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Gouverner les territoires

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Giuseppe Bettoni

Gouvernance ou gestion des conflits ? Une approche géopolitique

Giuseppe Bettoni

Texte intégral

  • 1 E. Reclus, L’homme et la terre, 1905.

1La gouvernance et la géopolitique ne sont pas toujours considérées comme deux éléments d’un même discours ou d’une réflexion scientifique en matière d’aménagement du territoire. Pourtant, elles sont intimement liées, un peu comme le sont l’histoire et la géographie1.

2Avant toute chose, nous allons examiner deux définitions du concept d’aménagement pour ensuite tenter de comprendre celui de gouvernance afin de saisir le lien entre les deux. Une fois établi ce lien, il sera beaucoup plus simple de réussir à expliquer le contexte de la réforme constitutionnelle intervenue en 2001 en Italie et de faire comprendre comment « antagonisme » et « gestion du territoire » sont les deux revers de la même médaille. Nous nous appuierons sur l’exemple italien pour démontrer qu’une décentralisation mal conçue engendre des risques importants en termes de fragmentation des territoires ainsi qu’en matière de gestion et, plus particulièrement, que décentralisation ne rime pas toujours avec efficacité de l’action publique.

3La réforme du titre V de la Constitution italienne menée en 2001 a engendré une République qui fonctionne sur des principes radicalement différents de ceux du passé.

4Dans le présent article, je chercherai à montrer en quoi consiste cette « évolution », particulièrement du point de vue de l’action de l’acteur public, et quel est son impact sur les divers territoires du pays. Nous verrons que cette évolution n’est pas terminée et place l’Italie dans une situation extrêmement difficile, particulièrement du point de vue de la gestion du territoire.

5Enfin, il convient de rappeler que l’objet du présent article est la « gestion du territoire » ; par conséquent, nous chercherons dans un premier temps à expliquer en quoi elle consiste. Ensuite seulement nous tenterons d’expliquer les changements survenus puis les aspects les plus délicats.

I. L’aménagement…

  • 2 P. Merlin, L’aménagement du territoire, PUF, Paris, 2002.
  • 3 P. Merlin, Aménagement du territoire, p. 38-43, P. Merlin, et F. Choay (dir.), Dictionnaire de l’ur (...)
  • 4 Y. Lacoste, « Aménagement », De la géopolitique au paysage, dictionnaire de la géographie, Armand C (...)
  • 5 J. Girardon, « Introduction », Politiques d’aménagement du territoire, Ellipses, Paris, 2006.

6La définition d’aménagement de Pierre Merlin est la suivante : « L’action et la pratique (plutôt que la science, la technique ou l’art) de disposer avec ordre, à travers l’espace d’un pays et dans une vision perspective, les hommes et leurs activités, les équipements et les moyens de communication qu’ils peuvent utiliser, en prenant en compte les contraintes naturelles, humaines et économiques, voire stratégiques2 ». Dans un autre ouvrage, Merlin modifie sa définition en affirmant que cet « ordre » est recherché afin de permettre que les « fonctions et les relations entre les hommes s’exercent de la façon la plus commode, la plus économique et la plus harmonieuse3 ». Mais si Merlin s’arrête sur l’aspect du processus d’aménagement – cette disposition harmonieuse, cette mise en ordre du territoire –, il existe une autre définition qui porte sur d’autres aspects en lien avec la relation que nous tentons d’établir entre gouvernance et géopolitique. Yves Lacoste définit en effet l’aménagement comme « action en principe volontaire et réfléchie d’une collectivité et surtout de ses dirigeants – et personnes relativement influentes – visant à mieux répartir sur son territoire de nouvelles activités économiques et culturelles4 ». Comme on le voit immédiatement, Lacoste souligne le rôle des acteurs, ce qui se comprend si l’on en juge par son parcours. Le rôle des acteurs dans la gestion du territoire est souvent négligé ou considéré comme un aspect en quelque sorte accessoire, voire non influent, mais c’est une erreur car c’est précisément son poids qui pousse souvent les géographes et les politologues à ne pas le considérer dans sa globalité. Nous sommes trop attentifs à ce qui est objectivable pour nous consacrer à l’évaluation de quelque chose qui, au contraire, reste extrêmement difficile à juger de façon objective : la vision et le pouvoir des différents acteurs. Une définition beaucoup plus directe a été donnée par Jean Girardon qui est à la fois universitaire et « gestionnaire » du territoire puisqu’il a occupé diverses charges politiques locales : le moyen par lequel le pouvoir organise son territoire dans une société donnée5.

  • 6 C. Salone, Politiche territoriali : l’azione collettiva nella dimensione territoriale, UTET, Turin, (...)

7Parmi les Italiens qui traitent de la question, Carlo Salone expose bien le problème lorsqu’il affirme qu’en Italie, la mise en œuvre des politiques territoriales se répartit entre deux domaines spécifiques : celui de la programmation économique et celui de la planification urbaine et territoriale – faisant ainsi directement référence au terme anglo-saxon de planning6. Nous ne nous arrêterons pas sur les raisons qui ont poussé l’Italie toujours plus avant vers une séparation irréfléchie entre territoire d’une part et action politique et économique d’autre part, même si cela s’explique probablement par la mise au ban de la géographie italienne (à tort ou à raison, cela importe peu ici) depuis la fin de la seconde guerre mondiale. Le spectacle est visible pour tous : un pays qui évolue au sein de son territoire de façon très désordonnée, avec tous les coûts – économiques, sociaux, environnementaux – que cela implique. C’est justement ce manque qui nous pousse à approfondir la réflexion sur le concept d’aménagement.

  • 7 F. Governa, Territorio e azione collettiva nelle politiche di sviluppo locale, in Geotema, n° 26, a (...)

8Francesca Governa souligne cette séparation entre politiques et territoire, où ce dernier serait seulement présent comme « support passif de l’action, modelé par des processus extérieurs à lui » et réduit à un « ensemble de relations favorisées par la proximité physique des sujets7 ». Dans ses travaux, elle a examiné plus en profondeur l’évolution du rôle du territoire surtout par rapport à des éléments comme la gouvernance. Ici, toutefois, nous nous pencherons uniquement sur une approche différente et ses conséquences, approche que les géographes italiens ont appliquée au territoire dans les politiques qu’ils ont qualifiées de « planification territoriale », mais que nous préférons appeler « organisation », non seulement pour des raisons linguistiques, mais aussi parce que le sens est plus proche de la traduction française d’aménagement. Parce que c’est bien de cela qu’il s’agit : d’organiser un territoire dans tous ses aspects chaque fois que l’on construit une route ou que l’on souhaite bâtir une crèche. Ces deux choses extrêmement différentes n’appartiennent pas l’une à un ingénieur ou à un architecte et l’autre à une assistante sociale, mais découlent de la volonté et de la vision d’un acteur public et des choix qu’il est prêt à faire du point de vue territorial. Cela signifie donc mettre de l’« ordre », comme l’écrit Merlin, dans un territoire avec un objectif d’« harmonie » ou de « vision choisie », dirait Lacoste : celle de l’acteur.

9Dans le développement territorial, sous toutes ses formes, il s’agit principalement de ce genre de choix.

10Ce qui rend plus délicat le fait de parler d’aménagement – dans ses diverses acceptions – est justement cette multiplicité des décideurs et la transversalité des « leviers » d’action que l’on est contraint d’utiliser.

  • 8 J. Subirats, R. Gallego, Veinte años de autonomías en España : Leyes, políticas públicas, instituci (...)

11À partir de ce qui vient d’être dit, il semble évident que chaque action publique sur un territoire (processus d’intervention) est un processus politique fondé sur des formes de rationalité collective8.

12La définition de Patsy Healey souligne ce qui vient d’être dit, au détriment d’une vision trop attachée à l’« ouvrage » architectural ou trop technique (aseptisée).

  • 9 P. Healey, Collaborative Planning : Shaping Places in Fragmented Societies, Palgrave Macmillan, Lon (...)

13En particulier, elle souligne le rôle du planificateur en le définissant comme « […] un sujet de reproche et d’hostilité et l’objet de nos espoirs en matière de régulation effective de la communauté9 ». Il est vrai que Healey propose ce qu’elle définit comme la « nouvelle théorie de la planification communicative », c’est-à-dire une forme plus collaborative de « planification », chose qui, si nous la savons souhaitable, n’est certainement pas facile à mettre en œuvre. Mais ce qui nous intéresse le plus dans son travail, c’est le refus de la répartition sectorielle de la planification en faveur d’une perspective « territoriale » pour comprendre comment nos activités interagissent avec notre système de vie. S’il est vrai que l’on est arrivé à la modernité par étapes positives – santé et amélioration des classes sociales –, il est également vrai que des éléments extrêmement négatifs ont vu le jour, notamment l’augmentation des inégalités économiques ou de l’exclusion sociale.

  • 10 G. Bettoni, Dalla geografia alla geopolitica, Franco Angeli, Rome, 2009.

14Nous pouvons donc synthétiser le tout en affirmant que, qu’elle soit appelée planification ou aménagement, la gestion du territoire par les acteurs publics est complexe, multidisciplinaire et certainement conflictuelle10. Nous verrons dans les pages qui suivent comment la réforme constitutionnelle de 2001 en Italie a été menée non seulement en attribuant plus de pouvoir aux régions que n’en avait l’État – chose qui n’est pas critiquable en soi, techniquement –, mais aussi avec l’objectif d’augmenter la capacité de développement du territoire national par le biais d’un développement différencié. C’est cela, en quelque sorte, le principe de la « compétitivité » des territoires. Et c’est justement cette « compétitivité » qui a contribué, dans le cadre de la réforme italienne, à accroître les inégalités des territoires entre eux et, en conséquence, les inégalités entre les citoyens. Mais nous verrons cela plus en détail ultérieurement.

15Avant de poursuivre sur les spécificités de l’« aménagement », je pense qu’il n’est pas inutile de changer de niveau d’analyse pour mieux comprendre d’où provient cette désaffection pour le « national » au profit d’un niveau « local » désormais considéré comme dominant. Il est clair qu’il existe une vaste littérature sur les phénomènes comme la « mondialisation » ou le « globalocal » et nous ne cherchons pas ici à en rajouter. L’objectif est simplement de comprendre d’où provient cette force qui a poussé des pays comme l’Italie ou la Grande-Bretagne – mais aussi la France – à se lancer dans de complexes réformes institutionnelles, souvent assez excentriques. Le Royaume-Uni, au sein duquel l’Irlande du Nord, l’Écosse et le pays de Galles ont leur propre parlement, avec des représentants élus uniquement par leur population respective, alors que l’Angleterre n’a pas de parlement « local », en est une illustration flagrante.

16S’agissant de toutes les évolutions qui ont fait de la mondialisation et autres phénomènes des sujets de débat inépuisables, ce qui nous intéresse est aussi bien la phase historique pendant laquelle elles se sont produites que l’ensemble géographique concerné.

17En effet, il ne faut pas oublier que si tout cela coïncide avec l’arrivée dans notre quotidien d’instruments tels que l’Internet et la téléphonie mobile, il est également vrai que cela coïncide historiquement avec la fin du monde bipolaire. Dans de nombreux pays, ce bipolarisme légitimait le système politique interne – ce qui était tout à fait le cas en Italie, par exemple. Avec la disparition du bipolarisme, une sorte de redéfinition des équilibres – et des légitimités – devint inévitable. C’est là que, pour de nombreux pays, débutent les véritables problèmes – à commencer, notamment, par la Belgique et l’Italie. Les Trente Glorieuses se sont écoulées sans que l’on réussisse à construire et à former une conscience commune et partagée ; en conséquence, l’État a été considéré uniquement comme un percepteur, sans que l’on saisisse vraiment quel rôle unificateur il pouvait avoir. L’exemple de l’Italie est parlant, surtout si l’on considère que les acteurs « concurrents » sont les régions dont l’identité est moins marquée que celle de tout autre acteur territorial italien – sans oublier le phénomène « mains propres » qui a délégitimé toute la classe politique nationale en révélant des cas de corruption évidents. Pour l’État central, le transfert d’une large partie de ses propres compétences est devenu inéluctable.

  • 11 Y. Lacoste, « Introduction », Dictionnaire de Géopolitique, Flammarion, Paris, 1993.

18Au-delà du cas italien, sur lequel nous reviendrons ultérieurement, ce qui nous intéresse présentement est de souligner les différents impacts qu’un phénomène de taille planétaire – la fin du bipolarisme – a eu sur les pays européens, avec des résultats très variés. Nous pourrions ensuite considérer les divers résultats électoraux que cela a engendrés en Italie – la Lega dans le Nord du pays, Forza Italia dans certaines parties du Nord et du Sud, sans négliger les diverses dérives du vote catholique sans lien avec Forza Italia. En somme, nous faisons référence aux niveaux d’analyse théorisés par Lacoste, concernant l’aspect aussi bien temporel que territorial11. Il en découle un énième lien puissant entre géopolitique et gouvernance.

19Les diverses répercussions sur les territoires ont un rapport direct avec la façon de gérer et d’organiser l’action publique, particulièrement parce le territoire est le lieu où se concrétise l’action publique – pas uniquement infrastructurelle. Dans les définitions, l’action de l’acteur public est exprimée au singulier alors que pour chaque territoire, les acteurs publics sont multiples et ont souvent des visions contrastées. C’est également pour cette raison que la compétitivité des territoires a mis en lumière des types d’antagonismes qui, jusqu’alors, étaient inconnus ou ignorés.

  • 12 P. Subra, Géopolitique de l’aménagement du territoire, Armand Colin, Paris, 2007.

20Si nous faisons référence aux actions infrastructurelles, par exemple, trois types de conflits peuvent naître d’une organisation territoriale menaçante, convoitée ou indésirable12.

21En cas d’aménagement menaçant, le conflit est celui que nous rencontrons à chaque fermeture d’entreprise – un phénomène diffus dans un pays comme l’Italie étant donné qu’une large partie de sa productivité était liée à des secteurs à valeur ajoutée toujours plus basse comme le textile, les chaussures, etc., aujourd’hui presque tous délocalisés en dehors de l’Union européenne. Chaque fois que nous assistons à une délocalisation vers les pays en développement ou à faible coût de main-d’œuvre, on assiste immédiatement à des formes de contestation plus ou moins violentes de la part des habitants des territoires concernés. Mais en réalité, cela survient aussi dans d’autres cas, comme les fermetures de bases militaires dans certaines zones – en Italie, cela a particulièrement concerné les régions nord-est comme la Vénétie et le Frioul-Vénétie-Julienne – ou d’importants établissements industriels qui appartenaient à l’État.

22Le conflit né de l’aménagement convoité concerne précisément la compétitivité entre territoires. Attirer l’investissement étranger dans un territoire donné revient à « organiser » celui-ci de façon à le rendre attractif pour l’investisseur. Cela nécessite des interventions – surtout infrastructurelles, mais pas uniquement – spécifiques pour l’attractivité d’un secteur économique. Ainsi, si nous voulons faire en sorte qu’un territoire réussisse à attirer des investisseurs du secteur biotechnologique, nous devons veiller à intervenir sur les aspects considérés comme sensibles pour le secteur concerné. Dans notre exemple, le coût de la main d’œuvre est un élément de moindre importance car un chercheur travaillant dans une grande entreprise pharmaceutique possède généralement un très haut niveau de formation. En fait, l’un des districts les plus importants au monde dans ce secteur est celui d’« Oxbridge », un ensemble territorial entre Oxford et Cambridge où le coût de la main d’œuvre est très élevé, mais où le niveau de la formation et de la recherche utile pour ce secteur industriel l’est tout autant. Les acteurs territoriaux, par conséquent, procéderont à une série d’interventions pour rendre ce territoire attractif, mais en cela, ils auront de nombreux concurrents : d’autres territoires dans le même pays ou dans d’autres pays. Mais pas seulement, la compétitivité consiste aussi à faire pression sur l’acteur national, soit pour obtenir une infrastructure importante, soit parce qu’on le préfère à d’autres territoires pour des installations susceptibles d’apporter richesse ou développement économique.

23Il existe ensuite un ultime type de conflit lié à l’aménagement indésirable. Dans ce cas de figure apparaît le syndrome appelé NIMBY (Not In My Back Yard, Pas Dans Mon Jardin). En Italie, les cas sont très nombreux : le regazéificateur de Brindisi, le tracé du train à grande vitesse dans le Val de Suse, etc. En résumé, il s’agit de toutes les interventions auxquelles les habitants du territoire concerné s’opposent, presque toujours de façon agressive et médiatisée, auxquelles ils font obstacle parce qu’elles sont susceptibles de modifier de façon insupportable leur contexte de vie, leur territoire.

24La définition des trois types d’aménagement conflictuel apportée par Philippe Subra est utile, mais, selon nous, pas exhaustive. En effet, elle ne prend en compte les actions publiques que dans la réalisation de grands travaux, infrastructurels et autres. Par la suite nous verrons comment, en réalité, cela touche à l’action publique dans son ensemble, y compris celle qui ne se concrétise pas par la construction d’un ouvrage et qui s’inscrit dans l’administration ordinaire.

II. … et la Gouvernance

25Nous souhaitons consacrer un dernier passage à l’aménagement en revenant sur les définitions de Lacoste et de Merlin. On se rend immédiatement compte, en les relisant, que les deux chercheurs parlent d’« ordre ». La difficulté commence justement à partir de cet élément : qui définit ce qu’est l’« ordre » ? Nous sommes déjà là face à l’un des plus grands problèmes liés à la matière « aménagement » : l’absence de paramètres certains et reconnus. Le fait de toujours avoir une attitude extrêmement précise, certaine, scientifique en matière de gestion du territoire – probablement parce qu’elle est depuis toujours l’apanage des ingénieurs et surtout parce qu’elle est liée à la réalisation d’infrastructures : toutes choses qui nécessitent des compétences techniques et scientifiques de grande précision – constitue une grande contradiction. Mais ce qui nous intéresse est l’action faisant l’objet de la décision, au-delà de ce qui pourrait être sa « concrétisation », en général un ouvrage.

26De la même manière, nombreux sont ceux qui se sont concentrés sur l’aspect « humain » (nous pouvons dire politique ou sociologique) en faisant toutefois abstraction du rôle que le territoire a sur les structures sociales et sur leur fonctionnement.

  • 13 P. Le Galès, Avant-propos, « Gouvernement et gouvernance des territoires », in Problèmes Politiques (...)
  • 14 P. Le Galès, Avant-propos, « Gouvernement et gouvernance des territoires », in Problèmes Politiques (...)
  • 15 R. Maynz, « News Challenges to Governance theory », in Bang H.P., Governance as social and politica (...)

27Le terme de gouvernance a trouvé un large écho dans la littérature spécialisée, mais aussi dans les médias grand public, semblant devenir l’opposé du terme de gouvernement, comme s’il s’agissait de l’antithèse d’une manière traditionnelle de gérer la chose publique. Même si un grand spécialiste français propose une analyse en remontant très loin dans le temps, jusqu’à la racine médiévale du terme gubernantia13, ici, ce que nous considérons un peu comme un point de départ est le travail de Renate Maynz dont la définition de gouvernance coïncide, du moins en Allemagne, avec celle de Steuerungstheorie, elle-même coïncidant grosso modo avec l’anglais governing. Nous parlons donc de termes qui n’ont pas encore de signification précise mais se rapportent toujours au concept de « gouverner la chose publique ». Patrick Le Galès souligne également le fait qu’à un certain point, ce concept, particulièrement en Grande-Bretagne, est devenu l’instrument d’opposition à l’action du gouvernement lui-même (nous ajouterons qu’il s’agit d’une définition claire proposée par un courant néolibéral, mais qui ne rencontra jamais un véritable succès14). C’est toujours Maynz, dans des travaux bien plus récents, qui propose une définition différente de la -gouvernance : « La gouvernance se réfère en somme à une façon de gouverner non hiérarchique, où des acteurs non gouvernementaux de la société privée (organisations formelles) participent à la formulation et la mise en œuvre de la politique publique15 ».

28En réalité, il nous semble que ces définitions diverses et évolutives du concept de gouvernance – qui dénotent également l’évolution de la perception même de ce terme et donc du concept que l’on entend y associer – cherchent à donner toujours davantage l’idée que l’action publique connaît une situation difficile sur chaque territoire.

  • 16 P. Le Galès, Avant Propos, « Gouvernement et gouvernance des territoires », op. cit., p. 9.

29Les antagonismes, cités aussi bien par Lacoste que Subra ou encore Merlin, et cette façon de gouverner « non hiérarchique » et participative, sont, il nous semble, le reflet d’une redéfinition des rôles entre les acteurs publics qui n’a pas encore trouvé de point d’ancrage définitif. En effet, la naissance d’une quantité infinie d’instruments propres à l’action publique a coïncidé, après la chute du mur de Berlin en 1989, avec la fin d’un système univoque de gestion de la puissance publique. En Italie, cela est survenu en 1992 avec la crise totale du système politique national. Mais si l’on y regarde de plus près, cela concerne également d’autres pays dans la même phase. En France, les régions sont nées durant les années 1980 et pendant la même période, l’autonomie des autorités locales espagnoles a été accrue. Il s’agit d’une phase historique pendant laquelle, pour diverses raisons, les équilibres du pouvoir des acteurs publics ont été redéfinis. Fin du bipolarisme, accroissement du rôle de l’Union européenne, perte de légitimité (consécutive) des gouvernements centraux et, surtout, phénomène de mondialisation ont engendré l’apparition de nouveaux rôles pour les acteurs sur cet échiquier. Mais ce qui s’est principalement produit, c’est une augmentation considérable de la conflictualité dans la gestion du territoire local, en particulier à l’échelon local, c’est-à-dire l’échelon le plus proche du citoyen. On arrive ainsi à une transformation « […] dans le rapport entre élus et citoyens, entre régulation politique et intervention de la société civile qui va dans le sens de l’autonomie des différents acteurs, de la juridicisation des relations et des conflits, de la concertation16 ».

  • 17 P. Lascoumes, et P. Le Galès, Introduction, Gouverner par les instruments, Presse de Sciences Po, P (...)

30Certes, l’élaboration des instruments de l’action publique17 n’a pas débuté avec la fin du bipolarisme mondial, mais bien avant. Ce qui a changé, c’est que la situation à ce moment-là a permis une véritable redistribution des pouvoirs et que cette définition n’est pas encore complète. Mais encore, en utilisant le principe même des niveaux d’analyse de Lacoste, on se rend compte que les effets de ce changement de portée planétaire sont de nature diverse dans le contexte européen et davantage encore dans les différents contextes nationaux.

  • 18 B. Giblin, « Les banlieues en questions », in Dictionnaire des banlieues, Larousse, Paris, 2009, p. (...)

31Les politiques de gestion urbaine en France, qui ont engendré le phénomène désormais connu sous le nom de banlieues, en sont un exemple éclatant ayant fait l’objet d’une importante couverture médiatique, même si ce n’est que pour leur aspect de fait divers. Fruits d’une action qui prend racine au cœur des Trente Glorieuses, ces territoires constituent toujours davantage un « problème » pour l’acteur politique et ce, à différents niveaux institutionnels, jusqu’à devenir un véritable laboratoire des politiques publiques coûteuses et inefficaces et du conflit social (grâce à l’utilisation des représentations), ainsi qu’un instrument de concurrence politico-électorale18.

32Dans le cas italien, la démonstration de cette « rupture » d’équilibre qui a révolutionné l’échiquier politique et surtout le fonctionnement même de la « machine » publique est encore plus claire.

33Durant ces quinze-vingt dernières années, l’Italie a connu de profonds changements (plus ou moins réussis) qui ont affecté sa structure même, tant du point de vue administratif ou purement constitutionnel que du point de vue de sa culture politique. Beaucoup de changements, mais toujours avec la sensation d’inachèvement. Qu’est-ce qui suscite cette sensation, mais surtout qu’est-ce qui a changé et dans quel sens ?

34La sensation que l’on a aujourd’hui est qu’il ne fait aucun doute que l’Italie est passée d’un statut de République divisée en régions, mais néanmoins avec une structure centralisée (à la française), au statut d’État régional ou fédéral, sur un modèle qui oscille entre celui de l’Espagne et celui de l’Allemagne.

III. Changements historiques et redéfinition des équilibres constitutionnels en Italie

  • 19 G. Bettoni, Dalla geografia alla geopolitica, op. cit.

35En réalité, nous nous intéressons ici à la conflictualité liée à tout type d’action publique ayant un impact sur le territoire. Pour cette raison, la réforme du titre V de la Constitution italienne est à considérer comme un élément de redéfinition des équilibres pour la gestion du territoire national. Cette transformation doit être lue dans une perspective historique précise qui commence avec la chute du mur de Berlin en 1989. En effet, la disparition des équilibres mondiaux de l’époque précédente a également modifié l’organisation institutionnelle italienne. Ainsi, tous les partis politiques ayant existé jusqu’en 1989 ont complètement perdu leur légitimité, et en quelques années tous ont disparu. La redéfinition des équilibres politiques – accompagnée en outre d’un important déficit budgétaire public – a également provoqué l’amoindrissement définitif du rôle clé de l’État19.

36Le choix fait après la crise pétrolière consécutive à la guerre du Kippour provoqua un bouleversement mondial précis : l’OPEP augmenta le prix du pétrole à un niveau jamais atteint jusqu’alors. Cette décision, que l’on pourrait qualifier de simplissime, fut intégrée par tous les pays européens qui modifièrent leur politique économique. L’Italie décida de continuer sur la même voie comme si ses coûts n’avaient pas augmenté, ce qui entraîna, dans les années 1980, l’explosion du déficit public qui dépassa 100 % du PIB. Aujourd’hui, il tourne autour de 118 %.

37À cette situation vient s’ajouter une perte de légitimité du niveau national par rapport au niveau local. Mais en Europe, cette perte de légitimité est liée, d’une part, à l’influence croissante de l’international dans la vie quotidienne, même à l’échelle plus « locale ». D’autre part, la Commission européenne est toujours plus désireuse de voir le rôle de l’échelon national réduit. Et pour atteindre cet objectif, l’Union européenne n’a eu de cesse de soutenir l’échelon régional. De très nombreux ouvrages ont été consacrés au prétendu rôle de la mondialisation et cela se comprend. Le rôle de l’État – de la nation – dans le nouveau contexte d’une mondialisation rapide n’a pas disparu, mais il s’est fortement modifié. L’acteur régional, ou local, plus généralement, n’a pas perdu l’occasion d’en profiter pour se composer un rôle important.

38L’Italie en a fait l’expérience, de façon plus marquée que ses voisins européens.

39Avec la réforme du titre V de la Constitution a eu lieu, dans un premier temps, un transfert de l’essentiel du pouvoir législatif du parlement national (Chambre des députés et Sénat de la République) vers les diverses assemblées régionales. En effet, comme nous le verrons plus loin, c’est là le cœur de cette réforme.

40La Constitution de 1946 faisait déjà référence aux régions, mais aucun rôle ne leur fut jamais dévolu avant 1970. Mais même alors, le pouvoir qui leur fut transféré était bien maigre. Il s’agissait surtout de permettre l’expansion d’une classe politique locale qui faisait pression pour atteindre le niveau national. En matière de gestion des politiques publiques, ce nouveau niveau institutionnel avait bien peu de pouvoir et la majeure partie des Italiens ignorait le nom de son président de région, de la même manière que l’on ignorait souvent le nom du maire de sa commune.

41Les élections directes du maire (1993) et des présidents de région (1995) constituèrent les premiers changements. Ensuite vint la publication du Testo Unico degli Enti Locali (texte unique relatif aux autorités locales), sous la forme du décret 267/2000 qui a intégré la loi 265/1999. À ce moment-là, la réforme était déjà bien engagée, mais elle n’était certainement pas terminée.

42Les études sur le sujet sont unanimes : la réforme constitutionnelle qui a découlé de la loi constitutionnelle 1/1999, ainsi que la réforme consécutive à la loi constitutionnelle 3-2001, sont inachevées bien qu’elles aient apporté des changements plus que profonds dans le fonctionnement institutionnel de la République italienne.

43Parmi les différents changements apportés, avant même la nouvelle définition des rôles législatifs et de l’action, chaque région s’est vu accorder le pouvoir de réglementer le système électoral et de traiter les cas d’inéligibilité et d’incompatibilité du président et des membres des différents conseils. La région se voit de fait dotée du pouvoir d’établir le système politique interne, laissant à l’État uniquement la tâche de définir les principes fondamentaux et la durée des législatures. À cela, il faut ajouter que le nouvel article 123 de la Constitution réglemente également le Consiglio delle Autonomie Locali (Conseil des autonomies locales) « en tant qu’organe de consultation entre la région et les collectivités locales », qui se voient aussi conférer le pouvoir de définir la structure des relations verticales internes au sein même de la région.

44L’allusion à une future réforme (jamais accomplie) du Parlement, de façon à y intégrer le travail des autorités locales, faite dans l’article 11 de la loi constitutionnelle 3/2001 laisse perplexe. En effet, à ce jour, le rôle fondamental de l’article 119 reste sans effet.

45Mais voyons de plus près quelles réformes ont été mises en œuvre.

46Nous nous pencherons ici simplement sur les réformes découlant des articles 117 et 119 afin de saisir la dimension de la réforme. Il faut bien savoir que cette réforme n’a pas été totalement mise en œuvre, au point que de nombreuses publications continuent de parler de « réforme de la réforme ».

47L’article 117 de la Constitution, modifié par l’article 3 de la loi constitutionnelle de 2001, prévoit :

48« Le pouvoir législatif est exercé par l’État et les régions dans le respect de la Constitution, aussi bien que des contraintes découlant de la réglementation communautaire et des obligations internationales. L’État a le pouvoir exclusif de légiférer dans les matières suivantes :
a) politique étrangère et relations internationales de l’État ; relations de l’État avec l’Union européenne ; droit d’asile et statut juridique des ressortissants d’États qui ne sont pas membres de l’Union européenne ;
b) immigration ;
c) relations entre la République et les confessions religieuses ;
d) défense et forces armées ; sécurité de l’État ; armes, munitions et explosifs ;
e) monnaie, protection de l’épargne et marchés financiers ; protection de la concurrence ; système de change ; système fiscal et comptable de l’État ; péréquation des ressources financières ;
f) organes de l’État et lois électorales respectives ; référendums d’État ; élection du Parlement européen ;
g) structure et organisation administrative de l’État et des établissements publics nationaux ;
h) ordre public et sécurité, à l’exclusion de la police administrative locale ;
i) citoyenneté, état civil et registres de l’état civil ;
j) juridiction et règles de procédure ; loi civile et loi pénale ; justice administrative ;
k) fixation des niveaux essentiels des prestations se rapportant aux droits civils et sociaux qui doivent être garantis sur l’ensemble du territoire national ;
l) normes générales en matière d’éducation ;
m) sécurité sociale ;
n) législation électorale, organes directeurs et fonctions fondamentales des communes, des provinces et des villes métropolitaines ;
o) douanes, protection des frontières nationales et prophylaxie internationale ;
p) poids, mesures et temps légal ; coordination des informations, coordination statistique et informatique des données de l’administration centrale, régionale et locale ; œuvres de l’esprit ;
q) protection de l’environnement, de l’écosystème et du patrimoine culturel. »

49Mais si, jusque-là, tout semblait assez clair, ce qui prête à confusion est l’ampleur des domaines relevant de compétences « concurrentes » entre État et régions. Plus exactement, l’article dispose que :

50« Les matières suivantes font l’objet d’une législation concurrente : les relations internationales et avec l’Union européenne des régions ; le commerce extérieur ; la protection et la sécurité du travail ; l’éducation, sans préjudice de l’autonomie des établissements scolaires et à l’exclusion de l’éducation et de la formation professionnelles ; les métiers ; la recherche scientifique et technologique et le soutien à l’innovation pour les secteurs productifs ; la protection de la santé ; l’alimentation ; les activités sportives ; la protection civile ; l’aménagement du territoire ; les ports et les aéroports civils ; les grands réseaux de transport et de navigation ; le système des communications ; la production, le transport et la distribution nationale de l’énergie ; la prévoyance complémentaire et supplémentaire ; l’harmonisation des budgets publics et la coordination des finances publiques et du système fiscal ; la mise en valeur des biens culturels et environnementaux et la promotion et l’organisation d’activités culturelles ; les caisses d’épargne, les caisses rurales, les établissements bancaires à caractère régional ; les établissements de crédit foncier et agricole à caractère régional. Dans les matières faisant l’objet d’une législation concurrente, le pouvoir législatif échoit aux régions, à la réserve de la fixation des principes fondamentaux, qui relève de la législation de l’État. Dans toutes les matières qui ne sont pas expressément réservées à la législation de l’État, le pouvoir législatif échoit aux régions ».

51Il semble évident que l’absence d’une définition claire des rôles ou, pire encore, des responsabilités pour cette liste aussi longue de matières, a engendré une situation à géométrie variable. La Cour constitutionnelle nous apporte une preuve de l’inadéquation de cette réforme. Avant la réforme de 2001, en effet, les questions relatives à l’État et aux régions représentaient seulement 20 % du travail de la Cour. Aujourd’hui, ce chiffre est passé à 50 %. La Cour constitutionnelle s’est donc vue attribuer un rôle qu’elle n’avait pas : celui de gestionnaire, en quelque sorte, des divers échelons de la vie institutionnelle du pays.

52L’article 119 de la Constitution confirme, lui aussi, l’inachèvement de cette réforme. Il prévoit :

53« Les communes, les provinces, les villes métropolitaines et les régions disposent de l’autonomie financière en matière de recettes et de dépenses. Les communes, les provinces, les villes métropolitaines et les régions disposent de ressources autonomes. Elles établissent et appliquent des impôts et des recettes propres, en harmonie avec la Constitution et selon les principes de coordination des finances publiques et du système fiscal ».

54Clairement, ces articles n’ayant jamais été mis en application, l’action même des régions apparaît non seulement confuse, par rapport à ce que prévoit l’article 117, mais également réduite puisque aucun système d’« alimentation » financière n’a été prévu pour les régions mêmes.

55De plus, des responsabilités importantes ont été dévolues aux régions. La première porte sur la santé. Avec ce transfert, on a pratiquement « bloqué » le pouvoir d’action des régions car la santé engendre des dépenses qui représentent désormais une part importante de leur budget.

56Ainsi, dans le Latium, mais aussi en Calabre, le poids financier de la santé est tel qu’il rend quasi impossible toute autre action. D’autres régions réussissent à trouver une certaine marge de manœuvre, mais elles sont toutes soumises à de grandes difficultés.

57Avant d’entrer dans le vif du sujet en matière de politiques publiques à l’échelon local, comme nous l’avons annoncé plus haut, il nous semble opportun de commenter le contexte italien après cette importante réforme (inachevée).

58Au-delà des aspects techniques susceptibles d’être à l’origine de graves problèmes, c’est le concept même de citoyenneté qui, selon nous, est remis en cause.

59En effet, le fait de ne pas avoir défini le niveau de citoyenneté principal constitue un problème majeur. Chaque citoyen a des intérêts différents selon le niveau institutionnel auquel son accord est sollicité. Un regazéificateur, par exemple, est important pour chacun d’entre nous au niveau national car son existence accroît la concurrence entre les fournisseurs de gaz – en l’étendant même aux pays qui ne sont pas directement reliés au nôtre par des gazoducs, ce qui réduit le coût du service pour chaque usager. En même temps, mes intérêts de citoyen sont directement affectés si ce regazéificateur est installé dans mon quartier ou à proximité (pollution sonore, olfactive, visuelle, risques sanitaires éventuels, etc.). Quel est l’intérêt « dominant » entre les différents niveaux impliquant un citoyen ? Le local ? Le régional ? Le national ? La Constitution allemande, par exemple, précise qu’il s’agit du niveau « national », même si c’est le niveau « régional » qui possède le plus de pouvoir. Les législateurs italiens n’ont pas apporté une telle explication, ce qui est source de confrontation sans solution.

60L’exemple de la programmation négociée est pertinent car il montre un aspect « concret » des politiques publiques, avec tout ce qu’elles comportent de difficultés et de confusion.

61Au début des années 1990, en effet, le difficile contexte budgétaire, comme nous l’avons souligné précédemment, obligea à redéfinir les critères de l’action publique à tous les niveaux et à modifier radicalement les politiques de développement. C’est dans ce contexte que fut mise en œuvre la nouvelle programmation négociée.

62D’où découle le choix de mettre en œuvre une politique de programmation telle que nous l’avons connue de la moitié des années 1990 à aujourd’hui ? Depuis l’après-guerre, il trouve certainement son origine dans une vision de la politique de programmation fondée sur l’action centrale de l’acteur public : l’État comme « contrôleur » de l’économie. Qu’a signifié « programmer » pendant cette période ? Cela a simplement désigné l’action des différentes autorités publiques à travers de véritables négociations avec les acteurs privés.

  • 20 F. Barca, Italia Frenata, Donzelli editore, Rome, 2006, p. 72.

63Nous pouvons dire que cette période coïncide avec la phase pendant laquelle le « territoire » n’a absolument pas été pris en compte. Personne ne s’intéressait aux diverses particularités territoriales qui auraient pu justifier des politiques d’intervention spécifiques ; au lieu de cela, les interventions étaient, dans la meilleure des hypothèses, sectorielles, voire consistaient en des financements sans discrimination. Quoi qu’il en soit, ces politiques nationales ne faisaient aucune distinction entre les domaines d’intervention. Du fait du rythme très soutenu de la croissance, les interventions à succès dans certains domaines masquèrent les gaspillages colossaux dans d’autres territoires, sans pour autant apporter un quelconque avantage aux premiers. Pendant cette phase, l’analyse des différents territoires était jugée totalement inutile, tout comme la connaissance et la prise en compte des différents réseaux locaux : le « centre » savait tout ce qu’il était nécessaire de savoir et, surtout, concevait les interventions. Cela était jugé suffisant, mais ne correspondait toutefois pas, loin s’en faut, au centralisme à la française, où le centre administrait et programmait chaque territoire de l’État en totale autonomie. En Italie, le centre « programmait » sous la pression des différents acteurs locaux, mais dans une situation de totale asymétrie de l’information, sans connaître le contexte, les réseaux de connaissance et surtout les équilibres de pouvoir qui sont si importants au niveau local. En somme, on assistait à une forme chaotique de négociation entre les divers acteurs locaux qui trouvaient la force d’émerger et de négocier avec le centre au détriment des autres acteurs locaux concernés, moins puissants. D’où la situation d’asymétrie de l’information, dans laquelle le centre connaissait uniquement la stratégie de l’acteur local dominant. En raison de l’absence totale d’informations de la part du « centre », il était impossible de savoir toute une série de choses. En conséquence, on assistait à une prolifération incroyable de subsides, de concessions diverses, de dérogations multiples au plan régulateur, etc. C’est ce que Fabrizio Barca définit comme une « négociation sans programmation20 ».

64Deux décisions importantes sont à l’origine du grand tournant du pays : la fermeture de l’Agenzia del Mezzogiorno (Agence du Sud) et l’interdiction pour l’État d’intervenir pour combler les déficits des -entreprises dans lesquelles il détient des participations. Ces choix, ajoutés à la fin des taux de croissance tels qu’on les avait connus durant les trente premières années de l’après-guerre, imposèrent une rationalisation de ses dépenses, une gestion plus cohérente et transparente de l’action de l’acteur public, mais surtout une évaluation des ressources financières. Cette véritable révolution culturelle débuta en 1992, l’année même de la révolte « mains propres », – c’est-à-dire de la désagrégation du système politique après la découverte d’un système de financement des partis fondé sur le clientélisme et la corruption – et engendra la modification du langage en usage dans l’administration publique ainsi que l’apparition de diverses méthodes d’évaluation des investissements mais aussi des politiques et de l’action administrative. Lentement, des principes comme celui de gouvernance qui, jusqu’alors, n’était mentionnée que dans les articles de revues scientifiques, commencèrent à s’imposer dans l’action quotidienne de l’acteur public. Au lieu des projets voulus et décidés par l’acteur public après négociation avec l’acteur territorial le plus puissant, de nouveaux projets ont vu le jour, avec la participation authentique des différents acteurs publics, à divers niveaux, et des acteurs privés concernés. Ces dernières années, les « Pactes territoriaux » en sont certainement l’exemple le plus parlant.

  • 21 F. Barca, Italia Frenata, op. cit., p. 74.

65Au-delà des événements et contextes susmentionnés, l’Union européenne est principalement à l’origine de ce changement, en ce sens qu’elle a contraint l’Italie à modifier ses interventions pour le développement du Sud qui jusque-là avaient rencontré très peu de succès. La volonté de changement s’est justement concentrée sur le Sud à travers de nouvelles initiatives :
– l’offre de services collectifs intégrés21 ;
– la tentative d’introduction d’une organisation multiniveaux des interventions, le centre ayant un rôle d’orientation et de concentration des compétences, la région devant sélectionner les divers projets et le niveau local devant proposer les projets mêmes ;
– la modernisation de l’administration publique, en particulier grâce à l’utilisation de primes, c’est-à-dire une augmentation des financements si des efforts ultérieurs sont produits dans le sens voulu ;
– la mise en œuvre de l’« évaluation » et la diffusion de sa culture.

  • 22 F. Barca, Italia Frenata, op. cit, p. 74.

66Comme on peut aisément le comprendre, tout cela a pour objectif d’accroître avant tout ce que nous pouvons définir comme le « capital social ». Mais le problème avec cet axe de changement, c’est qu’il s’appuyait entièrement sur l’espoir qu’il susciterait chez les acteurs privés des attentes positives et que, par conséquent, ceux-ci commenceraient à augmenter leurs investissements. Ce ne fut pas le cas. La mise en œuvre de la nouvelle politique régionale ne provoqua pas, comme on l’espérait, (comme le Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e di Coesione, DPSC – département des Politiques de développement et de cohésion – l’espérait), les attentes positives dans lesquelles le courage d’élaborer de nouvelles idées aurait puisé sa source, initiant des investissements qui auraient donné naissance au cercle vertueux de croissance tant désiré. Barca n’hésite pas à admettre qu’il s’attendait à un taux de croissance, pour le Sud de l’Italie, deux fois plus élevé que le taux de croissance moyen des pays de l’Union européenne22.

67La nouvelle politique régionale dans le Sud de l’Italie a eu des résultats positifs, dont le plus important a été le tournant dans le fonctionnement institutionnel de l’État, en particulier dans le rapport entre acteurs publics d’une part et acteurs privés de l’autre. Bien sûr, cela a également entraîné une série d’autres changements, notamment l’arrivée de la « transparence » et de la « simplification » du fonctionnement bureaucratique, et même du langage administratif. Mais comme toujours, aux succès sont souvent associés des demi-succès et des insuccès complets.

  • 23 F. Barca, Italia Frenata, op. cit., p. 94
  • 24 La principale critique en la matière a été formulée par N. Rossi, Mediterraneo del Nord. Un’altra i (...)

68Le « demi-succès » est sans conteste le niveau de croissance positif, mais qui reste toutefois bien en dessous de l’objectif fixé. Et l’on ne peut en attribuer l’entière responsabilité à la profonde crise internationale, qui aurait entravé le bond en avant des régions méridionales italiennes. Pour de nombreux analystes, principalement F. Barca23, cela serait dû à des dépenses d’investissement inférieures aux objectifs initiaux24, mais aussi à une nette perception, de la part des chefs d’entreprise et des citoyens, de cette croissance moindre, ce qui a créé une sorte de frein. C’est Barca qui, là encore, différencie les succès selon les secteurs, en prenant en considération l’instruction, la recherche, la valorisation des ressources naturelles et culturelles, les systèmes de production locaux, les villes et enfin le tourisme. L’un des principaux éléments d’insuccès réside peut-être justement dans cette énième différenciation sectorielle à laquelle aucune politique d’intervention différenciée territorialement n’a jamais véritablement fait suite, aspect que nous examinerons plus loin.

69Revenons en arrière et voyons en quoi a consisté le succès et, plus précisément, le changement institutionnel positif déclenché par la nouvelle politique régionale.

  • 25 F. Barca, Italia Frenata, op. cit., p. 80.

70Au début des années 1990, aucune politique de programmation n’existait au sein des diverses autorités du Sud de l’Italie. Tous les documents rédigés à propos de la politique de développement (par exemple, un éventuel « plan régional de développement ») étaient destinés, comme le disaient les spécialistes du domaine, « à finir dans un tiroir de bureau ». De plus, il n’existait aucun instrument qui aurait pu inciter ces autorités à modifier cet état de fait. Par-dessus tout, l’utilisation des ressources financières ne dépendait d’aucun pôle de responsabilité ni de contrôle et d’évaluation. Nous pourrions simplifier en affirmant que l’anarchie régnait, à quelques rares exceptions près. Mais le pire dans cette situation était la coopération approximative entre État et autorités : le canal de communication direct entre ces niveaux ne faisait rien d’autre que confirmer des choix jugés, à juste titre, « paternalistes », tout en décourageant la participation d’autres acteurs, en particulier les acteurs privés. Avec la nouvelle politique régionale, le modèle selon lequel l’État allouait des ressources en s’assurant uniquement que des comptes lui étaient rendus, mais certainement pas en contrôlant l’action attendue, a finalement été abandonné. Désormais, les différents niveaux de gouvernement ainsi que les acteurs sociaux fixent les priorités en matière d’utilisation des ressources ; ces fonds sont ensuite attribués à des autorités qui en sont responsables et qui peuvent les employer dans le respect des règles et des objectifs prédéfinis : il s’agit d’un modèle de « subventions conditionnelles » déjà en usage dans de nombreux pays. L’unique défaut de cette méthode, qui est certes bienvenue par rapport au scénario passé, est sa quasi-cécité quant à la diversification territoriale. Barca écrit en effet qu’en matière d’allocations de ressources, les priorités et orientations mentionnent toujours les services, les incitations, le type de projet25, mais rarement la localisation.

IV. Éléments positifs et négatifs : vers une vision géopolitique ?

71Les points positifs de la politique régionale conduite ces dix dernières années sont néanmoins multiples et d’importance notable sur le long terme, bien que quelques-uns aient laissé certains spécialistes perplexes. Selon le DPSC, les points positifs sont au moins au nombre de dix. Nous ne citerons ici que les plus importants, en commençant par le fait qu’avec cette méthode, la politique régionale est devenue « programmable » et surtout « contrôlable ». L’administration locale et sa culture dominante ont connu un changement en profondeur qui a entraîné une amélioration de l’efficacité et de l’efficience, même si cette dernière est difficile à mesurer.

  • 26 C. Husson, L’Europe sans territoire, Éditions de l’Aube, Paris, 2002 ; G. Bettoni, Dalla geografia (...)

72En outre, une sorte d’unification de la politique régionale nationale a été introduite sur le modèle de la politique régionale européenne, avec la constitution d’un fonds pour les zones défavorisées (Fondo per le aree sottoutilizzate). Ce fonds unique répond aux mêmes règles d’allocation que pour les ressources européennes, du moins en ce qui concerne les principes d’attribution des ressources et de sélection des projets, ainsi que de contrôlabilité. Selon nous, cet aspect est assez ambigu car si la politique régionale européenne a certes innové en matière de rationalisation, de transparence et de contrôle, il est également vrai qu’elle est restée complètement aveugle en matière de sélection d’un point de vue territorial et ce, pour des raisons historiques. Ce sont ces mêmes raisons qui ont entraîné la rédaction d’un traité unique dans lequel on ne pouvait parler de cohésion territoriale, mais seulement de cohésion sociale et économique, avec tous les dommages que cela a pu comporter. Le choix des caractéristiques sectorielles qui permettent d’avoir accès aux ressources communautaires intervient en effet uniquement par rapport à des variables sectorielles : si une zone est plus ou moins industrielle, si elle est en déclin depuis un nombre d’années donné, si elle connaît un taux précis de chômage, etc. Cette rigidité ne tient aucun compte des caractéristiques de chaque territoire et encore moins des caractéristiques précises des réseaux sociaux qui y sont implantés et qui constituent un facteur discriminant fondamental pour le succès d’une intervention. Les raisons de cette « cécité » territoriale sont liées non pas à une quelconque objectivité scientifique, comme cela a souvent été dit, mais au fait que les États membres s’y sont toujours opposé, empêchant ainsi la Commission de se pencher sur les choix territoriaux arrêtés dans les différents pays. Ce n’est pas un hasard si l’Acte unique parle seulement de cohésion sociale et économique, à l’exception des services d’intérêt général pour lesquels la variable « territoriale » est inscrite pour la première fois, tandis que le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) parle de cohésion territoriale. De fait, ce document, au contraire de l’Acte unique, n’est pas coercitif26. Étant donné les problèmes que cette stratégie a soulevés, il suffit de regarder les résultats positifs de la politique agricole en France et ses résultats catastrophiques au Portugal, aussi bien sur le plan social qu’économique, on se demande s’il est judicieux d’appliquer à la politique régionale nationale des caractéristiques semblables à celles de la politique européenne, mais autonomes et associées à des facteurs discriminants sectoriels mais aussi territoriaux. Certes, on peut souligner le fait que le concept de « cohésion territoriale » a finalement été inscrit dans le texte de la nouvelle Constitution européenne (à l’article I-3, alinéa 3), au même titre que d’autres compétences partagées entre Union européenne et États membres. Toutefois, aucune définition n’a été apportée au concept de cohésion territoriale en dépit des nombreux rapports et livres verts parus ces dernières années. De ce fait, le problème de la gestion cohérente des politiques infra-structurelles et de développement régional de l’Europe reste entier. Pour l’heure, cette gestion ressemble plus à la situation italienne – c’est-à-dire une situation confuse très conflictuelle, et par conséquent profondément dommageable – plutôt qu’à ce qui se passe en France où, malgré tous ses défauts, la politique de développement et d’intervention de l’acteur public est mieux définie, et certainement plus efficace.

73Les autres points positifs de la nouvelle politique régionale sont certainement les accords-cadres qui ont instauré une coordination verticale pour remédier à des situations difficiles et conflictuelles. Ensuite, la concentration des interventions a permis d’éviter une fragmentation importante qui engendre souvent de graves difficultés d’optimisation et de rationalisation. Enfin, la naissance d’instruments comme les « pactes territoriaux » et les « projets intégrés territoriaux » a consenti une meilleure intégration des politiques territoriales des différents acteurs.

  • 27 F. Barca, Italia Frenata, op. cit., p. 99.

74À ce propos, on ne peut que faire le lien avec la géopolitique interne : de fait, le grand mérite des pactes ou des divers projets a été d’obliger les différents acteurs à programmer ensemble leurs interventions. Dans le même temps, on a considéré que ces projets étaient fondés sur des choix de type « économique », sans que la diversité et la conflictualité des différentes visions que chacun des acteurs peut avoir soient prises en compte. Cette approche a également caractérisé la méthode d’évaluation des projets, en cherchant, justement, une méthode qui soit la plus objective possible et qui laisse le moins d’espace possible aux interventions productrices d’incohérence dans les politiques de programmation, au détriment de leur efficacité. Cependant, cette recherche d’objectivité a conduit à sous-évaluer les autres éléments gênants et il est notoire que lorsqu’on sous-évalue certains aspects (dans certains cas, ils ne sont même pas du tout pris en considération), c’est la mise en œuvre totale de la programmation et de l’évaluation qui risque d’être inefficace, du moins en partie. Barca souligne que parmi les éléments essentiels qui n’ont pas permis d’atteindre les objectifs initiaux de la nouvelle politique régionale, figurent justement les « […] politiques sectorielles non cohérentes avec la politique régionale […] dans l’intégration territoriale des interventions nationales27 », sans compter la coopération inadéquate entre les différentes administrations. Cela est étroitement lié au fait que l’on n’a pas réussi, comme on le souhaitait, à créer un « centre » capable de donner des indications en matière d’orientation des différentes politiques et d’être un pôle de compétences à disposition des niveaux locaux. Ce point est peut-être le plus important car il souligne la volonté des acteurs locaux (régionaux, en particulier) d’obtenir les moyens que l’Union et le gouvernement central peuvent leur donner, mais sans en subir les éventuelles contraintes en matière d’orientation, contraintes qui permettraient pourtant une plus grande cohérence des projets de type horizontal. Les rapports antagonistes entre les acteurs territoriaux en matière de décision quant au développement de leur territoire – c’est-à-dire l’exercice du contrôle sur l’évolution de son territoire propre, qui est l’objectif de chaque acteur territorial – sont peut-être le meilleur exemple des limites de cette méthode, pourtant au cœur de la méthode appliquée en géopolitique interne.

Conclusions

75Le contexte italien est particulièrement délicat, voire dangereux.

76En premier lieu, à court ou moyen terme, c’est l’organisation du territoire qui est en danger, au point d’entraver sa compétitivité, que ce soit pour la productivité du pays ou pour l’attractivité d’éventuels autres projets entrepreneuriaux. Du fait de la grande confusion qui règne au niveau local, il est extrêmement difficile de tenter de programmer les investissements pour une quelconque activité productive. Mais ce n’est pas tout. Il n’existe aucun document national, également destiné aux autres niveaux institutionnels, qui permettrait de comprendre quel est le projet de développement des différentes régions du pays. Il existe de nombreux documents sectoriels apportant des visions d’ensemble, mais aucun ne donne de précisions sur ce que devra être le projet par exemple pour le Sud-Est de l’Italie. Ni sur un projet du pays qui tenterait d’élaborer un « système » non pas national, mais méditerranéen. Un système intégré pour les deux rives de notre mer, rive sud et rive nord. Comment les acteurs locaux pourraient-ils prendre des décisions politiques s’ils ne savent pas quel sera le projet du pays dans son ensemble ?

77Mais le plus grand danger est l’absence totale de « liant national ». Si une communauté ne partage plus d’authentiques principes de solidarité et ne suit pas les mêmes directions, les raisons d’être de la « nation » s’amenuisent. Pouvons-nous définir l’Italie comme un pays en danger ? Difficile à dire, mais les ingrédients pouvant conduire à cette situation dramatique sont certainement tous réunis. Même si nous n’arrivons pas à un tel scénario catastrophe (nous l’espérons), il est très probable que l’Italie ne sera pas en mesure d’affronter la compétitivité de ses concurrents et qu’elle s’installera dans un déclin qui s’impose déjà depuis plusieurs années, mais dont personne n’ose parler publiquement et clairement. Aujourd’hui, l’Italie est un cas exemplaire, mais ce n’est pas le seul pays à se trouver dans cette situation. La Belgique attire certes tous les regards, mais d’autres pays ayant des traditions centralistes comme la France ne sont pas à l’abri de dangereuses confusions qui invalident l’action publique et, en conséquence, rendent le contexte national conflictuel.

78En partant de cette conclusion sur le cas italien, on comprend à quel point le lien entre gouvernement et géopolitique est direct. La politique d’aménagement est fondée sur l’harmonisation d’une stratégie qui devrait être partagée comme l’affirment Merlin et Le Galès, mais le contexte historique et politique de ces deux dernières décennies a rendu cette « harmonisation » extrêmement conflictuelle. La volonté de gouvernance, concept qui s’est répandu à partir des années 1980, consiste justement à travailler dans ce contexte, à trouver un moyen de gérer les rapports entre les acteurs politiques pour la mise en œuvre de leurs visions du territoire, à tous les niveaux, que ce soit le niveau européen ou le niveau local d’une commune.

  • 28 À ce sujet, si nous gardons à l’esprit la définition de Lacoste, il convient également de citer Las (...)
  • 29 Phrase de Gennaro Terracciano, professeur de droit administratif de l’Université des études de Napl (...)

79La gouvernance est, par conséquent, une question éminemment géopolitique car c’est une « question » qui s’inscrit directement dans la gestion de l’action publique par divers acteurs ayant des représentations différentes28. Le problème est que si l’une de ses premières définitions était de « gouverner avec le consensus », aujourd’hui elle s’est -transformée en « gouverner le conflit29 ».

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Notes

1 E. Reclus, L’homme et la terre, 1905.

2 P. Merlin, L’aménagement du territoire, PUF, Paris, 2002.

3 P. Merlin, Aménagement du territoire, p. 38-43, P. Merlin, et F. Choay (dir.), Dictionnaire de l’urbanisme et de l’aménagement, PUF, Paris, 2003.

4 Y. Lacoste, « Aménagement », De la géopolitique au paysage, dictionnaire de la géographie, Armand Colin, Paris, 2003.

5 J. Girardon, « Introduction », Politiques d’aménagement du territoire, Ellipses, Paris, 2006.

6 C. Salone, Politiche territoriali : l’azione collettiva nella dimensione territoriale, UTET, Turin, 2005.

7 F. Governa, Territorio e azione collettiva nelle politiche di sviluppo locale, in Geotema, n° 26, année IX, 2005, p. 49-66.

8 J. Subirats, R. Gallego, Veinte años de autonomías en España : Leyes, políticas públicas, instituciones y opinión pública, Madrid, CIS, 2002.

9 P. Healey, Collaborative Planning : Shaping Places in Fragmented Societies, Palgrave Macmillan, Londres, 2006.

10 G. Bettoni, Dalla geografia alla geopolitica, Franco Angeli, Rome, 2009.

11 Y. Lacoste, « Introduction », Dictionnaire de Géopolitique, Flammarion, Paris, 1993.

12 P. Subra, Géopolitique de l’aménagement du territoire, Armand Colin, Paris, 2007.

13 P. Le Galès, Avant-propos, « Gouvernement et gouvernance des territoires », in Problèmes Politiques et Sociaux, n° 922, mars 2006, p. 5.

14 P. Le Galès, Avant-propos, « Gouvernement et gouvernance des territoires », in Problèmes Politiques et Sociaux, op. cit.

15 R. Maynz, « News Challenges to Governance theory », in Bang H.P., Governance as social and political communication, Manchester University Press, Manchester, 2003, p. 27-40.

16 P. Le Galès, Avant Propos, « Gouvernement et gouvernance des territoires », op. cit., p. 9.

17 P. Lascoumes, et P. Le Galès, Introduction, Gouverner par les instruments, Presse de Sciences Po, Paris, 2004, p. 13.

18 B. Giblin, « Les banlieues en questions », in Dictionnaire des banlieues, Larousse, Paris, 2009, p. 7-44.

19 G. Bettoni, Dalla geografia alla geopolitica, op. cit.

20 F. Barca, Italia Frenata, Donzelli editore, Rome, 2006, p. 72.

21 F. Barca, Italia Frenata, op. cit., p. 74.

22 F. Barca, Italia Frenata, op. cit, p. 74.

23 F. Barca, Italia Frenata, op. cit., p. 94

24 La principale critique en la matière a été formulée par N. Rossi, Mediterraneo del Nord. Un’altra idea del Mezzogiorno, Laterza, Rome-Bari, 2005.

25 F. Barca, Italia Frenata, op. cit., p. 80.

26 C. Husson, L’Europe sans territoire, Éditions de l’Aube, Paris, 2002 ; G. Bettoni, Dalla geografia alla geopolitica, op. cit.

27 F. Barca, Italia Frenata, op. cit., p. 99.

28 À ce sujet, si nous gardons à l’esprit la définition de Lacoste, il convient également de citer Lascoumes et Le Galès : « Un instrument d’action publique constitue un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur », in P. Lascoumes, et P. Le Galès, Introduction, Gouverner par les instruments, op. cit., p. 13.

29 Phrase de Gennaro Terracciano, professeur de droit administratif de l’Université des études de Naples II, prononcée lors d’un débat privé en mars 2010.

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Giuseppe Bettoni est professeur à l’Université de Rome Tor Vergata. Spécialiste de géopolitique interne et d’antagonismes en aménagement du territoire, il a travaillé en Italie pour le ministère de l’Économie, le ministère de l’Industrie et le ministère des Affaires étrangères. Après de nombreuses années à l’Université de Paris VIII, une année à l’University College London et une année à la London School of Economics, il se consacre aujourd’hui aux politiques de décentralisation et aux identités territoriales. Parmi ses ouvrages les plus récents on peut citer : Dalla Geografia alla Geopolitica (2004, 2e éd. 2009), Geopolitica del Turismo (2009). Il est rédacteur en chef de la Revue Européenne d’Action Publique.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

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