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La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?

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Nathalie Carré de Malberg

III. La direction du Budget et les ministères « sociaux »

Le rôle de la sous-direction « PCM » dans les années cinquante

Edmond Raoux

Texte intégral

1La 2e sous-direction du Budget a toujours tenu une place particulière au sein de la direction du Budget. Il est même possible de dire qu’elle présentait un caractère assez atypique. Elle a été beaucoup moins touchée que les autres sous-directions, et notamment la 1re, par les réformes institutionnelles de 1956 et 1958. Ses compétences n’ont pas changé et son organisation interne n’a pratiquement subi que des modifications de détail.

2Compétente pour toutes les questions concernant la Fonction publique – fonctionnaires titulaires et agents non titulaires (contractuels, auxiliaires) personnels militaires, agents des collectivités locales et des hôpitaux, personnels des établissements publics nationaux et locaux à caractère administratif – sur toutes les matières – statut général, statuts particuliers des corps, rémunérations, grille indiciaire, traitements, soldes, indemnités, pensions – la sous-directipn était en rapport avec toutes les administrations. Elle était connue de tous – Parlement, ministères, syndicats – sous le seul sigle « PCM » (Personnels Civils et Militaires). On disait simplement le PCM et non la 2e sous-direction du Budget. Ceci est encore vrai aujourd’hui, 55 ans après sa création en 1942 : c’est ainsi qu’au cours de la journée d’études du 10 janvier 1997 à Bercy, M. Roger Goetze de qui je m’approchai pour le saluer, m’a abordé le premier en me disant « Voilà le PCM ». Récemment au cours d’une cérémonie à la mairie de Boulogne-Billancourt dont le maire est M. Fourcade avec qui j’ai été en rapport il y a plus de 25 ans alors qu’il était directeur au ministère des Finances, j’étais alors sous-directeur du PCM, m’a reconnu lorsque je me suis approché de lui, en me disant « le patron du PCM ».

3La sous-direction PCM a été créée en 1942, lorsque le bureau des affaires générales de la sous-direction de la Dette viagère a été transféré de la direction de la Dette publique à la direction du Budget ; le transfert n’a concerné que le chef de bureau et un sous-chef de bureau, les autres sous-chefs de bureau et les rédacteurs sont restés à la Dette, et le nouveau bureau rattaché au Budget a recruté ses propres rédacteurs.

Mon arrivée au PCM

4À ma sortie de l’ENA dans les tout derniers jours de décembre 1948 j’ai été affecté au PCM.

5La présentation des nouveaux administrateurs civils affectés au Budget au directeur de l’époque, M. Didier Gregh, a été purement protocolaire. Le sous-directeur du PGM était alors en congé de maladie et remplacé provisoirement par son prédécesseur qui était contrôleur des dépenses engagées.

6Le véritable premier contact est intervenu au niveau du bureau. Le PGM comptait à cette époque trois bureaux : B4 (statut général et statuts particuliers, traitements, indices), B5 (indemnités) et B6 (pensions de retraite des personnels civils et militaires et pensions des victimes de guerre et anciens combattants). J’ai été affecté au bureau B6 qui comprenait en plus du chef de bureau, ancien de la Dette publique, trois administrateurs civils dont deux devaient à brève échéance quitter le bureau.

7Avant de poursuivre l’exposé sur mes premiers pas au PGM je crois nécessaire d’ouvrir une courte parenthèse pour donner les dates de quelques textes fondamentaux qui permettent de mieux comprendre l’activité du PGM au cours des années cinquante.

8Octobre 1946 : statut général des fonctionnaires. Antérieurement il n’y avait pas de statut général, mais des textes isolés sur diverses matières avec sur de nombreux points la jurisprudence du Conseil d’État.

9Juillet 1948 : décret sur la grille indiciaire. Aux 30 échelles de traitements de 1930 (suite de la réforme Poincaré de 1926) est substituée une grille indiciaire unique.

10Septembre 1948 : loi modifiant de façon fondamentale dans ses principes la loi de 1924 sur les pensions civiles et militaires de retraite.

111949-1950 : mise en place du « rapport constant », mécanisme rattachant les pensions des anciens combattants et victimes de guerre, aux traitements indiciaires des fonctionnaires.

12Le PGM qui avait joué un rôle très important dans l’élaboration de ces mesures sera chargé de les mettre en application : élaboration des textes et circulaires d’application et des statuts particuliers de tous les corps de fonctionnaires.

13Cette parenthèse fermée, j’en reviens à mon arrivée au bureau B6. L’accueil a été excellent de la part de tous les personnels, du chef de bureau aux commis d’ordre. Ma qualité d’ancien élève de l’ENA – j’appartenais à la 1re promotion normale qui avait été précédée un an plus tôt par une promotion spéciale réservée aux anciens combattants – n’a eu aucune influence, ni dans un sens, ni dans l’autre. J’ai été accueilli comme l’étaient précédemment les rédacteurs reçus au concours. D’ailleurs, si l’ENA n’avait pas été créée en octobre 1945, j’aurais présenté en 1946 le concours de rédacteur aux Finances, ayant obtenu ma licence en droit en juillet 1945. Par ailleurs le concours de rédacteur aux Finances était un concours de haut niveau ce qui rendait plus facile l’osmose entre tous les administrateurs civils, issus du rédactorat ou issus de l’ENA.

14Je ne suis pas sûr que les choses se soient aussi bien et aussi rapidement passées dans les grands corps ; l’Inspection des finances notamment par la voix de M. Didier Gregh, directeur du Budget, s’était montrée hostile à la création de l’ENA.

15Au bureau B6, au PCM, et on peut dire à la direction du Budget, où l’Inspection des finances était absente, sauf au niveau directeur, et même plusieurs directeurs du Budget n’étaient pas issus de l’Inspection, il n’y a eu aucun problème.

Ma formation au PCM et spécialement au bureau B6

16Bien que sortant de l’ENA j’avais parfaitement conscience que mes connaissances concrètes sur l’Administration étaient très restreintes. Ceci n’est nullement une critique à l’égard de l’enseignement donné à l’ENA. C’est un phénomène général, valable pour toutes les grandes Écoles, y compris les Écoles d’application ; l’apprentissage sur le tas est le complément indispensable de l’enseignement et ceci à tous les niveaux. L’enseignement dont j’ai bénéficié à l’ENA était d’une très haute qualité. J’étais licencié en droit et mes matières préférées avaient été le droit civil, le droit commercial, la législation financière (on ne disait pas encore science des finances) et l’histoire du droit. J’avais fait une année à Sciences-Po (1945-1946) où j’avais, essentiellement suivi les cours de Siegfried, Renouvin, Baumgartner et Deroy. À l’ENA j’ai bénéficié de cours remarquables sur les théories keynésiennes (c’était un des tout premiers cours donné en France sur Keynes), sur le plan Beveridge et la Sécurité sociale, ainsi qu’un cours d’Uri. Mes deux maîtres de Conférences, un administrateur civil au Trésor membre également du cabinet du ministre des Finances, et un auditeur à la Cour des comptes, m’avaient déjà donné des indications assez précises sur le fonctionnement du ministère des Finances, mais évidemment rien sur la législation des pensions de retraite.

17J’ai eu droit de la part de mon chef de bureau, qui appartenait à la vieille école – il avait passé le concours de rédacteur plusieurs années avant 1930 – à la formation des anciens rédacteurs d’avant la guerre et spécialement de la direction de la Dette publique.

18Pendant plusieurs semaines j’ai fait un travail de commis d’ordre : rédaction de bordereaux d’envoi de pièces administratives et classement des dossiers dans les archives. Je ne regrette absolument pas d’avoir fait ce travail, car j’avais parfaitement conscience que pour pouvoir exercer un jour de hautes responsabilités, il faut savoir ce que font tous les agents qui constituent la chaîne de bas en haut. Je garde même une profonde reconnaissance à mon premier chef de bureau, car ce que j’ai appris alors m’a beaucoup servi plus tard lorsque j’étais devenu sous-directeur du PCM. Le samedi, lorsqu’il n’y avait personne au ministère en dehors des membres du cabinet, des directeurs et sous-directeurs, si un dossier urgent était demandé par le ministre ou le cabinet, je le trouvais toujours en quelques minutes, au grand étonnement d’ailleurs de mon directeur, Renaud de la Genière à l’époque.

19Ces quelques semaines passées j’ai été formé à la rédaction des lettres et notes administratives. On m’a appris les règles du bon style administratif : l’exposé de la demande, la réponse argumentée, les nuances et les différences à apporter suivant le destinataire : notes internes à l’intention des directeurs, du cabinet, du ministre, des autres directeurs du ministère, lettres à l’intention des ministères autres que les Finances, de Matignon. La lettre doit tenir compte à la fois de la qualité du signataire et de celle du destinataire.

20J’ai été soumis au « macrotage » dans des conditions analogues à celles existant au xixe siècle. Mes premières minutes revenaient pratiquement entièrement rayées. Si j’avais mis « j’ai l’honneur de vous faire connaître », le mot « connaître » était rayé et remplacé par « savoir » ; à la minute suivante j’utilisais le terme « savoir », il était alors rayé et remplacé par « connaître ». Je ne me suis jamais formalisé ; j’avais, en effet, constaté dans les archives du bureau que les minutes de mon propre chef de bureau, macroteur impitoyable, avaient subi le même macrotage lorsqu’il était lui-même rédacteur. Il n’y avait aucune idée de vexation, mais plutôt une forme de « dressage à la prussienne », toutes proportions gardées. Lorsque 4 mois environ après mon arrivée, un des administrateurs civils a quitté le bureau pour être détaché auprès de la commission des finances du Conseil de la République, mon chef de bureau m’a appelé et m’a dit : « Vous êtes un très bon rédacteur ; je vous confie les affaires traitées par M. Carcelle qui nous quitte. » Depuis cette date je n’ai presque plus été macroté, sauf pour des questions de fond discutées alors avec le chef de bureau. En quatre mois j’étais devenu en fait sous-chef de bureau, alors que les Rédacteurs dans l’ancien statut ne pouvaient accéder à ce qui était autrefois un grade qu’après 6 ou 7 ans au minimum de fonctions de rédacteur.

21Je signalerai un dernier point en ce qui concerne ma formation sur le tas. Lorsque je suis arrivé au bureau B6 la loi du 20 septembre 1948 venait d’être votée depuis peu et le bureau préparait une très importante circulaire d’application d’autant plus délicate que la loi apportait de profondes modifications à la législation des pensions. J’ai été chargé, après mes premières semaines de commis d’ordre de faire tous les exemples de calcul des pensions suivant les nouvelles règles et de rédiger toutes les explications nécessaires : travail absolument fondamental et indispensable pour un jeune fonctionnaire appelé à avoir des responsabilités importantes dans ce secteur. Je crois avoir été le premier et peut-être aussi le dernier sous-directeur du Budget capable de liquider une pension dans tous les cas de figure possibles.

22Je conclurai ce paragraphe sur ma formation au bureau B6 en disant que j’ai eu une chance considérable de pouvoir bénéficier d’une telle formation qui m’a été d’une utilité incontestable dans toutes mes fonctions ultérieures de chef de bureau, de sous-directeur, de contrôleur financier et de conseiller-maître à la Cour des comptes.

Les méthodes de travail au PCM – à l’intérieur de la direction

23La direction du Budget était très hiérarchisée. La signature n’était donnée qu’à partir du moment où l’on devenait sous-directeur. Mais ainsi qu’on le verra plus loin, cette hiérarchie était conçue de façon très intelligente et s’accompagnait d’une très grande responsabilité et d’une très grande autonomie dès que l’on avait fait ses preuves.

24Au PCM régnait la règle de la « Note d’observations ». Le rédacteur d’une note administrative interne, d’une lettre, d’une étude, d’un projet de texte, avait l’obligation de mettre dans le dossier, qui allait passer chez le chef de bureau avant de partir pour la signature (du sous-directeur, du directeur du Budget, du directeur de cabinet, du ministre), une note d’observations qu’il devait signer et dans laquelle il exposait de façon très complète l’affaire traitée, les raisons de la position qu’il prenait insistant notamment sur les arguments qu’il aurait été inopportun de faire connaître à un autre ministère. Cette note restait dans le dossier, inchangée, même si le chef de bureau ou les échelons supérieurs apportaient des modifications au projet avant de le transmettre définitivement au signataire. Ainsi toute la hiérarchie, jusqu’au ministre éventuellement, connaissait le rédacteur de base et sa position ; il pouvait ainsi être appelé directement à tous les niveaux pour donner toutes les explications que la hiérarchie jugeait nécessaires. La note d’observations du Rédacteur de base n’était jamais modifiée ni dans le fond, ni dans la forme ; les supérieurs hiérarchiques complétaient la note ou rédigeaient eux-mêmes une véritable contre-note en cas de modifications apportées par eux à la position de base.

25Cette pratique responsabilisait et valorisait considérablement le rédacteur de base qui savait que son travail pouvait être jugé à tous les niveaux, même au niveau ministre, et qui avait conscience de ne pas être un « pion » dans une hiérarchie impersonnelle.

26Le directeur du Budget de l’époque, M. Roger Goetze, connaissait tous les administrateurs civils de sa direction et le degré de confiance qu’il pouvait avoir en chacun d’eux ; il n’hésitait pas à appeler directement les intéressés. La hiérarchie était toujours respectée : appelé chez le directeur je prévenais aussitôt mon chef de bureau et au retour lui rendait immédiatement compte.

27Le circuit du courrier à l’intérieur du PCM renforçait également la cohésion du service. Le courrier « arrivée » était vu par le chef de bureau qui répartissait les affaires, puis passait chez tous les administrateurs et secrétaires d’administration qui étaient ainsi au courant de toute l’activité du bureau. Le courrier « départ », c’est à dire qui revenait après signature, suivait le même circuit ; chacun pouvait voir les suites données à son travail. Avant de passer chez les chefs de bureau, le sous-directeur voyait tout le courrier « arrivée » et « départ ».

28Il y avait ainsi à la direction du Budget et notamment au PCM, un esprit d’équipe et une cohésion remarquables, chacun se sentait à la fois responsable et solidaire de tous. Au PCM notamment, en raison de la matière traitée on n’a pas droit à l’erreur. Cette organisation fondée sur la hiérarchie et la responsabilité de chacun donnait au service la force nécessaire pour faire face à sa tâche qui est une des plus ingrates de toute l’Administration puisqu’elle touche la vie matérielle de millions de personnes (fonctionnaires titulaires et non titulaires de l’État et des collectivités locales et hospitalières, militaires d’active, retraités civils et militaires).

29Le PCM puisait aussi un autre élément de force dans la stabilité de son personnel. La connaissance du précédent y est capitale comme le sens de la diplomatie et de la psychologie qui ne peuvent s’acquérir qu’avec les années. Je suis resté personnellement 23 ans au PCM : 11 ans avant d’être nommé chef de bureau ; 5 ans chef de bureau et 7 ans sous-directeur. C’est probablement un record. Certains penseront que cette stabilité est excessive et est source de sclérose ; personnellement je ne le pense pas ; tout est question de caractère et d’ouverture d’esprit ; certains sont déjà vieux à 25 ans alors que d’autres sont encore très jeunes à 65 ans. Mieux vaut la stabilité que le vagabondage et que l’amateurisme administratifs.

Le travail au PCM. Le travail budgétaire. Les relations avec Matignon, les ministères dépensiers, la direction générale de la Fonction publique, le Parlement, le Conseil d’État, le bureau B2

30On a vu que la compétence du PCM était considérable. La masse budgétaire relevant de lui constituait une part essentielle des dépenses publiques.

31Dans le courant des années cinquante mon témoignage direct ne concerne qu’une partie de l’activité du PCM. J’appartenais au bureau B6 chargé des pensions civiles et militaires de retraite. En 1952 a été rattachée à ce bureau la réglementation générale des personnels civils de l’État – statut général, grille indiciaire globale, traitement de base de l’indice 100 – secteur détaché du bureau B4. En 1956 le PCM qui ne comptait que 3 bureaux jusqu’alors, en a eu désormais 4 et le bureau B6 (qui venait après B4 et B5) est devenu le bureau F1 (affaires générales et pensions) suivi des bureaux F2 (statuts particuliers et indices des corps civils) F3 (indemnités) et F4 (statuts, indices, soldes des personnels militaires et des collectivités locales).

32Je suis devenu sous-directeur du PCM en 1964 et j’ai eu alors la direction complète du PCM.

33Mon témoignage direct concernant les années cinquante portera donc essentiellement sur les bureaux B6 et F1. J’évoquerai plus rapidement l’activité des 3 autres bureaux avec qui les rapports étaient très étroits.

Le bureau B6 : les pensions

34La loi du 20 septembre 1948 a introduit en matière de pensions civiles et militaires une dimension nouvelle essentielle sous l’appellation « péréquation automatique des pensions ». La pension devenait « un traitement continué ». Elle était rattachée étroitement au dernier grade détenu par le fonctionnaire en activité et était désormais revalorisée exactement dans les mêmes conditions que le traitement indiciaire de ce grade.

35Le rattachement de la législation et de la réglementation des pensions à la direction du Budget qui était déchargée de l’application matérielle demeurée à la direction de la Dette publique, ainsi que le nouveau concept donné à la pension par la loi du 20 septembre 1948, de même que l’extension du concept de ce nouveau régime aux agents des collectivités locales, aux ouvriers de l’État et aux personnels des services publics autonomes (SNCF, RATP, EGF) qui ne relevaient cependant pas du bureau B6, modifiaient sensiblement l’approche des problèmes posés par les pensions. La matière n’était plus seulement d’ordre réglementaire, mais prenait un caractère financier et économique ; les aspects démographiques, la connaissance du régime vieillesse de la Sécurité sociale et des régimes complémentaires qui se mettaient en place à l’époque, devenaient indispensables.

36Dans le secteur des pensions, sur le plan administratif le PCM était quasi souverain. La Direction générale de la Fonction publique intervenait très peu de même que les ministères dont les bureaux de pensions étaient essentiellement des services de gestion courante en liaison étroite avec la direction de la Dette publique. Seul le ministère des Armées suivait avec beaucoup de vigilance cette matière.

Les rapports du PCM avec les directions de la Dette publique et de la Comptabilité publique

37Ces rapports étaient extrêmement fréquents. Dès 1952 ils ont été organisés sous forme de conférences périodiques – 1 fois par semaine ou par quinzaine – réunissant le chef du bureau B6 et moi-même, le sous-directeur de la Dette viagère avec ses 3 chefs de bureau de liquidation et de gestion des pensions, et le chef du bureau du paiement des pensions à la direction de la Comptabilité publique. Au cours de ces réunions qui n’avaient rien d’officiel ni de protocolaire, étaient prises de nombreuses décisions tendant à rendre la plus cohérente possible la chaîne des opérations de la conception au paiement. La direction de la Dette publique qui avait plus de moyens matériels que la direction du Budget qui donnait l’exemple de l’austérité la plus stricte, rassemblait ces décisions dans une brochure diffusée dans tous les bureaux de pension des ministères et qui était considérée par ceux-ci comme constituant « la loi et les prophètes ».

38La direction du Budget et le PCM particulièrement étaient souvent considérés comme incapables de dire autre chose que « non ». Cette accusation est totalement inexacte. La grande réforme de la loi du 20 septembre 1948 est l’œuvre du PCM. Les améliorations sensibles apportées depuis – création de la pension proportionnelle à jouissance différée, après 15 ans de services pour les fonctionnaires civils, l’amélioration de la pension des veuves de fonctionnaires décédés en service, la création de la position hors cadres, de la rente d’invalidité des fonctionnaires victimes d’accidents de service, la généralisation de la liquidation sur la base de 2 % du traitement par année de service, la suppression de l’écrètement des pensions des hauts fonctionnaires écrêtement qui plaçait ceux-ci dans une situation ridicule par rapport aux cadres des secteurs public et privé – toutes ces mesures ont été prises à l’initiative du PCM.

39La direction du Budget sait prendre des initiatives et sait dire « oui » jusqu’au moment où le « non » est indispensable pour éviter des mesures injustifiées ou des dépenses insupportables. La direction du Budget est pratiquement la seule à faire les choix que les ministères dépensiers ne savent pas, ne peuvent pas ou ne veulent pas faire.

Les rapports avec le Parlement

40Ils étaient extrêmement fréquents, la matière des pensions intéressant énormément les parlementaires de toutes les tendances politiques.

41Les spécialistes des pensions du Budget étaient amenés à être commissaires du Gouvernement assistant le ministre des Finances notamment dans les discussions budgétaires. Le nombre des amendements d’origine parlementaire était considérable ; ces amendements touchaient non seulement le budget des charges communes où étaient inscrits les crédits de la Dette viagère, mais également pratiquement les budgets de presque tous les ministères dont des groupes de fonctionnaires, parfois des agents isolés, tenaient à avoir leur petit privilège particulier. La course aux privilèges n’a jamais été aussi intense que depuis que les privilèges ont été abolis dans le nuit du 4 août 1789. Le travail parlementaire sous la IVe République étant mal organisé, les amendements étaient déposés parfois quelques minutes seulement avant leur discussion. L’exemple suivant montrera bien la tâche du commissaire du Gouvernement : lors de la discussion du budget des charges communes de 1955 au Sénat, dans une séance de nuit, c’est à dire entre 21 heures 30 et 6 heures le lendemain matin j’ai eu à traiter 90 amendements qui m’avaient été remis à 18 heures 30 à la fin de la séance de l’après-midi.

42Les rapports directs du PGM avec les commissions des finances des assemblées étaient très limités. Je ne suis allé qu’une fois exposer, seul, sans la présence du ministre, devant la commission des finances du Sénat des mesures essentiellement techniques. J’ai accompagné le ministre convoqué devant la commission des finances de l’Assemblée pour certains projets de lois.

43Par contre au cours des débats, notamment entre les séances, des contacts avaient lieu entre le représentant de la commission des finances et éventuellement le représentant de la commission spécialisée et le commissaire du Gouvernement. Le rôle des fonctionnaires des Finances détachés comme experts auprès de la commission des finances était très utile ; il permettait, une information réciproque et, souvent, d’aboutir à des solutions de compromis acceptables par les deux parties. À mon avis la suppression dans les années 80 de ces fonctionnaires et leur remplacement par des fonctionnaires des Assemblées, a été préjudiciable non seulement à la direction du Budget, mais également aux commissions des finances des assemblées.

Le PCM et les pensions des victimes de guerre

44Jusqu’à la fin des années cinquante le PGM bureau B6 avait compétence pour les pensions des victimes de guerre ; la matière a été ensuite transférée à la sous-direction du Budget chargée des questions sociales.

45Dans les années cinquante les pensions des victimes de guerre représentaient encore une masse budgétaire très importante et leur poids politique était très grand. Depuis 1949 ces pensions avaient été rattachées dans leur évolution aux traitements des fonctionnaires par le mécanisme du « rapport constant » ; elles donnaient droit suivant leur nature et le degré de gravité de l’infirmité à un certain nombre de points indiciaires.

46Le correspondant fondamental du PCM était évidemment le ministère des Anciens combattants ; le ministère des Armées intervenait également très souvent au titre des militaires de carrière.

47La discussion du budget du ministère des Anciens combattants donnait lieu à de multiples amendements où le commissaire du Gouvernement du PCM jouait le même rôle que pour les pensions de retraite, mais la tâche y était sensiblement plus difficile, les aspects politiques et psychologiques étant beaucoup plus difficiles à contrer par des arguments financiers et techniques.

Les incidences des réformes institutionnelles de 1956 sur le travail du PCM au parlement

48Elles ont été assez faibles. Certes les amendements, notamment sous la forme de réduction indicative de crédits (le chiffre symbolique usuel était de 1 000 F) ont vu leur nombre diminuer ; mais en fait dans des proportions assez faibles. Les amendements se sont concentrés sur les votes par titres et sur les votes concernant les articles de la loi. Ce n’est qu’avec la constitution de la Ve République diminuant le rôle du Parlement que le travail du PCM, au niveau parlementaire sera véritablement allégé.

La réforme de 1952 du bureau B6 qui de bureau des pensions devient bureau des affaires générales et des Pensions

49Le bureau B6 reçoit alors compétence pour tout ce qui concerne le statut général de la Fonction publique et la grille indiciaire globale : valeur du point 100, mécanisme des indices nets et bruts.

50Pour le statut général de la Fonction publique, où les problèmes juridiques sont plus importants que les problèmes strictement financiers, le PCM suivait de très près les règles relatives aux positions des fonctionnaires, aux modalités d’avancement, aux indemnités compensatrices. La direction générale de la Fonction publique était le véritable maître d’œuvre pour les questions d’organisation des instances : Conseil supérieur de la Fonction publique ; organismes paritaires – commissions administratives paritaires et comités techniques paritaires. Le statut général de la Fonction publique présente certes beaucoup de rigidité ; la date de son intervention – 1946 – l’explique en grande partie : le ministre de la Fonction publique de l’époque était Maurice Thorez, et les organisations syndicales des personnels comportant de gros effectifs (Education nationale, PTT, Impôts notamment) étaient très puissantes. Mais cette rigidité a été surtout accrue par l’application qui a été faite par les ministères. Les ministres ne se sont pas suffisamment opposés à une dérive qui si elle était allée jusqu’au bout de ses conséquences aurait pu conduire à une véritable cogestion de la fonction publique.

51Le statut général a été refondu en 1959. Mais on n’a pas profité suffisamment de cette réforme pour réduire les facteurs de rigidité. Cette refonte en réalité s’est en grande partie limitée à un « toilettage » du texte pour le mettre en conformité avec la nouvelle Constitution en éliminant de la loi ce qui relevait désormais du règlement et non plus de la loi.

52La grille indiciaire unique constitue aussi un élément de rigidité considérable car elle permet à tous les corps de fonctionnaires de se comparer entre eux, et la notion de parité entre certains corps est devenue un véritable tabou, rendant très difficiles des réformes justifiées pour des raisons techniques dans certains secteurs en raison du risque de contagion à de nombreux autres corps jusqu’alors à parité. Mais là, ce sont surtout les bureaux F2 et F4 qui étaient intéressés et mon expérience se situe dans les années 1960, à partir de 1964 plus précisément lorsque je suis devenu sous-directeur du PCM et ai reçu la responsabilité de la totalité des problèmes de la Fonction publique.

53Le bureau B6, puis dénommé F1, par sa compétence Affaires générales, avait un rôle très important en ce qui concerne la masse globale des rémunérations. Il lui appartenait de chiffrer toutes les conséquences des modifications touchant la valeur du point 100 : sur la masse des traitements indiciaires, des indemnités proportionnelles aux traitements, des pensions civiles et militaires de retraite, des pensions de victimes de guerre en raison du rapport constant. Il devait tenir compte dans ses chiffrages de toutes les créations et transformations d’emplois (relevant de B2 et de F2 et F4) des mesures catégorielles, tant indiciaires que statutaires et indemnitaires (relevant de F2, F3 et F4).

54La direction générale de la Fonction publique ne jouait pratiquement aucun rôle dans ces chiffrages. Le PCM était le seul véritable maître d’œuvre et sa responsabilité était considérable, car les résultats de ses travaux, en raison des masses budgétaires en cause, avaient obligatoirement une grande incidence sur les mesures décidées en définitive par le Gouvernement.

55Dans le domaine de la grille indiciaire la direction du Budget a pris une initiative très importante pour les cadres supérieurs de la Fonction publique, dont la situation était devenue absolument « ridicule » comparée à celle de leur homologues des entreprises publiques et semi-publiques et à fortiori du secteur privé. Il s’agit de la création des échelles lettres dont les textes sont sortis en 1957. J’ai été personnellement un des négociateurs et le rédacteur de ces textes dont l’intervention avait été précédée par le longues négociations avec le directeur général de la Fonction publique. Ce directeur général (M. Chatenet) voulait réserver la mise hors grille aux seuls fonctionnaires de certains corps, et pour ceux-ci, dès le grade de début. Il songeait évidemment à ce que l’on appelle les « Grands Corps » bien que cette notion n’ait aucune existence juridique. Ainsi un jeune auditeur au Conseil d’État aurait été classé hors grille dès sa sortie de l’ENA, alors qu’un administrateur civil chevronné issu également de l’ENA plusieurs années auparavant, ayant en fait des responsabilités fonctionnelles plus importantes, ne l’aurait jamais été, à moins qu’il devienne directeur de ministère, peut-être sous-directeur, et encore n’était-ce pas sûr à ce niveau. Ce système aurait posé des problèmes quasi-insolubles pour sa mise en œuvre. Qu’aurait-on fait pour les corps issus de l’École Polytechnique ? une distinction par exemple entre les Mines et les Ponts, d’une part, et les autres corps techniques, d’autre part ? Qu’aurait-on fait pour les magistrats, pour les enseignants, pour les officiers ? La direction du Budget a fini par convaincre le directeur général de la Fonction publique que le maintien de sa position conduirait purement et simplement à l’échec complet de la réforme, et que la seule solution viable était l’application d’une règle purement objective, ne soulevant aucun problème de susceptibilité de corps ni aucune discrimination d’ordre sociologique, et consistant à classer hors échelle tous les fonctionnaires, quel que soit leur corps, du moment qu’ils avaient atteint pour leur traitement un niveau indiciaire supérieur à l’indice net 650.

Les autres bureaux du PCM – F2, F3 et F4

56Mon témoignage sur ces bureaux dans les années cinquante ne peut être qu’assez succint. On aura vu toutefois qu’en raison de ses compétences le bureau F1 avait des relations très étroites avec les autres bureaux du PCM dont il ne pouvait ignorer les travaux.

57Personnellement mes rapports dès mes premiers mois d’affectation en 1949 au bureau B6 ont été très étroits avec le bureau B4 (devenu plus tard F2). En effet la réforme du régime des pensions, rattachant à tout moment les pensions de retraite aux traitements d’activité nécessitait pour les retraités ayant appartenu à des corps disparus ou modifés de les « assimiler » à des corps et à des grades existants. Ces assimilations étaient réalisées par des décrets en Conseil d’État dont le bureau B6 était pratiquement l’unique maître d’œuvre. La préparation et la rédaction de tous les décrets d’assimilation m’ont été confiées dès 1949, quelques mois après la fin de mon « dressage à la prussienne », étant considéré comme ayant fait mes preuves. Il s’agissait d’un travail passionnant qui nécessitait de faire toute l’histoire des corps et suivre de façon permanente leur évolution et en conséquence tous les statuts particuliers. Je me trouvais ainsi bien préparé pour prendre en 1964 les fonctions de sous-directeur du PCM.

Le PCM et le bureau B2 du Budget

58Les développements précédents montrent suffisamment l’étroitesse des rapports entre le PCM et B2. Le PCM pouvait être considéré comme un des plus gros « fournisseurs » de B2. À la fourniture des chiffrages sur toutes les mesures de toutes natures décidées en faveur de la Fonction publique – actifs, retraités et « l’annexe » constitué par les anciens combattants et victimes de guerre, il faut ajouter, lors des discussions budgétaires, l’examen des multiples fiches budgétaires présentées par les ministères dépensiers. On y retrouvait parfois des propositions qui avaient préalablement été soumises au PCM et rejetées par lui. D’autres fiches traduisaient des mesures acceptées éventuellement au niveau d’un arbitrage ministériel ou gouvernemental ; il fallait s’assurer de l’exactitude du crédit présenté et de la conformité avec les décisions prises. Il faut citer enfin les fiches concernant des créations et suppressions d’emplois. Derrière les arguments soit-disant « techniques » présentés pour les justifier se cachait souvent le simple désir d’améliorer la situation de certains corps de fonctionnaires. En effet par une utilisation astucieuse des dispositions des statuts particuliers – pourcentages réservés, en matière d’avancement, aux concours internes et aux listes d’aptitude, « pyramidation » des grades à l’intérieur des corps, mesures transitoires en faveur des fonctionnaires en activité pour accéder à des corps nouvellement créés – on aboutit à faire des créations et transformations d’emplois l’outil le plus avantageux de l’amélioration du sort de certains corps de fonctionnaires, donnant aux intéressés des avantages incomparablement supérieurs à ceux procurés par les mesures générales (revalorisation du point 100 de la grille) bénéficiant à l’ensemble des fonctionnaires. Ce point pourra être approfondi lors de l’étude portant sur les années 60 lorsque j’étais Sous-directeur du PCM. En tant que sous-directeur j’ai souvent, mais vainement demandé que le fonctionnaire compétent du PCM assiste aux conférences budgétaires où étaient examinées les fiches concernant les personnels ; ce fonctionnaire connaissait mieux que quiconque les subtilités d’utilisation des statuts et ses arguments donnés oralement auraient renforcé les observations écrites faites lors de l’examen des fiches. Je regrette de ne pas avoir obtenu satisfaction, non pas seulement en tant que sous-directeur du PCM, mais surtout en tant qu’appartenant à l’ensemble constitué par la direction du Budget ; je suis persuadé que B2 y a autant perdu que le PCM.

59Après les décisions prises en conférences budgétaires et inscrites dans la loi de Finances le travail du PCM continuait puisqu’il fallait mettre en forme juridique ces décisions pour qu’elles deviennent applicables : décrets en Conseil des ministres, décrets en Conseil d’État, décrets simples, arrêtés et circulaires d’application. Ceci constituait une tache importante pouvant s’étaler sur plusieurs mois.

Le PCM et le Conseil d’État

60Tous les développements précédents sur les attributions du PCM montrent également que les rapports avec le Conseil d’État étaient très fréquents et très importants. Le PCM était peut-être, même une des administrations qui avait le plus de rapports avec le Conseil d’État. La matière de la Fonction publique est très étroitement réglementée. Beaucoup de choses nécessitent des textes juridiques qui devaient obligatoirement être soumis à la Haute Assemblée – projets de lois, de règlements d’administration publique, tous les décrets portant statuts particuliers, tous les décrets d’assimilation. Seuls échappaient à la compétence du Conseil d’État les décrets indemnitaires qui étaient des décrets en Conseil des ministres.

61Enfin le Conseil d’État était également appelé à rendre des avis sur des questions délicates soumises par les ministères. Le Conseil en rendant un avis jouait alors un véritable rôle d’arbitrage.

62Le Conseil d’État avait constitué une formation spéciale, la commission de la fonction publique comprenant le vice-président, tous les présidents de section et quelques conseillers. Puis, toutes les questions de Fonction publique ont été transférées à la Section des finances. Certains textes passaient en assemblée générale comprenant tous les conseillers.

63Les rapports avec le Conseil d’État étaient très bons. La stabilité des fonctionnaires du PCM et leur compétence étaient très appréciées par le Conseil dont plusieurs maîtres des requêtes et conseillers s’étaient également spécialisés dans ces questions, ce qui rendait les échanges de vues, tant en réunions préparatoires avec le rapporteur, qu’en séances de section particulièrement intéressants et fructueux.

64Il faut dire un mot du Contentieux particulièrement important en matière de fonction publique et de pensions. La procédure était écrite, le PCM était appelé à rédiger des mémoires en défense. Il m’est arrivé exceptionnellement, deux ou trois fois peut-être, et dans le seul secteur des pensions, d’être consulté oralement par un rapporteur ou par un commissaire du gouvernement du Contentieux. J’ai été appelé une fois par le président du Tribunal administratif de Paris à venir plaider, comme un avocat, face à l’avocat du fonctionnaire attaquant la décision de l’Administration, pour défendre la position de l’Administration.

65Pour compléter le tableau du rôle du PCM il faut encore citer deux points.

66Tout d’abord en matière de pensions, le PCM était compétent pour les ouvriers de l’État (essentiellement les ouvriers des arsenaux) les non-titulaires de l’État et des collectivités locales qui ont bénéficié d’un régime complémentaire, et surtout les agents titulaires des collectivités locales. Ces régimes étaient gérés par la Caisse des dépôts et consignations. Le plus important était la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) ; le chef de bureau B6 ou un de ses administrateurs – cela a été mon cas dès 1950 – représentait le ministère des Finances au Conseil d’administration de la Caisse. Les autres représentants des ministères (Intérieur, Travail, Santé publique) et les représentants des employeurs (Département, Communes, Hôpitaux, Offices d’HLM) laissaient au représentant des Finances le rôle ingrat de s’opposer aux demandes injustifiées des syndicats de personnels et leurs sections de retraités. J’ai toujours accepté facilement ce rôle : être seul pour faire les choix indispensables, c’est la grandeur et la servitude des fonctionnaires de la direction du Budget.

67Le bureau B6 siégeait également aux conseils d’administrations de plusieurs Fonds de prévoyance (Aéronautique civile, Aéronautique militaire, Sports aériens) qui versaient des capitaux aux victimes d’accidents et à leurs ayants cause.

68Le PCM n’avait pas de compétence concernant les entreprises publiques (SNCF, EGF, Banques nationales...). Par contre pour des raisons inexpliquées, probablement historiques, il siégeait au Conseil d’administration de la caisse de retraites des « Petits Cheminots » (Chemins de fer d’intérêt local), régime ui était d’ailleurs en extinction. Le PCM a également reçu compétence par écret intervenu au début des années cinquante, pour l’élaboration et la gestion (par participation au Conseil d’administration de la caisse) du régime de retraites des personnels navigants de l’aéronautique civile (aussi bien Air France que les entreprises privées). Le PCM était aussi compétent pour les retraites des personnels soumis au statut des Mineurs (Charbonnages de France, Houillères de Bassin et également entreprises privées) tant en ce qui concerne les régimes de base (à l’époque CAROM : Caisse autonome de retraite des ouvriers mineurs) que les régimes complémentaires des ingénieurs (CARIM) et des employés (CAREM) jusqu’à l’intégration de ces deux derniers régimes dans les régimes complémentaires AGIRC et ARCO.

69On terminera un exposé sur le PCM par la participation de celui-ci au Conseil supérieur de la Fonction publique. Le directeur du Budget était membre de droit de ce Conseil, le sous-directeur du PCM étant son suppléant. Dans les faits je crois que le directeur du Budget n’y a probablement jamais siégé sauf peut être quelques exceptions rarissimes, dont je n’ai aucun souvenir. Par contre le sous-directeur du PCM siégeait à toutes les séances et son rôle était très important. Mais ce n’est qu’à partir de 1964, date de ma nomination comme sous-directeur du PCM, que je peux porter un témoignage circonstancié ; pour les années cinquante je ne pourrai pas dire grand chose à ce sujet et mes observations seraient trop vagues et ne s’appuieraient pas sur une expérience vécue.

Auteur

Administrateur civil au bureau des affaires générales et pensions de 1949 à 1959.
Chef de bureau de 1959 à 1964, Edmond Raoux fut sous-directeur de la 2e sous-direction du Budget (PCM) de 1964 à 1971. Par la suite il fut contrôleur financier auprès du ministère de l’Éducation et du ministère des Universités de 1971 à 1978 avant d’être nommé en 1979 conseiller-maître à la Cour des comptes.

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