1Les organisateurs de ce colloque m’ont demandé de vous exposer la position du Conseil national du patronat français dans les négociations préparant les premières directives de 1967 sur la TVA européenne.

2La taxe sur la valeur ajoutée française date de 1954 et la suppression de la taxe sur les transactions, de 1955. A cette époque se préparait la rédaction du traité de Rome qui fut signé en 1957. Nos partenaires craignaient que grâce à la TVA, la France ne bénéficie d’un avantage dans les relations intracommunautaires. Ils insistèrent donc pour que soient prévues, dans le traité, des taxes compensatoires en faveur de ceux qui étaient soumis à des taxes à cascade, ce qui était à l’époque le cas pour nos cinq partenaires. Telle est la raison pour laquelle l’article 97 du traité de Rome prévoyait que les États pourraient « pour les impositions intérieures dont ils frappent les produits importés, ou pour les ristournes qu’ils accordent aux produits exportés, procéder à la fixation de taux moyens par produit ou groupe de produits », sans toutefois porter atteinte à l’égalité dans la concurrence.

3En fait, les taxes compensatoires adoptées prirent parfois, sous prétexte de « taux moyens », les aspects d’une subvention à l’exportation ou de droits équivalant à des droits de douane à l’importation.

4Mon collègue du service fiscal du CNPF Alban Timbart, spécialiste de la fiscalité internationale, passait à cette époque une grande partie de son temps à étudier les excès des taxes compensatoires et à les dénoncer à la Commission de Bruxelles. Cette dernière s’efforçait d’en freiner les abus ; en définitive, elle décida de s’attaquer aux racines du mal en supprimant les taxes à cascade.

5Elle aurait pu en demeurer là, en laissant à chaque État le soin d’établir le système non cumulatif de son choix. Mais estimant que la mesure favoriserait la réalisation de l’unité politique européenne, elle alla jusqu’à prévoir un système commun de TVA.

6En effet cet impôt unique devait en même temps assurer le financement des institutions européennes, et si l’Europe fédérale venait à se réaliser, un tel impôt à gros rendement permettrait de faire face au développement des dépenses communes.

7Les Allemands soutinrent l’adoption de la TVA, car ils espéraient que cet impôt faciliterait la suppression des frontières fiscales, comme nous le verrons par la suite. Le CNPF en fit autant, espérant trouver dans les directives des arguments en faveur de l’amélioration de la TVA française.

8Devant ces perspectives, et durant les dix années de gestation de la TVA européenne, le CNPF s’efforça d’agir, en liaison étroite avec Monsieur Lauré jusqu’à son départ du ministère des Finances en 1958, et avec les membres de la direction générale des Impôts de l’époque, et plus particulièrement Messieurs Laxan, Frapsauce et Berson, et par la suite avec Messieurs de la Martinière, Delorme et Rouvillois qui sont sur cette tribune.

9Cette action a été complétée par des contacts étroits avec les fonctionnaires européens et en particulier Monsieur Guieu, un Français qui joua un rôle important dans la rédaction des premières directives, ainsi qu’avec son collègue qui se préoccupait de l’harmonisation des impôts directs : Gérard Hutchings, qui était un ancien du service fiscal du patronat français.

10Durant cette période l’action du CNPF a eu pour but de faire de la TVA française, autant que cela se pouvait, un modèle pouvant inspirer la TVA européenne.

11Les idées dont il s’inspirait se trouvent dans les Cahiers fiscaux du patronat français des années 1954 et suivantes, et dans le livre de Monsieur Lauré Au secours de la TVA de 1957.

12La rédaction de ce livre et certaines de ses idées avaient été suggérées à son auteur par Monsieur Jacques Desmyttère, directeur du service fiscal du patronat, dont j’étais l’adjoint chargé de la TVA.

13En se basant sur ces textes, on peut en déduire qu’à cette époque les thèmes principaux du CNPF sur la TVA étaient au nombre de trois :

• premier thème : la TVA, impôt neutre pour la concurrence, doit devenir l’impôt indirect unique ;

• deuxième thème : les anomalies de la TVA française qui portent atteinte à la neutralité doivent être supprimées ;

• troisième thème : les paiements fractionnés ne sont qu’un mode de perception de l’impôt par voie d’acompte et ne doivent pas estomper le caractère d’impôt de consommation de la TVA.

Premier thème : La TVA doit devenir l’impôt indirect unique

14Pour que la TVA remplisse son rôle, et qu’elle soit aussi simple et aussi neutre que possible, il faut supprimer les exonérations et les autres taxes indirectes comme la taxe sur les transactions, les taxes uniques, la taxe sur les prestations de services et la taxe locale. Il est bien évident qu’un tel programme devait se heurter à de nombreuses résistances.

15C’est pourquoi quand je dis « le CNPF », cela ne signifie pas que l’ensemble des organisations patronales était sur la même longueur d’onde, mais simplement que cette approbation de la TVA reflétait le point de vue des anciens « producteurs ». Ceux-ci avaient vu leur taxe à la production devenir la TVA, et leurs déductions qui ne portaient à l’origine que sur les taxes sur les matières premières et les agents de fabrication, s’étaient à cette occasion étendues aux taxes sur les investissements et sur les frais généraux, en particulier grâce à la déductibilité de la taxe sur les prestations de services. Ce point de vue était pleinement partagé par le président de la Commission fiscale de l’époque, Monsieur Robert Labarre, président de Cusenier et ses techniciens, Messieurs Desmyttère, Timbart et moi-même.

16Cette approbation de la TVA se heurtait à l’hostilité ou à la réticence d’essentiellement trois secteurs :

• le secteur des exonérés : fruits, légumes, pain, lait, poissons, eau, gaz, électricité, presse, qui comprenait en tout trente-neuf cas d’exonération ;

• le secteur de ceux qui étaient soumis à une taxe unique : viandes, transports, activités financières, assurances ;

• enfin le secteur du commerce, et plus particulièrement celui du commerce de détail, ainsi que les artisans et les petites entreprises.

17L’hostilité à la TVA des fabricants de produits exonérés allait de soi, et ce n’est que bien plus tard que la presse, par exemple, accepta d’être soumise à la TVA à condition que le taux de la taxe fût de 2,10 %, montant égal à celui des taxes supportées en moyenne en amont, ce qui fit appeler ce taux un « taux éponge ».

18Les exonérations entraînaient l’application de la règle du prorata, en vertu de laquelle on ne pouvait déduire qu’une fraction des taxes supportées en amont. Monsieur Lauré appelait ce prorata le prorata dans l’espace.

19Par ailleurs, on fut conduit à remettre en cause les déductions sur les investissements lorsque ceux-ci venaient à être cédés ou à disparaître. C’est ce que Monsieur Lauré appelait le prorata dans le temps.

20A ce propos, je me souviens comment il fut adopté par Messieurs Laxan et Berson. Nous étions à l’époque de la fusion des régies et l’une des idées à laquelle on aurait pu songer était de remettre en cause les déductions en fonction de la durée d’amortissement des investissements concernés. Mais c’était subordonner la régie des Contributions indirectes à celles des Contributions directes ; or, celles-ci se soumettaient à la fusion, mais à condition de demeurer indépendantes. Aussi ma proposition d’un amortissement forfaitaire de cinq ans, propre à la TVA, fut-elle facilement acceptée. Cette formule devait s’appliquer aussi bien pour les formes de chaussures qui s’amortissent en un ou deux ans que pour les barrages électriques qui s’amortissent sur cent ans. La même idée fut reprise dans les directives de Bruxelles et perfectionnée par la suite par l’adoption d’un amortissement forfaitaire plus long pour les biens immobiliers.

21L’hostilité à la TVA des secteurs où existait une taxe unique n’était pas moins vive.

22Le succès des taxes uniques s’explique facilement : elles donnaient aux membres de la profession qui en bénéficiaient l’impression d’un régime simple, payable en un seul stade, et fait sur mesure pour eux. Le boucher, satisfait de la taxe sur les viandes, ne se souciait guère de la difficulté d’imposition du bœuf aux carottes, et de tous les produits qui ne contiennent pas seulement de la viande.

23En outre, le fonctionnaire syndical du secteur en question, qui avait discuté les modalités de sa taxe avec les représentants de l’administration, et modulé ses contours en fonction des réalités de son secteur, s’en faisait tout naturellement le défenseur. Mettre les activités de sa profession dans le moule commun de la TVA le privait de sa spécialisation, et son homologue de l’administration avait la même optique que lui, ce qui conduisait l’un et l’autre à tout faire pour maintenir le statu quo et défendre leur petite chasse gardée commune.

24Pour montrer l’attrait des taxes uniques, il est symptomatique de constater qu’au moment même où était créée la TVA, deux secteurs se dissociaient du régime commun : les transports et les activités financières.

25Là où l’hostilité à l’encontre de la TVA touchait le plus grand nombre des adhérents du CNPF, c’était dans le secteur du commerce. Certes, le grossiste intermédiaire entre deux assujettis était tenté par un impôt qui était, en définitive, moins lourd que la taxe locale sur le chiffre d’affaires à laquelle il était en principe soumis. Le régime de l’option pour la TVA contribua à créer une première brèche dans le camp hostile du commerce.

26Mais il était plus difficile de convaincre les détaillants de doubler ou même de tripler leur chèque au Trésor, en acceptant de se soumettre à une taxe unique sur la consommation de 19,50 % sur le prix « taxe comprise », après la suppression de la taxe sur les transactions.

27Il est, en effet, curieux de constater que les assujettis à la TVA – qui frappe, en définitive, le consommateur – jugeaient cet impôt en fonction du seul chèque au Trésor, alors qu’à chaque stade la taxe en réalité est assise sur le prix total. Elle est payée d’une main au fournisseur et de l’autre au Trésor. Cette réaction psychologique montre bien, comme nous le verrons par la suite, que les paiements fractionnés ont eu pour effet de donner à l’impôt indirect un caractère personnel en le rapprochant d’un impôt sur le bénéfice brut.

28L’hostilité du commerce alla peu à peu en s’estompant, en particulier grâce aux représentants de l’administration qui sont sur cette tribune, ainsi qu’à Monsieur Mespoulhès et à deux représentants du commerce, Messieurs Gustave Deleau et Francis J. Pécresse. L’évolution des mentalités fut facilitée par les directives de Bruxelles de 1967, dont on commençait à se douter qu’elles deviendraient obligatoires.

29Au 1^er janvier 1968, la TVA était étendue au stade de détail ainsi qu’à l’agriculture et aux prestations de services, mettant ainsi en application l’essentiel des rêves de Monsieur Lauré.

30En anticipant sur ce qui sera dit cet après-midi, je voudrais insister sur l’effort de concertation qui fut fait à ce moment-là. C’était la première fois – et jusqu’à présent la dernière – où l’on demandait aux contribuables de donner par eux-mêmes, en toute honnêteté, leur avis sur les modalités de l’impôt qu’on leur destinait, et que l’on tenait compte, pour l’essentiel, de cet avis.

31Certains furent même étonnés que ceux que l’on avait consultés sans tricherie fussent capables de prendre en considération les limites qu’imposaient les préoccupations budgétaires.

Deuxième thème : Les anomalies de la TVA qui portent atteinte à la neutralité doivent être supprimées

32La neutralité peut se résumer en une formule : « À prix égal au stade de la consommation, impôt égal, quels que soient la longueur du cycle industriel et commercial et son lieu de réalisation ».

33Dès l’origine le CNPF s’attaqua aux principales anomalies, c’est-à-dire :

• les taux trop nombreux, qui multiplient les cas de butoir en aboutissant à un montant de taxes déductibles trop important pour pouvoir être déduits des taxes dues ;

• le décalage d’un mois dans les déductions, qui avait été inventé par Monsieur Lauré pour accroître les recettes fiscales d’une année sans avoir besoin de recourir au Parlement ;

• la multiplication des déductions interdites.

34À cette époque, la notion de neutralité fiscale n’était pas comprise, en particulier par le parti socialiste et par des hommes politiques comme Monsieur Mendès France, si bien qu’un amendement à la loi du 10 avril 1954 fut présenté par eux et adopté. Il prévoyait de déterminer par décret, après avis du Commissaire au Plan, non seulement les catégories de biens ou de services qui ouvraient droit à déduction, mais aussi les catégories d’entreprises admises à en bénéficier, excluant celles dont le développement économique n’était pas souhaitable.

35Sur ce dernier point, l’administration se garda bien de proposer des décrets qui auraient transformé un impôt indirect en impôt personnel.

36Pour des raisons budgétaires, elle était cependant attachée à certaines de ces anomalies que le CNPF dénonçait. Ainsi la non-déductibilité des taxes supportées en amont par les produits exonérés était un moyen de décourager les demandes d’exonération. De même, le non-remboursement de la taxe, en vertu du « butoir financier », lorsque les taxes en amont étaient supérieures à celles dues en aval, avait pour but de décourager les demandes de taux réduit.

37Nos partenaires avaient tendance à considérer ces anomalies comme inhérentes à la TVA ; ce qui les rendaient réticents devant l’adoption de cette taxe. Ce fut un de nos arguments auprès de la Commission de Bruxelles pour que les directives de 1967 excluent expressément les plus importantes d’entre elles.

38C’est ainsi que l’article 11 § 3 de la deuxième directive condamne le décalage d’un mois dans les déductions, que l’article 11 § 4 prévoit que les déductions interdites doivent être exceptionnelles, que le nombre de taux ne devrait pas dépasser trois, un taux normal, un taux réduit et un taux majoré, en incitant les États à choisir leur montant de façon à ne pas créer des cas de non-déductibilité, ce qui était un moyen implicite de condamner le butoir.

39Pour sensibiliser l’administration française à la suppression de ces anomalies, j’organisai en 1955 sous la présidence du baron van Houtte, ancien ministre des Finances de Belgique et futur président de l’IFA (Association fiscale internationale), un débat avec Monsieur Frapsauce, directeur des taxes sur le chiffre d’affaires rue de Rivoli, devant les représentants du patronat belge. Je crois que des réunions de ce genre facilitèrent l’évolution des idées des dirigeants de l’administration, tout au moins de ceux dont le recrutement était antérieur à l’ENA et qui, à l’origine, n’approuvaient pas vraiment la réforme, dont ils redoutaient les pertes budgétaires sans en comprendre tout à fait l’intérêt économique.

40Dans le même ordre d’idées, pour faire connaître au principal rédacteur des circulaires administratives sur les réformes de 1954 et 1955 quelles étaient les réactions des comptables de moyennes entreprises – qu’il n’avait pas l’occasion de rencontrer rue de Rivoli – je lui proposai de m’accompagner incognito, sous les apparences d’un expert-comptable, dans une dizaine d’entreprises textiles alsaciennes. Il put ainsi se rendre compte de ce qui avait été compris de sa prose, et des réactions et difficultés rencontrées par les collaborateurs anonymes du fisc, qui pouvaient ainsi parler sans contrainte. Une semblable expérience, qui eut des conséquences bénéfiques sur l’interprétation de la réforme, serait sans doute inconcevable avec les mentalités actuelles.

Troisième thème : Les paiements fractionnés ne doivent pas estomper le caractère fondamental de la TVA, qui est d’être un impôt sur la consommation

41Lorsque la taxe à la production était perçue selon le système de la suspension de taxe, personne n’a eu l’idée de contester son caractère d’impôt sur les produits, perçu au stade du dernier producteur. Mais l’institution en 1948 des paiements fractionnés, et l’adoption en 1954 du nom « taxe sur la valeur ajoutée », ont eu pour effet d’apparenter dans les esprits cet impôt à un impôt sur le revenu brut.

42Pour s’en convaincre, il suffit de lire la préface du professeur Laufenburger au livre de 1953 de Monsieur Lauré, décrivant la taxe sur la valeur ajoutée de ses rêves. Alors que les paiements fractionnés ne sont qu’un mode de perception de l’impôt par voie d’acomptes, Monsieur Laufenburger s’exprime ainsi :

43« Le système proposé par Monsieur Lauré, dépassant le stade de la production au sens technique du mot, s’apparente à un impôt sur le revenu brut, au moins sur le revenu en gestation.

44Textuellement la contribution frappera la plus-value apparaissant à l’issue de chaque phase du cycle économique, depuis la matière première jusqu’au produit fini livré à la consommation, les simples services rendus en marge de la production étant imposés dans les mêmes conditions ».

45Devant cette position du professeur Laufenburger, on peut excuser Monsieur Uri, l’un des principaux collaborateurs de Jean Monnet, d’avoir toujours prétendu être l’inventeur de la TVA sous le nom de « taxe sur les plus-values ». Dans ses Mémoires Penser pour l’action, publiées en 1991 peu avant sa mort, Monsieur Uri date de 1936 son invention dont il est fait mention en annexe du livre de Monsieur Pierre Le Brun, de la CGT : Problèmes actuels du syndicalisme. En 1949, il reprit son idée dans un groupe de travail dont le secrétaire était Monsieur Lauré. Il fit cette proposition au nom du Plan devant une commission de réforme fiscale et il prétend que le secrétaire de la commission, Monsieur Robert Blot, futur directeur général des Impôts, « s’indignait, c’est son propre mot, qu’on me pique si largement mes idées ».

46J’ai eu, à de nombreuses reprises, l’occasion de rencontrer Monsieur Uri, en particulier, en 1977 et 1978 à la section des finances du Conseil économique et social. Un jour il me reprocha d’avoir écrit dans un article du Monde que Monsieur Lauré était l’inventeur de la TVA. Je lui répondis que c’est par un abus de langage que l’on peut considérer soit lui-même, soit le professeur Shoup en 1943, comme les inventeurs de la TVA. « Vous avez inventé, lui dis-je, un impôt frappant la marge brute de l’entreprise, en déduisant le montant des achats de celui des ventes ; alors que la TVA de Monsieur Lauré ne taxe pas l’entreprise, mais frappe les produits qu’elle fabrique ou les services qu’elle rend. Votre taxe sur les plus-values aurait été un impôt direct, une taxe professionnelle, et non une taxe sur la consommation. » Mais cet argument n’eut aucun impact sur Monsieur Uri, qui peu après faisait paraître un article, dans Le Monde du 7 novembre 1977, où il se déclarait l’inventeur de la TVA.

47La même confusion entre impôt sur la consommation et impôt sur le revenu brut se retrouve dans une thèse de Monsieur Muller, qui aurait voulu qu’on définît la marge brute avant de la taxer.

48De même, certains auteurs américains assimilent la TVA à un impôt sur la marge brute, et considèrent que l’ajustement aux frontières constitue à la fois « une subvention aux exportations et une entrave aux importations ». On peut se demander enfin si la thèse allemande qui, en vue de supprimer les frontières fiscales, a toujours préconisé la taxation des opérations intracommunautaires au stade du pays d’origine et non à celui du pays de destination, n’a pas sa source dans cette confusion sur la nature même de la TVA et dans son assimilation à un impôt personnel sur la marge brute.

49Quoi qu’il en soit, dès 1957 les experts du patronat ont insisté auprès de Maurice Lauré pour que dans son livre Au secours de la TVA, non seulement il condamne le régime du décalage d’un mois dans les déductions, dont il était l’inventeur, mais aussi qu’il souligne la nécessité de recourir plus souvent à la suspension de taxe, chaque fois que le régime des paiements fractionnés ne s’impose pas.

50Maurice Lauré alla jusqu’à proposer la suppression totale du système des paiements fractionnés et son remplacement par la suspension de taxe. Cette suggestion pouvait se comprendre, à une époque où la TVA n’allait pas jusqu’au stade de détail. Mais dans le régime actuel on ne saurait faire payer une taxe de 20 % par les seuls détaillants, sans mettre en cause son rendement, et sans entraîner une révolte fiscale.

51En France, sur la proposition du patronat et avec l’approbation des directives de Bruxelles, la suspension de taxe a été utilisée pour mettre fin à la fraude dans le secteur des métaux non ferreux, l’impôt n’étant pas perçu au stade des récupérateurs de déchets de ces métaux. Elle a été également admise pour les ventes aux exportateurs, afin de leur éviter d’avoir à faire des avances de trésorerie au fisc et d’en demander ensuite le remboursement : ce qui favorise le développement des exportations. La suspension de taxe existe aussi pour les ventes aux entreprises se livrant à l’exploration du plateau continental. Elle bénéficie également aux importations et reventes en l’état des matières premières textiles. Enfin, l’exonération des exportations à la sortie du pays d’origine n’est pas autre chose qu’une suspension de taxe permettant au pays de destination d’appliquer ses propres impôts indirects, afin d’établir une égalité de taxation entre les produits importés et ceux fabriqués sur place.

52Les directives de Bruxelles, avant même leur entrée en vigueur, servirent donc de modèle pour perfectionner notre TVA française.

53À l’heure actuelle, les principales anomalies ont été supprimées : mais il reste encore beaucoup à faire pour convaincre certains de nos partenaires que la TVA n’est pas un impôt sur la marge brute, mais une taxe sur les produits et services, et qu’elle doit être perçue au stade de la consommation.

54En résumé, les efforts du CNPF pour aboutir en France et en Europe à la TVA idéale et neutre, décrite par Monsieur Lauré et souhaitée par la majorité de ses membres, se firent très ouvertement, en s’efforçant toutefois de ne pas heurter de front les secteurs dissidents, comme la banque ou les transports, et les réticents comme le commerce et les PME.

55Ces efforts furent réalisés en liaison étroite, et souvent amicale, avec les fonctionnaires de la Commission de Bruxelles et ceux du ministère français des Finances, dont nous savions bien que leurs préoccupations budgétaires ralentiraient la réalisation de nos vœux. Le CNPF a si bien compris ce point de vue, qu’il lui est même arrivé de faire des propositions bien moins onéreuses que celles qui furent en définitive adoptées. Ce fut le cas pour la récente suppression du décalage d’un mois.

56Trente ans après les premières directives, le régime de la TVA en Europe est encore loin d’être uniforme, aussi bien dans le domaine de l’assiette que dans celui des taux, tant il est vrai que chaque pays s’accroche – avec raison – à ses habitudes, en mettant en avant la difficulté qu’il y a de modifier l’importance réciproque des différentes sources du rendement budgétaire. Il est bien évident que si la suppression des barrières fiscales devait entraîner une baisse massive du rendement de la TVA et une augmentation parallèle des impôts directs, les milieux patronaux français ne pourraient pas en être d’accord. Mais cela n’est pas nécessaire si l’on peut conserver le mécanisme actuel de compensation aux frontières.

57Cet exemple devrait montrer à ceux qui rêvent d’une réforme fiscale expéditive, faisant table rase du passé, qu’ils sont des utopistes. En fiscalité, comme dans bien d’autres domaines, les évolutions durables se font à petits pas.