitieux objectif de 65 Mt pour 1950, révisé par la suite selon la conjoncture, entre 55 et 60 Mt. Le 2^e plan la fixe à 61 Mt pour 1961, et le 3^e à 63 Mt pour 1965. Aucun de ces objectifs n’est atteint, mais ils impliquent un programme d’investissements d’équipements coûteux et le maintien de puits peu rentables, et en conséquence des crédits prévisionnels relativement importants.

34Si le FDES rappelle que ces crédits sont indicatifs et que c’est lui qui définit les montants finalement mis à disposition, en pratique les blocages de crédits en fin d’année affectent peu les Charbonnages, même s’ils émettent des critiques formelles. En effet, puisque les projets sont trop importants, les Charbonnages sont chaque année en retard dans l’exécution du programme prévu, et n’ont pas véritablement besoin de l’ensemble des crédits possibles, et donc la direction du Budget, à travers le FDES, n’a qu’une influence en partie limitée sur ce point. Dans ce jeu budgétaire, – le jeu administratif classique entre financiers et dépensiers –, les Charbonnages semblent donc l’emporter face aux directions financières, en réussissant à mieux surévaluer ses demandes, notamment par son influence dans la commission de l’énergie des premier et deuxième plans. Pourtant, la direction du Budget peut intervenir dans la définition des choix techniques dès l’amont, puisque elle est membre de droit de cette commission36. Mais il ne semble pas que son influence y soit grande, s’agissant de choix techniques dont elle n’a pas forcément la compétence, ni le temps de s’intéresser37. C’est toute la question des limites de la direction du Budget dans l’estimation de l’intérêt des choix techniques, qu’elle est parfois contrainte de suivre de facto : il y a quand même « un degré de confiance [à avoir] sur certains investissements38 ».

35La CVCEP reconnaît les limites de la tutelle financière dans ce jeu budgétaire, en « considérant toutefois que des prévisions systématiquement trop larges présenteraient de graves inconvénients pour l’équilibre du plan (...), la commission [souhaiterait] que les Charbonnages s’efforcent (...) de limiter leurs demandes d’autorisation aux possibilités réelles d’exécution39 ». C’est ce que rappelle aussi Michel Villain lorsqu’il précise que « le Gouvernement n’[a] pas mesuré, à l’époque, combien son action et les événements avaient favorisé le charbon40 », ou encore Michel Margairaz : « Certaines activités de base définies en 1946 (Charbonnages de France, EdF-GdF, [...]) ont été, dans les faits, doublement préservées, malgré certains étalements (en 1948-1950) ou freinages (en 1951)41 ». S’il ne faut pas pour autant oublier que Roger Goetze, à la suite de François Bloch-Lainé, est un fervent défenseur du maintien de l’investissement productif à un niveau élevé, la direction du Budget a finalement dû suivre avec le Trésor, dans une certaine mesure, les grandes orientations définies en partie hors le ministère des Finances, notamment car elle ne peut pas toujours réellement remettre en cause des choix techniques. C’est d’ailleurs tout l’enjeu fondamental du contrôle direct du Plan par le ministère des Finances.

36Ainsi la direction du Budget avait effectivement de bonnes raisons de considérer comme « inadmissible » un contrôle qui ne serait qu’a posteriori42. Elle n’a pas l’occasion réelle d’aller à l’encontre des participations, ne peut pas toujours refuser les accords salariaux, et ne peut remettre facilement en cause, dans une certaine mesure, les orientations techniques définies dans le plan. Qu’en est-il dans les questions budgétaires, là où son intervention est inévitable ?

II. LA DIRECTION DU BUDGET DANS LE FINANCEMENT DU DÉFICIT ET LA RESTRUCTURATION DES CHARBONNAGES

37L’équilibre annuel du budget des Charbonnages se fait par l’emprunt, auquel cas c’est le Trésor qui intervient, par des augmentations de capital et enfin par le versement de subventions et d’aides, auquel cas, c’est au Budget d’apporter les crédits. Les négociations se réalisent donc entre les directions du Budget et du Trésor d’une part, et d’autre part entre la tutelle financière et les Charbonnages, liés à la direction des Mines. Les archives ne sont pas ici toujours détaillées, s’agissant de questions finalement réglées oralement. On s’en tiendra donc essentiellement aux résultats, malgré tout en partie suffisant pour percevoir dans quelles mesures les rapports de force dans le processus décisionnel sont à l’avantage ou non de la direction du Budget

A. La répartition du financement du déficit entre directions du Budget et du Trésor

38Le principal caractère des comptes des Charbonnages est d’être en déficit permanent à partir de 1953. De plus, la tendance générale est à son accentuation, en dépit de la réussite technique – hausse de la productivité, des rendements et de la production –, et malgré la forte compression des effectifs. Le résultat brut d’exploitation est toutefois positif jusqu’en 1962. Le déficit s’accroît essentiellement du fait des charges financières et des dépenses d’investissements, et par la hausse de la masse salariale.

Graphique 1 Résultats des Charbonnages de France et aides budgétaires

39Ce déficit continuel entraîne un accroissement constant de la dette. Si on excepte la dotation en capital de 1957, la seule reçue par les Charbonnages durant les années 1950 (cf. infra), l’endettement serait passé de 3 000 millions de francs en 1949, à 5 000 millions de francs en 1953 à 8 000 millions de francs en 1959 et plus de 9 000 millions de francs en 1963. Cette dette augmente régulièrement, indépendamment des aléas conjoncturels, ce qui est significatif d’investissements continus et soutenus. Sans la dotation, le ratio dette/fonds propres passerait de 1 en 1949, à 2 en 1953 et à 5 en 1963, ce que ne pourrait se permettre aucune entreprise privée. Certes, en prenant en compte la dotation de 1957, ce rapport repasse à 1 en 1957, puis à 2 en 1963. Cela pèse lourd en charges financières annuelles (150 millions de francs à 200 millions de francs), et pour l’équilibre des Charbonnages à terme.

40Dans le cadre de la débudgétisation, la direction du Trésor se désengage de ses interventions directes et limite les prêts bonifiés : ils reculent de 400 millions de francs en 1953 à 240 millions de francs en 1959, et à 60 millions de francs en 1963. Aussi les besoins de financement des investissements sont de plus en plus couverts par emprunts bancaires et par obligations boursières, qui, s’ils ne représentent que 30 % des crédits en 1951, en représentent 70 % en 1959. Évidemment, ces emprunts sont souvent garantis par l’État, et en conséquence la direction du Trésor continue d’intervenir fortement.

41En revanche, l’intervention de la direction du Budget s’accroît continuellement, mais irrégulièrement, parallèlement à l’accentuation du déficit des Charbonnages, qu’elle doit en partie suivre. Ces subventions ne permettent jamais à l’entreprise d’équilibrer ses comptes – l’État ne comble pas automatiquement les déficits des entreprises publiques –, d’où les négociations avec le Trésor, pour déterminer la part des subventions et des prêts – qui diminuent dans le cadre de la débudgétisation, mais augmentent par ailleurs. Jusqu’en 1954, il n’y a pas de subventions autres que quelques bonifications d’intérêts. Par la suite, les subventions sont variées, ce qui n’améliore pas la visibilité du montant global des subventions. Ainsi, elles apparaissent dans divers chapitres, notamment dans le titre consacré au budget du développement industriel et scientifique, (comme la subvention de reconversion, chapitre 45-12), mais surtout dans le budget des charges communes (comme la participation aux charges d’emprunts, chapitre 44-98, en partie ; la dotation de 1957 dans le chapitre 54-90, pour partie, la compensation des charges sociales, chapitre 45-91). A cela s’ajoutent les participations de l’État au régime de la Sécurité sociale minière (chapitre 47-25 du budget des Affaires sociales) ; ainsi que la subvention à la Caisse de compensation des prix des combustibles minéraux solides, (chapitre 44-11 du budget du développement industriel et scientifique), qui aident indirectement les Charbonnages. Il est vrai que cela permet d’éviter les critiques de Luxembourg, la Haute Autorité de la CECA surveillant de près les possibles distorsions de concurrence43.

Tableau 1 Résultats et subventions aux Charbonnages de France Millions de francs courants

42La détermination du montant et le versement de ces subventions aux Charbonnages ne sont pas simples, comme pour la subvention dite « compensation des disparités des charges sociales dans les Charbonnages français »44. D’abord, la direction du Budget ne la verse pas en totalité, son montant étant très légèrement limité : alors qu’elle avait été votée en 1954 à six milliards d’anciens francs, il n’est versé que 5,938 milliards d’anciens francs. De plus, elle est versée en deux fois, et les Charbonnages craignent que la seconde moitié ne soit passée à la trappe45. L’inquiétude d’un éventuel blocage montre ici un manque évident de communication. Enfin, et surtout, la direction du Budget ne l’a accordée que contre une réforme générale du régime de la SSM, dont elle négocie difficilement les principes (cf infra).

43Ainsi, contrairement à la détermination des salaires, et des grandes orientations, la direction du Budget est naturellement en position de force pour les questions budgétaires, et elle ne se prive pas d’en profiter. Mais elle ne l’emporte pas toujours face à la direction des Prix : la principale subvention durant les années cinquante est la subvention pour disparités des prix, en 1958, déjà attribuée, et importante, en 1946 et 1947. Le maintien d’une grille tarifaire de bas prix est constamment critiqué par les Charbonnages, mais elle ne peut pas réellement les modifier : non seulement le politique privilégie le contrôle de l’indice à l’importance de l’impasse, mais elle subit la contrainte du marché de l’énergie. En revanche en 1959, le bouleversement politique permet l’opération « vérité des prix ». Les Charbonnages atteignent presque l’équilibre, ce qui permet à la direction du Budget de ne verser qu’une subvention limitée.

44Les subventions budgétaires directes aux Charbonnages sont finalement encore raisonnables, même si leur tendance est à un accroissement de plus en plus rapide. Mais si l’on considère d’une part la dotation en capital dégagée en 1957, d’autre part la contribution au financement du déficit de la Sécurité sociale minière, en majeure partie lié à celui-ci des Charbonnages, on comprend mieux les réserves de la direction du Budget.

B. La difficile mise en œuvre de la nécessaire dotation

45En 1957, une dotation en capital de 265 milliards d’anciens francs est accordée aux Charbonnages. Elle dépasse, de loin, l’ensemble des subventions versées sur le compte courant.

46La recapitalisation des Charbonnages n’est pas au sens propre une subvention, mais un investissement : l’actionnaire peut récupérer les parts qu’il engage dans l’entreprise. Mais en pratique, d’une part la comptabilité non patrimoniale de l’État ne permet pas de faire clairement apparaître cette différence dans le budget, d’autre part le déficit structurel des Charbonnages ne permet pas d’espérer récupérer les capitaux investis, même à long terme. En ce sens la dotation peut être assimilée à une subvention définitive. C’est bien l’avis de la direction du Budget, qui met longtemps avant de l’accepter.

47Pour CdF, la précédente dotation, accordée en 1949 et d’un montant de 4,75 milliards d’anciens francs, était bien insuffisante face à l’endettement déjà très important. Aussi, sa direction réclame dès 195146 une forte participation de l’État, estimant que ces investissements définis par le plan ne sont pas des dépenses de renouvellement, et doivent en conséquence, dans une vision orthodoxe de la gestion des entreprises, être à la charge de l’actionnaire, l’emprunt ne devant jouer qu’un rôle complémentaire. C’est là une remarque récurrente dans les rapports de gestion de CdF, et est significatif du « capitalisme sans capital » fréquent dans beaucoup d’entreprises françaises. La direction de CdF met notamment en avant le poids de la dette, qui dépasse largement les ressources en capital des Charbonnages, impliquant de lourdes charges tant à court terme – fonds de roulement de la trésorerie – qu’à long terme – investissements. Elle s’appuie de plus sur la commission de l’énergie du plan, qui, dans son rapport de 1952, souhaite une dotation de 225 milliards d’anciens francs, afin de réaliser un autofinancement des 2/3 comme en Allemagne. Dans le rapport de 1955, la demande atteint même 255 milliards d’anciens francs47.

48Le point de vue de la direction du Budget est, naturellement, bien différent. Pour elle, le système des prêts bonifiés du fonds de modernisation économique, puis du fonds de développement économique et social, mis en place depuis le plan Marshall suffit. Elle préfère faire jouer à l’État le rôle de banquier que d’actionnaire. Surtout l’importance de la dotation face à une impasse croissante, et le fait qu’elle est en pratique définitive puisque destinée au désendettement, la poussent à retarder cette recapitalisation, pourtant inévitable à terme. Cette temporisation est facilitée par la difficulté des négociations pour déterminer son montant et ses intérêts.

49La direction des Charbonnages semble obtenir gain de cause en 1953, par l’intermédiaire du Parlement, votant dans la loi de finances du 31 décembre 1953 le principe de la transformation en capital d’une partie des prêts consentis par le FME. Le Parlement est donc du point de vue des Charbonnages un appui possible pour obtenir des crédits de la part du Budget. Mais l’existence d’une loi ne garantie aucunement son application : le Gouvernement et la direction du Budget restent maîtres de la mise en paiement, d’autant plus que le montant n’est pas fixé. L’opération n’est pas exécutée en 1954, ni même en 1955. En 1956, une subvention de 6 697 millions d’anciens francs pour l’allégement des charges financières est accordée « en l’attente d’une dotation en capital ». Celle-ci ne voit pourtant véritablement le jour qu’en 1957. Ainsi, une dotation réclamée dès 1951 par la direction des Charbonnages met environ deux ans avant d’être consentie dans son principe, – admis par le ministre des finances Edgar Faure en 1953 –, puis trois ans avant que son montant soit fixé, – le 7 août 1956 dans un rectificatif à la loi de finances (article 110), avec Paul Ramadier aux Finances –, et les arrêtés d’application pour la mise en paiement sont publiés à peine huit mois plus tard, le 3 avril 1957. La direction du Budget est donc parvenue à reculer le paiement de cette dotation de plusieurs années, pensant peut-être profiter de l’instabilité ministérielle. En ce sens, il peut y avoir une « stratégie et une tactique du délai48 ».

50La procédure choisie, la transformation en capital de la moitié de la dette de CdF vis-à-vis de l’État, n’apporte pas d’argent frais aux Charbonnages. Mais elle permet d’assainir largement le bilan, puisque le ratio endettement sur fonds propres redevient inférieur à 1, alors qu’il était auparavant de 2. Cela permet un allégement des charges financières annuelles de l’ordre de 8 000 millions de francs par an. Le fait que cela corresponde à un peu plus que la subvention accordée en 1956 en l’attente montre que la subvention dépasse ce que la direction du Budget entendait accorder un an auparavant. L’importance de son montant, accentuant l’impasse déjà substantielle, en hausse de 30 % sur 1955, est essentiellement due à l’action de Paul Ramadier, ministre des Finances du 14 février 1956 jusqu’au 31 mai 1957. Il est toujours préoccupé par la condition des mineurs, notamment en tant que député et maire de Decazeville. En effet, comme on l’a vu, même le 2^e plan demande une dotation moindre. De plus, la commission de l’énergie souhaite que 100 milliards d’anciens francs soient donnés sans intérêt, et 155 milliards d’anciens francs avec un intérêt de 2,5 % à 4,5 %, et un dividende. Or la dotation est prévue avec un intérêt global de seulement 1 %, ce qui va donc bien au-delà de la demande du Plan49. En ce sens, comme l’on voit mal la direction du Budget aller plus loin que les préconisations du CGP et de la commission de l’énergie très pro-Charbonnages, cela montre qu’elle cède finalement, même tardivement, devant l’arbitrage du ministre, dont Roger Goetze rappelle, plus généralement, qu’il « a forcément raison50 ».

51La dotation en capital correspond ainsi à la reprise en charge par l’État des perspectives de développement qu’il a imposées à travers le plan : la direction du Budget accepte finalement que l’État joue donc en partie son rôle d’actionnaire, même tardivement51.

C. L’aide à la Sécurité sociale minière

52C’est un organisme indépendant des Charbonnages, mais ils assurent 80 % de son activité et l’essentiel de son déficit52. Ce dernier est moins dû aux avantages ou acquis sociaux, finalement raisonnables pour des mineurs, qu’à la structure démographique : d’une part, les actifs cotisants supportent plus d’ayant droits que dans le régime général, – les familles des mineurs étant en moyenne deux fois plus nombreuses –, d’autre part, et surtout, le rapport actifs / retraités se dégrade rapidement, puisqu’il s’agit d’un régime spécial, donc isolé, dans un secteur en régression. D’une moyenne de 0,74 retraités par actifs au lendemain de la guerre, ce rapport devient supérieur à l’unité en 1958, et atteint déjà 1,34 en 1963. L’aide budgétaire à la SSM est traditionnelle, mais elle augmente en permanence, régulièrement, passant de 103 millions de francs en 1953 à 310 millions de francs en 1959. Les négociations sur la répartition du financement du déficit en cotisations et subventions, entre la direction du Budget et les Charbonnages, ainsi que la direction des Mines, sont d’autant plus difficiles53 que cette subvention est bien supérieure à celle versée directement aux Charbonnages, présente un caractère permanent et annuel, et prend la forme d’une subvention d’équilibre puisque c’est un organisme administratif, ne pouvant emprunter.

53La direction du Budget contraint d’abord les Charbonnages à augmenter la cotisation patronale de 0,5 à 4 points en moyenne par an. Il en est de même, dans une moindre proportion, pour les cotisations salariales54. C’est en cela que le déficit de la SSM pèse sur celui des Charbonnages, qui doivent en permanence augmenter leur cotisation pour la financer ; ce qui fait que la masse salariale augmente fortement alors même que les effectifs diminuent. Ces hausses annuelles des cotisations sont toutefois insuffisantes, et la SSM doit recevoir des aides. Même si c’est l’équilibre global qui est pris en compte, les directions du Budget et du Trésor se partagent son financement. Cette répartition pratique est significative de l’implication du Budget, qui supporte le déficit du régime de retraite, face au Trésor, qui se contente de la caisse de maladie. Celui-ci prête de 1 à 5 milliards d’anciens francs, sous la forme d’avances en fin d’année. Comme ce crédit est renouvelé et augmenté chaque année, sans être remboursé, il s’agit d’une charge cumulative et permanente pour le Trésor. Il se rattrape en prélevant certaines années des crédits inscrits au FDES, comme en 1955, – il est vrai souvent surévalués (cf. supra). Elle met également en œuvre en 1954-1955 une réforme de structure des sociétés de secours, renforçant notamment les possibilités de contrôle des trésoriers-payeurs généraux.

Tableau 2 Aides à la Caisse de retraite de la Sécurité sociale minière Millions de francs courants

54Mais la contribution budgétaire reste l’essentiel de l’aide de l’État, représentant selon les années cinq à huit fois les avances du Trésor, pourtant non négligeables. De plus elle augmente constamment, tant en volume qu’au regard de la contribution des Charbonnages, puisqu’elle représente le tiers de l’aide en 1953, et plus de la moitié en 1963. En particulier, en 1955 la part budgétaire augmente de 12 points d’un coup, alors que dans le même temps est accordée la compensation pour disparités des charges sociales à CdF. Cela permet de stabiliser en valeur la participation des Charbonnages, et ainsi d’améliorer sa position concurrentielle dans le cadre de la CECA. Le cumul de ces aides n’a pas été accordé sans contrepartie : la direction du Budget met en œuvre une réforme du financement de la SSM. Par ailleurs, si en 1957-1958, la part budgétaire baisse, légèrement, c’est en relation avec le versement de la dotation : la direction du Budget rattrape donc un peu sur la SSM ce qu’elle a cédé pour CdF. Si la part du Budget augmente, cela ne signifie pas pour autant que CdF cotise moins : du fait de l’évolution de la structure démographique, sa participation passe en valeur de 207 millions de francs en 1953 à 387 millions de francs en 1959, ce qui est loin d’être insignifiant au regard du déficit.

55En 1955, la direction du Budget (Martinet/Chapelle) met en place une réforme du financement de la caisse de retraite. Si elle est un peu plus tardive que pour la caisse maladie, c’est surtout lié à la complexité de la question – contrairement à la caisse maladie dont le déficit est plutôt lié au mode de gestion, il s’agit là d’un déficit structurel, démographique –, et à l’importance des enjeux, et donc à des négociations plus difficiles. Cette réforme modifie le mode de calcul du financement de la SSM. Désormais, le calcul des cotisations est réalisé à partir d’un coefficient basé sur le rapport actifs-pensionnés. Cette réforme est d’abord appliquée pour la contribution de l’État de 1956, et l’année suivante pour la cotisation des Charbonnages. Elle tend à automatiser l’augmentation des ressources de la SSM, de la part de l’État certes, mais surtout de la part des Charbonnages, indépendamment de ses possibilités financières. Son équilibre est donc facilité, en limitant en partie à la fois les négociations avec CdF et l’intervention du politique, parfois tenté de trop aider Les Charbonnages, comme en 1955.

56La direction du Budget privilégie donc dans les années cinquante l’équilibre d’un organisme administratif au détriment de celui des Charbonnages, peut-être car sa capacité d’action sur la SSM lui paraît meilleure que sur CdF ; et elle participe de cette façon, dans une certaine mesure, au déficit des Charbonnages.

57Mais globalement ces subventions augmentent continuellement, lentement mais sûrement, tant à CdF qu’à la SSM. Sa capacité d’action est en ce sens limitée, puisque la direction du Budget, malgré elle, ne peut seulement qu’en diminuer légèrement l’importance ou ralentir leur croissance. Comme elle ne peut se contenter de suivre le tendance à la croissance du déficit, il lui faut trouver de nouveaux moyens d’actions.

III. DE LA RECONNAISSANCE D’UN CERTAIN ÉCHEC DU CONTRÔLE À LA RÉACTION TARDIVE DE LA DIRECTION DU BUDGET FACE À LA SITUATION DES CHARBONNAGES

58Pour retrouver un rôle plus fort dans le contrôle de la gestion et des projets des Charbonnages, il lui faut éviter de n’avoir qu’à entériner des décisions déjà prises par ailleurs. Elle doit pour cela trouver ou créer des moyens permettant d’intervenir et de peser plus sûrement en amont de celles-ci, notamment en améliorant les procédures du processus décisionnel. Cette réaction est assez tardive, ne débutant qu’en 1957-1959, et se développe surtout suite à la grève d’avril 1963. Elle cherche ainsi à renforcer ses moyens d’actions sur les Charbonnages, notamment quant aux contrôles de la filialisation, des salaires, et surtout dans la définition des projets et stratégies industrielles de long terme.

A. Vers un contrôle renforcé des prises de participations

59Pour les approbations des prises de participations, elle reconnaît l’échec de l’application de ses positions. Concernant les SDR, en 1956, considérant le caractère éloigné du domaine d’activité des Charbonnages, et le déficit des Houillères, elle ne pouvait les accepter que si ces participations présentent un intérêt « exceptionnel »55. Mais une note précise, dès 1958, qu’« il est aussi difficile de définir une doctrine que de la respecter56 ». Dans le même sens, plus largement, elle constate dans une note rétrospective en 1964 « un effritement continu des positions initiales », et qu’« on peut certes le regretter, mais il paraît difficile compte tenu des circonstances de l’espèce de maintenir (...) la position rigide que nous avions adoptée57 ». Ainsi elle admet finalement que son rôle s’est limité ici à une simple ratification des demandes des Charbonnages.

60Concernant les sociétés immobilières, la direction du Budget était favorable à ces participations, qui lui paraissaient préférables à la construction en propre par les Charbonnages, estimant en 1954 qu’ils « n’ont guère avantage à construire en pleine propriété des logements qui seront loin d’être amortis lorsque ces houillères cesseront d’exister58 ». En ce sens, elle est favorable au décret de 1957, qui implique qu’elle ne reçoit plus de demandes d’approbations pour ces sociétés, un simple visa du contrôleur d’État suffisant. Mais à partir de 1962, R. Martinet estime que la « plupart des bassins, notamment ceux qui sont les plus touchés par les plans de régression, doivent accentuer leurs efforts en vue de limiter le plus possible leurs programmes de logement59 ». Et surtout, il précise que la procédure habituelle des prises de participations doit être à nouveau suivie, considérant que les principes posés par le statut du mineur, antérieur aux lois de 1957, demeurent malgré tout toujours valables sur le plan juridique, car ils « les dépassent en ampleur ». Cette interprétation particulièrement restrictive ne correspond qu’en apparence à un changement d’avis, la direction s’adaptant à l’évolution des Charbonnages – qui n’ont plus besoin de recruter des mineurs en grande quantité –, en demeurant dans la même logique financière de long terme.

61Enfin pour la diversification industrielle, la direction du Budget donnait une définition souple du principe de spécialité économique. Elle se montrait conciliante même si elle rappelait parfois que « la recherche d’un débouché ne saurait à elle seule justifier (...) [une] prise de participation, car il est évident que l’application d’un tel principe pourrait conduire les Houillères nationalisées à multiplier les participations dans les entreprises utilisant les sous-produits de la houille ». Ces réserves sont alors purement formelles, et ne l’empêchent pas d’accepter finalement facilement, avec ou sans conditions. Mais à partir de 1957, elle examine plus attentivement les demandes des Charbonnages, et en particulier elle refuse une participation dans SEDIP. Pour elle, la frontière floue de la spécialité économique est dorénavant franchie, et la chimie du pétrole, pourtant techniquement semblable à la chimie du charbon, ne peut être une voie de diversification. Ce n’est que deux ans plus tard, après arbitrage ministériel, que l’accord est donné aux Charbonnages. Il en est de même en 1963, lorsqu’elle accepte avec réticence une participation dans la raffinerie sarroise. Et ce n’est qu’en 1965 qu’elle parvient finalement à élargir le débat et à être suivi par le ministère, considérant que « les autorités de tutelle ne peuvent se borner à constater le développement [de la tendance à une activité chimique de plus en plus prononcée, et de moins en moins liée directement au charbon] par l’approbation successive de participations présentées isolément. [Il paraît] au contraire logique qu’elles soient appelées, en premier lieu, à se prononcer sur la vocation chimique des Houillères60 ». Débat qui aboutira en 1967 à la création de la Société chimique des charbonnages, limitant ainsi la diversification directe dans la chimie par CdF, mais laissant une ouverture pour la reconversion.

62Ainsi, par ses demandes répétées, la direction parvient finalement à ce que soit clarifiée la fonction des Charbonnages, séparant nettement les activités déficitaires de celles plus ou moins équilibrées, et donc améliorant la visibilité sur la situation financière des Charbonnages. Cela permet à la fois à CdF de mieux mesurer les efforts à fournir, et au Budget de mieux évaluer les subventions à verser.

B. Vers une reprise en main du contrôle des salaires

63La reprise en main complète du contrôle des salaires est tout aussi difficile et tardive. Comme on l’a vu, la direction du Budget n’a pas toujours pu intervenir autant qu’elle le voulait dans les négociations salariales CdF-syndicats. Toutefois, les salaires au sein des Charbonnages sont malgré tout bien tenus sur le long terme. Si l’on se réfère à la commission des trois sages réunis autour de Massé pour mettre fin à la grève de 1963, le retard des salaires y est de 8 %. Il est difficile d’y faire la part de responsabilité entre la direction du Budget, notamment au sein de la commission de coordination, et celle des Charbonnages. Cette réussite dans le contrôle des salaires tient au fait que les dirigeants de l’entreprise, dans la mesure où ils ont le sens du service public, n’ont pas intérêt à surévaluer les salaires, puisque cela peut peser sur l’équilibre de l’entreprise qu’ils gèrent. C’est d’ailleurs l’avis des syndicats, pour qui le point de vue de « l’exploitant » rejoint celui de « l’État-patron ».

64Mais la direction du Budget cherche surtout à être un intervenant obligé des négociations salariales, alors même qu’elle est encore victime d’éviction de négociations après 1960. Ainsi, elle précise, suivie par le cabinet de Valéry Giscard d’Estaing, dans une lettre de mai 1961 au ministre de l’Industrie, Jean-Marcel Jeanneney, que le ministère « aurait souhaité avoir à examiner cette question avant qu’elle n’ait fait l’objet d’échanges entre les Charbonnages de France et les organisations syndicales ». Elle le répète à nouveau lors de la grève de 1961-1962, se plaignant que son « département n’ait pas été tenu informé en temps voulu du déroulement des discussions61 ». Mais les procédures ne lui permettent d’intervenir encore qu’en bout de chaîne.

65Dès lors, suite à la grève de 1963, la mise en œuvre des procédures Toutée va lui permettre d’intervenir en amont des négociations. D’ailleurs, a posteriori et a contrario, ces nouvelles procédures mettent en valeur toutes les limites de celles sans cesse renforcées des années cinquante. Dorénavant, la direction du Budget, – avec la commission de coordination des salaires qui prend progressivement toute la mesure de son rôle –, négocie avec les Charbonnages non plus les salaires, mais une hausse de la masse salariale globale à ne pas dépasser, en année pleine. C’est dans un second temps seulement que les Charbonnages peuvent négocier avec les syndicats la répartition de cette augmentation.

66Par ces nouvelles procédures simples, d’une part, la direction du Budget n’a plus à gérer la complexité de la grille et des multiples rémunérations annexes, difficilement contrôlables ; d’autre part elle est non plus éventuellement associée à la détermination des salaires, mais doit intervenir nécessairement, se situant à un endroit clé de la discussion.

C. Vers une intervention réelle dans la définition du plan

67Enfin, avec l’aggravation structurelle des comptes des Charbonnages, la direction du Budget cherche à mieux intervenir dans la définition des grandes orientations, c’est-à-dire à accélérer la restructuration de l’entreprise.

68Dès juillet 1958, le ministère des Finances cherche une solution à la situation financière des Charbonnages, et demande à la direction des Charbonnages d’étudier un plan de régression et de fermeture des exploitations les moins rentables62. Il y a donc déjà prise de conscience du caractère structurel du déficit des Charbonnages, et non pas seulement conjoncturel comme lors de la précédente crise de surproduction en 1953.

69Le premier moyen mis en œuvre par la direction du Budget pour remédier à la surproduction, aggravant les déficits, est de faire soumettre à approbation le volume prévisionnel de la production, qui fait maintenant, à partir de 1959, l’objet d’un arrêté. Auparavant, l’objectif assigné aux Charbonnages était simplement d’augmenter la production, avec le meilleur coût possible, pour atteindre les ambitions fixées par le Plan. Mais ces dernières sont souvent trop importantes, implique des investissements coûteux, et force le FDES à surévaluer les besoins des Charbonnages (cf. supra). Obtenir l’engagement des Charbonnages favorise donc un meilleur contrôle de la production par la direction du Budget. Bien sûr, ce n’est qu’une prévision, et les conditions techniques et économiques peuvent modifier la réalisation en cours d’année. Mais c’est déjà pour la direction un moyen de corriger et d’infléchir le Plan.

70Il faut finalement attendre mai-juin 1960 pour que soit mis en place un plan d’adaptation des Charbonnages, c’est-à-dire la retraite du charbon. Si le plan d’adaptation n’est bien sûr pas conçu par le ministère des Finances, il porte néanmoins la trace de l’influence des directions du Budget et du Trésor. En particulier, il prévoit que les investissements devront être inférieurs aux amortissements, c’est-à-dire en pratique que le volume global annuel des travaux neufs subit une forte baisse, de l’ordre de 40 % sur les objectifs du Plan, et surtout une baisse durable. Dans le même sens, si la direction du Budget accorde une subvention pour accompagner le plan d’adaptation, elle lui donne un caractère forfaitaire. La direction du Budget refuse le principe d’une subvention d’équilibre, qui n’encouragerait pas les Charbonnages à faire l’effort qui s’impose. Le montant est fixé a priori, et les dirigeants de l’entreprise doivent en conséquence persévérer pour limiter le déficit et améliorer la rentabilité des exploitations. Cela ne l’empêche malgré tout pas d’augmenter rapidement, passant de 50 millions de francs en 1960 à 150 millions de francs, 200 millions de francs, puis 350 millions de francs prévus en 1963 (mais finalement 677 millions de francs suite à la grève), mais ce sont des subventions dont l’objectif est moins de financer le déficit des Charbonnages, que leur restructuration. Par ailleurs, les comptes de CdF sont tels que l’indexation de leur cotisation sur le rapport actifs-pensionnés est supprimée en 1962, tout en étant conservée pour la contribution de l’État. Et finalement, à partir de 1964, le Budget reporte une bonne part du déficit de la SSM sur le régime général, grâce à une surcompensation ; ce qui permet de plus d’abaisser en corollaire la subvention d’adaptation aux Charbonnages.

71Dorénavant, comme pour la définition des salaires avec les procédures Toutée, la direction du Budget intervient en amont, fixant des crédits limitatifs, à charge ensuite pour les Charbonnages de les utiliser au mieux, de trancher et de faire les choix techniques qui s’imposent. En outre, ce plan d’adaptation est un plan conçu hors le Plan, et il s’impose aux Charbonnages, mais aussi au CGP, dont le 5^e plan réintègre les orientations fixées par le plan Jeanneney, reconnaissant que « le 4^e plan n’a pas évité l’erreur des plans antérieurs dans lesquels la demande de combustibles solides a toujours été évaluée par excès, et la demande de produits pétroliers par défaut63 ». En ce sens, c’est un premier pas vers le contrôle du Plan, et de la définition des grandes orientations économiques et industrielles, directement et complètement par le ministère des Finances.

72La direction du Budget reprend ainsi un contrôle global de la situation des Charbonnages. Si cette réaction est tardive, elle n’en est pas moins efficace.

* * *

73Pour la direction du Budget, les années cinquante sont ainsi moins une période d’action qu’une période de réaction : elle réagit à des demandes de participations sans avoir l’occasion de les refuser, à des accords de salaires qu’elle ne peut pas toujours orienter ni remettre en cause, aux études économiques et aux projets définis par le Plan, et plus généralement elle réagit à la situation difficile des Charbonnages en accordant des financements croissants. Progressivement, elle parvient à reprendre l’initiative dans le contrôle des Charbonnages, ce qui lui permet dorénavant d’exercer son véritable rôle de tutelle.

74L’évolution dans les années cinquante de la capacité et des moyens d’actions de la direction du Budget sur les Charbonnages correspond ainsi au passage d’un processus décisionnel où elle intervient plutôt en aval, tranchant en dernier lieu sur les crédits à accorder, à des procédures où elle décide plutôt en amont, fixant des crédits limitatifs et des orientations.

75Alors que les Charbonnages établissaient leurs orientations ambitieuses en concertation avec le Plan, puis obtenaient les moyens pour les financer – inférieurs aux besoins des projets, mais supérieurs aux capacités de développement, contrairement à d’autres entreprises publiques –, ils doivent désormais, à partir de crédits clairement définis, tant par la direction du Budget que par le Trésor, – subventions forfaitaires, investissements inférieurs aux amortissements –, trancher eux-mêmes dans les choix techniques, et donc se concentrer sur les plus rentables. En cela, la limite à l’action de la direction du Budget peut résider autant dans les défauts des procédures décisionnelles et du jeu administratif, que dans le rapport de compétence du financier face au technicien, analogue à la dépendance du juge devant l’expert64.

76Finalement, si c’est « un fait d’évidence que de souligner en France l’efficacité des interventions de l’État dans le domaine de l’économie65 », cela varie selon les organes de l’État – Budget et Plan en particulier. Pour ce qui concerne la capacité d’action de la direction du Budget sur les Charbonnages, dans les années cinquante, on peut la rapprocher de l’analyse effectuée par Robert Delorme, au sujet du rôle de l’État dans l’économie : si on oppose « souvent la faiblesse de la périphérie à la force des organes administratifs et politiques centraux », c’est finalement une « illusion volontariste [qui] découle de la surestimation du rôle initiateur de l’État et de sa capacité à infléchir profondément le cours d’évolutions critiques », sauf à quelques rares périodes comme « [la] Libération, [les] débuts de la V^e République (...)66 ».