1C’est avec beaucoup de plaisir que je me retrouve en famille pour parler de la TVA. Il m’est difficile, en ces circonstances, de ne pas évoquer la mise en œuvre de la CSG (Contribution sociale généralisée) parallèlement à nos débats sur la TVA.

2Ce nouveau dispositif à l’instar de la TVA se caractérise par sa simplicité, son assiette la plus générale possible et surtout son prélèvement sans douleur pour les assujettis.

3Si la TVA a permis d’avancer la construction européenne, je ne doute pas que le développement de la CSG permette un jour d’arriver à l’Europe sociale. Telle est d’ailleurs l’intention actuelle du gouvernement.

4Au cours de la préparation de cette rencontre j’ai noté plusieurs points essentiels.

5L’opération de 1966 a conduit à la généralisation de la TVA dans un environnement économique comportant une structure commerciale fortement diversifiée : de nombreuses petites entreprises, des artisans, des prestataires de services, des agriculteurs sans négliger le problème des collectivités locales. Cette opération de 1966 dont Guy Delorme et Dominique de la Martinière vous ont rendu compte ce matin, a été une opération difficile, mais pour laquelle le gouvernement de l’époque avait trouvé en face de lui des partenaires qui acceptaient ce nouveau mécanisme.

6Il y avait d’une part des commerçants qui avaient rapidement compris que la déduction des investissements leur permettrait de financer dans des conditions avantageuses leur modernisation. D’autre part, on constatait un mauvais fonctionnement des mécanismes de taxes locales avec un financement des collectivités locales extrêmement diversifié et inégal – inéquitable, dirait-on aujourd’hui.

7Cette situation nécessitait dès lors un très grand effort de concertation et de préparation. La généralisation de la TVA posait deux problèmes difficiles. Il fallait être capable d’expliquer à tous les opérateurs, dont j’ai dit qu’ils étaient encore très nombreux – commerçants, artisans, prestataires de service, agriculteurs – comment fonctionnait le mécanisme et quels pouvaient être les avantages de la généralisation.

8Il fallait aussi éviter, dans une période d’inflation relativement importante, que cette généralisation ne se traduise par une augmentation des prix, elle-même créatrice d’un certain nombre de bouleversements et de modifications.

9C’est pourquoi nous avons mis en place un mécanisme particulièrement décentralisé de concertation. C’est-à-dire une concertation qui ne soit pas uniquement parisienne. Pour cela il a fallu rencontrer à travers la France les chefs d’entreprises et expliquer aux professionnels locaux les mécanismes du système nouveau, les modalités qu’ils allaient devoir respecter, les formalités supplémentaires qu’ils devraient accomplir, les principaux changements à mettre en œuvre.

10La généralisation de la TVA a vraiment répondu au souci de modernisation et de simplification de notre appareil fiscal mais elle n’a pas coïncidé, heureusement, avec une majoration des recettes publiques. Car il est évident qu’une opération de généralisation qui se combine avec une opération d’aggravation de la pression fiscale est beaucoup plus mal acceptée qu’une opération de modification des structures fiscales qui se fait à peu près à budget constant.

11Lorsque, deux ans après, la dévaluation a été évitée par une majoration forte de la TVA et la suppression de la taxe sur les salaires, un certain nombre de partenaires de 1966 nous ont reproché cette réforme. Et pourtant, je crois qu’il faut se souvenir de ce qu’il se passait d’une part en 1966 et d’autre part pendant l’année 1968.

12En 1966, on discutait aimablement avec des experts, avec des présidents de chambres de métiers, de chambres ce commerce ou d’organisations commerciales.

13Autant en 1968, lorsque le général de Gaulle a pris la décision de ne pas dévaluer et lorsque nous avons majoré la TVA, le climat était beaucoup plus tendu, beaucoup plus difficile parce que les effets sur les prix étaient beaucoup plus nets et difficilement évitables. Certes, les décisions qu’il a fallu improviser en peu de temps ont été beaucoup plus mal acceptées par l’ensemble des milieux professionnels.

14Cette réforme de la TVA était-elle une bonne chose ? Oui, parce qu’elle nous a permis, par la suite, de proposer l’extension de la TVA à l’ensemble de nos partenaires et nous a obligés à modifier quelque peu les orientations proprement industrielles ou intellectuelles de la TVA que nous avions à l’époque, avec le butoir, le prorata, enfin bref, le système que vous connaissez tous par cœur.

15Dans le cadre de l’extension et de la généralisation de la TVA, il est clair qu’il fallait simplifier et donc modifier un certain nombre de choses.

16L’une des principales difficultés concernait les collectivités locales qui, en 1966, avaient une structure de gestion tournée essentiellement vers leurs dépenses de fonctionnement. En effet, les mécanismes de financement par subventions et par emprunts étaient très réglementés à l’époque. Les dépenses d’investissement des collectivités locales représentaient environ un quart des investissements publics. Lorsque M. Deferre a lancé la décentralisation, les discussions et les textes de 1981, 1982, 1983 ont prévu une série de mécanismes qui ont d’ailleurs été globalement respectés et qui se sont traduits par des transferts de compétences et de recettes. L’État étant de plus en plus impécunieux, on est allé bien au-delà des transferts de compétences et des transferts de recettes et aujourd’hui les collectivités locales assument 72 % du financement des investissements non militaires de la vie collective.

17Le fait de généraliser la TVA en donnant des avantages aux entreprises qui investissaient et en laissant les collectivités locales complètement à l’extérieur du dispositif, a imposé en fin de compte la mise en place d’un mécanisme que les autorités bruxelloises regardent d’ailleurs aujourd’hui d’un mauvais œil : le fonds de compensation de la TVA.

18Lorsque j’étais ministre de l’Économie et des Finances, on parlait déjà depuis quatre ou cinq ans du remboursement de la TVA aux collectivités locales. C’était l’un des thèmes de tous les congrès de maires, de toutes les réunions. Mon collègue ministre de l’Intérieur avait déclaré au cours de l’un de ces congrès que le gouvernement avait décidé de se lancer dans la voie du remboursement aux collectivités locales. Il a fallu s’y mettre. Il était difficile en effet de déclencher une crise gouvernementale sur ce sujet parce que l’un avait dit oui et l’autre non. C’est exactement de cette façon que les événements se sont déroulés.

19Alors, pourquoi avoir refusé de rembourser aux collectivités locales la TVA dans des conditions de droit commun ? Les collectivités locales auraient pu, dans ces conditions, être remboursées de la TVA dès qu’elles avaient réalisé un investissement.

20Cela n’a pas été fait en raison des douze mille communes de moins de mille habitants. Il était difficile d’imposer aux douze mille maires une comptabilisation de leurs dépenses et une surveillance de leurs investissements. Un système intermédiaire a été mis en place avec le fond de compensation. Le principe au départ était simple : chaque année, les collectivités faisaient l’addition de deux de leurs comptes, le compte 21 et le compte 23. Il s’agissait en fait de comptabiliser leurs dépenses de travaux et d’investissements et l’État remboursait la TVA.

21Or, l’État étant impécunieux, la règle du décalage de deux ans a été inventée. Pour que les chiffres soient fiables, les collectivités devront attendre de connaître les résultats du compte administratif. Or, le résultat du compte administratif de l’année N, ne sera vraiment connu à la fin de l’année N+1. Ainsi, la centralisation de tous ces calculs et contrôles réalisés par les préfets dépassera-t-elle forcément l’année N-1. Par conséquent, il a été décidé de rembourser avec un décalage de deux années.

22 Au fur et à mesure que le niveau d’intervention des collectivités locales a commencé à croître de manière beaucoup plus rapide que le total des recettes de l’État, surtout à partir de 1982-1983, le fonds de compensation de la TVA s’est lui même mis à augmenter. C’est pour cette raison que l’on a commencé à inventer des dispositifs pour ralentir sa progression. Il faut savoir qu’aujourd’hui, pour le budget 1996, le fonds de compensation de la TVA représente une charge pour l’État de l’ordre de 24 milliards de francs.

23Lors du changement de comptabilité communale, nous aurions pu abandonner le système actuel de remboursement de la TVA et appliquer les normes communautaires. En effet, la M14 est une comptabilité qui se rapproche le plus possible de la comptabilité patrimoniale. Les collectivités sont tout à fait capables de connaître leurs investissements.

24C’est un point particulier sur lequel nous ne sommes pas parfaitement conformes au traité de Rome et pourtant nous pourrions le faire. Or, depuis la décision de principe, l’État ne rembourse pas la totalité de la TVA.

25Le point culminant de l’ingéniosité fiscale a été atteint en 1992. Pendant vingt ans l’administration fiscale a expliqué qu’il était impossible de connaître précisément la TVA avant l’année N-2. Or, pour faciliter le développement de l’intercommunalité, un gouvernement astucieux, soutenu par quelques parlementaires malins, a décidé, dans le but de développer certaines formes d’intercommunalité, de rembourser la TVA dans l’année de réalisation des investissements.

26Aujourd’hui, nous avons un régime extrêmement complexe dans lequel la grande majorité des collectivités – communes, régions, départements et communauté de communes – bénéficient d’un remboursement de TVA sur N+2. D’autres collectivités notamment celles regroupées – du type communautés urbaines – bénéficient quant à elles de deux avantages supplémentaires, l’un lié à l’attribution de la dotation globale de fonctionnement et l’autre relatif au remboursement immédiat de TVA. Il faudra un jour tout simplifier.

27Pour en revenir à notre thème de départ, il est évident que l’évolution structurelle du commerce, des prestations de services et de l’artisanat a été si importante que l’une des questions qui se pose – et j’ai entendu l’observation de Philippe Rouvillois – est de savoir si la généralisation de la TVA a été un facteur d’accélération de la modernisation de ce secteur ou non. En fin de compte, c’est très difficile de le savoir.

28La disparition du contrôle des prix, à mon avis, a eu un rôle plus important dans la modernisation et dans l’accélération de l’évolution des structures de notre appareil de distribution que la généralisation de la TVA, mais les deux sont allées dans le même sens.

29 Sur l’expérience de 1966, je crois que l’on peut dire qu’elle a été bien supportée et qu’elle n’a pas entraîné de problèmes particuliers. Elle a été un facteur d’accélération de la modernisation parmi d’autres. Elle a surtout démontré à l’ensemble des observateurs que le système de TVA corrigé de ses scories initiales – butoir, prorata, décalage d’un mois, etc. – était un système qui pouvait fonctionner dans de bonnes conditions. La preuve en a été faite : la TVA représente aujourd’hui presque 50 % des ressources du budget de l’État.

30Est-ce que la mise en œuvre de la TVA a été un moteur pour la construction européenne ?

31Nos partenaires ont étudié le fonctionnement du dispositif. Ils ont constaté qu’il n’y avait pas de difficultés majeures. D’une part, les grandes entreprises industrielles, les grandes entreprises commerciales ont tout de suite compris l’intérêt de la TVA, d’autre part l’Allemagne a rejoint le camp de la TVA en 1968, les Pays-Bas, le Luxembourg, la Belgique et l’Italie ont suivi. L’Espagne est en train de s’y rallier.

32Il est certain que la TVA est devenue un produit fiscal essentiel. Le travail qui a été réalisé au niveau du Conseil des ministres de la Communauté européenne et de la Commission depuis 1967 a permis d’obtenir un mécanisme relativement homogène.

33A l’heure actuelle, quand on étudie de près les mécanismes d’alimentation du budget des États européens et de celui de la Communauté ou que l’on étudie les différents mécanismes fiscaux en Europe, on constate des divergences formidables notamment sur les questions d’impôt sur le revenu ou de droits d’enregistrement.

34En Europe, nous avons d’un côté des systèmes fiscaux qui facilitent la mobilité de la main d’œuvre et celles des transactions et de l’autre le système français dans lequel on trouve toute une série de « taxettes » qui vont financer les communes, les départements, les régions, l’État, les conservateurs des hypothèques... C’est en cette matière que l’harmonisation est indispensable.

35En fin de compte, on s’aperçoit que la TVA est de tous les mécanismes fiscaux celui qui est assez « communautarisé » et dans lequel on trouve un facteur d’unification relativement important.

36Est-ce que la TVA va faciliter la mise en place de l’euro ? La réponse est oui.

37La TVA est devenue une référence pour l’alimentation du budget européen car il est probablement l’élément le plus simple et le plus comparable d’un pays à l’autre.

38La TVA, dans les quinze États européens, a pris une place considérable. La TVA est un facteur qui va faciliter la mise en place d’une politique économique et fiscale plus convergente. Ceci devrait nous inciter désormais à nous préoccuper de deux sujets : d’une part les questions d’harmonisation de la fiscalité et en particulier la question de l’impôt sur le revenu et d’autre part celui de l’harmonisation des mécanismes de protection sociale.

39La vraie question qui va se poser à l’avenir est celle des différences assez fondamentales que nous avons en matière de financement de la protection sociale.

40Globalement, tout au moins entre les grands pays, la France, l’Allemagne, l’Angleterre et l’Italie, nous atteignons à peu près partout le même niveau de prélèvements fiscaux. C’est le mécanisme de la protection sociale qui créé des distorsions considérables entre les États. Il devient impossible de considérer le problème du financement de la protection sociale indépendamment de la fiscalité. Nous avons en Europe trois systèmes.

41Nous avons d’une part le système que j’appellerais nordique dans lequel la protection sociale repose essentiellement sur l’impôt sur le revenu. Il s’agit notamment du système anglais, mais aussi suédois, danois et finlandais. Il y a donc un impôt sur le revenu très fort avec des mécanismes de transferts simples entre les différents niveaux de collectivités territoriales et les caisses de sécurité sociale, d’assurances vieillesse ou maladie.

42Nous avons le système type 1945 qui repose sur les contributions versées par les salariés et par les employeurs généralement sur une base salariale dont la répartition des contributions varie selon les régimes et selon les pays. Dans certains pays, il y a un partage 50/50. Dans d’autres pays, comme la France, le partage est inégal.

43Il existe enfin un troisième système, c’est l’orientation française dans lequel on va mélanger le système des cotisations partagées et le système du financement par l’impôt.

44Le vrai problème est de savoir si cette différenciation de la protection sociale ne va pas créer des difficultés. Comme nous avons décidé de mettre en place l’euro, l’harmonisation des politiques économiques s’imposera de plus en plus. Dès lors, ne faudra-t-il pas très rapidement essayer, comme on l’a déjà fait pour la TVA il y a vingt ans, mettre en place des mécanismes de financement de la protection sociale qui soient comparables dans tous les États ?

45Tout ceci devrait se traduire à terme par des modifications importantes en matière d’impôts sur le revenu ou d’imposition sur les bénéfices et par des glissements assez considérables de contributions sur les ménages pour le financement de leur protection sociale. C’est à mon avis la grande inconnue.

46Les ordres de grandeur sont considérables. Le budget de l’État français va être arrêté ces jours-ci à un peu moins de 1 600 milliards de francs. Le budget des régimes de sécurité sociale, de ceux ayant plus de vingt mille cotisants ou prestataires, est arrêté par la loi de financement de la sécurité sociale à 1 725-1 800 milliards de francs. Avec l’ensemble des petits régimes, le total de la protection sociale en France aujourd’hui est de l’ordre de 2 300 milliards de francs, c’est-à-dire un chiffre qui a largement dépassé celui du budget de l’État.

47Alors pourquoi ne pas faire financer la protection sociale par un renforcement de la TVA puisqu’elle est un élément qui est déjà harmonisé ? C’est une question qui se pose à l’heure actuelle et qui comporte un certain nombre d’avantages.

48Les entreprises sont favorables à cette thèse parce que la TVA pèse sur les consommateurs finals. Je pense notamment aux entreprises qui sont les seules à payer aujourd’hui les cotisations d’allocations familiales.

49La difficulté principale reposera sur les limites acceptables de distorsion de taux entre les pays européens. Je crois cependant que la TVA a encore de l’avenir. Le vrai sujet que nous allons avoir devant nous est de savoir qui de la TVA ou de la CSG va l’emporter pour le financement de la protection sociale au cours des prochaines années.

50Qu’est-ce que la CSG ? C’est un impôt à faible taux qui frappe la totalité des revenus. Or, comme nous sommes en France et que tout n’est jamais simple, nous avons trois types différents de CSG avec 3 assiettes différentes.

51La RDS qui sert à rembourser la dette passée alimente la CADES. Son assiette est extrêmement large et chaque point de RDS représente à peu près 55 à 60 milliards.

52La CSG classique qui alimente la caisse d’Allocations familiales repose sur une assiette plus réduite. Elle ne touche pas l’épargne populaire ni la retraite des anciens combattants. Il existe en effet un certain nombre de dérogations. Elle rapporte par point 45 milliards à peu près.

53Lorsque le gouvernement actuel a fait basculer des cotisations d’assurance maladie sur la CSG, on s’est aperçu que malheureusement on ne pouvait pas appliquer le taux majoré aux fonctionnaires car ils ont des primes. Si l’on avait décidé d’appliquer la CSG aux primes, tout cela se serait traduit par une paupérisation. Comme nous sommes dans un pays égalitaire, on a mis en place un taux de CSG spécial pour les fonctionnaires.

54On s’est aperçu également à cette occasion que les retraités n’avaient pas en matière d’assurance maladie des cotisations au même niveau que les actifs. Si on transférait la cotisation d’assurance maladie sur la CSG, le dispositif ne pouvait pas fonctionner. Alors on a mis en place un taux différent pour les retraités.

55Ainsi, nous allons allégrement vers une CSG à taux multiples, avec des dérogations, des exonérations d’assiette. En d’autres termes, on est en train de rebâtir le système d’impôt sur le revenu. La question que j’ai posée au ministre de l’Économie est de savoir si l’objectif inavoué du gouvernement actuel n’est pas de revenir au système que nous connaissions avant 1959, c’est-à-dire un dispositif à taxe proportionnelle frappant tous les revenus et une surtaxe progressive. Nous y sommes presque puisque nous avons une CSG avec des taux différents : 2,8 pour les retraités, 4,1 pour les actifs, pour les fonctionnaires c’est assez compliqué puisque les primes ne sont pas égales d’un département à l’autre.

56La question est de savoir si on va s’orienter vers une majoration des taux de la TVA qui a l’immense avantage de pouvoir être déductible et par conséquent de ne pas taxer les éléments intermédiaires, ou bien si on va généraliser des systèmes de CSG qui sont assez comparables à ce qui peut exister au Danemark ou en Grande-Bretagne, pour financer la protection sociale.

57En conclusion, je voudrais dire que l’histoire fiscale est un perpétuel recommencement. On constate qu’il existe un balancement permanent entre la taxation du consommateur final et la taxation de l’ensemble des revenus au niveau des ménages. Ce sont des questions tout à fait passionnantes.

58Je crois qu’en matière de TVA on a fait des progrès et qu’on est arrivé à avoir un outil qui est le plus européen possible. En matière de CSG nous commençons à diffuser ces idées et à généraliser un système ingénieux. Dans vingt ans peut-être tout le monde passera-t-il par la CSG. Dans tous les cas en quelques années on a fait d’immenses progrès et nous avons aujourd’hui une harmonisation européenne, non seulement des taxes sur la valeur ajoutée mais de l’ensemble des prélèvements fiscaux.

59Reste qu’il y aura toujours un écart entre le taux de prélèvement final sur le PNB. Un pays comme la Suède ou le Danemark dépassent 50 % de prélèvements, ils en sont même à 52 %. Certains autres sont à des taux beaucoup plus faibles, comme l’Allemagne. Je ne parle pas de la Grèce ou de l’Irlande.

60Va-t-on vers une harmonisation des techniques d’assiette avec une véritable distinction des taux ? Ou s’oriente-t-on vers des systèmes qui se rapprochent et vers une harmonisation des taux de prélèvements sur le PNB pour faire face à la compétition internationale et en particulier celle de l’Amérique et de l’Asie ? Voilà la vraie question qui se pose et je crois que tout ce qui a été fait en matière de TVA est un moteur, un exemple. C’est la raison pour laquelle je suis heureux de vous avoir fait part de quelques souvenirs sur ce sujet.