1La présente contribution analyse le contexte de la création de l’Agence nationale d’évaluation des politiques publiques et de la qualité des services publics en Espagne (AEVAL), notamment les particularités liées à la nature fortement décentralisée de l’administration de ce pays. Notre analyse part du postulat que seule une logique collaborative, excluant toute approche hiérarchique, permettra à l’Espagne de se doter d’un système public d’évaluation suffisamment participatif pour fonctionner efficacement dans le contexte quasi fédéraliste de ce pays.

I. LA MISE EN ŒUVRE DES FONCTIONS DES ADMINISTRATIONS ET LE CONTRÔLE DE LEUR ACTION. L’APPROCHE ÉVALUATIVE

2L’évaluation des politiques publiques et, plus généralement, de l’action des différentes administrations s’inscrit dans une tradition propre au service public espagnol et ne résulte pas d’une simple transposition des modalités utilisées dans le secteur privé. L’approche retenue pour évaluer l’ensemble de ces interventions – ou chacune d’entre elles – dépend étroitement de l’évolution des pouvoirs publics, de l’élargissement de leurs domaines de compétences, du développement des organisations publiques elles-mêmes et des nouveaux fondements de leur légitimité.

3Sans prétendre à l’exhaustivité, notre description de l’évaluation des administrations et des politiques publiques s’attachera à dépeindre le contexte propre à l’Espagne, en insistant sur les difficultés éventuelles liées au fait que ce pays présente, en apparence, l’une des administrations les plus décentralisées d’Europe.

4En règle générale, les politiques publiques sont assorties d’objectifs plus ou moins explicites qui se rapportent à un problème intéressant la collectivité et ayant motivé les actions mises en œuvre. Comme nous le savons, les modalités d’intervention des pouvoirs publics sont particulièrement réglementées. Du processus de prise de décision aux procédures de mise en œuvre des mesures, en passant par les conditions de recrutement des personnels concernés et leur statut, chaque aspect est soumis à réglementation. Depuis l’ère, déjà lointaine, de la (re)fondation libérale des États modernes, les pouvoirs publics ont obéi à des principes institutionnels centrés pour l’essentiel sur un strict respect de la légalité, entendue comme l’expression directe de la volonté générale, dans un contexte qui cantonnait les administrations publiques dans un rôle clairement secondaire, visant à préserver l’ordre intérieur et extérieur afin d’offrir les conditions propices au bon fonctionnement du marché et des rapports sociaux.

5À cet égard, on ne saurait s’étonner du fait que l’Espagne considère depuis longtemps que les principaux critères d’évaluation doivent porter sur la régularité des procédures administratives et le respect de la légalité, dans le cadre d’un contrôle a posteriori par des instances compétentes. L’objectif prioritaire n’était donc pas d’atteindre des objectifs le plus souvent implicites, mais plutôt d’éviter les conflits de compétences entre autorités publiques. Le concept d’« évaluation » est apparu en Espagne dès la fin des années 1950 avec la politique de modernisation lancée par M. López Rodó et les ministres réformateurs de l’Opus Dei. Cependant, pour des raisons évidentes, cette « évaluation » était fortement orientée sur les questions de légalité. De fait, la dictature franquiste étant au pouvoir, la société espagnole ne pouvait espérer plus.

6À la fin des années 1970, l’Espagne a abordé la transition démocratique. La réflexion, alors conduite sur les nouvelles compétences et obligations des pouvoirs publics et des administrations, a amené à définir des objectifs plus ambitieux1. En parallèle, les fondements de la légitimité de ces administrations ont été redéfinis en donnant plus d’importance à leur capacité à répondre aux demandes et aux besoins de la société. Le seul critère du respect de la légalité dans la mise en œuvre des politiques publiques ne suffisait plus. Celles-ci devaient en outre satisfaire, pour tout ou partie, aux besoins de la société, identifiés dans les missions élargies assignées aux administrations. Les mécanismes de contrôle et d’évaluation mis en place par les administrations publiques espagnoles ont alors montré leurs limites : ils étaient certes nécessaires, mais insuffisants.

7Dans le contexte actuel, les pouvoirs publics doivent coordonner une vaste palette d’interventions dans des domaines très variés, tout en veillant à contenir ou à diminuer leurs dépenses, ce qui suppose une dé finition précise des programmes, un contrôle des processus et une analyse des résultats. Cela est d’autant plus vrai que les citoyens, parfois organisés en groupes d’intérêts, avec des médias qui relaient leurs revendications, se montrent plus exigeants que jamais quant à la destination finale des importantes ressources qui sont gérées en leur nom par les administrations et quant aux résultats ainsi obtenus. L’évaluation des services et des politiques publiques constitue désormais, à travers le monde, une exigence des citoyens, un impératif politique et une nécessité de gestion. L’Espagne ne fait pas exception à la règle comme en atteste la création, en 2006, de l’Agence nationale d’évaluation des politiques publiques et de la qualité des services publics (AEVAL)2. Le retard constaté dans l’institutionnalisation de cette agence s’explique par la résistance qui émanait des entités de contrôle comptable et budgétaire, peu disposées à voir d’autres acteurs ou de nouvelles approches évaluatives empiéter sur leurs prérogatives. En outre, l’AEVAL, qui a le statut d’agence tout en étant rattachée au ministère des Administrations publiques, doit trouver sa place au sein des institutions espagnoles. Cette ambiguïté, qui témoigne des hésitations et du scepticisme qui ont entouré la création de l’Agence, peut laisser craindre une autonomie d’intervention restreinte.

II. LE CONTEXTE DE LA CRÉATION DE L’AEVAL : APPROCHE ÉVALUATIVE ET COMPLEXITÉS PROPRES À UN ÉTAT DÉCENTRALISÉ

8L’AEVAL est créée alors que de multiples approches de l’évaluation de la qualité des services et des politiques publiques coexistent. Sans retenir aucune de ces approches en particulier, l’Agence a défini un ensemble d’objectifs fondés sur des études de la qualité de service ou associant des analyses d’impact réglementaire à des approches évaluatives plus classiques, dans une démarche pragmatique qui devrait à l’avenir être la marque de fabrique de l’AEVAL.

9L’Espagne est aujourd’hui l’un des États les plus décentralisés à l’échelle européenne et mondiale3. Or, les États décentralisés, composés de plusieurs niveaux (communautés autonomes dans le cas de l’Espagne) sont caractérisés par le partage des responsabilités gouvernementales. Cela signifie que l’articulation entre les pouvoirs publics ne peut être envisagée d’un point de vue uniquement réglementaire, fondé sur une répartition officielle et immuable des compétences attribuées à chaque niveau de gouvernement. Dans la pratique, la capacité d’intervention réelle de chaque niveau dépend moins de ses prérogatives officielles que de facteurs tels que les ressources budgétaires, l’existence d’une volonté politique, l’accès aux informations pertinentes ou les moyens techniques disponibles. Aussi, comme en atteste d’ailleurs l’expérience espagnole des trente dernières années, les dynamiques de coopération et de coordination résultent plus de processus d’interaction et de négociation complexes entre gouvernements au sein de l’État « multi-niveaux » que des dispositions réglementaires.

10La création de l’Agence a pu être diversement perçue par les communautés autonomes et par les municipalités. Ainsi, certains considèrent qu’elle permettra une meilleure évaluation de la performance d’ensemble du système, une comparaison des résultats et l’accès à des bonnes pratiques et à des retours d’expérience. Cependant, d’autres y voient une initiative susceptible de restreindre l’autonomie et le pouvoir décisionnel des différents niveaux de gouvernement. Puisqu’elle peut être aussi bien un atout qu’un obstacle, l’Agence devrait en toute logique s’efforcer d’apparaître comme un atout offert aux diverses entités décisionnelles, plutôt que comme un nouvel obstacle au partage des décisions. Pour y parvenir, elle devra éviter toute attitude d’autorité et proposer une démarche fondée sur le consensus, une approche collaborative du choix des sujets d’étude et d’analyse. Sa valeur ajoutée reposera sur sa capacité à jouer les intermédiaires et à accepter la nature variée et en partie asymétrique des structures gouvernementales existantes.

11Il s’agit en définitive de créer une dynamique propice à l’apparition d’un véritable système public d’évaluation. En effet, outre les instances d’évaluation propres à certains ministères (en particulier dans les domaines de l’éducation et de la santé), il existe aujourd’hui des organismes qui remplissent des missions similaires auprès de certaines municipalités ou communautés autonomes4. L’expérience d’autres pays prouve que, faute d’une démarche plurielle et collaborative, les logiques institutionnelles peuvent rendre les efforts d’évaluation relativement vains et par trop bureaucratiques. La solution ne réside-t-elle pas dans une organisation davantage fondée sur les réseaux, dans laquelle les divers intervenants compétents du domaine, y compris des laboratoires d’idées et des universités, formeraient une communauté plurielle favorable à la culture de l’évaluation, de la reddition de comptes et de l’amélioration des performances dans une approche participative et ouverte ?

12Un tel réseau d’organismes et d’acteurs du domaine de l’évaluation pourrait voir dans l’Agence, au-delà des objectifs fondamentaux qui lui ont été assignés, une instance d’intermédiation, de coordination, un espace de réflexion stratégique. Ceci ne sera possible qu’au moyen de réunions, d’échanges, de séminaires, de publications et d’autres démarches formelles ou informelles permettant de renforcer la perspective évaluative générale nécessaire à l’échelle du pays, sans pour autant remettre en cause le rôle dévolu à l’Agence ni les pratiques et retours d’expérience existants.

III. LES MODALITÉS DE CRÉATION D’UN SYSTÈME PUBLIC D’ÉVALUATION AU SEIN D’UN ÉTAT DÉCENTRALISÉ5

13Les États décentralisés et « multi-niveaux » sont caractérisés par le partage des responsabilités gouvernementales. De ce fait, l’articulation des interventions des pouvoirs publics ne peut être envisagée uniquement sous un angle réglementaire et constitutionnel ou sur la base d’une séparation officielle et immuable des compétences entre les différents niveaux de gouvernement. Dans la pratique, la capacité réelle d’intervention de chaque autorité dans un domaine considéré dépend, plus que des pouvoirs qui lui ont été attribués, de facteurs tels que les ressources budgétaires, l’accès aux informations pertinentes ou l’importance des moyens techniques dont elle dispose. En conséquence, les dispositifs de coordination résultent davantage de processus complexes d’interaction et de négociation entre les différents niveaux que des dispositions officielles prévues par le droit constitutionnel.

14L’État espagnol composé de communautés autonomes, comme tout État « multi-niveaux », doit repenser ses institutions dans un esprit de coordination, de contrôle et de respect de ses particularités. Cela signifie (comme dans tout système de contrôle qui, en fait ou en droit, doit faire l’objet d’une approbation consensuelle) que la principale difficulté consiste à obtenir le consentement et l’adhésion de ses diverses composantes. Les anomalies de la répartition des compétences et leurs implications pour les dépenses publiques n’autorisent pas l’État à se poser en défenseur d’une prétendue rationalité commune ou à réagir en multipliant les dispositions prescriptives, fondées sur des principes généraux et susceptibles de réduire les pouvoirs discrétionnaires des communautés autonomes sans solliciter l’accord préalable de celles-ci. Au terme de trente années de démocratie et de décentralisation en Espagne, nous constatons que le recours par le pouvoir central à une réglementation coercitive pour obtenir l’adhésion des autorités régionales ou autonomes à des objectifs de politique générale est le plus souvent voué à l’échec, du fait des résistances qui peuvent s’exprimer.

15Tout système qui vise à une allocation efficace des ressources doit s’appuyer sur un outil de planification qui, partant d’une évaluation des besoins et des ressources disponibles, permette de définir des priorités et des objectifs associés à des engagements en matière d’interventions à mener. Cependant, les modalités de cette planification diffèrent selon que le système est centralisé ou non.

16Dans le premier cas, la tâche de planification émane d’une autorité supérieure et met l’accent sur le contenu, c’est-à-dire sur l’utilisation de techniques d’analyse fondées sur la rationalité économique, qui permettent de définir les modalités appropriées de l’allocation des ressources. Dans un contexte décentralisé et donc fondamentalement politisé, l’absence de liens de subordination conduit à des débats permanents relatifs aux domaines et critères pertinents pour une démarche de planification rationnelle. En d’autres termes, il est indispensable d’établir les critères pertinents avant d’identifier les mesures les plus efficaces. Ces critères, tels que l’équité, doivent faire l’objet d’un accord politique entre les acteurs de l’action publique.

17C’est ce caractère fondamentalement politique qui explique que dans un contexte décentralisé l’accent soit mis, non pas sur le contenu, mais sur le processus. La planification ne peut alors être envisagée que comme l’illustration du consensus entre les autorités disposant d’une autonomie politique, lesquelles, dans un jeu à somme positive, définissent en commun leurs besoins et leurs priorités afin de décider de l’allocation des ressources en fonction de celles-ci.

18Dans cette approche collaborative non hiérarchisée, l’acteur qui souhaite occuper le « centre » de la scène (en l’occurrence, l’AEVAL en ce qui concerne l’évaluation des politiques publiques) doit associer, à des degrés divers, les fonctions d’expert, d’arbitre et d’autorité centrale qui place l’intérêt général au-dessus des intérêts des parties.

19Dans la pratique, le degré d’exercice de ces diverses fonctions dépend des capacités et ressources dont dispose cet acteur central. Ainsi, pour s’affirmer en tant qu’agent d’intégration, en s’appuyant sur sa fonction d’autorité, cet acteur doit disposer, au-delà de ses prérogatives officielles, de capacités et de moyens (en particulier de ressources financières et de savoirs) lui permettant de rapprocher les parties autour de décisions communes.

20L’accès à l’information est essentiel à la coordination des différentes initiatives d’évaluation au sein du système. En effet, si les informations appropriées ne circulent pas en quantité suffisante entre les acteurs du système, la fonction d’évaluation conjointe ne peut être menée à bien. Par ailleurs, le volume et la qualité des informations échangées permettent de mesurer le capital de confiance du système, lequel conditionne grandement le succès des efforts de coordination dans un contexte décentralisé.

21À notre sens, les possibilités d’échange offertes par les systèmes d’information et la nécessité de garantir l’utilisation de critères pertinents et objectifs tout au long du processus d’évaluation sont plutôt favorables à un nouvel arrivant comme l’AEVAL, à condition que sa légitimité soit établie et que des règles claires soient énoncées d’entrée de jeu, en insistant sur les avantages liés au partage de l’information. Il convient d’éviter le sentiment que les remontées d’information ou les évaluations sont susceptibles de remettre en cause l’autonomie de chaque communauté ou sa capacité future à obtenir des ressources financières.

Évaluer dans un contexte décentralisé.

22Les difficultés liées au concept d’« évaluation » dans le cadre de l’organisation espagnole peuvent être ramenées aux questions suivantes : qui doit être évalué ? (sur quel objet doit porter l’évaluation) ; qui doit conduire l’évaluation ? (quels doivent en être les acteurs) ; comment procéder ? (quelle est la méthode appropriée) ; et enfin quelles seront les conséquences de l’évaluation ? (quelle en sera l’utilisation dans le cadre des relations entre l’État et les communautés autonomes).

L’objet de l’évaluation.

23Dans un dispositif tel que celui évoqué, le soin de définir précisément le périmètre de l’évaluation devrait incomber à l’ensemble des acteurs du système public d’évaluation. Le partage des responsabilités lors de la détermination des objectifs permet d’assurer que l’évaluation soit davantage perçue comme une contribution à la gouvernance publique que comme une menace ou une source de conflits.

Les acteurs.

24De notre point de vue, il conviendrait que les acteurs chargés de mener l’évaluation soient choisis parmi les intervenants composant le système public d’évaluation. L’AEVAL pourrait se charger d’organiser les réunions et groupes de travail entre les personnels concernés dans les diverses communautés autonomes, afin d’assurer les échanges d’informations sur les sujets suivants : méthodes de travail, recueil des données, possibilité de comparer des indicateurs, degré d’uniformité dans la détection des anomalies, définition de niveaux d’alerte communs et des indicateurs associés, degré de performance des politiques mises en œuvre, etc.

La méthode.

25Nous partons ici de l’hypothèse que les responsables du système public d’évaluation au niveau des communautés autonomes peuvent se montrer disposés à approuver des décisions ou des mesures qui pourraient être jugées contraires ou préjudiciables à leurs prérogatives ou à leur mandat, lorsque ces décisions ou mesures résultent d’un processus ouvert et participatif dont ces responsables reconnaissent la pleine légitimité. Cela suppose que toutes les entités évaluatrices aient approuvé unanimement les postulats de départ de l’évaluation, le dispositif de mise en œuvre correspondant et les possibles conséquences de l’évaluation. Selon nous, l’intervention de l’Agence sera décisive tout au long du processus à condition qu’elle se garde d’instaurer un quelconque rapport hiérarchique et joue la carte de la coordination, de la synthèse des diverses sensibilités et réalités du terrain, du compromis entre les diverses définitions de la normalité émanant de chaque communauté autonome, etc. L’influence de l’Agence sur le processus dépendra de sa capacité à défendre les intérêts généraux du pays, sans pour autant en imposer une définition unilatérale en se présentant comme l’unique autorité en mesure de savoir quels sont ces intérêts. La méthode à adopter devra donc s’appuyer sur une autoévaluation de la part des différentes parties, conduite à l’initiative de l’Agence. Ainsi l’Agence, forte de sa position institutionnelle et des moyens stratégiques dont elle dispose, pourra assurer les missions de collaboration et de facilitation dans le cadre du système public d’évaluation, en parallèle à ses propres travaux spécifiques.

Les conséquences.

26Tout processus d’évaluation devrait automatiquement donner lieu à la rédaction d’un bilan et d’une synthèse des résultats obtenus qui constitueraient un retour d’expérience à prendre en compte dans la mise en œuvre des politiques publiques à venir. Par ailleurs, pour garantir qu’une évaluation permette d’obtenir les objectifs attendus, il est indispensable d’associer à la définition de ces objectifs les entités, telles que les communautés autonomes, qui jouent un rôle prépondérant dans la mise en œuvre de nombreuses politiques publiques sur le territoire national. Il est évident que, quelle que soit la forme qu’elle revête, si une évaluation a une incidence nulle ou très limitée, nul ne se souciera de ses modalités de conception, de qui l’a conduite ou de la méthode retenue. Afin que la contribution de l’Agence soit reconnue, ses travaux devront avoir une incidence, susciter des changements, des révisions, etc. Dans le cas contraire, les intervenants auront tôt fait de la ranger au nombre des entités bureaucratiques et autres procédures formelles dont la survie se justifie uniquement par le texte qui les a instituées voire par l’existence des services correspondants. Les administrations publiques espagnoles ont une longue expérience d’élaboration de rapports sur la manière dont les différentes entités ou institutions respectent les obligations réglementaires qu’elles ont en charge. Il conviendrait d’inclure dans ces rapports des informations appropriées concernant les coûts comparatifs, les résultats obtenus par des programmes mis en œuvre par toutes les communautés autonomes, les difficultés liées à la perméabilité des différents systèmes politiques, etc., sans pour autant exclure ces éléments de la démarche évaluative.

L’Agence, rouage essentiel du système public d’évaluation.

27Pour s’acquitter de sa mission, consistant à évaluer un ensemble de politiques totalement décentralisées, l’Agence devra intervenir dans de multiples domaines, en définissant pour chacun les méthodes et degrés de priorité appropriés. Parmi ces domaines, il convient selon nous de distinguer ceux qui relèvent fondamentalement de la compétence des communautés autonomes et pour lesquels la mission de l’Agence se limitera à une fonction d’information réciproque ou à l’examen de certaines décisions, prises au niveau d’une communauté autonome, et dont les conséquences concerneraient l’Agence. D’autres domaines exigeront une décision conjointe de tous les acteurs de l’évaluation institutionnelle du pays. D’autres enfin, de par leurs caractéristiques, relèveront exclusivement de la compétence de l’Agence. L’Agence devra donc disposer d’une réelle souplesse dans son fonctionnement qui lui permette d’adapter son action en fonction des domaines d’intervention ou des décisions à analyser.

28Dans le dispositif envisagé, dans les domaines relevant des compétences de chaque communauté autonome, l’Agence assurerait la transmission des informations transversales requises et pourrait être consultée quant aux possibles incidences sur l’ensemble du système d’initiatives individuelles ou conjointes prises par une ou plusieurs communautés autonomes. Dans ce cas, l’Agence remplirait avant tout une mission de consultant et de facilitateur de négociations, en dehors de tout rapport de subordination entre l’Agence et les acteurs concernés.

29Dans les domaines relevant exclusivement de la compétence de l’Agence, plusieurs situations se présentent. L’Agence se situe alors, de toute évidence, à un autre niveau que les communautés autonomes, puisqu’elle est seule responsable de ses décisions. Cependant, compte tenu des constants chevauchements propres à tout système décentralisé, il serait opportun que les communautés autonomes soient informées des décisions de l’Agence.

30L’approche mise en avant dans cette contribution est, selon nous, la plus appropriée compte tenu du modèle constitutionnel en place et de l’usage qui a prévalu ces dernières années pour un grand nombre d’interventions publiques. Le nouveau système constitutionnel espagnol a fourni les bases nécessaires au passage d’un État à la culture résolument centralisatrice et autoritaire à un État démocratique et décentralisé. Durant cette évolution, deux problèmes se sont posés à l’Espagne : celui de l’affirmation, en termes institutionnels et politiques, de certains territoires qui avaient de longue date très clairement manifesté une volonté de voir leur identité reconnue et celui d’une meilleure répartition des pouvoirs, plus rationnelle, entre les différents niveaux de gouvernement.

31Dès lors, les modalités d’interaction et de coordination entre les acteurs institutionnels du système public d’évaluation reposeraient avant tout sur un principe de codécision excluant toute approche hiérarchique et sur les capacités de pilotage stratégique de l’Agence dans le respect de la pluralité, loin de toute velléité de regagner le « terrain perdu » en recourant à une approche évaluative centralisée.

32Pour jouer son rôle d’entraînement et de coordination des acteurs, le système d’évaluation devra se fonder sur un consensus, apporter une valeur ajoutée comme médiateur et respecter l’organisation asymétrique et plurielle existante. Ces approches et mécanismes souhaitables pour l’avenir du système public d’évaluation espagnol n’ont pas encore été mis en œuvre, et il serait donc prématuré de se risquer à une analyse ou à des jugements de valeur. En revanche, on ne saurait nier l’impact positif de la création de l’AEVAL et d’autres organismes d’évaluation des politiques publiques dans un pays tel que l’Espagne, qui semblait hésiter fortement à appliquer cette démarche de contrôle et de transparence aux domaines d’intervention de ses pouvoirs publics.