I. COMMENTAIRES D’ORDRE GÉNÉRAL

A. L’ordonnance du 2 janvier 1959 était-elle nécessaire ?

1Cette question est moins provocatrice qu’il n’y paraît. En effet :

21° Relisons le rapport publié au JO du 20 juin 1956, en préalable aux dispositions du décret du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de l’État. Il y est dit :

• Que les lois des 2 avril et 6 août 1955 ont donné au Gouvernement mission d’arrêter par décret les dispositions prévues par l’article 16 de la Constitution et destinées à régler le mode du budget ;
• Que la préparation du « décret organique » a été facilitée par les travaux accomplis tant par la doctrine que par l’administration des Finances.

32° De son côté, l’article 68 du décret du 19 juin 1956 dispose qu’avant le 31 décembre 1956, il sera procédé à la codification des dispositions législatives d’ordre budgétaire en vigueur25.

4Dès lors, en première analyse, la nécessité, trente mois après la publication du décret de 1956, de « sortir » une loi organique relative aux lois de finance, paraissait ne devoir s’imposer que dans l’hypothèse où de très nombreuses dispositions du décret du 19 juin 1956 auraient appelé des modifications des fonds, ce qui, à la lecture de l’ordonnance de 1959, n’est visiblement pas le cas.

5Tout au plus pouvait-on apporter, au décret de 1956, quelques modifications jugées souhaitables, telle que l’obligation faite au Gouvernement de déposer le projet de loi de finances à une date plus rapprochée que celle retenue par le décret de 1956. De même, il pouvait paraître opportun de prévoir l’hypothèse selon laquelle le projet de loi de finances n’aurait pas été déposé en temps utile. Aussi bien, cette hypothèse a-t-elle été prévue à l’alinéa 4 de l’article 47, de la Constitution et apparemment, rien n’empêchait le Gouvernement de prévoir, dans le même article 47, que le dépôt, par le gouvernement, du projet de loi de finances serait avancé du 1^er novembre au 1^er mardi d’octobre.

6Toujours est-il que l’article 47 de la Constitution prévoit, en son 1^er alinéa, que le Parlement vote les projets de loi de finances dans les conditions prévues par une loi organique. Était-il pour autant nécessaire de remettre en cause l’architecture du décret de 1956 ?

B. De la notion de budget à la notion de loi de finances

71° Le titre 1^er du décret du 19 juin 1956, intitulé « Définitions et principes généraux » traite exclusivement du budget de l’État : ce qu’il prévoit et autorise (art. 1^er) – les documents qui l’accompagnent (art. 2) – ce qu’il englobe (art. 6) – le mode de répartition de ses dotations (art. 7).

8Le titre II du décret traite du contenu du budget ; le titre III est ainsi intitulé « Préparation et vote des lois budgétaires ».

92° De son côté, le titre 1^er de l’ordonnance du 2 janvier 1959, intitulé « Dispositions générales » traite exclusivement des lois de finances : ce qu’elles déterminent, ce qu’elles contiennent, ce en quoi elles ont le caractère de lois de finances.

10Le titre II traite des dispositions des lois de finances ; le titre III est ainsi intitulé « de la présentation et du vote des projets de lois de finances ».

11Il faut arriver à l’article 16 de l’ordonnance de 1959 pour lire que le budget « est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent, pour une année civile, toutes le ressources et toutes les charges permanentes de l’État ».

12Nous voilà très éloignés de la définition donnée par le décret du 5 mai 1862, selon lequel le budget est « l’acte par lequel sont autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’État ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles ».

13Certes, définir le budget comme étant un « acte » est quelque peu singulier. Même si des milliers d’étudiants en droit ont été amenés à retenir cette définition, constatons que le décret de 1956 ne l’a pas reprise.

14Je ne trahis aucun secret en disant que le directeur du Budget, M. Devaux, ne pouvait supporter l’idée de retenir la définition de 1862, ce que je ne saurais lui reprocher. Mais fallait-il pour autant donner du budget une définition « comptable », d’autant plus accusée que l’article 16 relève du chapitre 2, intitulé « des affectations comptables » ? L’explication tient sans doute au fait que M. Devaux avait, en matière de comptabilité, une compétence unanimement reconnue.

II. EXAMEN COMPARATIF DES DEUX TEXTES

15Cette comparaison ne portera que sur les points qui n’ont pas été évoqués dans la note principale.

A. Les recettes de l’État

16L’article 11 du décret dispose que les recettes du budget comprennent notamment les taxes. L’article 4 de l’ordonnance cite exclusivement les taxes parafiscales.

17L’article 3 de l’ordonnance dispose que les ressources permanentes de l’État comprennent les amendes. L’article 11 du décret est muet sur ce point. Il en est de même pour les redevances, pour la part de l’État dans les bénéfices des entreprises nationales, ainsi que pour le remboursement des prêts et avances.

B. Les dépenses ordinaires

18Références : Décret de 1956, articles 15 à 21 ;

19ordonnance de 1959, articles 8 à 11, articles 13 et 14.

20Commentaires :

1. Seuls, les crédits applicables aux dépenses ordinaires peuvent être, soit évaluatifs, soit provisionnels, soit limitatifs. La rédaction de l’ordonnance est telle qu’elle pourrait donner à penser qu’il en est de même pour les autres charges de l’État, notamment pour les dépenses en capital, ce qui n’est pas le cas.
2. L’article 18 du décret précise que les dépenses correspondant à des crédits évaluatifs sont payés soit au vu d’un titre permanent sans ordonnancement préalable, soit après ordonnancement. L’article 9 de l’ordonnance est muet sur ce point.
3. En ce qui concerne les crédits provisionnels :
   • L’article 19 du décret indique qu’ils s’appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite au budget, soit parce qu’elles s’engagent indépendamment de l’action de l’Administration, soit parce qu’elles sont affectées pour couvrir des besoins dont l’étendue n’est pas exactement connue au moment où elles sont votées.
   •  – L’article 10 de l’ordonnance se contente d’indiquer que les crédits provisionnels s’appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d’une loi ou d’un règlement contresigné par le ministre des Finances (?).
4. En ce qui concerne les crédits limitatifs.

21L’article 20 du décret prévoit que, dans la limite du crédit global pour dépenses accidentelles, des décrets en Conseil d’État peuvent ouvrir des crédits pour faire face :

• soit à des événements ou à des nécessités urgentes :
• soit à des dépenses urgentes et imprévisibles, ceci à une double condition :
  • dans la limite d’un montant maximal fixé par la loi de finances ;
    
  • n’entraîner ni recrutement de personnel, ni transformation d’emplois, ni créations de service, ni modification de rémunérations.

22Les dispositions de l’article 11 de l’ordonnance sont infiniment plus complexes, puisqu’elles prévoient des ouvertures de crédits dans les cas ci-après :

23Faire face à des calamités ou à des dépenses urgentes ou imprévues, ceci dans la limite du crédit global pour dépenses accidentelles (NB les conditions posées par le décret de 1956 concernant les dépenses de personnel ne sont plus explicitées) ;

24En cas d’urgence, s’il est établi que l’équilibre financier prévu par la dernière loi de finances n’est affecté ;

25En cas d’urgence ou de nécessité impérieuse d’intérêt national.

C. Les dépenses en capital

26Références : Décret de 1956, articles 24 à 28 ;

27ordonnance de 1959, articles 6 et 12.

28Commentaires :

• L’alinéa 2 de l’article 12 de l’ordonnance évoque la possibilité de réviser les autorisations de programme pour tenir compte de modifications techniques ou de variations de prix. Le décret de 1956 est muet sur ce point.
• Assez curieusement, la possibilité de reporter les crédits de paiement à la gestion suivante, évoquée par le décret de 1956 à l’article 28 du chapitre III consacré aux dépenses en capital, figure à l’alinéa 2 de l’article 17 de l’ordonnance de 1959 en son chapitre 2, qui concerne les affectations comptables.

D. Les Budgets annexes

29Références : Décret de 1956, articles 32 à 36 ;

30ordonnance de 1959, articles 20 à 22.

31Commentaires :

• L’alinéa 2 de l’article 21 de l’ordonnance dispose que les crédits limitatifs se rapportant aux dépenses d’exploitation et les crédits se rapportant aux investissements peuvent être majorés sous certaines conditions. Le décret de 1956 est muet sur ce point.
• L’article 36 du décret précise que les résultats annuels seront soumis au Parlement et que les résultats créditeurs de la section exploitation sont pris en recette au Budget général. Il indique en outre comment les pertes seront couvertes. L’ordonnance de 1959 est muette sur ces points.

E. Les comptes spéciaux du Trésor

32Références : Décret de 1956, articles 37 à 48 ;

33ordonnance de 1959, articles 23 à 29.

34Commentaires :

1. La liste des comptes spéciaux du Trésor, telle qu’elle figure à l’article 37 du décret de 1956, comprend les comptes d’investissement économiques, alors que l’ordonnance de 1959, en son article 6, classe les prêts du FDES et les prêts intéressant le logement parmi les charges permanentes de l’Etat (prêts et avances).
2. L’article 24 de l’ordonnance de 1959 dispose que les profits et les pertes constatés sur toutes les catégories de comptes, à l’exception des comptes d’affectation spéciale, sont imputés aux résultats de l’années. Le décret de 1956 est muet sur ce point.
3. L’article 40 du décret de 1956, en son § 3, précise que les résultats annuels, établis pour chaque compte de commerce, et les soldes regroupés sont présentés au Parlement au plus tard à l’appui du rapport financier annuel. L’article 26 de l’ordonnance de 1959 dispose, en son § 2, que les résultats annuels sont établis pour chaque compte selon les règles du plan comptable général, ceci sans aucune autre précision.
4. L’article 25 de l’ordonnance de 1959 dispose qu’une subvention inscrite au budget de l’État ne peut compléter les ressources d’un compte spécial que si elle est au plus égale à 20 % du total des prévisions de dépenses. Cette disposition ne figurait pas dans le décret de 1956.
5. En ce qui concerne les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers, l’article 42 du décret de 1956 dispose que certains d’entre eux peuvent être soldés en fin d’année, le bénéfice ou la perte constaté à chaque compte étant pris en charge par le budget, soit à la clôture du compte, soit à la fin de chaque année, selon que le solde est ou non reporté. L’ordonnance de 1959 n’a pas repris cette disposition.
   
   1. S’agissant des comptes d’avance, l’article 44 du décret de 1956 dispose que toute avance non remboursée à l’expiration d’un délai de deux ans ou de quatre ans en cas de renouvellement, doit faire l’objet, selon les possibilité du débiteur :
      
       – soit d’une décision de recouvrement immédiat ;
      
       – soit d’une autorisation de consolidation ;
      
       – soit d’une transformation en subvention.

35L’article 28 de l’ordonnance de 1959 va plus loin que l’article 44 du décret de 1956 en précisant que toute avance non remboursée à l’expiration d’un délai de deux ans ou de quatre ans en cas de renouvellement doit faire l’objet, selon les possibilité du débiteur :

• soit d’une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives engagées dans un délai de trois mois ;
• soit d’une autorisation de consolidation ;
• soit de la constatation d’une perte probable imputée aux résultats de l’année, les remboursements constatés étant portés en recettes au budget général.

36De son côté, l’article 45 du décret de 1956 précise qu’en cas de consolidation, le taux d’intérêt dont est assorti le prêt ne peut être inférieur à celui pratiqué à l’époque de l’opération par la Caisse des dépôts et consignations pour ses prêts aux collectivités locales, sauf dérogation. Le même article précise les dispositions à prendre lorsqu’à l’expiration des délais légaux, une avance qui ne paraissait pas susceptible d’être recouvrée par le débiteur est transformée en subvention.

37L’article 28 de l’ordonnance de 1959 ne reprend aucune de ces dispositions. En revanche, les dispositions concernant le taux d’intérêt dont doit être assorti le prêt de consolidation d’une avance figurent à l’article 29, qui concerne, non les comptes d’avances, mais les comptes de prêts.

387. Les opérations de trésorerie exécutées par le Trésor public sont examinées à l’article 15 de l’ordonnance de 1959, mais ne font l’objet d’aucun développement dans le décret de 1956.

F. Lois de règlement

39Références : Décret de 1956, articles 64, 65, 66 ;

40ordonnance de 1959, articles 35 et 36.

41Les dispositions concernant le projet de loi de règlement ainsi que les annexes devant l’accompagner sont plus développées dans l’ordonnance de 1959 qu’elles ne l’étaient dans le décret de 1956.

G. Virements et transferts de crédits

42Références : Décret de 1956, article 21 ;

43ordonnance de 1959, article 14.

44Virements – Les virements de crédits – dont la définition est donnée par la seule ordonnance – peuvent être autorisés, selon le décret de 1956, par arrêtés du ministre des Finances et, selon l’ordonnance de 1959, par décret. Selon le décret de 1956, les virements doivent être maintenus dans la double limite du dixième de la dotation de chacun des chapitres intéressés et de plafonds fixés en valeur absolue par la loi de finances. Sur ce dernier point, l’ordonnance de 1959 ne fixe aucune condition. En outre le décret de 1956 précise qu’aucun virement ne pourra avoir pour objet d’accroître des effectifs, de transformer des emplois, de créer des services, de modifier des rémunérations ou de régulariser un dépassement de crédits. L’ordonnance de 1959 est muette sur ce point.

45Transferts – Définis par l’ordonnance de 1959, qui fixe les conditions dans lesquelles ils peuvent être autorisés, les transferts ne donnent lieu à aucun développement dans le décret de 1956.

46Au terme de cet examen, force est de constater ainsi que je l’ai signalé à la page 203 de la note principale, qu’il n’est guère possible de donner les raisons qui ont pu conduire l’auteur de l’ordonnance de 1959 à modifier telle ou telle disposition du décret de 1956. Sur ce point, on peut dire que les spécialistes soucieux d’y voir plus clair, ont, comme on le dit familièrement, de « beaux jours devant eux ».