Le plan Werner et la monnaie européenne
p. 139-147
Texte intégral
1Je voudrais d’abord apporter à cette assemblée les excuses de M. Bernhard Molitor que beaucoup d’entre nous connaissent, puisqu’il a été un des collaborateurs de Raymond Barre à Bruxelles et qu’il a dirigé la direction générale de la politique économique, au ministère fédéral de l’Économie, jusqu’à ces dernières années. M. Molitor a malheureusement été empêché par le fait qu’ayant été le fondateur, après l’unification, de l’Institut économique de Halle, dans l’ancienne Allemagne de l’Est, il avait aujourd’hui une réunion du Conseil dont il ne pouvait pas se dispenser. Il m’a chargé d’apporter son salut amical à l’assemblée.
2Je parlerai aujourd’hui, brièvement à vrai dire, puisque j’ai le difficile privilège d’être le dernier orateur de cette journée, et tenterai – avec le recul – de porter un regard en perspective sur l’apport du plan Werner à la construction économique et monétaire de l’Europe, en replaçant le processus dans son évolution historique. Je le ferai non pas en qualité, à proprement parler, d’acteur, bien que j’aie suivi à l’époque du plan Werner une grande partie des réunions sur le sujet, y compris les réunions du Conseil Ecofin : j’occupais en effet alors la simple fonction de chargé de mission pour les questions financières auprès de Jean-René Bernard, secrétaire général du SGCI. J’interviendrai en revanche en qualité d’observateur permanent de ce processus depuis trente ans. J’ai en effet le privilège d’avoir accompagné, à travers mes différentes fonctions, tout ce processus, d’abord au SGCI de 1969 à 1975, à Bonn en 1978-1979 au moment de la création du SME, puis de nouveau au SGCI en même temps qu’au cabinet de M. Barre, à partir de 1979 et ensuite à l’étranger, à Rome puis de nouveau à Bonn, depuis 1992. Donc j’ai, si j’ose dire, le privilège de la constance dans l’observation.
3Or, lorsqu’on observe avec attention l’évolution historique de la construction européenne depuis la fin des années soixante, on est très frappé par la permanence du thème de l’Union économique et monétaire : le thème apparaît à la fin des années soixante, mais n’a plus quitté vraiment en réalité la scène européenne depuis cette date. Il y a donc, de ce point de vue, une continuité frappante entre le débat qui a entouré l’expérience du plan Werner, et celui qui, plus de vingt ans plus tard a accompagné la préparation du traité de Maastricht.
4 Cela étant, je crois qu’il faut examiner la réalité de cette continuité sous deux angles, l’angle politique et l’angle économique. Il y a en effet, je crois, une très forte filiation politique et historique entre le plan Werner et le traité de Maastricht.
5La filiation économique me paraît en revanche beaucoup plus ambiguë.
6Voila les deux points que je vais essayer de développer rapidement devant vous.
7Continuité, politique d’abord. Au-delà des termes même d’« union économique et monétaire » utilisés en 1969 comme en 1990, au-delà de la méthode – la constitution d’un comité de haut niveau chargé de la réflexion puis de propositions, aboutissant à des décisions du Conseil – la filiation politique apparaît à mon sens à plus d’un titre. Elle apparaît à travers les circonstances et les motivations, à travers le raisonnement utilisé pour justifier le projet et enfin dans la nature même du processus proposé que je qualifierais de « processus économique à finalité politique », un peu d’ailleurs comme l’était déjà le processus de l’union douanière en 1958.
8S’agissant des circonstances et des motivations – je me contenterai ici de quelques remarques –, le projet d’Union économique et monétaire, lancé en effet au sommet du 1er et 2 décembre 1969 à La Haye, constituait l’élément majeur d’une relance de la construction européenne, après l’achèvement du Marché commun et avant le premier élargissement. Il a donc une certaine logique européenne dont ont parlé d’autres orateurs et dont ils ont bien – je crois – décrit le contexte politique : en 1969, le Marché commun est proche d’être achevé, l’élargissement (alors à la Grande-Bretagne, à l’Irlande et aux pays Scandinaves de l’AELE) est la grande affaire et il faut une contrepartie, en termes d’approfondissement : c’est l’Union économique et monétaire vue comme le parachèvement du Marché commun et le moteur possible d’une intégration plus complète, avec les trois volets du programme de La Haye : achèvement, élargissement, approfondissement.
9Je dirai que la logique est de même nature en 1989-1991 : c’est certes la chute du Mur que Claude Pierre-Brossolette évoquait ce matin qui a donné toute sa réalité politique au processus de Maastricht, mais il ne faut pas oublier que c’est déjà, dans l’acte unique des années 1985-1987, que l’Union économique et monétaire apparaît comme appelée à jouer un rôle politique analogue à celui du projet de 1969 : relance de la construction européenne après dix ans de stagnation, due à la difficile « digestion » du premier élargissement et aux querelles, notamment sur les affaires budgétaires et agricoles, qui ont monopolisé l’activité de la communauté, de 1975 à 1987, contribution à l’approfondissement, au moment où la Communauté s’élargit vers le Sud.
10Derrière ce parallélisme des circonstances, il y a également une communauté dans le raisonnement – il n’est pas nécessaire de s’y étendre – : la consolidation de l’espace économique européen apparaît comme impliquant la mise en place d’une Union économique et monétaire fondée, d’une part, sur une stabilité des relations de change entre les différentes monnaies européennes, d’autre part sur une convergence des politiques économiques. L’UEM est perçue comme une sorte de clé de voûte de la construction européenne et c’est bien ainsi qu’elle est présentée dans le discours politique. Il est d’ailleurs frappant de constater que dans le vocabulaire même du rapport Delors, on trouve au fond le même raisonnement économique de base que dans le rapport Werner : l’allocation optimale des ressources, l’instauration d’un véritable marché financier européen, la fluidité des facteurs et la réduction des incertitudes... La seule différence, c’est que le bon fonctionnement du marché commun agricole – ce qui a été suffisamment souligné par les orateurs précédents –, alors qu’il était un élément essentiel dans la dialectique de 1969, ne l’est plus, bien entendu, vingt ans plus tard.
11Ce projet de nature économique à finalité politique est présenté dans les deux cas, comme un facteur d’intégration de l’Union européenne à l’intérieur, et comme un élément d’identification et de présence de l’Union européenne sur la scène extérieure. Le rapport Werner (qui reprend les termes mêmes du communiqué de La Haye) indique que l’Union monétaire appelle des transformations institutionnelles et des transferts de souveraineté conduisant à un objectif- d’ailleurs assez vague car il n’a jamais été défini – d’union politique. Et ce qui était vrai en 1969 est évidemment encore plus vrai avec le traité de Maastricht dont il ne faut pas oublier qu’il associe l’Union économique et monétaire à deux autres piliers qui sont la politique étrangère et sécurité commune et la politique de sécurité et de justice intérieure.
12Bref, l’Union économique et monétaire apparaît chez ses protagonistes, tant en 1969-1970 qu’en 1989-1991, comme le levier d’une intégration économique et politique accélérée. Le processus, lui-même, comporte d’autres parallélismes : un plan par étape, une phase finale qui est définie par ses objectifs, un volet économique, un volet monétaire et comme résultat, une communauté européenne, qualifiée de communauté de stabilité et de croissance.
13À vrai dire, il y a également – et je terminerai par là sur les aspects politiques – une continuité dans les forces qui agissent en faveur de l’Union économique et monétaire : je dirai qu’aussi bien le plan Werner que le rapport du comité Delors puis le traité de Maastricht sont le résultat d’une synergie triangulaire unissant la France, l’Allemagne et la Commission même si – à y regarder de près – on trouve des différences substantielles dans le discours de ces trois partenaires, différences – à mon avis – qui ne font que refléter les différences mêmes qui sont celles du discours européen de chacun des protagonistes.
14 Au total, il y a donc une forte filiation politique, historique et logique qui unit le plan Werner au traité de Maastricht et ce dernier apparaît bien, historiquement, politiquement et logiquement, comme l’aboutissement d’une tentative qui a commencé en 1969.
15En revanche, du point de vue économique et spécialement du point de vue monétaire, la filiation me paraît autrement ambiguë. On trouvera certes des correspondances, mais je crois qu’il ne faut pas les surestimer. Il faut pour le comprendre, prêter attention d’abord, je crois, au contexte économique et monétaire propre à ces deux époques, ensuite aborder la substance même des deux projets, et traiter en dernier lieu, des désaccords profonds que cachait une volonté politique commune apparente. Ces trois éléments expliquent la modestie des décisions de 1969 et l’éclatement progressif à partir de mai 1971, de la première tentative, comme a contrario, ils expliquent le succès de l’Union économique et monétaire qui s’organise aujourd’hui sous nos yeux.
16D’abord, s’agissant du contexte, je crois qu’il y a un point qui n’a peut-être pas été signalé aujourd’hui, mais qui me paraît essentiel, c’est qu’en 1969 on vit encore dans un système de parités fixes, malgré l’apparition de premiers craquements du système de Bretton Woods (l’année précédente, avec la limitation de la convertibilité en or du dollar aux seules banques centrales), et la grande question qui se pose alors n’est pas tellement d’organiser un espace monétaire européen unifié que d’essayer de maintenir un système monétaire international, fondé sur la fixité, aussi grande que possible, des parités. Il y a bien entendu déjà de grandes inquiétudes sur le sujet, mais nos devises se trouvent encore dans le système de Bretton Woods et par conséquent le projet européen ne constitue qu’un élément – si j’ose dire – de « renforcement géographique », d’un système – celui de Bretton Woods – dont on souhaiterait qu’il puisse, d’une manière ou d’une autre, être perpétué. La tentative du plan Werner est donc en fait solidement encadrée dans un cadre juridique et international, lui-même organisé.
17En revanche, en 1989, le système de Bretton Woods est depuis longtemps abandonné, le flottement est désormais la règle et les efforts de reconstruction d’un système monétaire international organisé n’ont pas abouti : l’Union monétaire européenne prend donc, de ce fait, un tout autre relief, une toute autre ambition et un caractère fortement européen.
18L’essentiel, dans la période 1969-1972, notamment du côté français, n’était-il pas d’ailleurs en fait, comme cela est bien apparu à travers les interventions de André de Lattre et de Claude Pierre-Brossolette, la question du maintien ou de la réorganisation du système monétaire international ?
19En 1989, cet objectif est passé au second plan, et dans la logique même de l’acte unique, c’est la consolidation du marché unique européen qui est l’élément essentiel.
20 D’autres éléments du contexte méritent d’être cités. En 1969, la liberté des mouvements de capitaux est loin d’être assurée partout, le contrôle des changes subsiste, la pression des marchés est encore limitée, les variations des monnaies dépendent moins qu’aujourd’hui des mouvements de capitaux internationaux et les politiques économiques et monétaires peuvent encore rester, quoi qu’on en dise, assez largement nationales.
21La France, de ce point de vue d’ailleurs, fait exception, dans la mesure où précisément, à tous ces titres, elle représente encore un ensemble organisé, cloisonné et relativement protégé. Ces facteurs d’environnement n’enlèvent évidemment rien à la signification politique du projet, mais je crois en relativisent l’importance et surtout le degré de priorité qu’elle présente pour les gouvernements : on voit bien qu’il en va autrement vingt ans plus tard.
22Les considérations expliquent en partie que le contenu – et c’est le deuxième élément à examiner – apparaisse bien schématique, quand on relit aujourd’hui le plan Werner, alors que le traité de Maastricht, en tout cas dans son volet monétaire, est à la fois cohérent et précis.
23Le rapport Werner, s’il évoque le concept de monnaie unique comme un aboutissement possible, ne distingue pas clairement en réalité entre monnaie unique et régime de parités irrévocablement fixées. Une telle définition reste peut-être techniquement valable, mais on comprend bien que la substitution d’une nouvelle devise, l’euro, à des monnaies qui sont appelées à disparition, a une autre portée que le simple système de fixité irrévocable des parités, envisagé alors. Le processus reste en outre plus que vague : l’union monétaire apparaît comme le résultat du simple rétrécissement des marges et rien ne garantit la validité des parités, ni au départ, ni pendant le cheminement, ni à l’arrivée. Il peut paraître extraordinaire d’ailleurs que cet aspect des choses ne soit pas traité dans le rapport Werner. L’objectif final reste flou et fragile : coexistence de monnaies nationales ou monnaie unique ? Les deux choix sont proposés, alors qu’il s’agit pourtant de deux choses bien différentes. Rien de précis n’est dit sur les principes et la conduite de la politique monétaire, jugée apparemment compatible avec une grande dose d’autonomie nationale. Rien de précis n’est dit non plus sur le type de dispositif institutionnel de décisions. Bien entendu on parle – et l’expression apparaît pour la première fois – d’un système européen de banques centrales, mais le rapport ne décrit pas ce qui pourrait être le rôle d’un tel système qui apparaît comme une sorte de Comité des gouverneurs des banques centrales amélioré. La question de l’indépendance des banques centrales, n’est pas non plus évoquée. Enfin, le rapport Werner sous-estime, de toute évidence – l’observation a été faite et elle est juste – le rôle des marchés. Voilà pour le volet monétaire.
24Quant au volet économique, il peut à première vue paraître très structuré, dans la mesure notamment où il reprend le plan de M. Barre de 1969 et les propositions de la Commission de 1970. Il peut même être considéré comme plus structuré que le contenu économique du traité de Maastricht.
25On se trouve en effet, à l’époque, à un stade très peu avancé de l’intégration économique et par conséquent il est naturel que le rapport Werner trace un programme très vaste d’unification, alors qu’en revanche, après l’Acte unique qui marque une avancée considérable dans le sens de ce que prévoyait le rapport Werner, il n’y a plus nécessité de reprendre un tel programme dans le traité. Donc, apparemment le rapport Werner est certes ambitieux, mais il faut le relativiser.
26Quant à la coordination des politiques économiques, elle apparaît sur le papier très sophistiquée, notamment en matière budgétaire, et ceci dès les propositions du plan Barre, mais, si j’ose dire, comme si elle était une fin en soi, c’est-à-dire sans préjuger d’aucune manière du type de politique à conduire, alors que le choix de Maastricht en faveur d’une politique de stabilité, fondée sur la limitation des déficits budgétaires, est essentiel. À cet égard – je reviens sur ce que disait précédemment M. Toulemon – c’est ceci qui explique que la position allemande ait changé entre les années soixante-dix et les années quatre-vingt-dix : à l’époque, les Allemands exigeaient la convergence préalable des politiques économiques, car les divergences de philosophie, d’organisation et de conduite de la politique économique, entre les principaux pays, étaient encore considérables. En 1991 en revanche, avec la signature du traité de Maastricht et compte tenu en réalité de la convergence des politiques économiques, notamment entre la France et l’Allemagne, il y a eu un accord – sera-t-il éternel, c’est une autre question –, un accord évident sur la priorité absolue donnée à une politique économique de stabilité, accord complété par le « pacte de stabilité » proposé par les Allemands en 1995 : la convergence n’a plus qu’un seul objectif dans le traité de Maastricht, c’est la stabilité de la monnaie. Donc, il y a à l’évidence une différence de taille entre le volet économique du plan Werner et le volet économique du traité de Maastricht.
27Au total, on ne peut se défendre aujourd’hui, en relisant le rapport du groupe Werner, d’une impression d’inachèvement, voire d’utopie.
28On ne peut s’empêcher non plus de penser que ce projet encore schématique n’était pas vraiment en réalité au centre des préoccupations des gouvernements de l’époque, c’est en tout cas le souvenir que j’en retiens, et il me semble qu’il a plutôt été confirmé par les interventions des précédents intervenants : le projet d’Union économique et monétaire, apparu au sommet de La Haye, n’est au fond qu’un projet européen comme un autre, dont on ne mesure pas la portée, ou bien, à l’inverse, qu’on considère comme utopique. Jean-René Bernard rappelait d’ailleurs tout à l’heure que « l’élargissement était une affaire autrement plus importante ». Sur le plan monétaire, la grande affaire encore une fois, en tout cas pour la France, c’est en fait la reconstruction du système monétaire international. Quant aux Allemands, sceptiques sur la possibilité de reconstruire ce système, ils cherchent avant tout à protéger leur propre stabilité.
29La rédaction du rapport Werner – et ce sera mon dernier point – masque en fait des désaccords de grande ampleur dont je voudrais pour terminer dire un mot : il y a en effet de grandes différences d’approche entre la France et l’Allemagne. Elles apparaissent dans l’analyse qu’a faite le professeur Frank. Je rappellerai d’abord que la situation économique et financière de la France et de l’Allemagne à cette époque – mais ceci a été largement dit ce matin – était extrêmement différente, et que les priorités des politiques économiques étaient elles aussi divergentes, pour ne pas dire contradictoires. Pour les Allemands, la stabilité des rapports de change entre les différentes monnaies européennes était certes souhaitable, mais elle ne pouvait être fondée que sur la convergence des données économiques et financières fondamentales : autrement dit, la stabilité des rapports de change ne pouvait être que le résultat des politiques économiques suivies et ne devait pas constituer un objectif en soi. Les Français en revanche, attribuaient des vertus politiques, économiques et surtout commerciales à la fixité des parités pour elle-même. Ils pensaient qu’elle conduirait à la convergence des économies et que cette dernière ne constituait donc pas un préalable : pour les Allemands, en revanche, en l’absence d’adéquation entre les données économiques fondamentales et le cours du change, il fallait prévoir des mécanismes permettant des glissements, voire des changements de parité. Les Français privilégiaient la stabilité des taux sur les ajustements. C’est bien là que se situait la racine du désaccord entre la France et l’Allemagne. Et c’est bien en cela que consistait la querelle entre ce que l’on a appelé, bien que les mots soient à mon avis mal choisis, l’approche « monétaire » et l’approche « économique ».
30La thèse dite « économique » était d’ailleurs également – on peut le rappeler au passage – la thèse de l’Allemagne sur le plan international, puisque sur ce plan – je parle sous le contrôle de M. de Lattre – l’Allemagne manifestait, pour des raisons de caractère économique, un grand scepticisme sur la perpétuation du système des taux de change fixes, prôné par la France.
31Ce désaccord monétaire explique en tout cas aussi le désaccord sur les aspects institutionnels. L’Allemagne pouvait peut-être accepter l’Union monétaire, c’est-à-dire, à l’issue du processus, la fixité des parités, mais à condition que les transferts de souveraineté indispensables soient effectués et les institutions nécessaires mises en place – du moins le disait-elle. Elle souhaitait conserver sinon des possibilités de retour en arrière et ceci conduira à la fameuse « clause de prudence » dont parlait Robert Frank, clause de prudence imposée par les Allemands lors de la rédaction de la résolution sur la première étape du plan d’Union économique et monétaire, en 1971.
32 Il y a donc à l’époque des différences, impossibles à combler par des mots, entre nos deux pays et l’échec final du premier projet d’Union monétaire est en réalité inscrit dès l’origine dans les termes mêmes du débat, avant d’avoir été précipité par la rupture des accords de Bretton Woods en août 1971 (décisions Nixon).
33Au demeurant, la France, moins d’un an après le départ du général de Gaulle, n’est évidemment pas en mesure d’accepter les conséquences institutionnelles du projet Werner. L’Allemagne, de son côté, n’est guère prête à offrir la garantie d’un taux fixe pour le mark, tout en permettant à chacun de ses partenaires de conserver l’essentiel de la souveraineté en matière de politique économique et financière. Il est clair par conséquent qu’il ne peut y avoir d’accord durable, et c’est ainsi que cette tentative, intéressante sur le plan historique et politique, va échouer. Les textes qui sortiront, sous forme d’une résolution du Conseil, du 22 mars 1971, des propositions de M. Werner n’auront d’ailleurs qu’un contenu modeste. Il est clair en effet qu’un compromis sur le parallélisme entre Union monétaire et Union économique ne peut pas aller très loin, tandis que la clause de prudence, quelle que soit la rédaction qui lui en a été donnée, donne une grande précarité à l’ensemble du projet. Les accords du « Smithonian Institute », en décembre 1971, paraîtront certes engager, pour une durée en réalité assez brève, le retour à un certain ordre monétaire international et permettront par conséquent la reprise, par une résolution d’avril 1972, d’une tentative de rapprocheme des marges (« le serpent dans le tunnel »). Je rappelle cependant, – parce que c’est un élément historique qui est un peu oublié –, que c’est l’Allemagne qui, par la voix de M. Schiller, est en fait à l’origine de cette résolution, par sa proposition, – en mai 1971, selon mes souvenirs –, d’un flottement concerté des monnaies européennes, proposition d’abord refusée par plusieurs gouvernements, notamment par le gouvernement français qui plaidera en revanche, après les mesures Nixon d’août 1971, pour l’instauration d’un double marché des changes. Cet épisode est intéressant car il confirme que les conceptions économiques et monétaires de nos deux pays sont en réalité à l’époque aux antipodes l’une de l’autre. Deux ou trois années plus tard, la « sortie du serpent du tunnel » éloignera pour longtemps toute réorganisation du système monétaire international, mais va ramener, par touches successives, les conditions nécessaires à la reprise du projet monétaire européen. Il faudra attendre en réalité l’ébauche d’une meilleure convergence des économies en Europe d’une part – elle se dessine à partir de 1976 –, la constatation de l’effondrement définitif du système de Bretton Woods d’autre part, pour reprendre pour de bon le chemin de l’unification monétaire, avec la mise en place, au printemps 1979, sous l’impulsion de Valéry Giscard d’Estaing et d’Helmut Schmidt, du système monétaire européen, négocié en 1978.
34 Au total, si l’on peut considérer le rapport Werner comme le point de départ, sur le plan politique, de la construction économique et monétaire européenne, c’est en réalité, sinon la mise en place du « serpent », en 1972, du moins le système monétaire européen, qui constitue en réalité la véritable origine de la monnaie unique.
35Le rapport Werner cependant, s’il ne constitue que le point de départ emblématique du projet monétaire européen, donne à mon avis une grande part de sa légitimité historique et politique (il est toujours bon en effet d’avoir des ancêtres et de les respecter) à la monnaie unique d’aujourd’hui. Sa valeur de référence est donc considérable. Il a créé également un engrenage, comme c’est souvent le cas dans la Communauté – Jean-Claude Paye le rappelait ce matin – engrenage qui a obligé les États membres à remettre sans cesse « le métier sur l’ouvrage ». C’est donc une étape d’une très grande signification.
36En revanche sur le plan économique et monétaire, la filiation est beaucoup plus ambiguë et en fait très limitée. Peut être peut-on simplement dire que c’est l’échec de cette première tentative qui a permis d’éclairer le chemin qui conduira – on est désormais en droit de la considérer comme hautement probable –, à l’arrivée de la monnaie unique qui se met en place sous nos yeux.
Auteur
-
Pierre Achard
Inspecteur général des finances, est ancien secrétaire général du SGCI (1979-1982), ministre plénipotentiaire et conseiller financier pour l’Allemagne, les Pays-Bas et les pays nordiques près l’ambassade de France à Bonn (1992-1999).
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