1Alors que Dominique de la Martinière nous a entraînés dans la stratosphère fiscale, je vais plus modestement redescendre sur terre, pour traiter deux questions présentant une grande importance pour le passé, mais également pour le présent et pour l’avenir. C’est l’action, tout à fait originale, de concertation avec les professionnels puis de communication à l’égard des usagers, qui a été engagée par le ministère des Finances pendant ces années pour aboutir à une réforme de la TVA.

2Je rappelle que les difficultés étaient considérables. Il suffit de citer quelques chiffres : il y avait plusieurs centaines de milliers de commerçants qu’il fallait convaincre du bien fondé d’une réforme qui bousculait leurs habitudes ; il y avait quelques centaines de milliers d’artisans qui étaient jusqu’alors exonérés des taxes sur le chiffre d’affaires ; il y avait les professions libérales avec leur extraordinaire diversité – qu’y a-t-il de commun entre un cabinet de conseils et d’autres prestataires de services, comme par exemple la SNCF, qui relèvent de la même catégorie de prestataires de services – ; il y avait, bien sûr, l’immense monde agricole avec lequel l’administration fiscale n’avait pratiquement aucune relation et il y avait les collectivités locales, puisque la taxe locale, qui était une recette très agréable pour ces collectivités publiques, disparaissait. Bref, le challenge était vraiment très difficile.

3Nous avons fait un grand effort de concertation d’une part, d’information d’autre part, et ce sont ces deux efforts dont je voudrais dire quelques mots maintenant, à titre de témoignage.

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4La concertation d’abord. Nous avions prévu qu’un délai d’un an séparerait le vote de la loi de son application. Au dernier moment, c’était en décembre 1965, j’ai suggéré à notre ministre de proposer au Parlement de porter ce délai à deux ans, ce qui a été fait par un amendement. J’ai pensé qu’il serait bien nécessaire de disposer de 24 mois pour réaliser le grand programme de concertation et d’information dont nous avions formé le projet.

5Cette concertation a été organisée pendant l’année 1966. Elle a été très fortement soutenue par M. Michel Debré, qui avait la responsabilité du ministère des Finances depuis le mois de janvier, et je pense qu’on doit lui savoir beaucoup gré pour le soutien qu’il nous a apporté.

6Une première expérience de ce genre avait déjà été réalisée en 1964 dans le cadre des Assises nationales du commerce, Il s’agissait alors de réfléchir avec les responsables des organisations professionnelles patronales, surtout du secteur commercial, aux inconvénients du régime qui existait à l’époque et dont Dominique de la Martinière vous a rappelé les points les plus importants. L’idée de cette concertation revient à Jean-Pierre Fourcade, qui était à l’époque au cabinet du ministre et qui s’occupait des problèmes du commerce. Ces Assises avaient été l’occasion d’une étude approfondie avec nos collègues (j’allais presque dire nos amis) des organisations professionnelles. Elles avaient abouti à un rapport important, en décembre 1964, rédigé par M. Francis J. Pécresse, auquel il faut rendre un grand hommage. Il était à l’époque délégué général de la Fédération du commerce.

7La conclusion de son rapport, fondée sur l’idée de la neutralité fiscale, était très intéressante : il se posait la question de savoir s’il fallait, non pas tout bouleverser (on ne pouvait pas demander autant à nos interlocuteurs) mais si la seule solution de nos difficultés de technique fiscale d’une part, de neutralité économique d’autre part, si la seule solution n’était pas une généralisation de la TVA au lieu et place de l’éventail très complexe des taxes sur le chiffre d’affaires et des impôts indirects qui existaient à l’époque.

8Cette concertation avait été très utile et a beaucoup servi pendant les mois qui ont précédé le vote de la loi à la fin de l’année 1965. Nous nous sommes dit qu’il fallait la prolonger après le vote de la loi pour rédiger tous les textes d’application, décrets, arrêtés, circulaires, imprimés, de manière à ce que, à ce stade si important de la loi fiscale qui suit le vote par le Parlement, nous ayons à nouveau tous les avantages d’une réflexion conjointe avec les organisations professionnelles.

9Cette concertation a été organisée au sein d’une commission, restée célèbre au ministère des Finances, sous le nom de son président, M. Deleau, qui était à l’époque membre du Conseil économique et social. Il faut également rendre un hommage vibrant à ses deux rapporteurs, M. Pécresse que j’ai déjà cité, et Georges Egret qui est ici présent ; ils jouèrent un rôle décisif pour le succès final de l’opération.

10La commission Deleau a travaillé pendant la quasi-totalité de l’année 1966, soit pendant près d’un an.

11Nous avions pensé que pour lui donner une certaine solennité, il fallait mettre en œuvre diverses procédures, qui peuvent paraître artificielles, mais qui ont joué un rôle. Par exemple, un arrêté du ministre, signé par M. Debré, publié au Journal Officiel, a créé la commission et fixé sa compétence, de manière à ce qu’il soit bien entendu, tant vis-à-vis des fonctionnaires que vis-à-vis des professionnels, qu’il s’agissait d’une affaire très sérieuse.

12D’autres dispositions ont été prises pour aller dans le même sens. Ainsi, cette commission n’était ni paritaire, ni même mixte. Elle ne comportait aucun fonctionnaire, uniquement des professionnels, et son président, M. Deleau, était un responsable important du monde du commerce. Cela voulait dire que l’administration n’allait pas, en quelque sorte, la télécommander, ni même l’influencer. Ainsi, la commission pourrait très librement réfléchir et faire des propositions.

13L’administration apportait à la commission une aide technique, mais elle ne participait pas à ses votes. Cependant, le climat qui s’est institué entre nous était si convivial que très vite la commission a souhaité que nous soyons, non pas des membres délibérants, non pas des membres votants de la commission, mais des membres presque à part entière en lui fournissant tous les éléments de réflexion nécessaires.

14Je dois dire qu’un autre motif du succès de nos travaux tient au fait que les fonctionnaires, membres de cette commission (j’y ai beaucoup travaillé pour ma part) avaient reçu de la part de M. Debré, une délégation de confiance, si vous permettez cette expression – qui n’est peut-être pas très juridique – complète, totale, et ceci nous donnait la possibilité d’engager, au sens juridique du terme, l’administration dans les discussions que nous avions avec la commission. Cette confiance de M. Debré nous a indiscutablement donné les moyens nécessaires pour que ce dialogue soit confiant et constructif.

15Tous les dossiers ont été soumis à la commission, même ceux qui ne figuraient pas dans l’arrêté fixant sa compétence. Je me rappelle – c’est une anecdote – un de mes collaborateurs auxquels je veux aussi rendre hommage, M. Mespoulhès, qui m’apporte un texte à envoyer au ministre, et je lui demande quel est l’avis de la commission, parce que je n’avais pas présent à l’esprit tous les travaux de cette dernière. M. Mespoulhès me répond : « Ce texte ne relève pas de la compétence de la commission, il ne figure pas dans la liste des compétences que l’arrêté du ministre lui a données ». Alors, j’ai réagi aussitôt : « Ce n’est pas du tout comme ça que je vois les choses, il faut que nous l’interrogions ». Mes collaborateurs me disent : « Mais non, si les contribuables ne sont pas contents, ils pourront toujours faire un recours devant le Conseil d’État »– puisque c’est la procédure traditionnelle en France, l’administration délibère et les contribuables contestent ensuite. Alors, j’ai fait valoir que mon opinion était tout à fait différente et que je préférais la contestation a priori. C’est ce qui s’est fait. Nous avons soumis ce projet à la commission, qui l’a légèrement modifié d’ailleurs, et tout s’est très bien passé.

16Tous les projets de textes – décrets, arrêtés, circulaires, et même les imprimés – furent soumis à la commission, et ils en sortirent souvent améliorés, plus simples, plus clairs, et même parfois modifiés quant au fond.

17À cet égard, l’exemple le plus typique des travaux de notre commission fut l’affaire des crédits sur stock. Peut-être en dirais-je un mot parce qu’elle illustre bien, me semble-t-il, les résultats auxquels nous sommes parvenus.

18Le problème des crédits sur stock, le jour de la mise en œuvre de la réforme, était très simple dans son principe, mais redoutable dans ses conséquences à la fois budgétaires et économiques. En effet, la question était celle-ci : les nouveaux assujettis, par exemple les commerçants détaillants qui se chiffraient en millions, avaient dans leur stock des produits qui avaient été achetés avant la réforme, c’est-à-dire avant le 1^er janvier 1968, date d’application de la nouvelle TVA et qui seraient vendus après. Quel sort serait fait à la TVA qui avait grevé leurs achats avant la réforme ?

19La thèse d’abord défendue par l’administration, et j’en étais solidaire, consistait à soutenir que la réforme emportait novation : par conséquent aucune déduction ne pouvait être accordée sur des achats effectués avant la réforme au motif que la nouvelle loi ne s’appliquerait qu’après le 1^er janvier 1968.

20Il est évident qu’une thèse de ce genre, peut être solide sur le plan juridique, ne résistait pas à l’examen. La TVA ayant grevé les achats des nouveaux assujettis était une créance, et comme toutes les créances elle devait être honorée. L’État devait la payer. Le bon sens conduisait donc à une position inverse et les deux rapporteurs, notamment Georges Egret, ici présent, se faisaient les porte-parole éloquents de cette thèse, soutenant, au surplus, que si on refusait la déduction de la taxe ayant grevé les achats des nouveaux assujettis avant l’entrée en vigueur de la réforme, on s’exposait à des conséquences économiques très néfastes. Les commerçants n’auraient plus rien acheté au cours du 4^e trimestre 1967, créant dans le monde de l’industrie un trouble considérable, simplement parce qu’en différant leurs achats jusqu’au 2 janvier 1968, ils gagnaient toute la TVA qui pourrait être récupérée sur ces achats.

21La solution finalement retenue était une solution de bon sens, et il faut remercier M. Michel Debré, qui avait aussitôt compris l’enjeu économique et financier de ce dossier, de l’avoir approuvée. Elle a consisté d’abord à reconnaître que l’État avait une dette, correspondant à toutes les TVA incorporées dans les achats antérieurs à la réforme, puis à proposer que cette dette soit payée en cinq ans. Ceci a permis d’atténuer les conséquences budgétaires de cette charge et, au surplus, a eu des effets psychologiques heureux. Le jour de la mise en œuvre de la nouvelle TVA, le 1^er janvier 1968, tous les nouveaux assujettis purent utiliser le cinquième de leur créance, ce qui fait qu’au cours des 2 ou 3 premiers mois, certains d’entre eux n’ont rien payé. C’est toujours agréable lorsqu’une réforme fiscale se traduit par un non-paiement d’impôt dans ses débuts.

22Je voudrais conclure sur ce premier point en soulignant – et c’est un souvenir personnel qui est sûrement partagé par mon voisin de droite Georges Egret, et par ceux des membres de notre équipe de l’époque qui sont dans la salle – que cette concertation a provoqué, si vous me permettez l’expression, une conversion psychologique de part et d’autre de la table de la commission Deleau.

23Nous, fonctionnaires, sommes habitués (on nous a élevés comme cela, c’est une tradition française séculaire) à réglementer a priori. Nous avons la science infuse, nous sommes extrêmement intelligents, comme chacun sait, et tout ce que nous faisons, c’est pour votre plus grand bien ! Par conséquent la contestation que peuvent éventuellement provoquer nos décisions, vous la portez devant les tribunaux administratifs, et cette chronologie est conforme à l’idée que nous nous faisons, nous fonctionnaires, de notre mission.

24Le dialogue qui s’est institué au sein de la commission Deleau nous a conduits à admettre, je l’ai évoqué tout à l’heure, une contestation a priori, à admettre une sorte d’inversion de cette chronologie, à admettre une critique préalable à la décision et ceci est très heureux parce que dans un monde très compliqué, comme celui où nous vivons, il est tout à fait préférable de discuter avant plutôt que de contester après.

25Je dois dire, mais Georges Egret nous le confirmera je l’espère tout à l’heure, que du côté de nos interlocuteurs responsables des organisations professionnelles (j’allais presque dire nos partenaires) une évolution psychologique s’est également produite. Nos partenaires dans la commission Deleau ont mieux compris que par le passé, que nous avions, nous fonctionnaires, sous l’autorité de notre ministre, des contraintes économiques, financières, sociales, qui devaient être aussi prises en considération pour orienter des solutions purement fiscales. Et je serais tenté de dire que ces interlocuteurs, au sein de la commission Deleau, d’opposants sont devenus progressivement des coauteurs, voire des complices.

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26Je voudrais passer maintenant à la deuxième année de travail, c’est-à-dire l’année 1967, qui fut consacrée à une campagne d’information.

27La quasi-totalité des textes d’application, décrets, arrêtés, imprimés, etc., était prête à la fin de l’année 1966 et nous avons proposé à M. Debré de consacrer l’année 1967 à une grande campagne d’explication destinée aux nouveaux contribuables. Cette campagne a mis en œuvre des moyens originaux et nouveaux pour l’administration.

28Les difficultés à surmonter étaient nombreuses.

29Je citerai trois d’entre elles, parce qu’elles méritent de retenir l’attention dans la mesure où elles comportent un enseignement pour l’avenir.

30Première difficulté, c’est le très grand nombre des nouveaux contribuables (ils se chiffraient par millions) et la diversité, la complexité, de leurs situations respectives. Il fallait donc, pour faire face à cette tâche d’information, inventer des moyens originaux, différents de ce qu’on faisait dans le passé.

31La seconde difficulté tenait à un malentendu, mais c’est grave en démocratie, sur la conséquence de la réforme. Dominique de la Martinière l’a dit tout à l’heure, cette réforme était une simplification, puisque nous remplacions plusieurs taxes sur le chiffre d’affaires et de nombreux impôts indirects par un seul impôt, la TVA, et devant le Parlement, le ministre avait cité le nombre de pages du Code général des impôts qui pourraient être jetées à la corbeille après la réforme. Cette vision était exacte d’un point de vue, j’allais dire, macro-fiscal et politique.

32Mais, pour le contribuable de base, pour le commerçant détaillant, par exemple, les choses étaient tout à fait différentes, parce que depuis des lustres, il était habitué à appliquer une taxe sur le chiffre d’affaires très simple, la taxe locale avec le plus souvent un seul taux et, pour des centaines de milliers de petits commerçants, un système d’imposition forfaitaire qui ne les mettaient au contact du fisc qu’une fois tous les deux ans.

33La situation était encore plus difficile pour les contribuables qui étaient assujettis à une taxe indirecte spéciale, souvent conçue en fonction de leur activité professionnelle. Je pense, par exemple au boucher détaillant, qui acquittait la taxe unique sur les viandes, conçue en fonction même de la structure de son commerce et dont il avait l’habitude.

34À la place, on demandait à ces commerçants d’appliquer la taxe sur la valeur ajoutée, qui est un impôt moderne, fondé sur une comptabilité commerciale complète, avec des notions juridiques ou de droit comptable assez compliquées : indiscutablement, ce n’était pas une simplification. Et la diversité des taux de la nouvelle TVA ne faisait qu’accroître cette complexité.

35La troisième difficulté que nous devions résoudre était d’ordre juridique. Je la cite aussi parce qu’elle me semble et qu’elle m’a semblé à l’époque très importante.

36Elle tenait, et elle tient toujours, à la règle, bien normale en démocratie, de l’opposabilité des instructions administratives à l’administration elle-même. Il est bien normal qu’un contribuable puisse fonder un recours juridique sur des textes que l’administration elle-même a publiés. Cette règle a une conséquence difficilement compatible avec une information simple : il faut, dans nos instructions, prévoir tous les cas de figures, dans toutes leurs diversités, pour ne pas s’exposer à l’hypothèse où un contribuable utilisera une lacune ou une présentation trop simple pour fonder un recours devant un tribunal. Nous avons, là aussi, pris le parti de sauter l’obstacle, et nous avons décidé de faire une campagne d’information fondée sur des textes simples, en espérant que nos lacunes ne seraient pas exploitées sur le plan contentieux. C’est ce qui s’est produit.

37Cette campagne d’information était donc très ambitieuse, elle était très difficile, elle était très lourde. Alors, nous l’avons engagée en utilisant des moyens tout à fait modernes.

38D’abord, nous avons voulu qu’elle soit transparente et à cette fin, au début de l’année 1967, le ministre a réuni un séminaire à Royaumont, avec tous les journalistes économiques et nous leur avons présenté l’ensemble de notre dispositif, au cours d’une journée de travail. Et nous leur avons donné un second rendez-vous à la fin de l’année 1967, toujours à Royaumont, pour leur rendre compte de tout ce que nous avions fait et des résultats obtenus.

39Deuxième effort, disons, d’objectivité : notre campagne d’information a été encadrée par deux sondages d’opinion que nous avons confiés à l’IFOP et à Publicis, un au début de l’année 1967, un à la fin, afin de bien mesurer avant la campagne d’information quels étaient les besoins à satisfaire, et après quels étaient les résultats obtenus.

40Cette technique des sondages d’opinion commençait à connaître un certain succès dans le monde politique ; le fait que nous l’utilisions dans le monde administratif a donné un aspect à la fois moderne et sérieux à nos efforts.

41Et puis, nous avons mis en œuvre toute une série de moyens modernes de communication, dont l’administration, il faut bien le dire, n’avait pas l’habitude, et qui, à cette époque, ont fait figure d’innovation.

42En nous fondant sur le premier sondage d’opinion, priorité fut donnée aux documents techniques d’information et aux réunions d’information concrètes et adaptées à chaque public.

43Les brochures d’information de base, conçues avec l’aide d’un publicitaire, étaient très simples et très pratiques, mais modestes dans leur forme : j’ai conservé certaines d’entre elles et je relisais l’autre jour celle qui présentait la TVA à un commerçant de base : c’était un document très simple, pas de papier glacé, pas d’impression chic, pas de dessin, sauf quelques petits dessins humoristiques, mais rédigé avec l’aide d’un publicitaire, de manière à toucher les commerçants.

44À côté de ces documents d’information, il y avait, bien sûr, les réunions d’information. Nous les avons organisées dans toute la France avec une décentralisation complète, c’est-à-dire que nous avons donné au directeur des Impôts du département, en compagnie du directeur des Prix, tout pouvoir pour organiser comme bon lui semblait sa campagne et faire face, en l’adaptant aux exigences locales, à toutes les demandes des commerçants, des artisans, etc.

45Bien entendu, nous avons utilisé la presse professionnelle, qui a servi de relais pour toutes nos informations et évidemment la radio et la télévision pour sensibiliser l’opinion.

46Les résultats de cette campagne d’information, mesurés par la seconde enquête d’opinion, furent présentés à la presse en décembre 1967. Nous n’avions pas caché les insuffisances du dispositif et la nécessité de poursuivre nos efforts, mais nous pouvions déjà faire état de résultats positifs. L’information avait bien passé et ce progrès était porté au crédit de l’administration, alors que, avant la campagne, la quasi-totalité des nouveaux contribuables n’attendait rien de l’Etat. Pire encore, elle s’en méfiait. Les brochures techniques avaient reçu un très bon accueil, de même que les réunions d’information, qui avaient touché un commerçant sur trois. Plus généralement, les objectifs de la réforme étaient mieux compris et l’action de l’administration mieux appréciée.

47La réforme fut appliquée, comme prévu, le 1^er janvier 1968 et tout se passa bien : les premières déclarations arrivèrent en février, sans sérieuse difficulté. Les recettes budgétaires des premiers mois furent conformes aux prévisions. L’indice des prix de détail ne fit pas le bond que certains prédisaient.

48Au total, c’était un bilan positif que l’on put présenter à la presse au début d’avril. Mais ce souvenir d’une opération qui fut un succès est, évidemment, éclipsé dans les mémoires par les folies du joli mois de mai 1968.