1« Pouvons-nous faire exactement nos comptes avec l’Algérie » s’interroge, en mai 1961, la revue Nord industriel et commercial1 pour conclure, désabusée, qu’il paraît « impossible, pour l’instant, de dire ce que nous coûte exactement l’Algérie ». Trente-cinq ans plus tard, l’historien peut-il apporter une réponse à cette question ?

2Pour des raisons de fonds, qui tiennent à la nature même du conflit, et pour des raisons de circonstances, la guerre d’Algérie est une guerre sans budget. Les lois de finances des années 1955 à 1961 ne présentent aucun compte récapitulant l’ensemble des dépenses militaires engagées en Algérie. Seules apparaissent les dépenses supplémentaires ou dépenses exceptionnelles. Comment expliquer ce brouillard, alors que triomphe la comptabilité nationale ?

3La première explication est peut-être à rechercher dans la chronologie même de la guerre.

I. UNE ÉVALUATION ALÉATOIRE DES DÉPENSES

4Jusqu’à l’été 1955, les opérations militaires sont finalement réduites et mobilisent des effectifs peu nombreux, pour une part composés des forces stationnées habituellement en Algérie et pour une autre part de renforts venus de métropole. De ce fait, le financement de la répression est assuré, pour l’essentiel, par le redéploiement d’effectifs sans qu’il soit besoin de voter des crédits supplémentaires.

5Le tournant date du mois d’août 1955 : le 24, 60 000 réservistes sont rappelés, le 30, 180 000 jeunes libérables sont maintenus sous les drapeaux et l’état d’urgence est proclamé en Algérie.

6Pourtant, la loi du 6 août 1955 qui fixe le montant « des crédits affectés aux dépenses du ministère de la Défense nationale et des Forces armées pour les exercices 1955 et 1956 » ne tient pas vraiment compte du changement de situation. Globalement, elle prévoit une réduction du budget de l’armée pour l’année 1956, de 4,5 % pour les dépenses de fonctionnement et de 8,33 % pour les dépenses de capital, par rapport aux crédits de 1955. « Toutefois, les dépenses en Extrême-Orient et en Afrique du Nord n’ont pas été fixées2. » 300 millions de francs seulement sont affectés aux « dépenses résultant de la mise en place du dispositif restreint de sécurité en Algérie » pour 1955, reconduits, au même niveau, pour 1956. C’est dire la confiance du cabinet, en cet été 1955, sur sa capacité à maîtriser, en quelques mois, la situation en Algérie, grâce au dispositif militaire limité alors en place.

7Le rappel des disponibles (à partir du 11 avril 1956), puis l’envoi du contingent (juillet 1956) et l’allongement de la durée du service militaire créent des besoins beaucoup plus massifs de financement que la loi d’août 1956 n’a pas envisagés.

8Il revient donc au gouvernement de Front républicain de faire face à ces charges. Ce qu’il fait dans l’improvisation : l’estimation des dépenses résultant des opérations militaires s’alourdit progressivement, au gré d’une conjoncture qui lui échappe.

9Pour les premiers mois de 1956, des crédits sont ouverts dans des décrets d’avances : 111 milliards sont débloqués pour l’ensemble de l’Afrique du Nord sans que l’on puisse démêler ce qui concerne le Maroc et la Tunisie de ce qui concerne l’Algérie. En février 1956, le directeur du Budget examine « comment se présente l’exercice 19563 ». Dans un tableau annexé, il présente le budget de reconduction de 1956, 3 593 milliards de francs, l’indication des demandes supplémentaires des différents ministères et administrations, entre 154 et 311 milliards et les dépenses probables, 3 815 milliards. S’agissant des crédits militaires, la fourchette est comprise entre 975 milliards et 1 085 milliards de francs, les dépenses probables à 1 035 milliards. « Le minimum est représenté par la situation des crédits ouverts, le maximum par le coût en année pleine des opérations d’Afrique du Nord que ne viendrait compenser aucune économie », soit une différence de 110 milliards de francs. Mais, en avril, le directeur du Budget constate que « le coût des opérations militaires en Algérie s’accroît de jour en jour indépendamment des mesures de renfort sur lesquelles le Gouvernement va être appelé à se prononcer incessamment, la simple prolongation pendant toute l’année de la situation traduite dans les crédits demandés pour 4 mois conduit à envisager un supplément de dépenses au moins égal à 200 milliards4 ».

10Dans un rapport5 au ministre du 26 juin 1956, relatif à la préparation du budget 1957, Roger Goetze évalue désormais à 280 milliards les dépenses militaires supplémentaires à consentir en AFN.

11En août, lorsqu’il esquisse les « perspectives de l’exercice 1957 », le directeur du Budget fait preuve de prudence lorsqu’il évoque les dépenses militaires en Algérie : « L’évolution des circonstances ne permet pas de fixer un terme aux opérations militaires en Algérie [...] Si les opérations de pacification aboutissaient à une fin heureuse et définitive à l’entrée de l’hiver, les séquelles financières des fabrications lancées et des sureffectifs appelés sous les drapeaux n’en seraient pas moins telles que le minimum de dépenses à prévoir au titre de l’Algérie pour l’année 1957 ne pourrait être ramené en dessous de 210 milliards. Si par contre une guérilla d’usure devait se prolonger et que les opérations continuent avec les effectifs et au rythme actuels, elles coûteraient l’an prochain au moins 360 milliards6. » Le projet de loi de finances retient, pour les opérations d’Algérie, un chiffre compris entre 310 et 360 milliards. Mais, dans un rapport au ministre du 20 décembre 1956, R. Goetze indique que « pour en rester dans la fourchette de la loi de finances [...] les crédits de fonctionnement ou de renouvellement du matériel perdu ou usé, devraient être compris, pour chaque quadrimestre, entre 60 et 80 milliards. C’est bien à ce dernier chiffre que l’on s’attendait à voir fixer le troisième quadrimestre de l’année 1956, mais [...] en réalité il a atteint 103 milliards7 ». C’est donc l’estimation haute, de 360 milliards de dépenses, que retient à nouveau le directeur du Budget. En fait, celles-ci s’élevèrent à 449,5 milliards de francs8.

12Ce gonflement incessant des dépenses militaires exceptionnelles en Algérie tient à une deuxième considération, toujours démentie : l’espoir d’un rétablissement prochain de la paix que P. Ramadier, notamment, exprime dans une note manuscrite sur la loi de finances de 1957, qui fixe les dépenses en Algérie de 310 à 360 milliards pour 1957, « sur l’hypothèse pessimiste d’une prolongation de la situation actuelle pendant toute l’année9 ».

II. LA CONFUSION DES DÉPENSES

13Au gonflement incessant des dépenses, s’ajoute un autre trait qui caractérise le financement de la guerre d’Algérie, la confusion. Seules apparaissent, en effet, les dépenses « exceptionnelles » qui ne représentent qu’une partie, la moindre, du total des dépenses engagées en Algérie « comme si l’on [avait voulu] interdire au pays et au parlement de connaître le coût exact des événements d’Algérie10 ». Cette opacité confirmerait donc l’impopularité du conflit ou du moins les appréhensions du Gouvernement à publier un état réel des dépenses.

14Pour approcher plus précisément le coût de la guerre d’Algérie, il faut donc s’efforcer d’évaluer la part qui lui est consacrée dans le budget ordinaire de la Défense nationale. C’est à quoi s’est attaché un « groupe d’études » composé de proches de P. Mendès France, qui publie un rapport sur « Les conséquences économiques et financières de la guerre d’Algérie » dans la livraison de mars-avril des Cahiers de la République.

15La méthode considère l’évolution des effectifs engagés en Algérie. Le coût unitaire moyen d’un homme sous les drapeaux étant évalué à 1,417 million de francs par an (en 1957), c’est, à ce titre, 70 milliards qu’il faut rajouter aux dépenses exceptionnelles. Il convient d’intégrer aussi les dépenses militaires faites en métropole pour l’Algérie (nouveaux centres d’instruction, formation de pilotes, de mécaniciens, consommation de matériels, de munitions, d’équipements prélevés sur les stocks conservés en métropole ou en Allemagne) et les dépenses militaires supportées par les budgets civils (notamment le versement pour 1956-1957 d’une subvention exceptionnelle au budget algérien de 18,575 milliards, l’entretien des CRS figurant au budget du ministère de l’Intérieur, crédits du ministère de la France d’Outre-Mer). Le « total véritable des dépenses militaires en Afrique du Nord » serait « au moins de 600 milliards » selon les auteurs de l’article.

16Une autre méthode d’évaluation, reposant cette fois-ci exclusivement sur les effectifs totaux engagés en Algérie, soit 516 000 hommes en 1956 et 544 000 en 195711 multiplié par le coût moyen unitaire d’un soldat, 1,264 million en 1956 et 1,417 million en 1957, conduit à des dépenses totales de l’ordre de 652 milliards en 1956 et 771 milliards l’année suivante. En défalquant le coût de la présence permanente, qui se serait élevé à 200 milliards en 1957, mais en tenant compte qu’un soldat en opération est plus dispendieux qu’un soldat stationné en France ou en Allemagne, les auteurs de l’étude jugent que leur estimation – 600 à 700 milliards de francs en 1957 – est confirmée.

III. L’IMPOSSIBILITÉ DE FINANCER LA GUERRE PAR L’IMPÔT

17Le bricolage qui répond au coup par coup aux besoins de financement de la guerre d’Algérie semble répondre à une autre contrainte, l’impossibilité de recourir à l’impôt.

18Cette éventualité n’a pas été écartée d’emblée. Des études ont en effet été menées dans ce sens et, en mai 1956, trois projets de décrets12 sont transmis par Filippi, secrétaire d’État au Budget, à son ministre de tutelle, P. Ramadier :

• la création d’une taxe civique établie en supplément à la contribution mobilière, qui permettrait d’obtenir une quinzaine de milliards de francs ;

• un prélèvement temporaire sur les excédents de bénéfices des entreprises travaillant pour la Défense nationale, mais dont on ne peut espérer que quelques milliards ;

• une taxe spéciale sur certains produits somptuaires (notamment caviar, parfumerie, yacht, appareils photos, électrophones, TSF, TV, disques, coffres-forts, réfrigérateurs, articles de chasse, articles de fumeurs, briquets, appareils à sécher les cheveux, rasoirs électriques...). Au total, 24 produits sont visés par cette taxe de 10 % dont les experts espèrent un rendement de 50 à 70 milliards.

19Mais, ces propositions se sont heurtées au refus systématique de la commission des finances de l’Assemblée nationale, comme le regrette, ultérieurement, P. Ramadier : « Nous avions proposé 60 milliards d’impôts exceptionnels pour 1956 et une masse égale pour 1957. La commission des finances, à une forte majorité, s’y opposa et sur la proposition de M. Dorey, son rapporteur, autorisa le Gouvernement à émettre un emprunt dont le capital serait indexé [...] Nous fûmes dans l’obligation de l’accepter13. » C’est de « faute » que parle Guy Mollet à ce propos, au cours d’une conférence présentée à Decazeville, en 1957 : « Ils nous ont fait faire, Paul Ramadier, à toi et à moi, une faute. Tu me l’avais dit [...] tu ne voulais pas de l’emprunt [...] Nous voulions des impôts, l’année 1956, pour financer les dépenses d’Algérie. La droite, les modérés, le MRP, etc., nous ont dit « Faites donc un emprunt14 ».

20Ainsi, le gouvernement de Guy Mollet, conscient des risques inflationnistes du financement de la guerre par l’emprunt, s’est-il efforcé d’obtenir le vote d’impôts nouveaux. Mais il ne trouve pas, à cet effet, de majorité à l’Assemblée nationale. Le financement par l’emprunt ne résulte pas de la cécité ou de la lâcheté du Gouvernement, comme le suggère P. Mendès France en mars 1957, presque un an après sa démission du Gouvernement : « Si la guerre d’Algérie dure, nous irons inéluctablement à une économie de guerre, à des finances de guerre, c’est-à-dire à des restrictions, à des sacrifices, à des disciplines et à des privations. Ne pas en prendre conscience, ne pas le dire au pays loyalement, ce ne serait pas éviter des restrictions et des privations, mais ce serait les faire répartir – non par une volonté délibérée et courageuse de notre part – mais insidieusement, sournoisement par l’inflation15. » Il exprime simplement le refus des Français, approuvés ou suivis par leurs députés, d’ajouter à l’impôt du sang l’impôt en espèce. Il confie à la croissance économique, à l’inflation et à l’avenir le soin de pourvoir aux dépenses.

IV. UNE GUERRE SANS INFLUENCE ?

21Même réévaluées à 700 milliards par an à partir de 1957, les dépenses de la guerre apparaissent finalement supportables pour l’économie française, dans la mesure où elles ne se sont pas accompagnées d’une forte croissance des dépenses militaires totales. Guerre sans nom, la guerre d’Algérie aurait-elle été, aussi, une guerre (presque) sans coût ? C’est, en tout cas, ce que soutient Jean-Charles Asselain16 qui a établi qu’on ne peut pas lire les effets de la guerre d’Algérie dans les grands agrégats économiques. Mieux même, les années de guerre coïncident avec le recul de la part des dépenses militaires dans le budget de l’État, au profit des dépenses d’investissements productifs et d’éducation. C’est en 1954 que les dépenses militaires atteignent leur apogée, représentant alors 32,7 % des dépenses de l’État et 11,4 % de la PIB. Ensuite, leur poids relatif ne cesse de diminuer pour tomber à 24,7 % des dépenses de l’État et 7,5 % de la PIB en 1962.

22Mais, on ne peut pas en rester aux seules dépenses militaires, si l’on veut appréhender le coût de la guerre d’Algérie qui fut, comme Charles-Robert Ageron le rappelle, « une guerre politique où la partie non militaire fut plus déterminante que les opérations militaires17 ». Ce qui vaut pour le déroulement et le dénouement du conflit est aussi vrai pour son incidence financière et économique.

23En effet, l’analyse des origines de l’insurrection, de sa nature et des remèdes à y apporter, conduit à appliquer une politique présentant deux volets distincts mais inséparables : répression et réformes. Le postulat de l’appartenance irrévocable de l’Algérie à la communauté française exclut, dans l’esprit des dirigeants de la IV^e République, d’appréhender la guerre comme un nouvel épisode de la décolonisation. L’Algérie n’est ni l’Indochine, ni même le Maroc ou la Tunisie. Dès lors, les insurgés sont perçus comme des hors-la-loi ou des fanatiques, commandés du Caire ou de Moscou. Cependant, pour P. Mendès France, c’est la misère d’une grande partie de la population algérienne « qui fournit aux recruteurs des fellaghas les réserves disponibles de la faim et du désespoir18 ». La répression doit donc être complétée par une politique économique et sociale généreuse, permettant à l’Algérie de sortir à marche forcée du sous-développement et offrant aux Algériens emplois et ressources. C’est le programme que se fixe P. Mendès France : « L’ordre assuré et rétabli, les aspects internationaux de nos préoccupations africaines clarifiés, il nous faudra et nous n’attendrons d’ailleurs pas cette échéance, affronter efficacement les problèmes eux-mêmes, dans leurs racines profondes. Plusieurs orateurs l’ont dit à juste titre, les problèmes algériens sont d’abord d’ordre économique et social19. » C’est celui dont Robert Lacoste poursuit la réalisation de février 1956 à mai 1958 et que le plan de Constantine amplifie à partir de 1959.

24Il faut bien, par conséquent, ajouter ces dépenses politiques et sociales aux dépenses militaires pour évaluer le coût de la guerre ou plutôt celui « de la charge coloniale20 » que J.C. Asselain21 approche à partir des dépenses des administrations totales :

25Le poids de l’Algérie croît vigoureusement jusqu’en 1959, puis se stabilise et reflue, le « boulet colonial » s’allégeant d’autant.

26Il convient, sans doute, de nuancer ce tableau très optimiste en considérant les conséquences économiques de la guerre d’Algérie, notamment sur le marché de l’emploi en France.

27Depuis 1953, l’expansion économique créait une situation de l’emploi tendue et « entraînait déjà des besoins croissants de main-d’œuvre ; si ces besoins avaient pu être satisfaits sans grandes difficultés jusqu’en 1955, sauf dans le secteur du bâtiment, il n’en était déjà plus de même dès les premiers mois de cette année ; dès le mois de mars, la difficulté de recruter le personnel nécessaire pour suivre le rythme de la demande était une préoccupation majeure pour beaucoup d’industriels22 ». En février 1956, le CNPF exprime ses « inquiétudes » notamment à propos de la pénurie de main-d’œuvre qui affecte le bâtiment et qui tend à se généraliser23. Dans ce contexte déjà difficile, le rappel des disponibles en avril 1956 et l’allongement de la durée du service militaire creusent des vides inquiétants dans les effectifs des entreprises.

28Une Note sur l’évolution des charges consécutives aux opérations d’Algérie24, rédigée en mars 1957 par le secrétaire d’État au Budget, J.-R. Guyon, évalue à 175 000, les hommes soustraits, à partir de 1956, à la production par « les opérations militaires en Algérie », pour une population de 17 590 000 actifs, soit un prélèvement de 0,69 %. Après décompte des 44 500 immigrés introduits récemment, sur la qualification desquels aucune information n’est donnée, le secrétaire d’Etat propose la ventilation suivante des ponctions (qui fait apparaître un total de 111 105) :

29* La note indique le déficit en pour cent, mais il s’agit indiscutablement d’une erreur. D’ailleurs, les conséquences de ce déficit de main-d’œuvre sur la production sont bien calculées sur la base d’un prélèvement de 6,9 pour mille. Cf. Note... Annexe II, p. 29.

30Les rapports de nombreux directeurs départementaux des services agricoles25 sont unanimes à relever, comme celui du département de l’Allier, « les difficultés de recrutement de main-d’œuvre. Les répercussions se font sentir plus particulièrement dans le domaine de l’élevage. Certains agriculteurs, traditionnellement naisseux, orientent leurs spéculations vers l’embouche ou l’élevage extensif, afin de limiter les besoins de main-d’œuvre pendant l’hiver ».

31Les mêmes réflexions se lisent sous les plumes des directeurs du Loiret, de la Nièvre, etc. L’agriculture a donc été conduite à une double adaptation : au niveau des productions, les agriculteurs se sont en partie détournés de l’élevage intensif ou de la production laitière, avec comme traduction immédiate une hausse des prix de la viande et des laitages déjà largement amorcée du fait du gel catastrophique de février 1956. L’autre évolution accélère un processus déjà engagé, celui de la mécanisation que les commissions spécialisées des premiers Plans considéraient comme un facteur prioritaire de la modernisation du secteur. « Le manque de main-d’œuvre n’est pas étranger à cette motorisation surtout à la suite des appels et des rappels pour le service militaire ou l’Afrique du Nord. » De ce point de vue, le déséquilibre créé par l’absence d’ouvriers apparaît comme une contrainte favorable, un stimulant à la modernisation.

32Si l’agriculture peut s’adapter, si certains secteurs n’ont pas eu à redouter cette ponction, car, comme les textiles et les cuirs, ils connaissaient le chômage partiel, « les inconvénients [furent] surtout sensibles à la fois dans les affaires jeunes et les secteurs en expansion. Car c’est là que l’on a embauché ces derniers temps, et c’est là que les jeunes qui revenaient du service militaire ont trouvé du travail. Une entreprise récente comme la SOLLAC, une industrie nouvellement créée comme l’électronique ont un personnel d’une moyenne d’âge inférieure à celle des banques ou du cycle. Les incidences du rappel y sont très différentes26 ». Cinq secteurs sont particulièrement affectés : les industries mécaniques et électriques, les industries alimentaires, la construction et les transports, les mines. Dans les charbonnages, chaque contingent rappelé équivaut à une perte de 1 400 ouvriers, ce qui représente un recul théorique de production de 500 000 tonnes. En mai 1956, R. Goetze rapporte que la direction des Mines et les Affaires économiques estiment nécessaires de relever les subventions aux charbons importés de 3 milliards « pour tenir compte des importations supplémentaires qui doivent être faites en raison de la diminution de la main-d’œuvre dans les mines27 ». Dans les mines de fer, déjà à la recherche de personnel, la situation est plus difficile encore, ainsi que dans le bâtiment et les travaux publics où dès 1955. La « carence de main-d’œuvre constitue le problème clé de la construction28 ». En juillet 1956, 40 % des chefs d’entreprises, interrogés au titre de l’enquête sur les perspectives économiques dans l’industrie, déclarent que l’insuffisance de main-d’œuvre entraîne une limitation de leur activité. Six mois plus tard, il faut désormais joindre aux « industries qui réclament le plus vivement du personnel qualifié ou même ordinaire, des branches longtemps vouées au marasme, comme le textile, l’habillement ou l’industrie du cuir29 ».

33Parallèlement, cette pénurie de main-d’œuvre favorise la hausse des salaires. Dans une étude confidentielle30 remise au ministre des Finances au début du second trimestre 1957, le directeur de la conjoncture de l’INSEE, M. Méraud note que « la pénurie de main-d’œuvre [...] donne plus de chance de succès aux revendications des travailleurs [...] Indépendamment des attitudes et des comportements des forces en présence, on peut dire avec certitude que la pénurie de main-d’œuvre est un élément qui vient renforcer considérablement la position des syndicats ouvriers » d’autant que les entreprises se livrent entre elles à des surenchères salariales, malgré les mises en garde du CNPF31 et les protestations, tout aussi inutiles, du président de la Fédération parisienne du bâtiment, M. Pabanel, qui regrette que certaines « industries voisines des nôtres, souffrant des mêmes maux, recherchent dans nos entreprises une partie du personnel qui leur manque [...] La situation actuelle est une cause de surenchère des salaires32 ». Bref, comme Roger Priouret le déplore dans La Vie française du 20 avril 1956, « le maçon et le plâtrier imposaient leur prix à l’entrepreneur ». Dans ces conditions, l’appel à la main-d’œuvre étrangère se justifie. Déjà, à la fin de l’année 1955, les procédures d’introduction en France de travailleurs étrangers avaient été considérablement assouplies pour les ouvriers du bâtiment33. Les effectifs des travailleurs permanents étrangers introduits en France passèrent de 18 920 en 1955 à 65 370 en 1956, dont la moitié (33 770) destinés au bâtiment.

34Si l’immigration peut, dans une certaine mesure, pallier le manque de main-d’œuvre banale, en revanche, elle est impropre à répondre aux besoins en spécialistes. C’est à ce niveau que les conséquences des prélèvements militaires sont les plus graves : « C’est au niveau des cadres et des techniciens moyens que les craintes paraissent devoir être les plus vives pour l’avenir. L’industrie française, d’ores et déjà, manque de cadres et de techniciens moyens. Elle en manquera encore davantage dans les prochaines années, si rien n’est fait pour en former ou pour en promouvoir34. » Dans ces conditions, le rappel sous les drapeaux des contingents 1952 et 1953, le maintien de la deuxième fraction de la classe 1954 et l’appel anticipé de la première partie de la classe 1956 privent les employeurs de plus de cinq cent mille jeunes travailleurs. Parmi les mobilisés figurent la plupart des lauréats des grandes écoles diplômés en 1952, 1953, 1954 et 1955 alors que, normalement, seule la promotion 1955 aurait dû être touchée par le service militaire.

35L’insuffisance de main-d’œuvre devenait, à nouveau, un goulot d’étranglement de la croissance économique et pénalise la modernisation de l’appareil productif français en corsetant l’essor des industries nouvelles.

36Les conséquences n’en sont nullement négligeables. Selon le Bulletin économique pour l’Europe des Nations Unies, « le manque à produire annuel dans le secteur civil causé par la campagne algérienne peut être approximativement évalué à 700 milliards de francs, et les répercussions sur la balance des paiements au minimum à 250 milliards de francs35 ».

37S’il apparaît bien difficile d’établir de manière exacte les comptes de la guerre d’Algérie, en revanche, leur évaluation successive et leur mode de financement témoignent à nouveau de la difficulté des Français à appréhender ce conflit de manière froide, ses dimensions politiques, idéologiques, voire sentimentales, faisant obstacle à la juste mesure des intérêts économiques en jeux et aux contraintes budgétaires du maintien de la domination coloniale. Parce qu’on a longtemps contesté que l’Algérie était une colonie qui aspirait à l’indépendance, on a nié la guerre qui se menait en Afrique du Nord. Comment pouvait-on, dès lors, en évaluer correctement et en présenter le coût ?