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    Plan détaillé Texte intégral I. UN BUDGET SITUÉ DANS SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE II. LE BUDGET ÉLÉMENT CONSCIENT D’UNE POLITIQUE GLOBALE Notes de bas de page Auteur

    La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?

    Ce livre est recensé par

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    Table des matières

    L’inspiration keynésienne du décret du 19 juin 1956

    Lucile Tallineau

    p. 163-185

    Texte intégral I. UN BUDGET SITUÉ DANS SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE A. La mise en valeur des interdépendances économiques B. La référence à la comptabilité nationale II. LE BUDGET ÉLÉMENT CONSCIENT D’UNE POLITIQUE GLOBALE A. La traduction des objectifs économiques B. Des techniques adaptées Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1Le décret du 19 juin 19561 déterminant le mode de présentation du budget de l’État n’a pas, contrairement à l’ordonnance du 2 janvier 1959, « loi organique relative aux lois de finances », la « précision du règlement de service d’une place de garnison2 ». Son caractère explicatif, voire surabondant, tranche avec la concision du texte budgétaire actuellement en vigueur. Il reste cependant que la rapidité d’élaboration de l’ordonnance organique de 1959 ne peut se comprendre sans que soit établie la filiation entre les deux textes. Les rédacteurs3 du texte budgétaire, prévu par les articles 34 et 47 de la Constitution de 1958, ont travaillé à partir du décret du 19 juin 1956. Ils l’ont amélioré sur certains points, rendu conforme à la nouvelle Constitution mais en ont repris les dispositions essentielles. Si certaines mentions n’ont pas été reproduites, ceci s’explique souvent parce qu’elles semblaient aller de soi (ex. la référence aux comptes de la nation). Il ne pouvait en être de même pour le décret de 1956, œuvre de multiples acteurs et qui prévoyait explicitement une codification ultérieure4.

    2Les apports successifs, en particulier ceux des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Conseil de la République alourdissent souvent le dispositif. Ils n’empêchent pas pour autant d’apercevoir l’unité fondamentale de ce texte fondateur et déclaratif des finances modernes. Ceci est d’autant plus aisé qu’il nous est proposé un fil directeur ; à savoir le rapport substantiel précédant le dispositif.

    3Selon les témoins5, si Roger Goetze, directeur du budget de 1949 à 1956 a joué un rôle important dans la rédaction du projet6, il lui appartient d’avoir, seul, rédigé ledit rapport. Or ces quelques pages remarquablement claires et concises assurent la cohérence de l’ensemble. La valeur explicative de ce texte préliminaire fut sans doute appréciée comme telle, à l’époque, puisque la décision fut prise de le publier intégralement au Journal officiel, en exergue au dispositif7.

    4Ce texte de présentation, très structurant, fait apparaître l’inspiration keynésienne du décret organique. La référence à Keynes peut surprendre dans la mesure où les auteurs, à commencer par Roger Goetze, se défendent d’adhérer à toute doctrine économique. Le contexte économique, politique et intellectuel qui fut celui correspondant à la rédaction du décret constitue, cependant, à cet égard un élément révélateur.

    5L’élaboration du « décret organique » fut, selon les termes du Rapport facilitée par « les nombreux et importants travaux accomplis depuis plusieurs années tant par la doctrine que par l’administration des finances ». La « commission de la réforme budgétaire », créée en 1948, à laquelle il est rendu un hommage particulier se situe dans ce courant intellectuel, qui a pris naissance entre les deux guerres. Le contrôleur général des armées Robert Jacomet qui présidait cette commission était directeur de la Section des finances publiques de l’institut de droit comparé de la faculté de droit de Paris8 et c’est à ce titre qu’il avait été pressenti en 1947 pour prendre la direction des travaux relatifs à l’élaboration d’un avant-projet de la loi organique prévue à l’article 16 de la Constitution du 27 octobre 1946.

    6Outre ses éminentes qualités de praticien, R. Jacomet se trouvait être au centre d’un réseau particulièrement dense de correspondants étrangers. Il avait en effet, dans le cadre de la SDN, entrepris un important travail de comparatiste9. Membre également du Comité de direction de l’Institut international de finances publiques10 11, il devait contribuer à entretenir des rapports fréquents entre les praticiens, les responsables de la haute administration et les professeurs étrangers12.

    7Les échanges établis dans les années trente devaient reprendre à la fin des hostilités et les nombreuses publications témoignent du souci de réforme des finances publiques en liaison avec l’évolution du rôle de l’État.

    8En évoquant le temps écoulé depuis la création de la commission de la réforme budgétaire l’auteur du rapport parle des « enseignements » tirés de « plusieurs années d’expérience » et de « procédures d’ores et déjà en vigueur ». En effet des réformes partielles avaient eu lieu ; les comportements administratifs avaient évolué.

    9En juin 1948 Georges Boris écrivait sur la « nécessaire conversion keynésienne du ministère des Finances ». Or, des recherches récentes ont montré que cette conversion eut lieu et que les années de 1948-1952 – ont été, à cet égard, un tournant décisif13. À partir de 1948 la priorité à l’investissement productif, les perspectives de l’aide américaine dans le cadre du plan Marshall devait, en effet accélérer l’évolution.

    10Par la suite, les progrès de la comptabilité nationale, les interventions d’hommes politiques ayant le souci d’allier l’économique au financier comme Edgar Faure14 ou Pierre Mendès France contribuèrent à renforcer ce courant. Les demandes répétées des parlementaires des commissions des finances concernant les informations économiques traduisent un égal souci d’élargir le discours financier traditionnel aux préoccupations économiques. Au Conseil d’État enfin, le rapporteur sur le projet de décret organique, Henri Puget, était lui-même membre de la commission Jacomet et assurait dès 1936 un enseignement à la Section de finances publiques de l’institut de droit comparé.

    11 S’il apparaît à travers le rapport introduisant le dispositif du décret, que ce projet avait déjà un « vécu » on ne saurait manquer d’évoquer la personnalité même du rédacteur. Roger Goetze avait pu en effet profiter lui-même des « enseignements » de « l’expérience » puisqu’il était resté sept ans directeur du Budget. S’il connaissait bien les techniques budgétaires ses activités antérieures lui avaient ouvert, par ailleurs, d’autres horizons. Directeur général des Finances en Algérie de 1941 à 1949, il avait exercé la fonction financière sous tous ses aspects. Directeur du cabinet de P. Mendès France de septembre 1944 à avril 1945, il s’était confronté aux problèmes de l’administration économique. À propos des complicités existant entre les économistes de la comptabilité nationale et les hauts responsables du ministère des Finances, Claude Gruson dit en ces termes : « Il y a eu aussi un homme comme Goetze, directeur du Budget ; un homme de ma génération, fort remarquable, d’une très grande intelligence et qui, sans être économiste lui-même, avait une culture15. »

    12L’inspiration keynésienne qui émane du décret se situe, selon nous, dans le prolongement de cette culture. Elle fait partie d’une idéologie partagée par la haute administration et une certaine classe politique.

    13Il ne peut être question, bien entendu, de réduire le keynésianisme à une quelconque théorie du « pouvoir d’achat », de « relance de la consommation » ou de « déficit systématique ». L’aspect « permissif » de telles propositions n’aurait pu que heurter la sensibilité des hauts responsables de la direction du Budget. Ce dont il s’agit ici c’est de la démarche initiale de Keynes et de ce qu’elle implique sur le plan budgétaire. Or, les préoccupations macro-économiques que dégage ce texte ainsi que la volonté, manifestée à travers les procédures, de faire du budget un élément conscient d’une politique globale traduisent une inspiration keynésienne. Le décret « organique » du 19 juin 1956 est porteur d’une rationalité nouvelle qui permet de revivifier les principes budgétaires en procédant à leur adaptation.

    I. UN BUDGET SITUÉ DANS SON CONTEXTE ÉCONOMIQUE

    14L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 a consacré dans son article premier relatif à la définition des lois des finances la relation existant entre les choix budgétaires et la politique économique et financière. La modernité de la démarche était déjà celle du décret de 1956. Les dispositions concernant les interdépendances économiques comme celles relatives à la comptabilité nationale sont elles, dans le texte organique de 1956, réellement novatrices et traduisent une influence keynésienne.

    A. La mise en valeur des interdépendances économiques

    15L’analyse des effets économiques des recettes et des dépenses de l’État n’est pas, dans les années cinquante, un facteur de nouveauté. Celle-ci est même très ancienne en ce qui concerne l’impôt16. En revanche l’insertion de l’action financière de l’État au sein de l’économie nationale, la globalisation du choix, traduisent l’adoption consciente ou non d’une attitude keynésienne.

    16Keynes dans son ouvrage intitulé « Théorie générale de l’emploi de l’intérêt de la monnaie » paru en 193617 rompt délibérément avec les économistes néoclassiques et adopte une approche macro-économique. Analysant les causes du chômage consécutif à la grande dépression et les moyens d’y remédier, il affirme la nécessité d’étudier les phénomènes économiques dans leur aspect global. Un mécanisme vérifié au niveau d’un individu type n’étant pas vérifié ipso facto au niveau de l’ensemble des agents économiques.

    17En choisissant l’expression « théorie générale » Keynes tient à souligner qu’il envisage « principalement le fonctionnement du système économique pris dans son ensemble ». C’est aux « revenus globaux », aux « profits globaux », à la « production globale », à « l’investissement global et à « l’épargne globale » qu’il s’intéresse. Adepte de la théorie du circuit il prend en compte les relations qui s’établissent entre les différents agrégats économiques : épargne globale et investissement global, production et revenu, demande et production, production et emploi.

    18Selon Keynes l’emploi et la production sont liés à la « demande effective » c’est-à-dire à l’incitation à investir et à la propension à consommer. Or l’équilibre ne s’effectue pas automatiquement sur le marché il peut y avoir, par exemple, une insuffisance de la demande effective. Dans ce cas, compte tenu des interdépendances précédemment décrites l’État a un rôle à jouer. Il est en effet, le seul « en mesure de calculer l’efficacité marginale des biens capitaux avec des vues lointaines et, sur la base de l’intérêt général de la communauté, de prendre une responsabilité sans cesse croissante dans l’organisation directe de l’investissement18 ».

    19Les politiques de grands travaux dans les années trente aux États-Unis, en Allemagne et en France s’apparentaient à cette démarche.

    20L’intervention de l’État dans le financement de l’effort de guerre ainsi que la volonté d’écarter de nouvelles crises, son rôle en matière de reconstruction et de modernisation de l’économie contribuèrent à modifier les comportements. Il fut admis que les choix budgétaires devaient être insérés dans des ensembles plus vastes. Le budget de l’État étant considéré à la fois comme un produit et un acteur au sein de l’économie globale.

    21L’Institut international de finances publiques avec les nombreuses contributions étrangères qu’il suscitait se faisait l’écho de ses orientations nouvelles. Ainsi, lors de sa deuxième session à Bruxelles en juillet 1939 les rapports des intervenants tant praticiens qu’universitaires, portaient, entre autres, sur « Les finances publiques et l’évolution cyclique ».

    22L’élargissement des fonctions de l’État ; les théories keynésiennes y étaient commentées. M. Masoin, professeur à l’École des hautes études à Gand concluait ainsi son intervention sur « Les finances publiques et la conjoncture » : « Ce serait un résultat appréciable de ses entretiens de pénétrer la politique de ses devoirs et de réconcilier la gestion des finances publiques avec l’intérêt de l’économie19. »

    23Au lendemain de la guerre les premiers travaux seront consacrés au « financement de la reconversion et de la restauration après la guerre20 » et y apparaît le même souci de globalisation des problèmes budgétaires.

    24Dans le même temps Henri Laufenberger membre actif de la Section de finances publiques de l’Institut de droit comparé21 professait, à la faculté de droit de Paris, une telle évolution des finances publiques. Son cours d’économie et de législation financière publié22 de 1941 à 1943 contient, en effet, de tels enseignements.

    25Dès 1941, le professeur Henri Laufenberger, dans sa préface au tome I consacré au « Revenu et à l’impôt », précise que « les rapports entre le revenu national et l’impôt ne peuvent être compris et appréciés correctement que dans le cadre de l’économie nationale23 ». En 1943, dans le Budget et le Trésor, outre sa théorie du budget « filtre économique24 », l’auteur présente, les théories des économistes contemporains dont Keynes. Sa problématique sur « l’équilibre budgétaire et l’équilibre économique » est tout à fait significative25 de la problématique nouvelle. Le souci qu’affirme H. Laufenberger d’établir une « filiation théorique » avec des financiers jugés rétrospectivement classiques, comme ceux de G. Jeze montre une réflexion tout à fait intéressante sur l’histoire de l’enseignement des Finances publiques. Dans la mesure, démontre-t-il, où Gaston Jeze estimait que les phénomènes financiers étaient des phénomènes de répartition, ses soucis étaient déjà ceux d’un économiste financier. S’il ne s’est pas arrêté au concept de revenu national c’est, selon H. Laufenberger, en raison de l’insuffisance du matériel scientifique de l’époque.

    26À partir de la fin de l’année 194726 le ministère des Finances, selon Pierre Uri, commence « à comprendre qu’il fallait calculer le budget sur la base du revenu national et non pas à partir de la pénultième année »27. Or la théorie keynésienne développait une théorie de la détermination du revenu national à court terme et offrait aux décideurs politiques un outil conceptuel permettant de guider leur prévision. L’intervention de l’État dans l’économie trouvait ainsi sa base théorique.

    27Le financement public des investissements devait concrètement amener les hauts responsables du budget à élargir leurs préoccupations. Les nationalisations, la planification, le recours à l’emprunt et l’utilisation de l’aide américaine vont globaliser en quelque sorte les méthodes de prévision.

    28Le recours aux recettes d’emprunt supposait en particulier une analyse détaillée du marché financier et même une action directe sur ce marché pour orienter les capitaux en attente ou en formation sur les investissements jugés prioritaires. Un organisme créé juin 194828 au sein du ministère des Finances et des Affaires économiques et dont la direction du Trésor assurera le secrétariat, permettra une nouvelle approche des choix budgétaires. Au sein de la « Commission des investissements » vont être, en effet, réunis sous la présidence du ministre, le commissaire général au Plan, le gouverneur de la Banque de France, le directeur du Trésor, le directeur du Budget, le directeur des Programmes économiques et les représentants des Ministères concernés29.

    29Les choix concernant « les programmes de reconstruction et d’équipement à exécuter par les administrations publiques et par les entreprises publiques ainsi que tout programme susceptible d’être financé avec le concours direct ou indirect de l’État »30 furent ainsi opérés à partir d’un double éclairage économique et financier. Et ceci d’autant plus que la procédure s’effectuait en deux temps avec intervention préalable de la commission de modernisation et d’équipement31 chargée du secteur économique concerné au sein du commissariat général au Plan32.

    30Le fait qu’en 1952 la relance de la planification des investissements trouve un appui direct à la direction du Budget est un exemple de cette évolution des comportements33.

    31L’insertion des choix budgétaires dans un contexte d’économie globale n’est pas, lors de la période d’élaboration du décret de 1956 le fait des seuls spécialistes. On peut en trouver des exemples significatifs dans le langage d’hommes politiques qui ont assuré, à cette époque, les responsabilités soit de président du Conseil, soit de ministre des Finances et des Affaires économiques, de ministre ou de secrétaire d’État au Budget. C’est l’époque où Pierre Mendès France publie en collaboration avec Gabriel Ardant34 « La science économique et l’action35. » Quant à Edgar Faure, secrétaire d’État aux Finances, il devait dès 1950 présenter le financement public de l’investissement productif, comme une nécessité eu égard aux exigences de l’économie moderne. Ce sont là et dans les discours ultérieurs de véritable cours sur les finances modernes où les interdépendances s’épanouissent jusqu’aux choix de société. « Il n’y a pas liberté contre l’équipement, car il n’y a pas de liberté contre l’emploi36. » Il précisera plus tard que le « financier doit être toujours au service de l’économique, mais (que) l’économique lui-même est au service du social37 ».

    32Ces thèmes sont présents dans les débats sur le texte organique au sein des commissions des Finances. C’est même un préalable obligé. « Dans un État moderne qui voit passer dans ses caisses chaque année environ 40 % du revenu national, il existe nécessairement une connexion très étroite entre l’économie du pays et les finances de l’État38. »

    33Cette interdépendance est alors admise par les auteurs du décret. Il est simplement constaté qu’elle crée des problèmes nouveaux en matière budgétaire. Elle conduit, en effet, à insérer les choix dans des ensembles plus vastes et à rappeler constamment que les finances de l’État sont un élément de l’économie globale. Ainsi, souligne le Rapport introductif, cette nécessité de mettre en lumière la « situation d’ensemble de l’économie et les limites dans lesquelles elle permet de se mouvoir » conduit et, c’est l’objet du décret, « à définir une orientation nouvelle dans l’approche des problèmes budgétaires ».

    34La nécessité d’une référence aux objectifs économiques poursuivis par le Gouvernement est justifiée, au sein du Rapport introductif, dans des termes qui rappelleront ceux employés ultérieurement par les commissions des Finances. Est ainsi évoqué le temps où « les recettes prélevées par l’État pour couvrir les dépenses de fonctionnement de services publics presque exclusivement régaliens demeuraient sans incidence sur l’économie nationale ». Or, ce temps « n’est plus ». « Par l’accroissement de ses interventions, l’État est présent dans toutes les branches importantes de l’activité du pays. Les moyens dont il dispose, comme les ressources qu’il prélève, ont désormais une influence profonde sur la vie de la nation, son orientation économique, son devenir social ».

    35L’élaboration de la définition de la loi de finances par référence au budget fut laborieuse et l’article premier du décret reste formellement en deçà du bel ordonnancement législatif des articles 1 et 2 de l’ordonnance organique de 195939. Si par ailleurs la référence à « l’équilibre économique et financier » est plus significative des interdépendances, il reste que le décret de 1956, pour la première fois, situe le budget dans son contexte économique et financier40. Le budget selon ce texte est « arrêté par le Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs économiques et financiers du Gouvernement41 42 ».

    36L’utilisation même du terme « économique » est fréquent dans le décret de 1956 et marque la volonté d’accentuer la liaison entre les procédures budgétaires et son contexte. Ainsi sur l’initiative des commissions des Finances, une distinction est établie au sein des comptes spéciaux du Trésor qui vise à différencier les « comptes d’investissements économiques » des autres comptes de prêts (art. 37). L’unanimité s’est faite en revanche pour que les recettes soient classées selon leur nature et leurs « incidences économiques » (art. 50) et pour que la loi de finances ne contienne que des « dispositions d’ordre strictement économique et financier »43. Enfin, de façon plus précise et à l’initiative des seules commissions des finances, l’article 7 prévoit que la loi de finances arrête les grandes catégories de dépenses par « référence au revenu national ». Ces différentes mentions disparaissent dans l’Ordonnance de 1959.

    37La « connexion étroite existant entre l’économie du pays et les finances de l’État supposait une présentation rationnelle des opérations du budget et des comptes du trésor » permettant « d’apprécier et de mesurer cette interdépendance44 ».

    38De telles préoccupations devaient nécessairement conduire à lier la loi de finances à la comptabilité nationale.

    B. La référence à la comptabilité nationale

    39L’utilisation autoritaire du tiers du revenu national par l’État devait, pour écarter tout risque d’incohérence, se situer dans le cadre de conjectures précises portant sur l’ensemble de l’activité économique.

    40Les opérations financières (redistribution des revenus par la fiscalité, création d’équipements publics, affectation des ressources fiscales ou des ressources d’emprunt aux dépenses d’investissement ou inversement aux dépenses de personnel, etc.) ne pouvaient être réalisées avec le seul souci d’assurer la marche des services publics. D’où la nécessité affirmée, à partir des années quarante, de présenter le budget de l’État dans le cadre d’un budget économique national.

    41Les références théoriques dans ce domaine sont keynésiennes. C’est la théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie « qui offrit, dans sa partie “réelle” consacrée à la détermination du volume de l’emploi et de la production par le jeu de la demande effective, le soubassement théorique de cette entreprise prospective ». On y ajoutera la célèbre brochure de Keynes paru en 1940. Haw to pay for the War « qui appliquait l’analyse de la demande effective aux problèmes de l’économie de pénurie et d’inflation45 ».

    42C’est ainsi que deux disciples de Keynes mobilisés dans les services économiques anglais élaborèrent les premiers comptes nationaux agrégés, comptes qui devaient servir comme base de projection du Revenu national et de la Dépense nationale du Royaume-Uni pour 194146.

    43L’utilité des budgets économiques nationaux ne fut pas réservée à l’économie de guerre. Les problèmes économiques de l’après-guerre, en étendirent l’usage. L’outil d’analyse macro économique de la demande effective utilisée dans une perspective prospective devait, dans les pays ayant subi des destructions importantes du fait de la guerre, permettre de guider l’action, la reconstruction et la modernisation au milieu des tensions inflationnistes. À ceci s’ajoutait la volonté d’écarter le retour du chômage massif en s’assurant du contrôle des fluctuations économiques.

    44Cette nécessité d’établir des prévisions économiques cohérentes va stimuler, dans l’après-guerre, l’élaboration d’une comptabilité nationale. Celle-ci va tendre à donner de l’activité d’un pays et de son évolution au cours du temps (en principe par période d’un an), des images d’ensemble réduites à leur grandes masses. L’objectif étant d’expliquer cette évolution, en mettant notamment en lumière l’interdépendance de ses différents facteurs.

    45La comptabilité nationale constitue une information périodique complète sur l’activité du pays47 mais se différencie des autres instruments statistiques dans la mesure où elle présente dans un système intégré et cohérent les relations entre les grands agrégats caractéristiques de l’économie nationale48. Les travaux de comptabilité nationale comportent ainsi selon C. Gruson49 : « Un aspect purement comptable et statistique, c’est la description des faits passés, les comptes économiques proprement dits. Un aspect prévisionnel, c’est le budget économique. » Le budget économique repose sur une interprétation des comptes du passé et établit des prévisions concernant l’activité économique de la nation pour l’année en cours et l’année à venir. Intégrant certaines hypothèses dont celles relatives à la politique économique et financière, il doit permettre d’assurer la cohérence des choix retenus.

    46La comptabilité nationale et les budgets économiques furent particulièrement évoqués à la cinquième session de l’Institut international de finances publiques qui devait se tenir à Bâle au mois de septembre 1949. La première partie des travaux concernait : « Le budget dans le cadre de l’économie nationale » ; divers, orateurs ont souligné le caractère insuffisant des connaissances et des méthodes. « Nous en sommes à la préhistoire des comptes de la Nation50 » précise le professeur Paul Reuter dans son rapport général. Il reste cependant que les interventions sont particulièrement riches et prometteuses. Sont ainsi exposées et analysées les expériences récemment entreprises (USA, Royaume-Uni, Pays-Bas, Norvège et Tchécoslovaquie). Des craintes furent émises mais le ton dominant est donné par P. Reuter pour qui : « une nouvelle algèbre économique est née qui permet de quantifier les données économiques fondamentales des grands ensembles notamment de la Nation (...), le service des finances doit attacher un prix considérable à toutes les analyses qui s’attachent à donner à chaque disposition budgétaire sa signification exacte dans le cadre général des réalités économiques...51 ».52

    47La modernisation des budgets, par leur intégration dans un ensemble intelligible et cohérent est pour l’auteur « probablement la seule conciliation de la liberté et de la rationalité économique ».

    48Si Paul Reuter, attend beaucoup de la « laïcisation » de l’État et de l’économie politique sur le plan des « valeurs humaines essentielles », il n’en souligne pas moins, à diverses reprises, que des exigences nouvelles sont nées du développement des institutions internationales depuis la fin du deuxième conflit mondial. Les contacts, échanges, comparaisons et rapprochements que cela implique nécessitent l’utilisation, en matière budgétaire, des progrès de la science financière et des techniques de prévision53.

    49En France, si on excepte les initiatives individuelles, les premiers travaux de comptabilité nationale furent effectués au sein du Commissariat au Plan. Les analyses serrées de ces premières évaluations conduisirent à la création d’un comité d’experts en 195054 puis d’une commission des comptes et des budgets économiques en 1952. Cette dernière, créée par Edgar Faure, commença ses travaux le 29 février 1952 sous la présidence de Pierre Mendès France. La commission des comptes et des budgets économiques de la nation réunira des parlementaires, des personnalités qualifiées « par leurs travaux et leur compétence financière, notamment en matière de revenu national et de comptabilité nationale » et des hauts fonctionnaires. Roger Goetze en fera partie.

    50À une époque où l’on déplorait un certain retard de la France, principalement par rapport aux pays anglo-saxons, en matière de statistiques et de traitement de l’information économique cette Commission jouera un grand rôle dans la vulgarisation des comptes nationaux, élaborés par le Service des études économiques et financières du ministère des Finances avec la collaboration de l’INSEE. Elle devait recevoir régulièrement communication des comptes économiques pour l’année antérieure, des comptes provisoires pour l’année en cours et des comptes prévisionnels pour l’exercice suivant constituant le budget économique. Il apartenait à son président d’arrêter les termes des rapports sur les différents comptes et budgets économiques, de les transmettre au Gouvernement qui les présentait au Parlement. Les premiers budgets économiques, encore très frustres, selon leurs auteurs, furent établis à partir de 1953 sur la base des comptes des années précédentes55 comptes rétrospectifs et provisoires sans cesse améliorés. La presse diffusa peu à peu les rapports sur les comptes nationaux et dès 1953 P. Mendès France, devait dans « l’Express », faire un véritable « discours politique de comptabilité nationale »56.

    51Le professeur Jean Benard, alors participant actif, situe « l’âge d’or » de la comptabilité nationale en France entre « 1952-196257 ». C’est à cette époque que seront réalisés des progrès décisifs et qu’en particulier la France se dotera d’un système de comptes original.

    52Au sein du ministère des Finances les services économiques n’étaient pas les seuls concernés. Roger Goetze avait « créé un bureau d’études, dont l’objectif était de faire en sorte que le projet de loi de finances tint compte des hypothèses économiques fournies par le Service des études économiques et financières. Véritable bureau d’organisation et méthode, il avait, en outre pour mission d’essaimer auprès de tous les ministères des antennes autonomes »58 De façon plus générale tous les services financiers et économiques étaient intéressés. Ceux-ci étaient en effet une source première et directe d’informations pour les services statistiques. « Si, écrit C. Gruson en 1950, les lacunes des investigations statistiques et comptables risquent de demeurer longtemps graves ; si la centralisation de toutes les données exige de longs délais, nous possédons ou nous pouvons posséder dès maintenant un vaste ensemble de renseignements précis et variés qui, eux, peuvent être rapidement connus. Ce sont tous les renseignements que recèlent la comptabilité publique au sens large du terme (comptabilité de l’État, des Postes, des collectivités locales, de la Sécurité sociale, des affaires nationalisées) ; les renseignements d’origine fiscale sur les salaires payés par les entreprises et sur les chiffres d’affaires que celles-ci réalisent ; les renseignements que centralisent les Banques sur les opérations bancaires ; les mouvements généraux et locaux des prix ; enfin tous les renseignements que peuvent recueillir les organismes placés à des postes d’observations (INSEE ; fonctionnaires locaux des ministères à compétence économique, agents du système bancaire)59.

    53Le décret organique se réfère officiellement aux travaux de la comptabilité nationale et se situe par là même dans la mouvance des idées keynésiennes. Dès le rapport introductif, il est précisé que les documents d’information économique et financière accompagnant la loi de finances seront appuyés sur les « comptes de la nation »... Le « budget » au sens traditionnel, sera ainsi situé dans l’ensemble des finances publiques... et en même temps dans l’activité du pays, dans le cadre des conclusions « tirées des comptes économiques de la nation ». Le dispositif du projet de décret se référait également, explicitement, aux comptes de la nation et les parlementaires, dans les différentes commissions des finances, en exprimèrent leur satisfaction.

    54Les demandes d’informations, dans ce domaine, étaient semble-t-il très fréquentes60. Les parlementaires étaient de plus, depuis 1952, destinataires des rapports sur les comptes de la nation et les budgets économiques. Montrant leur modernisme et animés d’un certain esprit pédagogique les membres des Commissions des finances se voulurent plus explicatifs. Ainsi le rapport économique ne doit pas être « seulement » appuyé sur les comptes économiques de la nation établis dans le cadre de la comptabilité nationale61 », mais « fondé sur les comptes économiques de la nation qui, dans le cadre de la comptabilité nationale retrace les comptes des entreprises privées, des entreprises nationales, des particuliers, de l’État, des collectivités locales, de la sécurité sociale, des échanges avec l’étranger et les pays d’outre-mer62 ».

    55Le rapport économique contient à cet effet trois catégories de données. Il décrit « les résultats de l’année précédente ; la situation de l’année en cours ; la perspective de l’année budgétaire et des années ultérieures, les hypothèses sur lesquelles ces perspectives reposent et le programme d’action du Gouvernement ». Ces indications reproduisent la présentation des comptes de la nation et des budgets économiques. Elles étaient déjà contenues dans le projet initial du Gouvernement à une exception près concernant les perspectives des « années ultérieures63 ».

    56Le vocabulaire budgétaire s’enrichit de nouveaux termes ayant pour effet le vieillissement de certaines formules de la Constitution du 27 octobre 1946. Il n’est plus possible en effet de dire que « l’Assemblée nationale règle les comptes de la Nation » (art. 18).

    57Le décret du 19 juin 1956 contient, par ailleurs, dans ses dispositions finales des mentions qui témoignent d’un souci assez remarquable d’unification des nomenclatures. Dans le projet initial du Gouvernement, il était fait référence, à propos des seuls budgets annexes, au plan comptable général. La volonté d’établir des comptes normalisés est le fait des commissions des finances. S’il est bien spécifié à l’article 36 du décret que « les résultats annuels des budgets annexes seront présentés selon les règles du plan comptable général » l’article 68 va beaucoup plus loin. « Des arrêtés du ministre des Finances préciseront la nomenclature comptable et les cadres normalisés dans lesquels : a) sera présenté le budget et s’exécuteront les comptes de l’État ; b) seront présentés les comptes de la nation ; c) seront présentés les rapports économiques et financiers prévus... Ces cadres normalisés s’inspirent d’un plan comptable général ». L’intégration des finances de l’État dans les circuits économiques de la comptabilité nationale, ses relations avec les autres agents ne pourront pleinement se réaliser que sur la base d’un langage commun.

    58L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 n’effectue aucune allusion à la comptabilité nationale ni même d’ailleurs au plan comptable général. On peut estimer qu’à cette date les comptes de la nation n’avaient pas besoin de reconnaissance officielle et que leur utilisation lors de l’élaboration de la loi de finances était communément admise.

    59Le texte de 1959 ne comporte, également, aucune allusion relative à l’harmonisation des nomenclatures. On peut le regretter d’autant plus que l’exigence demeure. Elle est en effet indiquée mais nécessairement de façon plus discrète, dans le décret portant règlement général sur la comptabilité publique du 29 décembre 1962. L’article 49 alinéa 7 dudit décret précise en effet que la comptabilité des organismes publics est organisée en vue de permettre, entre autres, « l’intégration des opérations dans la comptabilité économique nationale ». L’article 133 prévoit d’autre part que si le plan comptable des budgets annexes et le plan comptable des comptes spéciaux doivent être conformes au plan comptable général, le plan comptable applicable aux opérations de l’État doit « s’inspirer » du plan comptable général.

    60Le langage nouveau du décret n’est pas seulement destiné à le relier à son temps. Il se veut révélateur d’une nouvelle rationalité budgétaire. La prise de conscience d’une corrélation étroite entre le budget et l’économie implique, souligne le rapport introductif, une orientation nouvelle dans l’approche des choix budgétaires. Les procédures budgétaires doivent être à la hauteur de ces nouveaux enjeux. Le budget devient, en effet, l’élément conscient d’une politique globale.

    II. LE BUDGET ÉLÉMENT CONSCIENT D’UNE POLITIQUE GLOBALE

    61La référence à « la tradition » et aux « grands principes de notre droit budgétaire » contenu dans le rapport introductif ne doit pas conduire à minimiser la portée des dispositions nouvelles. Certes, celles-ci, nous le verrons, se situent dans le prolongement des réformes partielles introduites, pour certaines, dès l’entre-deux-guerres. Mais comme l’écrit Paul Reuter les « budgets ne se succèdent pas par juxtaposition mais – serait-on tenté de dire – par filiation... Pour modifier en fait les pratiques budgétaires il faut tenir compte de cette humble réalité de l’expérience64 ». Ceci d’autant plus que les règles traditionnelles correspondent à des exigences que l’on retrouve à l’identique à l’époque contemporaine. Il faut en toutes circonstances essayez d’atteindre « l’idéal étemel des documents : intelligibilité et rationalité ».

    62Les règles traditionnelles de la technique budgétaire (unité, universalité, spécialité, annualité, équilibre) ont ainsi selon l’auteur une origine technique fort simple. « Tout document financier ou comptable doit satisfaire à, trois exigences : totalisation, analyse et établissements de correspondances. À ce degré d’abstraction, la technique financière et particulièrement budgétaire est étemelle et universelle. »

    63L’examen de leur contenu concret poursuit, par ailleurs, Paul Reuter permet de montrer « qu’elles sont traditionnellement interprétées d’une manière très rudimentaire, très rustique pourrait-on dire ; les divers systèmes budgétaires en présentent des applications fort différentes ». L’auteur se propose alors de démontrer que « la seule chose qui ait jamais réellement existé, c’est l’esprit des règles traditionnelles ; celui-ci subsiste toujours et appelle des applications plus raffinées des principes anciens ».

    64Si ces règles ont été particulièrement mises à mal au cours des périodes précédentes, (en particulier par la multiplication des opérations hors budget) ceci s’explique par le fait que les interventions de l’État les ont progressivement « usées65 ». Aussi « l’époque moderne (appelle-t-elle) de nouvelles applications de ces principes66 ».

    65La compénétration entre l’économie de l’État et celle des entreprises dans l’économie globale de la nation modifie selon, Paul Reuter, les comportements. « Dépenser d’une manière économique ne veut plus dire faire des économies ; cela veut dire dépenser dans le cadre d’une économie générale67 ». Et de citer Keynes et Beveridge à plusieurs reprises tout en indiquant que le « budget n’apparaît plus que comme un des « éléments d’une politique plus générale qui est la conduite de toute la vie d’une nation68 ».

    66Le fait que le budget ne soit plus qu’un élément d’une vaste politique économique implique qu’il doit être accompagné de documents nouveaux. Ceci suppose également que les procédures budgétaires soient mieux adaptées.

    A. La traduction des objectifs économiques

    67Insérer les finances de l’État dans l’économie de la Nation conduit, nous l’avons vu, à l’élaboration d’un budget économique. Le terme ne figure pas dans le décret du 19 juin 1956. On y parle seulement des « perspectives de l’année budgétaire et des années ultérieures », et des « hypothèses sur lesquelles ces perspectives reposent et le programme d’action du Gouvernement ».

    68Si l’expression était couramment utilisée en relation avec les techniques de prévisions économiques, certains théoriciens et en particulier des publicistes n’étaient pas favorables à son utilisation en finances publiques.

    69Les craintes, à cet égard, se révéleront lors des travaux de la Ve session de l’Institut international de finances publiques précédemment cités69. Session, où Pierre Hervieu, contrôleur général de l’Armée, interviendra en tant que membre de la commission Jacomet, pour présenter les premiers résultats de la réflexion menée au sein de ladite commission sur la réforme des institutions budgétaires françaises70.

    70Paul Reuter, il est vrai, dans son rapport général, avait adopté une position plutôt « totalisante ». Le vocabulaire, par ailleurs, était encore incertain et pouvait se prêter à diverses interprétations.

    71La comptabilité nationale qui se doit de déterminer des quantités globales, notamment le revenu national, tend à devenir, selon Paul Reuter, par rapport aux autres comptabilités privées ou publiques, « la plus techniquement intégrée71 ». Elle correspond aux trois points de vue de totalisation, d’analyse et de correspondance précédemment cités. Dans la mesure où le budget de l’État voit tous ses éléments intégrés dans la comptabilité nationale il doit « en raison et au point de vue logique » lui être subordonné72 » ce qui devient possible si la comptabilité nationale est considérée dans son ensemble avec les comptes provisoires et le budget national.

    72Progressivement il va donc falloir donner à la comptabilité nationale une « consécration juridique et politique ». Si le budget est tout entier conditionné par la comptabilité nationale celle-ci prend une importance politique et elle doit recevoir une « certaine consécration formelle, juridique ». Paul Reuter envisage que des difficultés peuvent naître et en particulier celles liées au rôle joué par les assemblées politiques dans l’élaboration des choix budgétaires. C’est pourquoi il propose des formules intermédiaires. Néanmoins le problème de la juridicisation du budget économique était posé. Le plan économique de la Nation pouvait-il avoir un effet impératif ?

    73Les formulations utilisées pour désigner ce nouvel instrument de prévision sont très diverses et les adversaires résolus comme Henri Laufenberger le feront remarquer. L’instrument de prévision économique est successivement « budget national », expression très employée à l’époque, « budget économique », « budget économique national », « budget humain » ou encore « comptes de la nation ». À ce même congrès de Bâle de 1949 une « commission de terminologie financière » sera créée et placée sous la présidence d’Henri Laufenberger. Elle aura pour rôle de proposer les expressions appropriées.

    74Les réserves exprimées à l’égard d’une juridicisation du budget national qui consacrerait sa domination sur le budget sont de deux ordres. Tout d’abord est soulignée l’imperfection des méthodes de la comptabilité nationale. L’élaboration d’un budget aux dimensions de la nation n’est pas techniquement envisageable. Il est curieux de voir qu’en 1949 – ces réticences sont exprimées par ceux-là même qui avaient été très tôt sensibilisés au nouveau rôle économique de l’État73.

    75On s’inquiète par ailleurs d’un budget de l’État qui en même temps qu’il deviendrait économique perdrait de sa vigueur. P. Reuter lui-même estime que la qualité première des documents budgétaires est d’être précis et rigoureux. Les problèmes de gestion, d’administration et de contrôle ne sont jamais oubliés dans les débats.

    76Un autre argument cette fois, d’ordre idéologique apparaît74. Formuler des règles impératives applicables à l’ensemble des activités économiques n’est pas compatible avec l’option faite pour un régime démocratique. 1949 est à cet égard une année sensible et la présentation au congrès du budget Tchécoslovaque ne pouvait que cristalliser les oppositions malgré l’importance accordée aux expériences anglo-saxonnes et d’Europe continentale. À plusieurs reprises, il sera dit que l’URSS « n’avait même pas de budget économique » !

    77Cette incompatibilité possible entre le libéralisme économique et le budget économique sera invoquée et surmontée plus tard par Edgar Faure dans ses différents discours. L’intervention de l’État en faveur des investissements productifs est pour lui une étape indispensable vers une société démocratique. Le fait d’éclairer les agents économiques sur l’activité financière de l’État protège la liberté d’entreprendre.

    78Ceci dit, les orateurs au congrès de Bâle ont tous suggéré des solutions moyennes permettant de résoudre les difficultés d’ordre technique, juridique et politique posées par un budget national impératif. N’y avait-il pas dans les pays anglo-saxons des instruments adéquats tels que le rapport économique établi aux États-Unis par le « Concill of Economie Advisers » en vertu de l’« Employment Act » de 1946 ou les « Economie Surveys » établis à partir de 1947 par le Gouvernement anglais ?

    79Or, en France, la loi de finances traditionnellement, depuis la Restauration, est accompagnée de documents d’information destinés à éclairer les choix budgétaires75. De plus l’exposé des motifs du projet de loi, rédigé par le seul ministre des Finances, avait traditionnellement pour objet d’expliquer la politique budgétaire76. Ces documents ainsi que l’exposé des motifs pouvaient être adaptés aux interventions nouvelles de l’État et permettre de fonder les choix budgétaires sur des prévisions économiques élaborées selon les méthodes de la comptabilité nationale. Les parlementaires membres des commissions des finances étaient déjà intervenus à plusieurs reprises pour réclamer des informations économiques. « Le Parlement a manifesté à plusieurs reprises le désir de recevoir du Gouvernement, à l’appui des textes financiers qui lui sont soumis, une documentation développée lui permettant d’apprécier les conditions et les conséquences d’ordre économique des décisions qu’il est appelé à prendre dans le domaine de finances publiques77 ».

    80Ainsi le projet de loi de finances pour 1950 était accompagné de la mise à jour de l’Inventaire financier publié à la fin de 1946 ainsi que d’un rapport d’ensemble sur les investissements élaboré par la commission des investissements78. À partir de 1952 les rapports sur les comptes de la nation seront obligatoirement transmis aux assemblées.

    81Dans le même temps, l’exposé des motifs, sous une forme générale va évoluer. Ceci devient particulièrement sensible avec la loi de finances relative à l’année 195479. L’exposé général des motifs, beaucoup plus étoffé que les précédents, comporte une première partie consacrée à la situation économique. Les premières phrases sont ainsi rédigées : « Le Gouvernement a, à maintes reprises, affirmé son intention de donner la primauté à l’économique sur le financier. La loi de finances qu’il présente aujourd’hui au Parlement est, par sa nature même, un document financier. Pourtant le choix des décisions essentielles qu’elle contient a été dicté par des considérations économiques ».

    82L’exposé général des motifs du budget relatif au projet de loi pour 1955 accentue cette évolution – il comporte une première partie : intitulée « l’année 1954 : le retour à l’expansion » et une deuxième partie : « l’année 1955 : réforme et expansion ». La troisième partie présentant la loi de finances pour 1955 comprend un « budget économique de la nation » pour l’année 1955.

    83Le décret organique se situe dans ce prolongement. Il utilise la technique des annexes d’information80. Faisant œuvre de prudence il écarte les termes de « budget national81 » et de « budget économique ».

    84Comme le souligne le Rapport introductif les données économiques et financières accompagnant le projet de loi ont un triple objet : permettre au Gouvernement de concevoir clairement son action, au Parlement de l’approuver en toute connaissance de cause et aux autres acteurs « d’anticiper les incidences probables des interventions publiques82 ».

    85Les articles 3,4, 5 et 52 du décret de 1956 énumèrent et définissent le contenu des annexes d’information. Les plus importantes dont le « rapport économique » et le « rapport financier » devront être présentées au Parlement, au plus tard avec le projet de loi. L’ordonnance de 1959 reprendra cette exigence pour le Rapport économique et financier, synthèse des deux précédents.

    86L’abondance des précisions concernant les deux rapports est une des originalités du décret organique et sur ce point d’ordonnance de 1959 apparaît fort différente. La responsabilité en incombe aux commissions de finances.

    87Selon le texte de 1956 les rapports économiques et financiers définissent les objectifs économiques et financiers que traduit la loi de finances (al. 1 et 2). Le rapport économique est fondé sur les comptes de la nation et procède selon le même rythme en distinguant les résultats de l’année précédente, la situation en cours et les prévisions pour l’année à venir83. Il doit de plus contenir un certain nombre d’informations disparates relatives au secteur public.

    88Le Rapport introductif contenait de telles préoccupations dans la mesure où il prévoyait de situer la loi de finances dans un « sous ensemble » par rapport aux comptes nationaux à savoir le « compte public ».

    89Au regard de la comptabilité nationale, le regroupement proposé dans ce compte public n’apparaît pas cohérent dans la mesure où les entreprises publiques et les organismes de protection sociale n’appartiennent pas à la même catégorie d’agents, ou de secteurs institutionnels. En fait, une analyse détaillée des informations demandées montre que les unes et les autres correspondent à des préoccupations différentes.

    90Établir le « budget social de la nation » correspond bien à la volonté de situer le budget au sein de l’activité économique de la nation. Il y a là l’idée de « rendre possible à terme une évaluation globale et une appréciation qualitative des relations nécessaires entre le développement économique et les différents aspects de la politique sociale84 ». Mais pour ce qui concerne par exemple les concours financiers aux organismes du secteur public ou les prévisions budgétaires et les comptes de organismes du secteur public ne recevant pas les subventions de l’État, il s’agit tout à la fois d’éclairage économique sur les choix budgétaires et d’assurer un contrôle sur l’ensemble des budgets publics.

    91Le rapport financier, conformément à la définition donnée de la loi de finances intervient, en second, « en harmonie avec les conclusions du rapport économique ». Il décrit les charges de l’État et l’ensemble des moyens de financement et fait ressortir les déficits et la charge nette incombant au Trésor.

    92« Les correspondances » qui, selon Paul Reuter font partie des exigences permanentes en matière budgétaire sont assurées. Simplement elles le sont en dehors du budget et les annexes d’information s’en trouvent valorisées.

    93Mais la traduction des objectifs et économiques et financiers ne suffit pas à résoudre les problèmes budgétaires liés à l’extension du rôle de l’État. Des procédures, pour certaines déjà expérimentées, vont se voir légitimées dans ce nouveau cadre.

    B. Des techniques adaptées

    94Les techniques relatives à la présentation et au vote de la loi de finances doivent permettre de faire du budget l’élément conscient d’une politique globale. Ceci, souligne le rapport introductif, concerne à la fois le Gouvernement et le Parlement. La nouvelle cohérence exige en effet un cadre plus rigoureux, une présentation et un vote plus significatifs du programme d’action proposé par le Gouvernement.

    95L’exigence de totalité est satisfaite dans la mesure où l’article 6, qui reprend la loi du 6 juin 1948 confirme l’intégration des comptes spéciaux du Trésor dans le budget.

    96L’unité ainsi retrouvée n’est pas seulement formelle, la structure et le contenu du projet de loi de finances doivent permettre d’assurer la cohérence des choix budgétaires. La loi organique reprend en effet, les dispositions de la loi des « maxima » du 29 décembre 1949. Les parlementaires en vertu de l’article 50 devront, se prononcer d’abord sur la première partie du projet qui contient les conditions de l’équilibre financier (évaluation des ressources, plafond des grandes catégories de dépenses) avant d’arrêter dans une deuxième partie le détail des dépenses. Les grands choix en rapport avec l’équilibre économique et financier « encadreront » ainsi les répartitions législatives des crédits. Ainsi les « errements » rappelés dans le Rapport introductif qui conduisaient à voter le détail des crédits dans les lois de développement avant la loi des « maxima » portant sur le montant global des ressources et le plafond des grandes masses de crédit devaient disparaître.

    97Ces dispositions reprises dans les articles 31 et 40 de l’ordonnance de 1959 trouveront leur véritable consécration dans le cadre de l’ordonnance organique de 1959 et l’établissement d’un contrôle de constitutionnalité.

    98D’autres dispositions devaient normalement permettre d’orienter la discussion et les votes vers des choix cohérents. Tout d’abord l’article 49 précise qu’il appartient au ministre des Finances de présenter le projet de loi à l’Assemblée nationale au nom du Président du Conseil, d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion. Son absence, trop souvent constatée et déjà dénoncée par G. Jeze ne permettant pas d’assurer l’unité des débats.

    99Par ailleurs, se trouve consacrée la nomenclature des dépenses adoptée par voie de circulaire en 1952 et dont Roger Goetze est l’auteur85. Sont ainsi énumérées (art. 15 et art. 24) les grandes « fonctions » économiques86 à laquelle le Rapport introductif et l’article 50 du décret organique fait allusion. L’exigence « d’analyse » qui selon Paul Reuter fonde avec celle de la totalité et de correspondance les principes budgétaires se trouve ici satisfaite. L’ordonnance organique ne fera qu’ajouter les « titres » à cette classification87.

    100Cette classification fondée sur la distinction entre les dépenses de fonctionnement, les dépenses de transfert et les dépenses en capital était très attendue dans les années cinquante. Les différents travaux de l’époque montrent la nécessité d’une adaptation de la nomenclature aux fonctions économiques de l’État et la nécessité d’adopter des divisions invariables. Dans la présentation de la nouvelle nomenclature Roger Goetze évoque ce souci de rapprochement entre les opérations financières de l’État et la comptabilité nationale.

    101Cette réforme de la nomenclature adoptée en 1952 va trouver dans la nouvelle procédure de vote des crédits une importance qu’elle n’avait pas auparavant. Les crédits ne seront plus votés par chapitre dans le décret organique mais par titre et ministère (art. 7 ; art. 50 ; art. 59). Même si les commissions des finances sont associées à la répartition par chapitres, au terme d’une procédure complexe qui donne le dernier mot à l’Assemblée nationale, les conditions de la discussion s’en trouvent modifiées. Les chapitres ne sont plus appelés88.

    102Enfin, l’encadrement du vote et le respect des équilibres initiaux sont assurés par la nouvelle formulation de dispositions antérieures relatives à la restriction du droit d’amendement des parlementaires en matière de dépenses et de recettes lors du vote de la loi de finances (art. 58). Ces restrictions sont même étendues en dehors des lois de finances afin que soient préservées les conditions générales de l’équilibre financier initial (art. 10).

    103Ces différentes mesures d’encadrement strict des choix budgétaires sont présentées dans le Rapport introductif au décret de 1956 comme la condition même de la mise en œuvre de la nouvelle rationalité. D’autres dispositions y concourent, selon nous, ainsi en est-il de celles relatives aux autorisations de programme (art. 25).

    104La distinction de l’engagement et du paiement était pratiquée dans l’entre-deux-guerres89. R. Jacomet et P. Reuter en avaient à plusieurs reprises demandé l’extension après la seconde guerre mondiale. Leur argumentation est à cet égard tout à fait significative du nouveau rôle de l’État. L’engagement soulignent les auteurs, est une notion économique. L’État, en effet, ne peut ignorer le poids des marchés publics et la dépendance des entreprises qui travaillent avec lui. Permettre aux ordonnateurs de s’engager sur plusieurs années a des effets directs sur la production, l’emploi et la santé financière des entreprises90.

    105Le décret du 19 juin 1956 est la première grande synthèse de droit budgétaire entreprise depuis la Restauration. Il a été un matériau essentiel dans l’élaboration de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. Il est dommage cependant que son étude soit étroitement associée à ce dernier texte. Il a droit à une existence autonome. En effet, par son caractère explicatif et abondant, et l’inspiration qui l’anime il constitue un document de première importance au service de l’histoire économique, politique et financière de la IVe République.

    Notes de bas de page

    1 L’art. 16 de la constitution du 27 octobre, ! 946 contenait les dispositions suivantes : « Une loi organique réglera le mode de présentation du budget ». À l’initiative de la sous-commission des lois organiques de la commission des finances de l’Assemblée nationale fut créée en 1948 la « Commission de la réforme budgétaire » présidée par le contrôleur général des armées Robert Jacomet. Celle-ci fonctionna de 1948 à 1952 et produisit des avant-projets. Les lois des 2 avril et 6 août 1955 donnèrent au Gouvernement, alors présidé par Edgar Faure, mission d’arrêter, par décret pris sous les formes de la loi du 17 juin 1948, les dispositions prévues par l’article 16 de la Constitution destinées à régler le mode de présentation du budget. La solution adoptée était donc celle du décret-loi mais selon une procédure fréquente sous la IVe République la « délégation » consentie par le Parlement ménageait une certaine « participation » du législateur par le biais d’avis obligatoire des commissions des finances. Le projet de décret élaboré, selon les témoins, par la direction du budget fut transmis au Conseil d’État et aux commissions des finances en juillet 1955 ; il fut l’objet de 9 navettes entre les deux Assemblées.

    2 G. Vedel, Colloque d’Aix en Provence. L’écriture de la Constitution, Economica, 1988, p. 8.

    3 Dont essentiellement Gilbert Devaux (cf. le témoignage de René Magniez, chef du bureau B2 de 1952 à 1959 ; puis sous-directeur du Budget). Celui-ci directeur à la Comptabilité publique pendant la période d’élaboration du décret du 19 juin 1956 devait participer aux travaux de la Commission Jacomet. Il a par ailleurs inspiré directement certaines dispositions du texte organique (ex : les comptes spéciaux du trésor) et devait, avec d’autres commissaires du Gouvernement, soutenir le projet de décret devant la section des finances du Conseil d’État (séance du 23 juillet 1955).

    4 Cf. décret n° 56-601 du 19 juin 1956 :
    « Le décret organique se présente donc, non pas comme un code, mais comme un cadre beaucoup plus souple dont les dispositions puissent s’adapter à l’évolution de l’action de l’État ». (Rapport – en exergue).
    Art. 68 – Avant le 31 décembre 1956, il sera procédé, par décret en Conseil d’Êtat, pris après avis de la commission de précodification, à la codification des dispositions législatives d’ordre budgétaire actuellement en vigueur ».

    5 Jacques Delmas, inspecteur des Finances en mission à la direction du Budget (investissements) 1950-1955. René Magniez (cf. note 2)

    6 Cf : les propos de R. Goetze sur le décret 1956 auquel il reconnaît y avoir « réfléchi depuis longtemps ».

    7 Les commissions des finances des Assemblées parlementaires ont été très réceptives au texte du Rapport. Elles l’ont cité, repris et le Conseil de la République s’en est servi lors des différentes navettes pour défendre sa position sur le mécanisme de répartition des crédits par chapitres (cf. la distinction entre le « contrôle exercé par le Parlement à cette occasion et son éventuelle participation à la procédure législative. Doc. C. de la R. Séance du 23 mars 1956 annexe n° 407).

    8 Créée au cours de l’année universitaire 1934-1935.

    9 A l’occasion du contrôle des dépenses d’armement. Il devait d’ailleurs lancer auprès des 61 pays intéressés un questionnaire très complet sur la procédure budgétaire. Cette « Enquête ayant pour but de faire ressortir les traits généraux de l’évolution du droit budgétaire » donne un aperçu intéressant des préoccupations de l’époque. Annales de finances publiques comparées, 1947, p. 13.

    10 Créée en 1937. Les statuts précisaient (art. 1er) que l’institut « avait pour objet d’établir un contact et des échanges de... entre les personnes de toutes nationalités (... professeurs, hauts fonctionnaires de grandes administrations financières) qui font de l’étude des finances publiques, l’objet principal ou accessoire de leur activité ». Les finances publiques y étaient définies (art. 2) comme comprenant « l’étude du droit budgétaire, de la comptabilité publique, de la fiscalité, du crédit public, de la trésorerie et des dettes publiques – tant de leur point de vue théorique que de leurs applications pratiques et de leurs aspects économiques et sociaux. Cette étude pouvant porter sur les finances locales ou coloniales, aussi bien que sur celles des États ».

    11 Travaux de l’Institut international des finances publiques, Recueil Sirey (1939 à 1949).
    Annales de finances publiques comparées, Recueil Sirey (1936 à 1951).
    Études de finances publiques, dont La Réforme Budgétaire, 3 tomes, Les éditions de l’Épargne 1956.

    12 À notre question comment fonctionnait la commission Jacomet ? J. Delmas (membre de ladite commission répond : : « Elle fonctionnait comme un convoi important tiré par une puissante locomotive. Cette locomotive c ’était Jacomet lui-même. Sa culture budgétaire était vaste et précise, basée sur une longue expérience vécue. De son mandat ou Comité des experts budgétaires à la Société des Nations, il avait conserve tout un réseau de correspondants français et étrangers a qui il savait faire appel en cas de besoin. Ce béarnais volontaire et tenace avait une foi communicative. Directeur de la section des finances publiques de l’Institut de droit comparé à l’université de Paris, R. Jacomet avait trouvé là un statut d’indépendance auquel il était très attaché. Et sa commission aussi. Les activités de celle-ci étaient toutes placées sous l’égide de l’Institut et de la Section et c ’est dans les locaux de la faculté de droit de Paris (place du Panthéon) que toutes nos séances ont eu lieu ».

    13 M. Margairaz, L’état, la direction de l’Économie et des Finances en France, Études et document IV, 1992, CHEFF, p. 191.

    14 C’est au Gouvernement qu’il présidait en 1955 que furent accordés les pleins pouvoirs lui permettant de prendre le texte législatif prévu par l’art. 16 de la Constitution de 1946 sous forme de décret-loi.

    15 in François Fourquet, Les comptes de la puissance, éditions Recherches, 1980, p. 188.

    16 Cf. Ibn-Khaldun au xive et son mécanisme de l’impôt, Discours sur l’Histoire universelle, t. II, p. 569, Sindbad, 1978.

    17 Keynes, Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie, Payot, 1996, p. 6.

    18 Op. cit, p. 178.

    19 « Les finances publiques et l’évolution cyclique », travaux de l’Institut international de finances publiques, 1947, p. 37. Les travaux de cette session furent publiés après la guerre « considérant que les travaux du dernier congrès avaient conservé tout leur intérêt scientifique, le Comité de direction de l’institut, réuni les 27 et 28 mai 1946 à Bruxelles, chargea le Secrétariat d’en assurer la publication en procédant à tous les aménagements jugés nécessaires ».

    20 3e session La Haye septembre 1947 – Travaux de l’Institut international de finances publiques 1949.

    21 Et membre de l’Institut international des finances publiques.

    22 Précis d’économie et la législation financières. Recueil Sirey 1941-1943 – Tome I, Revenu Impôt. T. II, Dette publique et fortune nationale. T. III, Budget et Trésor, mûri d’un enseignement de Doctorat assumé pendant quinze ans à la Faculté de droit et de sciences politiques de l’universite de Strasbourg ».

    23 Op. cit., p. 1.

    24 H. Laufenburger, La bourse et le budget : filtres économiques. Mélanges Truchy, Paris, 1938. Cf. également du même auteur : L’intervention de l’État en matière économique. Paris, 1939. Cf. également parmi les publications des membres de l’Institut de droit comparé ou de l’Institut international de finances publiques :
     – F. Baudhuin, Les théories modernes en matière de finances publiques, Louvain, 1942.
     – M. Masoin, Théorie économique des finances publiques, Bruxelles, 1947.

    25 Cf. de cette époque la préface de Jean Marchal a la thèse d’Henri Krier : La charge des impôts sur l’économie, LCDJ, 1944, ainsi que le même auteur, Nature et contenu de l’économie financière, Revue de science et de législation financière, 1946, p. 135. Maurice Duverger, L’évolution de la notion de finances publiques, Revue de science et de législation financière, 1946, p. 435.

    26 Date de la publication du premier « Bilan National ».

    27 in Les comptes de la puissance, op. cit, p. 88.

    28 D. n° 48964 du 10 juin 1948 portant création d’une commission des investissements.

    29 Les représentants des ministères de l’Agriculture, de l’Industrie et du Commerce, de la Reconstruction et de l’Urbanisme, de Travaux publics et des Transports, des Postes télégrammes et téléphones pour les programmes les concernant.

    30 Art. 2 D. n° 48964 du 10 juin 1948.

    31 Cf. Deux directions de la rue de Rivoli y était représentées : le Budget (dont notre témoin Jacques Delmas) et le Trésor.

    32 Les propositions étaient présentées par le commissaire général au Plan au ministre des Finances et des Affaires économiques. Cf. J. Delmas-précité : « Très vite on s’aperçut que, pour ménager une bonne transition entre les propositions de la rue de Martignac et les décisions de la rue de Rivoli il serait utile de créer au commissariat au Plan, à côté des commissions de modernisation et d’équipement, une “commission du financement" permettant de confronter préliminairement les besoins exprimés et les moyens financiers disponibles ou mobilisables. Ce qui fut fait ».

    33 Cf. Roger Goetze, op. cit., annexe n° 5 « Opportunité de la préparation d’un nouveau programme d’investissements civils ».

    34 À l’époque, Commissaire général à la Productivité.

    35 UNESCO, Julliard 1954. Dont la 1re partie sur « Le problème de l’équilibre » comporte un exposé très clair de la théorie keynésienne du plein emploi.

    36 « Réflexions sur le budget »– Conférence prononcée le 3 mars 1950 dans le cadre de la conférence des Ambassadeurs. Agence économique et financière – lundi 6 mars 1950. « Les finances publiques » : Expression de la volonté nationale.

    37 « Le programme d’expression économique »– exposé prononcé devant l’Assemblée nationale le 5 août 1954 – Imprimerie nationale, 1954, p. 3.

    38 Cf. Doc. Conseil de la République. Séance du 23 mars 1956 – Annexe n° 407 p. 374.

    39 Quoique à cet égard la définition du budget dans l’article 16 de l’ordonnance remette quelque peu en cause cette cohérence initiale par la notion de « compte » à laquelle elle se réfère. Cf. à cet égard les observations de René Magniez sur la définition « comptable » du budget – in « La direction du Budget » 1949-1963 archives CHEFF avril 1956.

    40 Cf. P. Amselek : Le budget de l’État sous la Ve Républiaue, LGDJ, 1967, p. 158 et s. Jacques Basso et Jean-Marie Reinaud : « Le décret organique du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de l’État ». Histoire des finances publiques, vol. I, Economica, 1986, p. 270.

    41 Projet initial du Gouvernement : « La loi de finances est l’acte par lequel le Parlement, informé des objectifs économiques et financiers du Gouvernement arrête le budget de l’État ». Projet modifié par le Conseil d’Etat : le budget « est arrêté dans la loi de finances par le Parlement, informé des objectifs économiques et financiers du Gouvernement ». La formule définitive est celle proposée par la commision des finances. Elle coïncide d’ailleurs exactement avec celle du rapport introductif. Le budget précise ce texte doit être « situé dans son contexte économique et financier » et la loi de finances doit être « la traduction sur le plan budgétaire, des objectifs économiques et financiers du Gouvernement ».

    42 En se référant à la notion « d’équilibre économique et financier » l’article premier de l’ordonnance 1959 ajoute à la modernité de la définition de la loi de finances. On peut s’étonner que cette expression ne soit pas utilisée dans le décret de 1956. Compte tenu de l’impact de la notion d’équilibre économique à cette époque (Cf. entre autres : « La planification économique en France » Jean Fourastié, PUF, 1968, p. 48 et s... « la notion d’équilibre comporte deux idées fondamentales : l’idée qu’on traite de l’économie entière, l’idée que cet ensemble doit avoir une structure harmonisée »... Cette notion très riche selon l’auteur peut s’appliquer à beaucoup de réalités (ex. équilibre de l’emploi, du commerce extérieur, des revenus... mais aussi équilibre géographique...). L’idée d’équilibre qui selon Fourastié, était prématurée antérieurement, s’est affirmée au cours de la période 1951-1958. Cf. également la « Commission de l’équilibre » au sein des organes de la planification.

    43 Il y a là un élargissement très significatif de l’article 16 alinéa 3 de la Constitution du 27 octobre 1946 où il était dit que la loi approuvant le budget ne pouvait « comprendre que des dispositions strictement financières ».

    44 Doc. Conseil de la République 1956, op. cit.

    45 Jean Benard, Comptabilité nationale, PUF, 1972, p. 422.

    46 Présenté au Parlement en annexe du budget de 1941. Ce premier budget économique national montrait un « gap inflationniste » de 500 millions de livres sterling entre la demande nominale et l’offre disponible. Il était proposé de la réduire par des prélèvements d’impôts supplémentaires et de recourir à l’emprunt forcé pour épargner le complément.

    47 « Elle forme une sorte de chronique comptable, la chronique de l’histoire économique du pays ». C. Gruson, compte rendu de l’état actuel des travaux de comptabilité nationale, SEF 1952, p. 4.

    48 Produit national, revenu national, consommation privée et consommation publique, investissement public et privé, importations et exportations.

    49 C. Gruson, op. cit., p. 4.

    50 Le budget dans le cadre de l’économie nationale, travaux de l’Institut international de finances publiques. Recueil Sirey, 1950 p. 34.

    51 Cf. Cit. p. 61.

    52 Les textes cités sont publiés dans un ouvrage à paraître dans la collection du Comité pour l’histoire économique et financière de la France, dans la série « Animation de la recherche ».

    53 Cf. p. 61 et s.

    54 D. 50. 410 mai 1950. Il était composé de J. Dumontier, C. Gruson, A. Piatier, P. Uri et R. Froment.

    55 SEF suppl. Finances Françaises n° 18-1953 p. 1. « Conformément à l’article 2 du décret du 18 février 1952,... le President du Conseil, Monsieur René Mayer, a présenté au Parlement, le 20 mai 1953, le texte des rapports élaborés, par le Service des Études économiques et financières du ministère des Finances, soumis à cette Commission et discutée par elle au cours de la session de mars 1953. Ces Rapports concernent les comptes provisoires de 1951 et 1952 et le budget économique de 1953 ».

    56 Simon Nora – in les comptes de la puissance, p. 204 : « D’emblée, écrit François Fouquet, Mendès France donne à la comptabilité nationale la dimension politique qu’elle avait à sa naissance au temps de l’arithmétique. Cf. à titre d’illustration cet extrait de la brochure rédigée en 1954 par Alfred Sauvy destinée à présenter le « programme économique et financier de Mendès France... « Il ne s’agit plus seulement d’établir un budget financier en recettes et dépenses. C’est un budget économique qu ’il faut, saisissant tous les secteurs de la Nation... »« Plus loin en conclusion, le programme suppose une excellente connaissance de l’Économie comparable à celle des États-Unis et de l’Angleterre ». In Études et documents, Tome I, CHEFF 1989, p. 523 et 524.

    57 Op. cit., p. 144 – « Cette homogénéité de doctrine, l’enthousiasme unissant l’équipe dynamique, d’origine très variée (chose relativement rare dans l’administration française pour mériter d’être notée), recrutée par C. Gruson et son efficacité permettent d’évoquer un “âge d’or” de la comptabilité nationale française, avec la touche d’utopie et de nostalgie qu’implique une telle appellation ».

    58 René Magniez, op. cit., p. 2.

    59 « Note sur les conditions d’établissement d’une comptabilité nationale et d’un budget économique national » SEF – n° 19 et 20-21 – 1950, p. 3. C. Gruson, membre alors du comité d’experts, exposé ici, est-il souligné, ses idées à titre personnel. C. Gruson deviendra directeur du SEEF officiellement créé en 1952. Il avait dirigé à partir de 1948 le bureau de Statistiques et d’Études Financières... du SFEEF.

    60 Cf. Discours du président René Mayer sur la politique économique et financière du Gouvernement à l’Assemblée nationale. « L’autre jour, à la Commission des finances, M. Leenhart et M. Mendès France ont tous deux demandé au Gouvernement de continuer le travail du groupe qui a établi, en 1951, un rapport sur les comptes économique de la nation ». Session 1951-1952 – Débats Ass. Nat., p. 3. Edgar Faure : « Le programme d’expansion économique ». Exposé.
    Cf également devant l’Assemblée nationale le 5 août 1954 – op. cit., p. 24. Le ministre de l’Economie des Affaires économiques et du Plan s’exprime ainsi : « Je me permettrai de poursuivre cette partie vraiment aride de mon exposé en donnant quelques indications sur le budget économique prévisionnel de l’année 1955 tel qu ’il a été arrêté avec toutes les marges d’approximation qui existent dans de semblables travaux. J’ai quelque peu hésité à aborder le problème technique devant l’Assemblée, mais certains de nos collègues de la Commission des finances ayant manifesté l’intention d’être saisis des données économiques prévisionnelles retenues par le ministère des Finances, je considère normal de satisfaire leur demande ». Op. cit., p. 24.

    61 Cf. projet initial du Gouvernement.

    62 Art. 3 du décret organique qui reprend les modifications apportées par les commissions des finances. Doc. Conseil de la République, op. cit., p. 379.

    63 Mention supplémentaire qui ne correspond pas aux documents de la comptabilité nationale. Il s’agit là d’une modification proposée par le Conseil d’État et approuvée par les commissions des finances. Cf. Archives du Conseil d’Etat relatives à l’élaboration du décret organique.

    64 Cf. in Le budget dans le cadre de l’économie nationale, op. cit., p. 260. L’auteur poursuit : « Un budget ne se justifie, ne se comprend, ne s’établit et ne se contrôle au ’en référence étroite, comptable et intellectuelle, avec celui qui le précède et celui qui le suit ». « Lorsque les autorités publiques s’efforcent périodiquement de coordonner dans un texte d’ensemble les règles budgétaires d’un État, pour ne point se heurter à un échec, elles doivent se borner à clarifier la pratique et à orienter ses tendances. Il ne sera pas inutile ici de marquer avec insistance ce lieu qui plus profondément qu’ailleurs unit l’avenir au passé », op. cit., p. 41.

    65 « Politique douanière et fiscale, mutiplication des entreprises d’État, grands travaux d’équipement, commandes massives pour la guerre, contrôle et détermination des prix, répartition et contrôle des changes, direction de l’emploi, toutes ces mesures ont agi d’une manière comparable à l’érosion des roches par les agents naturels : dans l’ensemble, des modifications irrégulières, progressives avec résistance des éléments les plus durs et des effondrements subis », op. cit., p. 40.

    66 Op. cit., p. 43.

    67 Cf. « La signification juridique, politique et économique de l’acte budgétaire », Annales de finances publiques, 1947, p. 121.

    68 Op. cit., p. 119.

    69 La 5e session de l’Institut international de finances publiques comprend d’ailleurs deux parties. L’une intitulée : « Le budget dans le cadre de l’économie nationale » et l’autre : « L’évolution de la structure et de la technique budgétaire dans les différents pays »– Bâle 1949

    70 P. Hervieu précise que la Commission a déjà procédé en 1949 à une large confrontation des systèmes budgétaires français et étrangers – en utilisant l’abondante documentation que possède sur ce sujet, la Section de finances publiques de l’institut de droit comparé. Il déclare également que la commission a entendu un certain nombre de hautes personnalités étrangères dont il cite les noms.

    71 Op. cit., p. 32.

    72 Op. cit., p. 37.

    73 En particulier Ugo Papi ; Henri Laufenberger – celui-ci reviendra par la suite sur ses réserves premières à l’égard de la comptabilité nationale – cf. Théorie économique et psychologique des Finances publiques, Sirey, 1956.

    74 Cf. à ce sujet P. Reuter : « ... à force de soumettre à la pensée humaine des ensembles de plus en plus vastes, on est arrivé à concevoir la vie économique de toute une nation comme celle d’une unique entreprise dont l’équilibre, le développement, les besoins et le rendement doivent être considérés en eux-mêmes, d’une manière globale. Telle est, notamment la conception soviétique fondée sur une parole de Lénine, dans son ouvrage l’État et la Révolution. « Toute la société sera un seul bureau et une seule usine ». « La signification juridique, politique et économique de l’acte budgétaire » 1947, Op. cit., p. 119.

    75 Boucard et Jèze, Traité élémentaire de science et de législation financière, Paris, 1904, p. 15. G. Jèze, Cours de science des finances et de législation financière française, Paris, 1922, p. 224 et s.

    76 En ce qui concerne l’exposé des motifs rédigé par le seul ministre des Finances « Chaque ministre apporte à sa composition une touche plus ou moins personnelle mais la structure en est toujours à peu près la même : le ministre résume, par exemple, les résultats de la politique financière suivie jusqu ’à ce jour par la présente législature, jette un coup d’œil sur la situation du pays, montre les dijficultés qu ’il a eues à obtenir l’équilibré des recettes et des dépenses et, comme il s ’y est pris. Le ministre insiste sur la façon dont il a procédé pour obtenir des évaluations sincères et passe en revue toutes les modifications apportées aux chiffres des résultats de l’avant-dernier exercice pour montrer qu ’elles se justifient. E. Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, Paris, 1931, p. 5 et s.

    77 Annexe au projet de loi de finances pour 1950, SEF 1949, n° 1 et 2, p. IX.

    78 Une attention accrue sera apportée à la communication par le ministre des Finances. Ainsi sera élaborée et publiée en 1950 une première plaquette, abondamment illustrée, sur le contenu du budget de l’État.

    79 Cf. Doc. As. Nat. séance du 6 octobre 1953 – Annexe n° 6748.

    80 Un débat aura lieu cependant à la commission des finances de l’Assemblée nationale à l’initiative de M. Lamps qui portera sur la juridicisation des annexes – Procès-verbaux – Archive Assemblée nationale des commissions de l’Assemblée nationale.

    81 Au grand soulagement, semble-t-il du professeur Louis Trotabas, Institutions financières, Dalloz, 1956, p. 106.

    82 Et de créer peut-être par là même « l’état de confiance » qui selon Keynes, incite à investir – Keynes, op. cit., p. 151 et s.

    83 Et les « années ultérieures », cf. ci-dessus.

    84 Avis du Conseil économique et social 26 mai 1965, p. 399, cité in. J. Dutheil de la Rochère, Le budget social de la nation, RSLF, 1968, p. 226.

    85 Note n° 3671 de la direction du Budget pour le ministre du Budget du 22 avril 1951.
    Circulaire n° 20-1 B/I-9 B/2 du ministre du Budget à messieurs les ministres et secrétaires d’État du 5 mars 1952.
    Circulaire n° 57-28/B2, du 11 août 1952, du secrétaire d’État au budget à MM. les ministres et secrétaires d’État. SAEF B 33458 sur la réforme de la nomenclature budgétaire.

    86 Le terme « fonction » est ainsi utilisé sous plusieurs sens dans le décret de 1956 puis qu’il est précisé à l’article 52 que des annexes au projet de loi présenteront le « coût des services par grandes fonctions et les éléments qui permettent, selon leur objet, d’apprécier leur activité ». Ce qui suppose l’élaboration d’un « budget fonctionnel ».
    Cf. Sur la distinction classification économique, classification fonctionnelle J. Rossard : « La réforme de la présentation des dépenses dans le budget français »– in La Réforme budgétaire, t. II, p. 39, éditions de l’Épargne.

    87 La numérotation des titres telle qu’elle résulte des circulaires de 1952 et qui est reprise dans l’ordonance de 1959 (article 6) ne figure pas dans le décret de 1956.

    88 Les membres des commissions des finances reconnaissaient eux mêmes que le plus souvent le vote s’effectuait sur des groupes de chapitres.

    89 Loi du 27 février 1912 D.L. 21 février 1939 .

    90 P. Reuter, Annales de Finances publiques, 1947, op. cil, p. 107.
    R. Jacomet, « Le budget considéré comme l’instrument financier des plans de longue durée », Annales de Finances publiques, 1947, n° 11, p. 87.

    Auteur

    • Lucile Tallineau

      Professeur de droit public à l’Université de Paris-X. Elle a publié L’Equilibre budgétaire, en collaboration avec M. Bazex, M. Bouvier et J.-L. Chartier, Economica, 1994.

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    Lucile Tallineau

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    Le cadre juridique de la gestion financière de l’État

    Lucile Tallineau

    Préface

    Lucile Tallineau

    Le décret de 1956 et l’ordonnance de 1959 : leurs conséquences sur la gestion financière de l’État

    Lucile Tallineau

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    1 L’art. 16 de la constitution du 27 octobre, ! 946 contenait les dispositions suivantes : « Une loi organique réglera le mode de présentation du budget ». À l’initiative de la sous-commission des lois organiques de la commission des finances de l’Assemblée nationale fut créée en 1948 la « Commission de la réforme budgétaire » présidée par le contrôleur général des armées Robert Jacomet. Celle-ci fonctionna de 1948 à 1952 et produisit des avant-projets. Les lois des 2 avril et 6 août 1955 donnèrent au Gouvernement, alors présidé par Edgar Faure, mission d’arrêter, par décret pris sous les formes de la loi du 17 juin 1948, les dispositions prévues par l’article 16 de la Constitution destinées à régler le mode de présentation du budget. La solution adoptée était donc celle du décret-loi mais selon une procédure fréquente sous la IVe République la « délégation » consentie par le Parlement ménageait une certaine « participation » du législateur par le biais d’avis obligatoire des commissions des finances. Le projet de décret élaboré, selon les témoins, par la direction du budget fut transmis au Conseil d’État et aux commissions des finances en juillet 1955 ; il fut l’objet de 9 navettes entre les deux Assemblées.

    2 G. Vedel, Colloque d’Aix en Provence. L’écriture de la Constitution, Economica, 1988, p. 8.

    3 Dont essentiellement Gilbert Devaux (cf. le témoignage de René Magniez, chef du bureau B2 de 1952 à 1959 ; puis sous-directeur du Budget). Celui-ci directeur à la Comptabilité publique pendant la période d’élaboration du décret du 19 juin 1956 devait participer aux travaux de la Commission Jacomet. Il a par ailleurs inspiré directement certaines dispositions du texte organique (ex : les comptes spéciaux du trésor) et devait, avec d’autres commissaires du Gouvernement, soutenir le projet de décret devant la section des finances du Conseil d’État (séance du 23 juillet 1955).

    4 Cf. décret n° 56-601 du 19 juin 1956 :
    « Le décret organique se présente donc, non pas comme un code, mais comme un cadre beaucoup plus souple dont les dispositions puissent s’adapter à l’évolution de l’action de l’État ». (Rapport – en exergue).
    Art. 68 – Avant le 31 décembre 1956, il sera procédé, par décret en Conseil d’Êtat, pris après avis de la commission de précodification, à la codification des dispositions législatives d’ordre budgétaire actuellement en vigueur ».

    5 Jacques Delmas, inspecteur des Finances en mission à la direction du Budget (investissements) 1950-1955. René Magniez (cf. note 2)

    6 Cf : les propos de R. Goetze sur le décret 1956 auquel il reconnaît y avoir « réfléchi depuis longtemps ».

    7 Les commissions des finances des Assemblées parlementaires ont été très réceptives au texte du Rapport. Elles l’ont cité, repris et le Conseil de la République s’en est servi lors des différentes navettes pour défendre sa position sur le mécanisme de répartition des crédits par chapitres (cf. la distinction entre le « contrôle exercé par le Parlement à cette occasion et son éventuelle participation à la procédure législative. Doc. C. de la R. Séance du 23 mars 1956 annexe n° 407).

    8 Créée au cours de l’année universitaire 1934-1935.

    9 A l’occasion du contrôle des dépenses d’armement. Il devait d’ailleurs lancer auprès des 61 pays intéressés un questionnaire très complet sur la procédure budgétaire. Cette « Enquête ayant pour but de faire ressortir les traits généraux de l’évolution du droit budgétaire » donne un aperçu intéressant des préoccupations de l’époque. Annales de finances publiques comparées, 1947, p. 13.

    10 Créée en 1937. Les statuts précisaient (art. 1er) que l’institut « avait pour objet d’établir un contact et des échanges de... entre les personnes de toutes nationalités (... professeurs, hauts fonctionnaires de grandes administrations financières) qui font de l’étude des finances publiques, l’objet principal ou accessoire de leur activité ». Les finances publiques y étaient définies (art. 2) comme comprenant « l’étude du droit budgétaire, de la comptabilité publique, de la fiscalité, du crédit public, de la trésorerie et des dettes publiques – tant de leur point de vue théorique que de leurs applications pratiques et de leurs aspects économiques et sociaux. Cette étude pouvant porter sur les finances locales ou coloniales, aussi bien que sur celles des États ».

    11 Travaux de l’Institut international des finances publiques, Recueil Sirey (1939 à 1949).
    Annales de finances publiques comparées, Recueil Sirey (1936 à 1951).
    Études de finances publiques, dont La Réforme Budgétaire, 3 tomes, Les éditions de l’Épargne 1956.

    12 À notre question comment fonctionnait la commission Jacomet ? J. Delmas (membre de ladite commission répond : : « Elle fonctionnait comme un convoi important tiré par une puissante locomotive. Cette locomotive c ’était Jacomet lui-même. Sa culture budgétaire était vaste et précise, basée sur une longue expérience vécue. De son mandat ou Comité des experts budgétaires à la Société des Nations, il avait conserve tout un réseau de correspondants français et étrangers a qui il savait faire appel en cas de besoin. Ce béarnais volontaire et tenace avait une foi communicative. Directeur de la section des finances publiques de l’Institut de droit comparé à l’université de Paris, R. Jacomet avait trouvé là un statut d’indépendance auquel il était très attaché. Et sa commission aussi. Les activités de celle-ci étaient toutes placées sous l’égide de l’Institut et de la Section et c ’est dans les locaux de la faculté de droit de Paris (place du Panthéon) que toutes nos séances ont eu lieu ».

    13 M. Margairaz, L’état, la direction de l’Économie et des Finances en France, Études et document IV, 1992, CHEFF, p. 191.

    14 C’est au Gouvernement qu’il présidait en 1955 que furent accordés les pleins pouvoirs lui permettant de prendre le texte législatif prévu par l’art. 16 de la Constitution de 1946 sous forme de décret-loi.

    15 in François Fourquet, Les comptes de la puissance, éditions Recherches, 1980, p. 188.

    16 Cf. Ibn-Khaldun au xive et son mécanisme de l’impôt, Discours sur l’Histoire universelle, t. II, p. 569, Sindbad, 1978.

    17 Keynes, Théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie, Payot, 1996, p. 6.

    18 Op. cit, p. 178.

    19 « Les finances publiques et l’évolution cyclique », travaux de l’Institut international de finances publiques, 1947, p. 37. Les travaux de cette session furent publiés après la guerre « considérant que les travaux du dernier congrès avaient conservé tout leur intérêt scientifique, le Comité de direction de l’institut, réuni les 27 et 28 mai 1946 à Bruxelles, chargea le Secrétariat d’en assurer la publication en procédant à tous les aménagements jugés nécessaires ».

    20 3e session La Haye septembre 1947 – Travaux de l’Institut international de finances publiques 1949.

    21 Et membre de l’Institut international des finances publiques.

    22 Précis d’économie et la législation financières. Recueil Sirey 1941-1943 – Tome I, Revenu Impôt. T. II, Dette publique et fortune nationale. T. III, Budget et Trésor, mûri d’un enseignement de Doctorat assumé pendant quinze ans à la Faculté de droit et de sciences politiques de l’universite de Strasbourg ».

    23 Op. cit., p. 1.

    24 H. Laufenburger, La bourse et le budget : filtres économiques. Mélanges Truchy, Paris, 1938. Cf. également du même auteur : L’intervention de l’État en matière économique. Paris, 1939. Cf. également parmi les publications des membres de l’Institut de droit comparé ou de l’Institut international de finances publiques :
     – F. Baudhuin, Les théories modernes en matière de finances publiques, Louvain, 1942.
     – M. Masoin, Théorie économique des finances publiques, Bruxelles, 1947.

    25 Cf. de cette époque la préface de Jean Marchal a la thèse d’Henri Krier : La charge des impôts sur l’économie, LCDJ, 1944, ainsi que le même auteur, Nature et contenu de l’économie financière, Revue de science et de législation financière, 1946, p. 135. Maurice Duverger, L’évolution de la notion de finances publiques, Revue de science et de législation financière, 1946, p. 435.

    26 Date de la publication du premier « Bilan National ».

    27 in Les comptes de la puissance, op. cit, p. 88.

    28 D. n° 48964 du 10 juin 1948 portant création d’une commission des investissements.

    29 Les représentants des ministères de l’Agriculture, de l’Industrie et du Commerce, de la Reconstruction et de l’Urbanisme, de Travaux publics et des Transports, des Postes télégrammes et téléphones pour les programmes les concernant.

    30 Art. 2 D. n° 48964 du 10 juin 1948.

    31 Cf. Deux directions de la rue de Rivoli y était représentées : le Budget (dont notre témoin Jacques Delmas) et le Trésor.

    32 Les propositions étaient présentées par le commissaire général au Plan au ministre des Finances et des Affaires économiques. Cf. J. Delmas-précité : « Très vite on s’aperçut que, pour ménager une bonne transition entre les propositions de la rue de Martignac et les décisions de la rue de Rivoli il serait utile de créer au commissariat au Plan, à côté des commissions de modernisation et d’équipement, une “commission du financement" permettant de confronter préliminairement les besoins exprimés et les moyens financiers disponibles ou mobilisables. Ce qui fut fait ».

    33 Cf. Roger Goetze, op. cit., annexe n° 5 « Opportunité de la préparation d’un nouveau programme d’investissements civils ».

    34 À l’époque, Commissaire général à la Productivité.

    35 UNESCO, Julliard 1954. Dont la 1re partie sur « Le problème de l’équilibre » comporte un exposé très clair de la théorie keynésienne du plein emploi.

    36 « Réflexions sur le budget »– Conférence prononcée le 3 mars 1950 dans le cadre de la conférence des Ambassadeurs. Agence économique et financière – lundi 6 mars 1950. « Les finances publiques » : Expression de la volonté nationale.

    37 « Le programme d’expression économique »– exposé prononcé devant l’Assemblée nationale le 5 août 1954 – Imprimerie nationale, 1954, p. 3.

    38 Cf. Doc. Conseil de la République. Séance du 23 mars 1956 – Annexe n° 407 p. 374.

    39 Quoique à cet égard la définition du budget dans l’article 16 de l’ordonnance remette quelque peu en cause cette cohérence initiale par la notion de « compte » à laquelle elle se réfère. Cf. à cet égard les observations de René Magniez sur la définition « comptable » du budget – in « La direction du Budget » 1949-1963 archives CHEFF avril 1956.

    40 Cf. P. Amselek : Le budget de l’État sous la Ve Républiaue, LGDJ, 1967, p. 158 et s. Jacques Basso et Jean-Marie Reinaud : « Le décret organique du 19 juin 1956 déterminant le mode de présentation du budget de l’État ». Histoire des finances publiques, vol. I, Economica, 1986, p. 270.

    41 Projet initial du Gouvernement : « La loi de finances est l’acte par lequel le Parlement, informé des objectifs économiques et financiers du Gouvernement arrête le budget de l’État ». Projet modifié par le Conseil d’Etat : le budget « est arrêté dans la loi de finances par le Parlement, informé des objectifs économiques et financiers du Gouvernement ». La formule définitive est celle proposée par la commision des finances. Elle coïncide d’ailleurs exactement avec celle du rapport introductif. Le budget précise ce texte doit être « situé dans son contexte économique et financier » et la loi de finances doit être « la traduction sur le plan budgétaire, des objectifs économiques et financiers du Gouvernement ».

    42 En se référant à la notion « d’équilibre économique et financier » l’article premier de l’ordonnance 1959 ajoute à la modernité de la définition de la loi de finances. On peut s’étonner que cette expression ne soit pas utilisée dans le décret de 1956. Compte tenu de l’impact de la notion d’équilibre économique à cette époque (Cf. entre autres : « La planification économique en France » Jean Fourastié, PUF, 1968, p. 48 et s... « la notion d’équilibre comporte deux idées fondamentales : l’idée qu’on traite de l’économie entière, l’idée que cet ensemble doit avoir une structure harmonisée »... Cette notion très riche selon l’auteur peut s’appliquer à beaucoup de réalités (ex. équilibre de l’emploi, du commerce extérieur, des revenus... mais aussi équilibre géographique...). L’idée d’équilibre qui selon Fourastié, était prématurée antérieurement, s’est affirmée au cours de la période 1951-1958. Cf. également la « Commission de l’équilibre » au sein des organes de la planification.

    43 Il y a là un élargissement très significatif de l’article 16 alinéa 3 de la Constitution du 27 octobre 1946 où il était dit que la loi approuvant le budget ne pouvait « comprendre que des dispositions strictement financières ».

    44 Doc. Conseil de la République 1956, op. cit.

    45 Jean Benard, Comptabilité nationale, PUF, 1972, p. 422.

    46 Présenté au Parlement en annexe du budget de 1941. Ce premier budget économique national montrait un « gap inflationniste » de 500 millions de livres sterling entre la demande nominale et l’offre disponible. Il était proposé de la réduire par des prélèvements d’impôts supplémentaires et de recourir à l’emprunt forcé pour épargner le complément.

    47 « Elle forme une sorte de chronique comptable, la chronique de l’histoire économique du pays ». C. Gruson, compte rendu de l’état actuel des travaux de comptabilité nationale, SEF 1952, p. 4.

    48 Produit national, revenu national, consommation privée et consommation publique, investissement public et privé, importations et exportations.

    49 C. Gruson, op. cit., p. 4.

    50 Le budget dans le cadre de l’économie nationale, travaux de l’Institut international de finances publiques. Recueil Sirey, 1950 p. 34.

    51 Cf. Cit. p. 61.

    52 Les textes cités sont publiés dans un ouvrage à paraître dans la collection du Comité pour l’histoire économique et financière de la France, dans la série « Animation de la recherche ».

    53 Cf. p. 61 et s.

    54 D. 50. 410 mai 1950. Il était composé de J. Dumontier, C. Gruson, A. Piatier, P. Uri et R. Froment.

    55 SEF suppl. Finances Françaises n° 18-1953 p. 1. « Conformément à l’article 2 du décret du 18 février 1952,... le President du Conseil, Monsieur René Mayer, a présenté au Parlement, le 20 mai 1953, le texte des rapports élaborés, par le Service des Études économiques et financières du ministère des Finances, soumis à cette Commission et discutée par elle au cours de la session de mars 1953. Ces Rapports concernent les comptes provisoires de 1951 et 1952 et le budget économique de 1953 ».

    56 Simon Nora – in les comptes de la puissance, p. 204 : « D’emblée, écrit François Fouquet, Mendès France donne à la comptabilité nationale la dimension politique qu’elle avait à sa naissance au temps de l’arithmétique. Cf. à titre d’illustration cet extrait de la brochure rédigée en 1954 par Alfred Sauvy destinée à présenter le « programme économique et financier de Mendès France... « Il ne s’agit plus seulement d’établir un budget financier en recettes et dépenses. C’est un budget économique qu ’il faut, saisissant tous les secteurs de la Nation... »« Plus loin en conclusion, le programme suppose une excellente connaissance de l’Économie comparable à celle des États-Unis et de l’Angleterre ». In Études et documents, Tome I, CHEFF 1989, p. 523 et 524.

    57 Op. cit., p. 144 – « Cette homogénéité de doctrine, l’enthousiasme unissant l’équipe dynamique, d’origine très variée (chose relativement rare dans l’administration française pour mériter d’être notée), recrutée par C. Gruson et son efficacité permettent d’évoquer un “âge d’or” de la comptabilité nationale française, avec la touche d’utopie et de nostalgie qu’implique une telle appellation ».

    58 René Magniez, op. cit., p. 2.

    59 « Note sur les conditions d’établissement d’une comptabilité nationale et d’un budget économique national » SEF – n° 19 et 20-21 – 1950, p. 3. C. Gruson, membre alors du comité d’experts, exposé ici, est-il souligné, ses idées à titre personnel. C. Gruson deviendra directeur du SEEF officiellement créé en 1952. Il avait dirigé à partir de 1948 le bureau de Statistiques et d’Études Financières... du SFEEF.

    60 Cf. Discours du président René Mayer sur la politique économique et financière du Gouvernement à l’Assemblée nationale. « L’autre jour, à la Commission des finances, M. Leenhart et M. Mendès France ont tous deux demandé au Gouvernement de continuer le travail du groupe qui a établi, en 1951, un rapport sur les comptes économique de la nation ». Session 1951-1952 – Débats Ass. Nat., p. 3. Edgar Faure : « Le programme d’expansion économique ». Exposé.
    Cf également devant l’Assemblée nationale le 5 août 1954 – op. cit., p. 24. Le ministre de l’Economie des Affaires économiques et du Plan s’exprime ainsi : « Je me permettrai de poursuivre cette partie vraiment aride de mon exposé en donnant quelques indications sur le budget économique prévisionnel de l’année 1955 tel qu ’il a été arrêté avec toutes les marges d’approximation qui existent dans de semblables travaux. J’ai quelque peu hésité à aborder le problème technique devant l’Assemblée, mais certains de nos collègues de la Commission des finances ayant manifesté l’intention d’être saisis des données économiques prévisionnelles retenues par le ministère des Finances, je considère normal de satisfaire leur demande ». Op. cit., p. 24.

    61 Cf. projet initial du Gouvernement.

    62 Art. 3 du décret organique qui reprend les modifications apportées par les commissions des finances. Doc. Conseil de la République, op. cit., p. 379.

    63 Mention supplémentaire qui ne correspond pas aux documents de la comptabilité nationale. Il s’agit là d’une modification proposée par le Conseil d’État et approuvée par les commissions des finances. Cf. Archives du Conseil d’Etat relatives à l’élaboration du décret organique.

    64 Cf. in Le budget dans le cadre de l’économie nationale, op. cit., p. 260. L’auteur poursuit : « Un budget ne se justifie, ne se comprend, ne s’établit et ne se contrôle au ’en référence étroite, comptable et intellectuelle, avec celui qui le précède et celui qui le suit ». « Lorsque les autorités publiques s’efforcent périodiquement de coordonner dans un texte d’ensemble les règles budgétaires d’un État, pour ne point se heurter à un échec, elles doivent se borner à clarifier la pratique et à orienter ses tendances. Il ne sera pas inutile ici de marquer avec insistance ce lieu qui plus profondément qu’ailleurs unit l’avenir au passé », op. cit., p. 41.

    65 « Politique douanière et fiscale, mutiplication des entreprises d’État, grands travaux d’équipement, commandes massives pour la guerre, contrôle et détermination des prix, répartition et contrôle des changes, direction de l’emploi, toutes ces mesures ont agi d’une manière comparable à l’érosion des roches par les agents naturels : dans l’ensemble, des modifications irrégulières, progressives avec résistance des éléments les plus durs et des effondrements subis », op. cit., p. 40.

    66 Op. cit., p. 43.

    67 Cf. « La signification juridique, politique et économique de l’acte budgétaire », Annales de finances publiques, 1947, p. 121.

    68 Op. cit., p. 119.

    69 La 5e session de l’Institut international de finances publiques comprend d’ailleurs deux parties. L’une intitulée : « Le budget dans le cadre de l’économie nationale » et l’autre : « L’évolution de la structure et de la technique budgétaire dans les différents pays »– Bâle 1949

    70 P. Hervieu précise que la Commission a déjà procédé en 1949 à une large confrontation des systèmes budgétaires français et étrangers – en utilisant l’abondante documentation que possède sur ce sujet, la Section de finances publiques de l’institut de droit comparé. Il déclare également que la commission a entendu un certain nombre de hautes personnalités étrangères dont il cite les noms.

    71 Op. cit., p. 32.

    72 Op. cit., p. 37.

    73 En particulier Ugo Papi ; Henri Laufenberger – celui-ci reviendra par la suite sur ses réserves premières à l’égard de la comptabilité nationale – cf. Théorie économique et psychologique des Finances publiques, Sirey, 1956.

    74 Cf. à ce sujet P. Reuter : « ... à force de soumettre à la pensée humaine des ensembles de plus en plus vastes, on est arrivé à concevoir la vie économique de toute une nation comme celle d’une unique entreprise dont l’équilibre, le développement, les besoins et le rendement doivent être considérés en eux-mêmes, d’une manière globale. Telle est, notamment la conception soviétique fondée sur une parole de Lénine, dans son ouvrage l’État et la Révolution. « Toute la société sera un seul bureau et une seule usine ». « La signification juridique, politique et économique de l’acte budgétaire » 1947, Op. cit., p. 119.

    75 Boucard et Jèze, Traité élémentaire de science et de législation financière, Paris, 1904, p. 15. G. Jèze, Cours de science des finances et de législation financière française, Paris, 1922, p. 224 et s.

    76 En ce qui concerne l’exposé des motifs rédigé par le seul ministre des Finances « Chaque ministre apporte à sa composition une touche plus ou moins personnelle mais la structure en est toujours à peu près la même : le ministre résume, par exemple, les résultats de la politique financière suivie jusqu ’à ce jour par la présente législature, jette un coup d’œil sur la situation du pays, montre les dijficultés qu ’il a eues à obtenir l’équilibré des recettes et des dépenses et, comme il s ’y est pris. Le ministre insiste sur la façon dont il a procédé pour obtenir des évaluations sincères et passe en revue toutes les modifications apportées aux chiffres des résultats de l’avant-dernier exercice pour montrer qu ’elles se justifient. E. Allix, Traité élémentaire de science des finances et de législation financière française, Paris, 1931, p. 5 et s.

    77 Annexe au projet de loi de finances pour 1950, SEF 1949, n° 1 et 2, p. IX.

    78 Une attention accrue sera apportée à la communication par le ministre des Finances. Ainsi sera élaborée et publiée en 1950 une première plaquette, abondamment illustrée, sur le contenu du budget de l’État.

    79 Cf. Doc. As. Nat. séance du 6 octobre 1953 – Annexe n° 6748.

    80 Un débat aura lieu cependant à la commission des finances de l’Assemblée nationale à l’initiative de M. Lamps qui portera sur la juridicisation des annexes – Procès-verbaux – Archive Assemblée nationale des commissions de l’Assemblée nationale.

    81 Au grand soulagement, semble-t-il du professeur Louis Trotabas, Institutions financières, Dalloz, 1956, p. 106.

    82 Et de créer peut-être par là même « l’état de confiance » qui selon Keynes, incite à investir – Keynes, op. cit., p. 151 et s.

    83 Et les « années ultérieures », cf. ci-dessus.

    84 Avis du Conseil économique et social 26 mai 1965, p. 399, cité in. J. Dutheil de la Rochère, Le budget social de la nation, RSLF, 1968, p. 226.

    85 Note n° 3671 de la direction du Budget pour le ministre du Budget du 22 avril 1951.
    Circulaire n° 20-1 B/I-9 B/2 du ministre du Budget à messieurs les ministres et secrétaires d’État du 5 mars 1952.
    Circulaire n° 57-28/B2, du 11 août 1952, du secrétaire d’État au budget à MM. les ministres et secrétaires d’État. SAEF B 33458 sur la réforme de la nomenclature budgétaire.

    86 Le terme « fonction » est ainsi utilisé sous plusieurs sens dans le décret de 1956 puis qu’il est précisé à l’article 52 que des annexes au projet de loi présenteront le « coût des services par grandes fonctions et les éléments qui permettent, selon leur objet, d’apprécier leur activité ». Ce qui suppose l’élaboration d’un « budget fonctionnel ».
    Cf. Sur la distinction classification économique, classification fonctionnelle J. Rossard : « La réforme de la présentation des dépenses dans le budget français »– in La Réforme budgétaire, t. II, p. 39, éditions de l’Épargne.

    87 La numérotation des titres telle qu’elle résulte des circulaires de 1952 et qui est reprise dans l’ordonance de 1959 (article 6) ne figure pas dans le décret de 1956.

    88 Les membres des commissions des finances reconnaissaient eux mêmes que le plus souvent le vote s’effectuait sur des groupes de chapitres.

    89 Loi du 27 février 1912 D.L. 21 février 1939 .

    90 P. Reuter, Annales de Finances publiques, 1947, op. cil, p. 107.
    R. Jacomet, « Le budget considéré comme l’instrument financier des plans de longue durée », Annales de Finances publiques, 1947, n° 11, p. 87.

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    Format

    Tallineau, L. (1998). L’inspiration keynésienne du décret du 19 juin 1956. In N. Carré de Malberg (éd.), La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?. Vincennes: Institut de la gestion publique et du développement économique. https://doi.org/10.4000/books.igpde.13507
    Tallineau, Lucile. « L’inspiration keynésienne du décret du 19 juin 1956 ». In La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, édité par Nathalie Carré de Malberg. Vincennes: Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998. doi:10.4000/books.igpde.13507.
    Tallineau, Lucile. « L’inspiration keynésienne du décret du 19 juin 1956 ». La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?, édité par Nathalie Carré de Malberg, Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998, https://doi.org/10.4000/books.igpde.13507.

    Référence numérique du livre

    Format

    Carré de Malberg, N. (éd.). (1998). La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?. Vincennes: Institut de la gestion publique et du développement économique. https://doi.org/10.4000/books.igpde.13422
    Carré de Malberg, Nathalie, éd. La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?. Vincennes: Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998. doi:10.4000/books.igpde.13422.
    Carré de Malberg, Nathalie, éditeur. La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?. Institut de la gestion publique et du développement économique, 1998, https://doi.org/10.4000/books.igpde.13422.
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