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Gouverner les territoires

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Giuseppe Bettoni

Conclusion

Robert Savy

Texte intégral

1Vous m’avez fait un honneur redoutable en me proposant, à la fois de faire la synthèse de cette journée et de la clôre. Il ne peut pas y avoir de synthèse : la richesse de ce que j’ai entendu la rend impossible. Pas davantage de clôture : les questions soulevées sont si complexes qu’elles nourriront encore beaucoup de débats dans l’avenir.

2Ces précautions prises, c’est très volontiers qu’à partir de mon expérience je vous ferai part de quelques réflexions sur les antagonismes et les partenariats entre acteurs publics dans la gouvernance des territoires, puisque c’est le thème – excellent à mes yeux – que vous avez choisi pour ce séminaire.

3Une remarque préalable. Dans l’organisation, complexe, de la société, les acteurs publics ne sont pas seuls ; ils ne sont même pas les plus importants. Tous les autres, les associations, les syndicats, les groupes de pression, parfois même des mafias, jouent leur rôle dans la distribution des pouvoirs sur un territoire. Ces acteurs privés entretiennent avec les acteurs publics des relations variées, allant du conflit ou de la concurrence à la proximité ou à la complicité. Parmi eux, les grands acteurs économiques occupent une place particulière : souvent plus puissants que les autorités politiques, ils exercent leur influence – voire leur pouvoir – sur des territoires infiniment plus vastes que ceux sur lesquels les acteurs publics peuvent agir. Telle est la réalité d’un monde où, pour de multiples raisons, le champ d’intervention des autorités publiques tend à se réduire.

4J’en viens maintenant à votre sujet, les acteurs publics. Tout au long de ma carrière j’ai appartenu à leur univers, et mon expérience me conduit à refuser l’idée – à la mode aujourd’hui à travers le concept de « news public management » – selon laquelle la gestion publique devrait ressembler à la gestion privée. J’appartiens à une génération qui reste persuadée de la spécificité de la gestion publique parce qu’elle a la charge du long terme et de l’intérêt général. Il y a entre elles une différence de nature. Dans une société complexe, où chaque groupe défend légitimement ses intérêts, seule une autorité publique peut, après avoir pris la mesure de ces intérêts particuliers, faire les choix correspondant à sa conception de l’intérêt général. Les divers acteurs publics auront parfois avec tel ou tel de ces intérêts des liens privilégiés : leur fonction leur fait obligation de les dépasser au nom de l’intérêt général. Dans un monde globalisé où la financiarisation de l’économie privilégie la recherche du profit à court ou très court terme, seuls les acteurs publics peuvent prendre en charge les enjeux du moyen ou long terme. Certes le rythme des échéances électorales – quatre à six ans le plus souvent – ne facilite pas la conduite de politiques dont les résultats ne seraient pas perceptibles dès l’élection suivante : il reste que les acteurs publics ont le devoir de regarder au-delà de l’horizon électoral et, dans la réalité, ce sont eux qui portent les décisions qui engagent l’avenir.

5Abordant enfin le sujet de votre séminaire, je voudrais souligner devant vous qu’à mon sens une bonne gouvernance des territoires ne peut se passer ni des antagonismes ni du partenariat entre acteurs publics. Les antagonismes, ou au moins les divergences, sont inévitables : tout au long de la journée les témoignages des uns et des autres l’ont confirmé. Les partenariats sont nécessaires et les antagonismes ne les empêchent pas de se nouer. Ils constituent, ensemble, la réalité de l’action publique, et elle a besoin des uns et des autres : il est probable, en effet, que les antagonismes, ou les concurrences, contribuent à l’enrichissement de la réflexion et, du même coup, à l’amélioration de la qualité du partenariat.

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6Les antagonismes entre les acteurs publics sont inévitables du fait de la diversité des intérêts dont chacun a la charge et de la conception de l’intérêt général dont ils sont porteurs. Leur confrontation, parfois le conflit qui les oppose, fait partie de la vie même. Ces divergences peuvent se situer sur deux terrains très différents.

7Les plus apparentes relèvent de ce que l’on peut appeler les « concurrences institutionnelles ». Chaque institution territoriale a sa propre logique. Elle essaie de s’affirmer, d’affirmer son pouvoir, face aux autres institutions, avec qui elle constitue un système de gouvernance des territoires. Le phénomène est bien connu dans les États fédéraux ou régionalisés (Belgique, Espagne, Italie…), où certaines entités infranationales contestent le rôle de l’État central. On le rencontre en France, avec la concurrence entre les pouvoirs installés (commune, département) et des pouvoirs émergents (intercommunalité, région) mieux en phase avec les mutations récentes des territoires. Les départements s’opposent, souvent avec succès, au renforcement des régions dans lesquelles ils voient des concurrents dans le contrôle de leur territoire. Les communes s’affrontent pour prendre le contrôle des structures intercommunales ou, à tout le moins, pour y préserver leur autonomie. Derrière ces antagonismes, il y a la compétition pour le pouvoir : ils ne sont donc pas une maladie de la démocratie, mais constituent son essence même.

8D’autres antagonismes portent sur le fond même des politiques à conduire. Certes les acteurs publics ont tous en charge l’intérêt général, mais des divergences apparaîtront nécessairement sur le contenu qu’on lui donne. Il n’existe pas de définition unique de l’intérêt général : il va dépendre des circonstances de lieu et de temps, de l’approche idéologique des acteurs publics, de la vision qu’ils ont de l’avenir de leur territoire. Au temps ou j’enseignais le droit administratif j’expliquais aux étudiants que l’intérêt général était celui que l’autorité publique compétente pour le définir avait déclaré comme tel : c’est sa décision qui tranche le conflit. Un exemple, très général. Dans beaucoup de politiques publiques s’opposent ceux qui donnent la priorité à la cohésion sociale ou territoriale, et ceux qui mettent au premier plan la compétition, ou l’autonomie. Chacun de ces choix est respectable, mais ils sont difficiles à concilier : la Flandre, ou la Catalogne, ou la Lombardie, qui sont riches, plaideront pour garder leur autonomie, l’Estremadure ou la Calabre, qui sont en retard de développement, réclameront la solidarité au nom de la cohésion nationale ; l’État national aura à trancher, et son choix sera politique. En Limousin, la capitale régionale demandera l’aide de la région pour renforcer son attractivité, et le département de la Creuse, plus rural, la sollicitera au nom de la solidarité et de la cohésion régionale. On n’échappe pas à ces antagonismes. Le mot est d’ailleurs trop fort, puisque la démocratie se nourrit de ces conceptions différentes du bien commun.

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9Ce contexte rend parfois les partenariats difficiles. Ils sont cependant nécessaires, et ils constituent la réalité de la gouvernance des territoires, Dans presque tous les domaines de l’action publique les compétences sont partagées entre plusieurs acteurs publics : l’État est le partenaire légal de toutes les collectivités territoriales, et celles-ci sont naturellement conduites à coopérer entre elles. Le partenariat est la règle. Ses formes sont multiples.

10Parfois c’est la loi elle-même qui l’organise, en définissant les compétences de chaque acteur. C’est le cas en France pour l’enseignement du second degré, où la pédagogie (enseignants, programmes, diplômes) relève de l’État et la logistique des départements pour les collèges et des régions pour les lycées. Il est évident que pédagogie et logistique doivent se coordonner, et l’expérience montre que les divers acteurs impliqués ont toujours fini par s’accorder.

11Il arrive également que des acteurs publics décident volontairement de créer un organisme spécialement chargé de faire vivre leur partenariat, par exemple un syndicat mixte regroupant diverses catégories de collectivités territoriales. Deux exemples en Limousin : le site touristique du lac de Vassivière est géré par un syndicat mixte où se retrouvent la région, deux départements et les communes riveraines du lac ; pour assurer la desserte numérique du territoire régional, quatre villes, les trois départements et la région ont choisi de confier leurs compétences respectives en la matière à un syndicat mixte. Il s’agit ici de mettre en place une collaboration durable limitant volontairement la marge de liberté de chaque partenaire.

12D’autres partenariats sont plus souples. Parfois, c’est une simple convention qui l’organise : le procédé est fréquemment utilisé pour formaliser la participation de plusieurs acteurs publics au financement d’un club sportif, d’une compagnie théâtrale, d’un orchestre ou d’un festival ; il respecte la liberté de chaque partenaire, qui peut toujours se retirer. En général, le plus gros contributeur joue le rôle de chef de file : quand c’est l’État – comme, en Limousin, pour le centre dramatique national ou le Festival des francophonies – l’influence de ses partenaires locaux est modeste ; quand c’est une collectivité territoriale – comme, par exemple, la région Limousin à Vassivière ou la ville de Limoges pour son club de basket – le partenariat correspond davantage à une réalité.

13Il peut même arriver que ce partenariat se limite à une concertation entre partenaires : c’est le cas dans certaines régions françaises, la Bretagne notamment, où la région, les départements et les principales villes ont pris l’habitude de se rencontrer, hors de toute obligation légale, pour s’informer mutuellement de leurs projets et, le cas échéant, les harmoniser. À l’échelle des États on rencontre des organismes dont le rôle est de permettre cette concertation. En Allemagne, la conférence des Länder réunit des ministres des Länder et des représentants du gouvernement fédéral, pour qu’ils échangent leurs points de vue et, si nécessaire, arrêtent des positions communes, ou voisines, sur un problème donné. En France, un Comité des finances locales permet aux spécialistes de l’État et des collectivités territoriales de débattre ensemble du financement de ces dernières : mais son degré d’autonomie par rapport à l’État est modeste…

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14Il ne s’agit pas ici de justifier tous les antagonismes, ou toutes les concurrences, qui opposent entre eux les acteurs publics : toutes les raisons qui les expliquent ne sont pas de bonne qualité… Pas davantage de se réjouir de l’omniprésence de ces divers partenariats : ils contribuent à rendre complexe, parfois même illisible pour les citoyens, la gouvernance des territoires. Les uns et les autres ne sont pas près de disparaître. Mais on peut sans doute en réduire les inconvénients. Par exemple en transposant dans les ordres juridiques nationaux le concept communautaire de subsidiarité, et en définissant de manière plus précise les compétences de chaque acteur. Les réformes envisagées en France ne prennent pas ce chemin. Même l’idée, élémentaire, du chef de file a du mal à s’imposer parce qu’on ne parvient pas à se débarrasser du mythe selon lequel il n’y a pas de tutelle d’une collectivité locale sur une autre…

Auteur

Rober Savy est agrégé de droit public et de sciences politiques. Il a été professeur à la faculté de droit et des sciences économiques de Limoges, puis conseiller d’État. Ses principaux travaux ont porté sur le droit public économique et le droit de l’urbanisme. Homme politique, il a été président du conseil régional du Limousin. On lui doit, comme député, la création d’un système de péréquation interrégionale. Il a contribué à faire admettre par l’Union européenne l’idée de cohésion territoriale. Dans sa région, il a relancé la prospective territoriale (Limousin 2007) et créé le premier service public régional pour le haut et très haut débit. Il vient de publier Émergence d’une région : le cas du Limousin 1986-2004 (2010).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

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