Version classiqueVersion mobile

La direction du Budget face aux grandes mutations des années cinquante, acteur… ou témoin ?

 | 
Nathalie Carré de Malberg

Introduction1

Nathalie Carré de Malberg

Texte intégral

  • 1 Cette introduction a été rédigée après la journée d’études et n’a donc pas été présentée oralement.

1À l’origine de cette journée d’études, une prise de conscience partagée par la direction du Budget et quelques historiens associés au CHEFF et des ambitions limitées ; à l’issue, d’heureuses surprises, des lacunes prévisibles, des acquis, des pistes nouvelles et une volonté collective et renforcée de poursuivre et développer l’histoire de la direction du Budget.

2Prise de conscience du vide historiographique sur la direction du Budget.

  • 2 Cf. Pour la période de Vichy on dispose depuis 1996 des chapitres sur la direction du Budget de la (...)

3Alors que, au sein du ministère des Finances, la direction du Trésor (et ses « annexes » Finex et Prévision) a suscité l’intérêt des historiens, de l’économie surtout, alors que de grandes directions de gestion (Comptabilité publique, Douanes, direction générale des Contributions directes) avaient leur historiographe, alors que l’évolution des dépenses était étudiée par les économistes, alors que le droit des finances publiques aiguisait depuis longtemps l’intérêt des juristes, alors que de nombreux travaux sur l’histoire financière et industrielle au xxe siècle ont été menés, alors que l’histoire politique et sociale a commencé à collaborer avec les politologues à l’analyse des politiques publiques, l’histoire de la direction du Budget, elle, était restée dans l’ombre et la direction n’avait encore jamais été isolée comme acteur autonome par les historiens. De nombreuses explications peuvent être avancées : l’organisation de la discipline historique qui conduit à laisser l’histoire administrative hors de ses préoccupations ; la jeunesse de cette administration – le bureau du Budget devient Direction en 1919 la technicité de ses travaux ; l’abondance des archives qu’elle produit ou encore sa traditionnelle discrétion. Quelles qu’en soient les raisons, le bilan est sévère : sur la direction du Budget, ses missions – qui ne se limitent pas à la préparation du budget – ses pratiques, ses critères de jugement, ses choix et son influence réelle, aucune étude historique ni aucun souvenir d’acteur publié jusqu’en 19962, lacune d’autant plus paradoxale que ses interlocuteurs ne se sont jamais privés de critiquer son omnipotence.

4Prise de conscience de l’importance et de l’ampleur du sujet.

  • 3 Georges Denoix, Souvenirs, exemplaire dactylographié, 1965, p. 75.
  • 4 Entretiens avec Roger Goetze, haut fonctionnaire des Finances, Rivoli-Alger-Rivoli, 1937-1958, op. (...)

5 Les responsabilités de la Direction couvrent un champ immense puisqu’elle est chargée, sous l’autorité du ministre, d’une part de préparer le vote du budget en proposant des choix de dépenses, de présentation du budget et de procédures de vote, d’autre part d’en suivre l’exécution par un contrôle permanent des administrations et une vigilance constante auprès des « systèmes financiers parallèles » et enfin de donner son avis au ministre des Finances pour toute mesure engageant une dépense publique. Comme l’écrivait le premier directeur du Budget, Georges Denoix (1919-1924) : « Rien ne se passe dans les rouages de l’État, à peu près rien d’important dans la vie économique et politique du pays sans avoir une répercussion budgétaire. Et comme le ministre ne peut s’occuper personnellement des milliers de questions à débattre avec toutes les administrations, c’est le directeur du Budget qui est toujours “sur la brèche”3. » Propos repris en d’autres termes par Roger Goetze, directeur de 1949 à 1956, « La direction du Budget, c’est le patron de l’Administration ! Il n’y a pas de questions ! Il faut bien l’admettre4 . » Mais son autorité ne s’exerce pas seulement sur l’Administration. En effet l’accroissement du volume des dépenses publiques à partir du début du xxe siècle s’est accompagné d’un changement de fonction du budget de l’État qui intervient, non plus seulement dans les services administratifs traditionnels, mais aussi dans la réduction des inégalités et la régularisation de la croissance. Le budget devenant un instrument d’intervention des gouvernements, la direction du Budget est devenue acteur des politiques sociales et économiques. C’est dire que les historiens de la France contemporaine ne pouvaient plus négliger d’étudier les choix défendus par cette direction, les moyens dont elle dispose pour s’informer et défendre ces choix auprès de ses interlocuteurs, les résultats de cette action.

6De son côté, la direction du Budget et ses directeurs successifs, Isabelle Bouillot à l’origine de cette journée et Christophe Blanchard-Dignac qui l’a inaugurée, ont éprouvé le besoin de mieux comprendre d’une part l’héritage de cette Administration dans le domaine de la gestion des carrières de son personnel, de l’organisation et du fonctionnement des bureaux et de leurs relations avec leurs partenaires, d’autre part les solutions adoptées en d’autres temps, difficiles eux aussi, enfin les origines du texte organique qui régit encore la présentation du budget.

7De part et d’autre, l’ambition était claire : identifier un acteur majeur et non neutre, la direction du Budget, dans l’histoire politique, sociale, administrative financière, et économique notamment industrielle ; les uns et les autres se demandant : comment a-t-elle adapté son fonctionnement et ses moyens d’intervention à l’élargissement de ses responsabilités et au développement du rôle du ministre des Finances ? Quel est le contenu de ses choix et ont-ils évolué ? Quel rôle a-t-elle réellement joué dans les décisions budgétaires et dans l’application de ces décisions ? Vaste ambition !

8 Si vaste qu’aussitôt est apparue la nécessité d’un travail collectif associant chercheurs de toutes les sous-sections de l’histoire contemporaine d’une part, des autres disciplines juristes, économistes, politologues et sociologues d’autre part, acteurs et témoins des époques révolues enfin. Ces derniers, conscients d’une histoire commune, alertés par la direction du Budget et déjà regroupés sous l’impulsion de Guy Vidal, directeur du Budget de 1979 à 1982, dans l’association « Perspective » n’ont pas hésité à témoigner par écrit ou par oral.

9Prise de conscience partagée que ce travail collectif devait se faire par étape. L’importance et l’actualité du décret de 1956 sur la procédure budgétaire, à peine modifié par l’ordonnance de 1959, la disponibilité des acteurs des années cinquante pour cette histoire et au premier chef de son directeur, Roger Goetze, l’application de la loi de trente ans sur les archives, l’occasion ainsi donnée de recenser les études existantes et surtout de susciter de nouvelles recherches sur cette période encore mal explorée par les historiens, le contexte enfin d’un déficit budgétaire comparable ont conduit le comité de parrainage, aussitôt constitué, à choisir le principe d’une journée d’études sur la direction du Budget dans les années cinquante, fêtant ainsi les quarante ans du décret de 1956 et centrée sur la problématique générale du projet : Quels objectifs ? Quels moyens ? Quels résultats ? Autrement énoncée : « Face aux grandes mutations des années cinquante : acteur ou témoin ? » Le choix d’une période courte imposait de lui-même les grands thèmes et les grande articulations d’un plan choisi en fonction de la nature des interlocuteurs de la Direction.

10Cette prise de conscience impliquait enfin la modestie quant aux résultats à attendre pour ce deuxième anniversaire seulement de la première rencontre avec Mme Bouillot : innovations du décret, fonctionnement de la direction, études de décision, sujets sectoriels, pistes de recherches, questions sans réponses. Bref, des communications hétérogènes en raison de l’avancement inégal des travaux de chacun. Certaines, rares, devinrent des recherches abouties, d’autres nombreuses des recherches ponctuelles issues de travaux débordant l’histoire de la Direction ; d’autres enfin se présentaient comme un point de départ quantitatif ou archivistique mais toujours problématique.

11Ces ambitions modestes et volontaristes ont conduit à concentrer les travaux sur une journée tout en sollicitant le plus possible d’intervenants susceptibles d’avoir rencontré la direction du Budget au cours de leur recherche ou d’en faire le cœur de leurs sujet d’études. Regroupés en fonction des différents types d’interlocuteurs de la Direction, ces communications, destinées à la publication, ont nourri des rapports de synthèse, synthèse particulièrement délicate compte tenu de la diversité des approches, rapports seuls exposés oralement lors de la journée et publiés aussi ici. Cette méthode frustrante peut-être pour les communicants a eu le mérite de laisser à la salle du temps pour débattre avec tous les auteurs présents à la tribune. Débats également publiés.

12À l’issue de cette journée : d’heureuses surprises, des lacunes prévisibles, des acquis, des pistes de recherche fécondes à approfondir, et une volonté toujours collective de poursuivre l’entreprise.

13 Parmi les heureuses surprises je citerai d’abord la fécondité des échanges, avant et pendant la journée, entre acteurs et chercheurs. De mémoire de colloque je ne me souviens pas d’une telle convergence de vue pour tenter d’éclaircir les objectifs et le processus de la décision de la dépense publique. Non qu’il y ait eu toujours communauté de point de vue ou d’interprétation mais l’écoute et l’information réciproques ont été particulièrement fructueuses. La participation écrite de certains acteurs et la communication aux chercheurs des transcriptions de certains entretiens ont sans doute contribué à la qualité des débats.

  • 5 La consultation par un grand nombre de chercheurs des archives que Roger Goetze a confiées au CHEFF (...)

14Sur le fond, cette fois, et contrastant avec la réputation de ces hauts fonctionnaires d’être seulement des exécutants de la volonté du ministre et d’opposer un refus systématique et routinier aux demandes de crédit des « dépenseurs » pour reprendre l’heureux néologisme d’Antoine Prost, la plus grande surprise vint sans doute de la démonstration réitérée de leur capacité de propositions innovantes dans cette période, qu’elles aient ou non abouti. Si, à cet égard, Roger Goetze, le directeur a été le plus souvent mis en avant5, l’action des bureaux et des collaborateurs du directeur ne fut pas oubliée. De ces innovations le décret de 1956 est sans doute la meilleure illustration mais la lecture des communications en fournira de multiples autres preuves.

15Autre surprise, les refus ou les résistances de la Direction ne sont pas nécessairement dans cette période le fruit d’une tradition routinière et systématique. Les budgétaires ont poursuivi d’autres objectifs, politiques et économiques autant que financiers et comptables. Ainsi les études sur la Sécurité sociale ou l’Éducation nationale ou encore sur la guerre d’Indochine ont bien montré que les résistances des budgétaires étaient autant d’avertissements lancés au Gouvernement et au Parlement pour qu’ils prennent acte des contradictions et lacunes de la législation et des politiques suivies. De même, la position hostile envers les subventions aux entreprises nationalisées est toujours motivée par l’aspiration à rétablir, par une meilleure gestion des entreprises et une vérité des prix, leur capacité d’autofinancement et l’appel au marché financier, perspective libérale a fait remarquer François Caron.

16Parlons sans attendre des lacunes, même si elles étaient prévisibles en raison du retard historiographique.

17La première, soulignée par Jean-Noël Jeanneney, tient à l’absence de réflexion dans les communications sur les relations entre la Direction et les ministres des Finances et leur cabinet (sauf lorsqu’ils sont en même temps présidents du Conseil comme Queuille ou Pinay). On attend encore des thèses sur Pleven, Schumann, Mayer, Reynaud, Petsche, Faure, Pflimlin, Gaillard, Ramadier par exemple pour mieux saisir l’influence de la Direction dans la perception des objectifs ou des politiques à suivre et dans la décision finale. Les exemples de Queuille et de Pinay laissent penser que les politiques des ministres ou secrétaires d’État au Budget sont sous « influence ». Encore faudrait-il le confirmer ou l’infirmer pour les autres ministres.

18La seconde lacune porte sur l’étude du personnel : origines, formation, stabilité ou mobilité de carrières dans la Direction, détachements y compris dans les cabinets, débouchés, pratiques professionnelles, culture de direction mais aussi de chaque sous-direction, relations internes, image externe, relations avec les interlocuteurs, modes de négociation, part du pragmatisme et de la tradition. Cette étude indispensable quantitative et qualitative devrait être menée dans la longue durée afin de déceler la faculté d’adaptation de ce personnel aux nouvelles missions et structures, sous quatre régimes. Des obstacles existent : ainsi l’étude des carrières exigeait la dérogation pour accéder aux dossiers de personnel que la DPA n’a pas accordée à temps ; la saisie et le traitement informatique sont chronophages ; si les archives orales sont précieuses pour l’après-guerre il faut aller à la pêche pour les périodes antérieures et consulter les archives des interlocuteurs. Ces difficultés pourraient être aisément surmontées si un doctorant faisait de ce sujet central le cœur de sa recherche.

19D’autres lacunes étaient attendues, faute de travaux particuliers ou de disponibilité des chercheurs pour participer à la journée, concernant : les relations de cette Direction avec certains ministères comme le ministère de l’Intérieur ou des PTT, ou certains secteurs d’activité comme l’agriculture ou l’énergie non charbonnière ; son rôle dans les politiques publiques comme la réforme des administrations, ou la construction européenne ou les politiques d’économies et de productivité ; sa place dans le contrôle des entreprises publiques ou des collectivités locales. Cet inventaire n’est pas clos.

20Les acquis cependant sont importants et portent essentiellement sur la place prépondérante du directeur dans l’histoire de cette Administration au cours de cette période ; sur le rôle de la Direction dans l’évolution des relations entre l’exécutif et le Parlement ; sur ses critères d’analyse et de comportement ; sur ses méthodes et son fonctionnement et enfin sur la conversion de la Direction en faveur de dépenses productives et du plan, nécessité plus ou moins considérée comme provisoire pour rétablir l’économie de marché à l’intérieur et à l’extérieur.

21Il a en effet été amplement démontré que la place du directeur dans les choix défendus et les arbitrages opérés s’avère considérable sous la IVe République même si certains secteurs restent hors de sa sphère d’influence comme les Affaires étrangères ou les guerres coloniales. Il y aurait lieu désormais de comparer avec les prédécesseurs de Goetze ou ses successeurs. Cette influence est-elle fonctionnelle ? Tient-elle à l’homme et à son parcours antérieur, à la conjoncture politique, au contexte économique ? S’est-elle trouvée affaiblie d’une part avec l’émergence de nouveaux acteurs de la décision, l’Élysée, les cabinets ministériels, les administrations de mission, les comités interministériels, les administrations communautaires, d’autre part avec le déclin de ses alliés objectifs, le plan et la commission des finances enfin avec le rétrécissement du champ d’action économique de l’État ? Le ton des notes de perspectives que Roger Goetze adresse à chaque ministre lors de son arrivée est de ferme remontrance quelle que soit la sensibilité politique du sujet évoqué. Les successeurs ont confirmé que cette liberté de ton et d’avertissement était toujours en vigueur. Il atteste de l’autorité reconnue et acceptée par le ministre de ce haut fonctionnaire. Cette autorité ne concerne pas seulement le ministre, elle est visible au sein du personnel de la Direction qui manifeste pour son directeur un respect presque monarchique ; elle s’exerce enfin également auprès des interlocuteurs mais là il faudrait sonder les archives des administrations et des hommes politiques.

  • 6 Cf. en annexe le décret et l’exposé des motifs.
  • 7 Note n° 2023 du 11 mai 1942, SAEF 1 A 32 documents personnels de Cathala.

22Les innovations du décret de 1956 qui renouvelle et codifie en quelque sorte notre droit budgétaire ont également été bien mises en valeur par les juristes, Robert Hertzog et Lucile Tallineau, ainsi que ses motivations théoriques et pratiques6. Ses dispositions n’ont pas seulement enserré les débats budgétaires au Parlement dans des contraintes de procédure et de durée que la Constitution de la Ve République et l’ordonnance de 1959 confirmeront largement dans un contexte radicalement différent, elles ont inscrit le vote du budget dans l’ensemble de la vie économique et financière, soulignant sa nature économique et affirmant l’interaction de l’une sur l’autre. En 1956 l’exécutif à travers le ministre des Finances et donc sa direction du Budget et la commission des finances sont devenus les acteurs essentiels du processus budgétaire. Ensuite, avec la Ve République, l’abaissement constitutionnel du Parlement et le phénomène majoritaire propre ont renforcé le pouvoir de l’exécutif. Il n’est pas sûr que ce déséquilibre soit propice en période de fortes mutations à des réformes profondes, que la France puisse se passer aisément de la médiation de l’Assemblée nationale et qu’il ne faille pas revenir un jour àrun équilibre des pouvoirs plus proche de celui acquis avec le décret de 1956. Équilibre dont Serge Berstein a rappelé la fragilité mais qui est comme il l’a dit « peut-être après tout l’expression d’une démocratie moderne ». La réflexion de Christophe Blanchard-Dignac sur cette période rappelle qu’un trop grand déséquilibre des pouvoirs peut nuire aux réformes nécessaires : « Nous sommes plutôt dans une phase où il faut que le Parlement reprenne un petit peu de compétences en matière budgétaire plutôt que de lui en retirer, puisque les sujets que nous avons à traiter sont des sujets tellement difficiles... ce ne peut pas être quelques techniciens qui peuvent faire aboutir des décisions, ceci doit être discuté dans la transparence et il n’y a pas mieux que la représentation nationale pour assumer un certain nombre de choix difficiles que lui propose le Gouvernement... c’est un point qui est important, on ne pourra pas progresser en matière de redressement de nos comptes si l’on continue à en faire une affaire de techniciens. » Avec le décret de 1956, les années cinquante avaient fini par trouver un juste équilibre entre la représentation nationale et le pouvoir des techniciens, entre les excès parlementaires des débuts de la IVe République et les inconvénients majeurs de l’absence ou de la faiblesse du contrôle parlementaire : inconvénients bien perçus par la Direction sous Vichy. Rappelons ce qu’en mai 1942, le directeur du Budget, écrivait à son nouveau ministre, Cathala : « Depuis l’armistice de 1940, le ministère des Finances et ses services ont été, en fait, seuls à examiner, émonder, et rogner les propositions de dépenses des autres départements ministériels. Il en est résulté une certaine irritation... Pour s’en tenir à la matière budgétaire, il faut noter qu’autrefois, les pouvoirs du ministère des Finances n’étaient ni moins étendus ni mieux fondés ; mais ils étaient plus aisément supportés parce qu’il existait un arbitre : le Parlement7. »

23Troisième acquis : les rapports de force entre les acteurs du débat budgétaire varient selon quelques critères qui se retrouvent dans toutes les études et ont été clairement identifiés mais restent bien sûr à vérifier pour les autres périodes.

24Les contraintes extérieures des années cinquante, par nature imprévisibles, « exaspèrent » selon l’expression de Robert Frank la Direction dont les prévisions dans ces domaines s’avèrent illusoires. Elle est alors conduite à se contenter de reconduire des budgets dont elle sait pertinemment qu’ils ne seront pas respectés.

25La sensibilité politique de certains budgets réduit sa capacité d’influence. Sans même parler des budgets militaires, les exemples des traitements des fonctionnaires, des pensions des anciens combattants, des subventions agricoles, et même du petit budget annexe de la radio, démontrent qu’elle ne peut résister longtemps à la pression politique. Mais dans ces cas-là elle ne se prive pas de donner rigoureusement son point de vue tout en accompagnant avec vigilance l’augmentation de la dépense. Par ailleurs elle dispose de moyens subtils pour reprendre d’une main ce qu’elle a concédé de l’autre : ainsi en est-il du non-remboursement des services rendus. Elle essaie aussi d’échapper à la surenchère inévitable des débats budgétaires comme le montre l’exemple des aides à la presse qu’elle préfère financer par la défiscalisation (plus neutre politiquement également) que par des subventions à renégocier tous les ans. Elle préfère le plus souvent une transaction à son échelon qu’un arbitrage ministériel. Mais même en situation de faiblesse la direction du Budget reste vigilante. Ainsi du budget de la reconstruction, fruit d’une loi qu’elle doit appliquer mais qu’elle ne laissera pas sans surveillance.

26À l’inverse, sur des sujets techniques même gros consommateurs de crédits comme la recherche pétrolière, le nucléaire civil et militaire, les options en faveur de l’équipement de la commission des investissements, sa capacité de décision à son échelon est nettement plus grande, parfois déterminante. Encore faut-il qu’elle ait été convaincue de la pertinence du projet comme l’a démontré a contrario l’exemple du budget des Télécoms. Pour autant il n’est pas sûr que sa marge de manœuvre dans ces gros budgets soit réelle car en dépit du recrutement hétérodoxe d’un ingénieur elle apparaît bien démunie pour peser le bien-fondé des arguments techniques des « dépenseurs ».

27D’autres critères d’analyse propres à cette Direction sont redondants dans les communications ou les témoignages : les rapports d’homme à homme et la confiance établie avec l’interlocuteur ; la qualité des dossiers présentés ; la prévisibilité des dépenses à reconduire ; le risque de contagion ; l’attachement aux principes de l’unité et de l’universalité budgétaires (plus qu’à celui de l’annualité semble-t-il). Par contre à ce stade un critère semble plus aléatoire : le montant des crédits en cause, comme s’il n’existait jamais de petit crédit pour la Direction, le risque de surenchère étant toujours présent. Seule la multiplication des études de cas autorisant des comparaisons permettrait de retenir ce critère.

28Acquis encore de cette journée mais qui reste à comparer avec d’autres temps et d’autre administrations : le fonctionnement de cette Direction. Celle-ci réussit à allier la tradition du respect hiérarchique et la souplesse des relations internes. La responsabilité et l’autorité d’un simple administrateur civil ou chef de bureau, peu conformes à l’image habituelle de l’Administration, nourrit l’esprit de corps de cette Direction et explique sans doute le dévouement sans limite de ces fonctionnaires dotés d’une rare marge de manœuvre et d’initiative. La puissance de cette Direction tient aussi à la qualité de l’information dont elle dispose, soit directement par l’expérience acquise de ses fonctionnaires dont la mobilité est bien moins grande qu’aujourd’hui ou par les contrôleurs des dépenses engagées – contrôleurs financiers –, soit indirectement par les contrôleurs d’État ou ses agents détachés dans les commissions des finances ou encore par la participation des budgétaires dans des commissions diverses comme la commission des salaires des entreprises publiques par exemple, mais il faudrait en établir la liste. Assurément en matière de politique budgétaire, comme l’a fait remarquer Antoine Prost, « il n’y pas de domaine où la qualité d’une politique dépende davantage de la qualité de son administration ».

29Le cinquième acquis, présent dans toutes les communications et débats de l’après-midi, est l’adhésion des membres de la Direction à l’intervention de l’État dans l’économie, qu’il s’agisse de la priorité donnée aux investissements ou de la légitimité du plan. En cela elle ne se distingue pas du Trésor, du FME ou du Plan. Ces investissements qui devaient dans un premier temps être intégrés dans le budget et financés par l’emprunt figurant dans l’impasse puis dans un deuxième temps être débudgétisés et financés par le marché, par l’intermédiaire des banques publiques, sont considérés comme prioritaires. Ainsi la Direction s’émeut de la faculté de sabrer dans les crédits de paiement que se donne le pouvoir politique en dépit d’autorisations de programme déjà votées. Dans cette perspective un deuxième plan est nécessaire et les acteurs concernés de la Direction œuvreront efficacement pour qu’il soit mis en place. Le mérite d’un plan est d’être un « réducteur d’incertitude » pour reprendre l’expression qu’aurait utilisée plus tard Pierre Massé détournant l’expression de Hobbes sur l’État. Or, l’incertitude freine le développement des entreprises, laisse trop de latitude aux interventions des dépensiers et hypothèque la capacité d’élaborer des perspectives des budgétaires. Faut-il alors parler de tournant keynésien et de conversion de la Direction pour reprendre l’expression de Michel Margairaz ? À court terme sûrement. Encore que cette conviction soit née, plus de l’observation de l’économie française dans les années quarante et cinquante que de formation doctrinale et qu’elle relève plus d’un choix pragmatique destiné à rétablir à terme le fonctionnement de l’économie libérale que de l’adhésion à une économie « dirigée » durable. L’étude des années soixante et soixante-dix confirmera ou infirmera la profondeur de cette conversion.

30 Parmi les sujets abordés qui n’ont été qu’effleurés et méritent d’être approfondis, j’en développerai cinq sans chercher à être exhaustive tant sont stimulantes les communications à cet égard.

31Le premier à signaler parce qu’il relève du métier de l’historien serait d’affiner la chronologie. Si l’année 1949 a bien été retenue comme un moment d’inflexion majeur dans les choix de la direction du Budget, ce changement permis par l’arrivée du directeur mais aussi par la conjoncture financière plus favorable (l’aide Marshall, plan Meyer-Petsche, premier plan, sortie des goulots d’étranglement de la Libération) reste à confirmer par une étude fine de la période et de celle qui l’a précédée. Il est certain par ailleurs que l’application du décret de 1956 qui correspond au départ de Goetze met fin à une période difficile, héroïque. Mais d’autres tournants ont été évoqués qui marquent davantage la sortie définitive de la guerre : 1951-1953 est un changement pour la reconstruction et la marine marchande par exemple mais aussi pour la pression fiscale qui connaît une pause durable et pour la réorganisation de la Direction. À l’autre extrême, en 1958, le nouveau régime, le plan Pinay-Rueff, un nouveau directeur, plus proche de l’ancienne école, Gilbert Devaux, ont contribué à modifier le fonctionnement quotidien de la Direction, son champ d’action et d’influence et les rapports de force avec les « dépenseurs », un autre acteur étant entré dans le jeu, l’Élysée. Il est trop tôt pour conclure mais il est certain que toute étude chronologique doit faire la part de la conjoncture proprement administrative, politique, constitutionnelle, économique et financière.

32Autre réflexion transversale qui mériterait une étude plus fine est le rapport au temps qu’entretient cette direction dont on a souvent souligné l’attachement au principe budgétaire de l’annualité héritée du xixe siècle et dont on a rappelé souvent les conditions de travail harassantes laissant peu de temps au temps. Son horizon reste certes annuel mais elle soutient le plan, adhère aux autorisations de programme pluriannuelles, est à l’origine du rapport économique et du rapport financier qui dressent des perspectives pour les années à venir et non pas seulement pour l’année de la loi de finances. Enfin elle se dote d’instruments (bureau des études par exemple) lui permettant d’anticiper l’évolution de l’économie et des dépenses. Elle travaille certes dans l’urgence mais le besoin de prendre le temps de réfléchir est clairement exprimé par Roger Goetze qui justifie la création d’un emploi de chef de Service notamment par la nécessité de dégager du temps. L’augmentation des effectifs dans les années cinquante va dans le même sens et prouve également qu’à l’échelon des sous-direction et des bureaux la gestion du personnel en « flux tendu » a ses limites. Par ailleurs un argument est souvent apparu qui atteste de la préoccupation de la Direction pour le moyen terme : la possibilité de dégager ultérieurement des économies à partir de dépenses accrues dans l’immédiat, comme c’est le cas pour les tentatives de reconversion des charbonnages. Enfin, on a déjà remarqué le rôle de la mémoire d’un personnel stable, dans sa capacité d’analyse et de mise en musique des mesures d’application. Il faudrait donc à l’avenir, dans toutes les études, dégager ce qui tient au souci du court et moyen terme et ce qui relève de l’héritage et des leçons du passé : là est peut-être dans ce rapport au temps, complexe mais riche, un atout spécifique de cette administration.

33 Si de nombreux bureaux ont été abordés, notamment mais pas seulement le bureau B2, bureau transversal de la préparation du budget, certains ont été absents de cette journée, (contrôle des collectivités locales, des subventions agricoles par exemple), d’autres n’ont été qu’effleurés (contrôle des entreprises publiques, sous-direction des Affaires sociales) d’autres enfin plus étudiés mériteraient d’être comparés dans la durée (sous-direction du Personnel civil et militaire notamment). Cette dernière sous-direction justifierait, à elle seule, une thèse, d’autant plus que ses attributions larges et anciennes ne justifient probablement pas une coupure en 1945 : l’accélération des dépenses correspondant aux traitements des fonctionnaires civils ne date-t-elle pas de 1940 ? Comment cette sous-direction a-t-elle réagi face aux demandes exponentielles des administrations sous Vichy, alors qu’elle est privée de son allié naturel qu’est la commission des finances ? Les choix qu’elle défend et les arguments sont-ils les mêmes après la guerre alors que la grille de la fonction publique et les statuts des entreprises nationalisées diminuent les marges de manœuvre ? Les négociations et les arbitrages avec les directions du personnel ou les services financiers des ministères « dépenseurs » changent-ils de nature avec le temps ou la permanence l’emporte-t-elle ? L’apparition d’un ministère ou direction de la Fonction publique à la fois rival et partenaire a-t-il modifié les points de vue de cette sous-direction ?

34La sous-direction des Affaires sociales attend, elle aussi, son historiographe. Il semble qu’elle a perçu très tôt l’ampleur des dépenses de sécurité sociale. À cet égard la remarquable communication sur le financement de la sécurité sociale permet d’attendre beaucoup d’une plongée dans les peluriers et de l’écoute d’autres témoins, comme Pierre Giraud. Là aussi le sujet exigerait une étude dans la durée jusqu’à nos jours.

  • 8 C’est dans les années cinquante que se met en place le Service du coût, d’organisation et de méthod (...)

35Autre sujet, effleuré seulement et pourtant d’actualité serait l’étude depuis les années vingt de la place prise par la Direction dans les réformes successives d’économies (commissions aux noms évocateurs de La Hache, La Guillotine, Le Laminoir) et dans les réformes de l’Administration, qu’il s’agisse des réformes abouties ou des réformes avortées8. La direction du Budget s’est révélée être un excellent observatoire des dysfonctionnements de l’Administration. La Direction a-t-elle une politique constante dans ce domaine particulièrement sensible pour elle et dont elle est le plus souvent l’opérateur principal ? Que deviennent les réformes refusées ?

36Certaines communications comme celles portant sur les beaux-arts, la reconstruction, les moyens de transports, les charbonnages ou la marine marchande laissent penser que les budgétaires n’appliquent pas seulement des critères d’analyse communs à l’ensemble des dépenses mais qu’ils défendent dans certains domaines une véritable politique sectorielle. Cette hypothèse mériterait d’être vérifiée même s’il est apparu qu’en matière d’Éducation nationale, par exemple, on ne peut pas parler d’une politique spécifique mais plutôt d’accompagnement de la dépense.

37S’il reste bien d’autres questions que les chercheurs de demain tenteront, espérons-le, d’élucider il ne faudrait pas oublier celle-ci : comment la direction du Budget a-t-elle et est-elle perçue par ses interlocuteurs dans et hors du ministère des Finances ? Cette perception est-elle une force ou une faiblesse ? L’écart entre l’image et la réalité est à rechercher prioritairement, mais n’oublions pas qu’une idée fausse peut devenir un fait vrai et entraîner des effets plus considérables que ne le ferait la réalité. L’échec du projet ambitieux de rationalisation des choix budgétaires soutenu par la Direction dans les années soixante et soixante-dix tire-t-il en partie son explication de l’excès de pouvoir qu’on lui imputait ? Cette représentation est-elle à l’origine du projet, réitéré mais toujours abandonné, de rattacher, suivant le modèle américain, la Direction directement auprès du Premier ministre et quelles ont été les réactions au sein du ministère des Finances ?

38Mais ce sont probablement les relations internes au sein du ministère des Finances qui seront les plus difficiles à appréhender au-delà des témoignages particulièrement délicats à utiliser dans ce cas. Sans doute faudra-t-il porter l’éclairage sur les temps forts de restructuration du ministère afin qu’éclatent sous la pression de la menace et donc lisibles pour l’historien les convergences ou divergences entre les grandes directions de ce ministère si conscient par ailleurs de sa spécificité.

39Comme l’a fait remarquer Guy Vidal dans sa conclusion, il est beaucoup trop tôt pour conclure sur cette période des années cinquante. Laissons les participants poursuivre leurs recherches et d’autres chercheurs combler les lacunes. Considérons cette journée comme une inauguration, une introduction féconde à une histoire collective de la direction du Budget depuis 1870 à nos jours, acteur désormais un peu mieux connu de l’histoire du ministère des Finances que le CHEFF a pour mission de faire connaître, acteur désormais reconnu de l’histoire de France.

Notes

1 Cette introduction a été rédigée après la journée d’études et n’a donc pas été présentée oralement.

2 Cf. Pour la période de Vichy on dispose depuis 1996 des chapitres sur la direction du Budget de la thèse de M.O. Baruch, Servir l’Etat français, l’administration en France de 1940 à 1944, thèse de doctorat d’histoire soutenue à l’IEP, 1995, 4 volumes, à paraître chez Fayard en 1997 ; et d’un article de Robert Belot, « Les enjeux politiques du contrôle budgétaire, quelques aspects du fonctionnement de l’État français sous l’occupation », Revue Française de Finances Publiques, n° 53, 1996, p, 179 à 196. Le seul souvenir de budgétaires publié à ce jour est celui de Paul Schwall, « Au fil d’une vie. Éclats de mémoire. Naguère rue de Rivoli 1944-1957 », introduction par N. Carré de Malberg, Études et documents VIII, CHEFF, 1996, p. 511 -595 ; en 1995 Roger Goetze a autorisé l’édition critique de ses entretiens biographiques, conduits par Florence Descamps en 1989, transcrits et corrigés par lui. Entretiens avec Roger Goetze, haut fonctionnaire des Finances, Rivoli-Alger-Rivoli, 1937-1958, texte établi, présenté et annoté par Nathalie Carré de Malberg, Paris, CHEFF, 1997, 450 p. La IVe partie couvre la direction du Budget.

3 Georges Denoix, Souvenirs, exemplaire dactylographié, 1965, p. 75.

4 Entretiens avec Roger Goetze, haut fonctionnaire des Finances, Rivoli-Alger-Rivoli, 1937-1958, op. cit. IVe partie.

5 La consultation par un grand nombre de chercheurs des archives que Roger Goetze a confiées au CHEFF et notamment de ses notes de perspectives explique en partie que son rôle ait été si souvent privilégié.

6 Cf. en annexe le décret et l’exposé des motifs.

7 Note n° 2023 du 11 mai 1942, SAEF 1 A 32 documents personnels de Cathala.

8 C’est dans les années cinquante que se met en place le Service du coût, d’organisation et de méthodes, le SCOM, qui permet à la direction du Budget de juger des dépenses d’équipement en fonction de l’amélioration de la productivité à en attendre.

Auteur

Assistante agrégée d’histoire à l’université Paris-X, chercheur associée au Comité pour l’histoire économique et financière de la France. Outre de nombreuses publications sur les inspecteurs des Finances dans la première moitié du xxe siècle et sur les archives orales, elle a réalisé la présentation et l’annotation critique des Entretiens avec Roger Goetze haut fonctionnaire des Finances. Rivoli-Alger-Rivoli. 1937-1958, CHEFF, 1997, 450 p.

Le texte et les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont sous Licence OpenEdition Books, sauf mention contraire.

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search