Version classiqueVersion mobile

Gouverner les territoires

 | 
Giuseppe Bettoni

Les défis de la réhabilitation urbaine : dix enseignements tirés de l’expérience catalane

Oriol Nel.lo

Note de l’éditeur

Une version antérieure de ce texte a été publiée en anglais pour la revue Análise Social, vol. XLV, 197, 4/2010.

Texte intégral

Introduction

  • 1 En vertu de la Constitution espagnole et du statut d’autonomie de la Catalogne, cette région détien (...)

1En 2004, le Parlement catalan a adopté la loi sur la rénovation des quartiers, zones urbaines et villes prioritaires (Ley de mejora de barrios, áreas urbanas y villas que requieren atención especial1). Ce texte normatif, qui se distingue à certains égards de la législation espagnole et européenne dans ce domaine, a pour objectif d’encourager les projets de réhabilitation intégrale des quartiers qui cumulent les déficits urbanistiques les plus criants et dans lesquels la population la plus en demande de mesures de politique sociale a par conséquent tendance à se concentrer. Depuis l’adoption de la loi, soit en l’espace de six années, la région catalane a vu le lancement de projets d’intervention dans pas moins de 117 quartiers rassemblant plus de 900 000 habitants (12 % de la population catalane totale) et les investissements engagés approchent les 1 200 millions d’euros, répartis à parts égales entre la Generalitat et les municipalités concernées (voir figure 1).

2La mise en œuvre du programme a fait apparaître quelques-uns des défis auxquels tout processus de réhabilitation urbaine se trouve immanquablement confronté : la complexité de la mise en œuvre concrète, les problèmes de financement, la nécessité d’une intervention globale, la difficulté à faire coopérer les différents échelons de -l’administration, l’obligation d’associer les habitants, etc. Les instruments utilisés pour tenter de relever ces défis peuvent, dans une certaine mesure, être considérés comme novateurs. C’est pourquoi, de notre point de vue, la mise en œuvre de la loi sur la rénovation des quartiers en Catalogne est instructive pour l’étude des défis que pose aujourd’hui la gestion des transformations urbaines en Europe.

  • 2 Les données de base et les données statistiques sur lesquelles nous nous sommes appuyés ont été com (...)

3Le présent article se fonde par conséquent sur le bilan de cette expérience dans l’objectif d’en tirer des conclusions plus générales2. Comme on le verra, nous avons présenté ces conclusions sous la forme de dix propositions, qui constituent à leur tour les dix enseignements (sur la problématique ou de nature administrative et politique) qui peuvent être retirés de l’expérience. Ces dix propositions forment la structure de l’article : chacune des dix parties énonce une proposition avant d’en effectuer une analyse critique.

4Une dernière mise en garde : dans cet article, nous utilisons l’expression « réhabilitation urbaine » au sens générique, expression que nous préférons à celle de « régénération urbaine », qui renvoie à des préoccupations organiques, voire à des connotations morales. Cela dit, le terme « réhabiliter » a, selon le dictionnaire, deux acceptions. La première, à savoir « rétablir dans l’état initial », serait tout à fait inadaptée à notre propos, dans la mesure où une grande partie des quartiers dont il va être question ici présente justement au départ de graves déficiences. En revanche, la seconde acception, à savoir « rétablir dans ses droits », traduit exactement et de manière concise l’objectif vers lequel, de notre point de vue, les politiques urbaines doivent tendre : rétablir dans leurs droits l’ensemble des habitants des zones urbaines, indépendamment de leur lieu de résidence. C’est pourquoi nous parlerons dans les pages qui suivent de « réhabilitation ».

Figure 1. Répartition du Fonds d’aide pour la réhabilitation intégrale sur le territoire

Figure 1. Répartition du Fonds d’aide pour la réhabilitation intégrale sur le territoire

Source : Generalitat de Catalogne. Département de la Politique territoriale et des Travaux publics.

I. La nécessité d’une vision d’ensemble

  • 3 L’article de David Harvey sur les mécanismes à l’œuvre dans le processus de ségrégation urbaine et (...)

5Il est bien connu que la concentration dans certains quartiers de la population ayant à la fois le plus faible pouvoir d’achat et les besoins les plus importants en matière de services sociaux est une conséquence directe du processus de ségrégation urbaine, par lequel les différentes catégories sociales ont tendance à être séparées dans l’espace urbain selon leurs marges de manœuvre sur le marché foncier et immobilier. Du fait du lien de dépendance entre la capacité d’obtenir un logement et le revenu des personnes concernées et de leur famille, celles d’entre elles qui disposent de revenus plus importants ont naturellement plus de latitude pour choisir leur lieu de résidence, tandis que les foyers ayant un pouvoir d’achat plus faible se voient généralement contraints de vivre dans des lieux où les prix sont plus bas3. C’est la raison pour laquelle les catégories sociales ayant les revenus les plus modestes et les besoins les plus importants en matière de services sociaux ont tendance à se regrouper dans les zones urbaines présentant des déficits urbanistiques majeurs.

  • 4 Pilar Garcia Almirall et al., « Inmigración y espacio socio-residencial en la Región Metropolitana (...)

6Les causes de la ségrégation urbaine et ses effets sur la hausse des inégalités sociales dans les métropoles espagnoles ont fait l’objet de nombreuses études4. Il en ressort tout d’abord le paradoxe suivant : les municipalités qui présentent les déficits urbanistiques les plus marqués et les besoins les plus importants en matière de services sociaux ne peuvent compter que sur une matière imposable limitée, tandis que les municipalités ayant des besoins moindres peuvent, à pression fiscale égale, compter sur des ressources plus importantes. Du point de vue de l’urbanisme, cela signifie qu’en principe, les quartiers et localités où vit la population ayant un pouvoir d’achat plus élevé tendent à offrir des espaces et des équipements publics de meilleure qualité, et à attirer des services privés à la fois plus nombreux et de meilleure facture. A contrario, dans les zones habitées par des personnes aux revenus moins élevés, dont la situation de départ est, globalement, plus défavorable et où par ailleurs les espaces et les équipements publics sont davantage sollicités, les difficultés pour financer et entretenir ces derniers sont plus aiguës.

7On constate des effets similaires dans le domaine du logement, tout particulièrement dans des régions comme la Catalogne, et l’Espagne dans son ensemble, où le marché locatif a un poids relativement faible et où la grande majorité des foyers sont propriétaires du logement qu’ils occupent. Les quartiers dans lesquels vit la population à faible pouvoir d’achat sont ceux où les immeubles ont tendance à être les plus vétustes ou de moins bonne qualité et, de ce fait, les propriétaires ont les plus grandes difficultés à les entretenir. D’un autre côté, la concentration de personnes en difficulté sociale que l’on constate dans ces zones fait baisser les attentes quant à la valeur des immeubles et dissuade les propriétaires d’engager des opérations de réhabilitation.

8En outre, bien souvent, les carences constatées en matière d’espaces et d’équipements publics comme de logement se doublent de coûts élevés de déplacement, tant en termes de coûts financiers que de temps passé, car les quartiers en question se situent généralement à la périphérie des zones urbaines. Enfin, il convient de garder présent à l’esprit le fait que la ségrégation des catégories sociales, notamment dans le domaine de l’éducation, a tendance à se perpétuer, ce qui peut représenter un obstacle de taille à l’égalité des chances et à la mobilité sociale.

  • 5 Salvador Giner, Enquesta de la Regió Metropolitana de Barcelona. Condicions de vida i hàbits de la (...)

9Certes, la ségrégation urbaine a eu des conséquences moins graves en Catalogne qu’ailleurs en Europe et, depuis le retour de la démocratie, les conditions de vie dans la majorité des quartiers des villes catalanes se sont considérablement améliorées. Cette amélioration est le résultat de plusieurs facteurs : les revendications et les efforts déployés par les habitants, le travail des municipalités, le développement économique et la dynamique d’intégration du territoire, en particulier de la région métropolitaine de Barcelone. Ainsi, les écarts importants de revenu moyen qui avaient existé entre la ville de Barcelone et sa région, pour prendre un exemple extrême, ont eu tendance à s’amenuiser de manière constante entre 1980 et 20005.

  • 6 Oriol Nel·lo, « Contra la segregación urbana y por la cohesión social. La Ley de Barrios de Catalun (...)

10Or, depuis le milieu des années 1990, les risques d’accentuation de la ségrégation sociale ont eu tendance à augmenter et, en certains endroits, des problèmes dont on pensait être venu à bout (sur-occupation des logements, dégradation de l’espace public ou difficultés de fourniture de certains services de base, par exemple) ont resurgi. Il faut y voir le résultat de deux facteurs essentiellement : l’évolution du marché de l’immobilier en Espagne et le retournement de tendance démographique6.

  • 7 Selon le rapport sur le secteur du logement publié tous les ans par le secrétariat au Logement du d (...)

11Tout d’abord, le marché du logement a connu un cycle de hausse accélérée des prix à partir de 1996 et il a fallu attendre 2007 pour que cette hausse connaisse un certain fléchissement (voir figure 2). Cette évolution a eu pour conséquence que le pourcentage du revenu consacré par les familles au logement s’est notablement accru, au point que pour une proportion non négligeable de la population, l’accès au logement est devenu difficile7.

Figure 2. Évolution du prix moyen des logements neufs en Catalogne entre 1996 et 2008

Figure 2. Évolution du prix moyen des logements neufs en Catalogne entre 1996 et 2008

Source : Secrétariat au logement. Informe sobre el sector de l’habitatge a Catalunya 2008.

12Cette hausse, due en grande partie à la conjoncture sur les marchés financiers, s’est en outre accompagnée d’une inflexion sensible des tendances démographiques. Ainsi, après une période prolongée de stagnation, la population catalane est passée de 6,2 à 7,5 millions d’habitants entre 1996 et 2009, soit un peu plus d’une décennie. Cette augmentation, illustrée à la figure 3, est en grande partie due à l’arrivée d’immigrants étrangers et a entraîné une hausse de la demande de logements, avec ceci de particulier que cette demande est venue d’une population qui, dans sa grande majorité, était peu solvable au regard des conditions qui régnaient sur le marché à l’époque.

13Ajoutés l’un à l’autre, ces deux facteurs (conjoncture sur le marché de l’immobilier et hausse démographique due à l’immigration) ont entraîné, d’une part, la réapparition de situations de mal-logement (suroccupation, essentiellement) et, d’autre part, la concentration des catégories sociales les moins argentées là où le logement était relativement plus abordable. De là l’accroissement des risques de ségrégation sociale et, en particulier, de concentration de situations de dénuement social dans les quartiers qui souffrent de déficits urbanistiques importants, à savoir les cœurs de ville historiques, les grands ensembles construits dans les années 1960 et 1970 et les zones de faible urbanisation.

Figure 3. Évolution de la population catalane par nationalité entre 1989 et 2008 (Indice 100 = 1989)

Figure 3. Évolution de la population catalane par nationalité entre 1989 et 2008 (Indice 100 = 1989)

Source : Institut de statistiques de Catalogne.

  • 8 Les objectifs et potentialités de la loi sur la rénovation des quartiers sont abordés en termes gén (...)
  • 9 Francesco Indovina, « La città possibile », in Francesco Indovina (dir.), La città di fine millenni (...)

14L’objectif principal de la loi sur la rénovation des quartiers est de s’attaquer à ces problèmes en prenant garde d’éviter toute dégradation des conditions de vie des zones concernées et en agissant, dans la mesure du possible, sur les facteurs à l’origine du phénomène de ségrégation urbaine8. Ce faisant, la loi poursuit tout d’abord un objectif d’équité et de justice sociale afin que l’ensemble des habitants des zones urbaines, indépendamment de leur lieu de résidence, puissent avoir accès, dans des conditions d’équité maximales, aux services de base et à un cadre de vie de qualité. Il s’agit ainsi d’éviter que les dynamiques urbaines ne deviennent un facteur aggravant de l’inégalité des chances. Dans le même temps, partant du principe qu’une ville sans fracture sociale est pour ses habitants un espace plus agréable et où il fait meilleur vivre, l’objectif est de faire de la ville un lieu de justice sociale9.

15D’aucuns nous objecteront que la dégradation urbaine est avant tout un phénomène local et que, par conséquent, traiter ce problème à l’aide de politiques régionales est inadapté. Pourtant, du fait de l’intégration croissante du territoire, le marché résidentiel sur lequel les habitants des zones urbaines et les opérateurs économiques ont à se déterminer n’est plus limité à leur environnement immédiat, mais s’étend au contraire à un périmètre beaucoup plus large. Ainsi, aujourd’hui, le phénomène de ségrégation urbaine n’oppose pas seulement les quartiers d’une même localité mais aussi, voire surtout, les quartiers d’une même zone urbaine sinon de l’ensemble du pays : ce phénomène a atteint une dimension métropolitaine et régionale. D’où l’importance d’adopter une vision d’ensemble, qui englobe la totalité du territoire de la région, lorsqu’il s’agira d’encourager et de financer des projets de réhabilitation urbaine. C’est à cette condition qu’il sera possible d’obtenir, puis de répartir de manière équitable les ressources nécessaires entre les quartiers et municipalités qui en ont besoin et qui, précisément pour cela, éprouvent plus de difficultés que d’autres à les générer. La question de la ségrégation urbaine, en Europe en général et en Catalogne en particulier, ne se pose plus à l’échelle locale : ce phénomène répond à des dynamiques sociales et territoriales à l’échelle métropolitaine, voire supérieure, et doit être combattu avec les moyens et la volonté de la société tout entière. Tel est le premier enseignement de l’application de la loi sur la rénovation des quartiers en Catalogne depuis 2004.

II. Financer des projets et pas seulement des problèmes

  • 10 Sur le modèle URBAN et ses fondements méthologiques, voir par exemple les travaux de Gutiérrez : Aa (...)

16Le deuxième enseignement de l’application de la loi est que, lorsqu’il s’agit d’attribuer des ressources, il est bien plus pertinent et efficace de partir des projets que des seuls problèmes. Le mécanisme de fonctionnement de la loi est très simple et s’inspire, d’une certaine manière, de celui du programme URBAN de l’Union européenne10. Il repose sur la création d’un fonds économique, alimenté par des dotations budgétaires allouées par la Generalitat et rattaché au département de la Politique territoriale et des travaux publics. Dès lors que ces ressources existent, le gouvernement lance chaque année un appel à projets auquel il invite à participer les municipalités qui souhaitent mener à bien des projets de réhabilitation intégrale dans certains de leurs quartiers. Les projets sélectionnés reçoivent des financements qui, en vertu de la loi, peuvent représenter entre 50 % et 75 % lors de chaque appel à projets.

17Cela pose la question clé du choix des actions à financer dans la mesure où, comme le montre la figure 4, le nombre de demandes présentées chaque année dépasse de loin les possibilités de financement du gouvernement régional.

  • 11 Voir par exemple, concernant le cas français, Éric Maurin, Le ghetto français. Enquête sur le sépar (...)

18De prime abord, on serait enclin à penser que le critère de sélection doit être essentiellement fondé sur les preuves statistiques des déficits urbanistiques et carences sociales dont souffrent les quartiers. Pourtant, les expériences des pays étrangers montrent qu’une sélection fondée sur ces seuls paramètres peut avoir des effets contre-productifs. L’un des facteurs qui contribue à aggraver les difficultés objectives dans lesquelles se trouvent (dans tous les contextes urbains) les quartiers particulièrement affectés par la ségrégation est leur stigmatisation de la part des médias et, également, la perte subjective d’estime de soi de leurs habitants11. Dans ces circonstances, classer par ordre de préférence les quartiers les plus délabrés et, de surcroît, rendre cette -information publique, risquerait de perpétuer cette image négative. D’un autre côté, le fait pour un quartier de connaître des conditions objectivement difficiles ne suffit pas à garantir que le projet d’intervention conçu par la municipalité concernée sera le plus à même de venir à bout de cette situation.

Figure 4. Nombre de projets présentés et sélectionnés entre 2004 et 2009

Figure 4. Nombre de projets présentés et sélectionnés entre 2004 et 2009

Source : Generalitat de Catalogne, département de la Politique territoriale et des Travaux publics.

  • 12 Concrètement, les seize indicateurs, regroupés par secteur, sont les suivants : a. Processus de rég (...)

19Ainsi, dans l’exécution de la loi catalane sur la rénovation des quartiers, un double barème est-il appliqué pour sélectionner les projets. Dans un premier temps, il s’agit d’évaluer la situation du quartier en fonction de seize indicateurs statistiques objectifs, portant sur quatre domaines : déficits urbanistiques et d’équipements ; structure et dynamique démographique ; problèmes économiques et environnementaux ; déficits économiques et de développement local12. Pour être classé « zone prioritaire », un quartier doit obtenir une note minimale au vu de l’ensemble des indicateurs.

20Une fois effectuée cette première estimation des conditions réelles du quartier, le processus d’évaluation s’intéresse dans un deuxième temps aux caractéristiques du projet présenté par la municipalité. Au cours de cette deuxième phase (qui, en termes d’évaluation, n’est pas moins importante que celle qui étudie les indicateurs socio--économiques), -priorité est donnée aux projets qui répondent à des critères tels que l’intégrité de la proposition, sa cohérence générale, l’engagement économique de la municipalité et la réalisation parallèle d’actions complémentaires.

  • 13 Rob Atkinson, « Addressing Urban Social Exclusion through Community Involvement in Urban Regenerati (...)
  • 14 Oriol Nel·lo, « Contra la segregación urbana… », Cidades. Comunidades e Territorios, op. cit.

21À partir de ces deux ensembles d’indicateurs, aussi bien -statistiques que relatifs au projet, une note est attribuée à chaque proposition présentée et, en fonction de cette notation, les ressources disponibles sont allouées lors de chaque appel à projets. D’une part, l’application de ces barèmes objectifs permet de neutraliser l’un des éventuels effets pervers du subventionnement assuré par une instance supralocale, à savoir le risque que le processus d’allocation ne soit ramené à une concurrence entre les municipalités demandeuses13. D’autre part, l’étude du bien-fondé du projet présenté par la municipalité vise à garantir un usage des subventions efficace et conforme aux objectifs de la loi. En ce sens, le Programme ne s’adresse pas tant aux quartiers à problèmes qu’aux quartiers à projets. Projets qui, bien entendu, doivent permettre de surmonter les problèmes14.

III. Transversalité des actions

  • 15 Marco Cremaschi, L’Europa delle città. Accessibilità, partnership, policentrismo nelle politiche co (...)

22Le troisième enseignement de l’application de la loi renvoie à la nécessité d’un traitement intégré de la problématique du quartier : seule une intervention simultanée sur les déficits urbanistiques et sur la problématique sociale permet une amélioration efficace et cohérente des conditions de vie. En théorie, cette proposition fait l’unanimité15. Mais elle se heurte à de graves difficultés dès qu’elle doit être mise en pratique par des structures administratives organisées selon un principe de division des fonctions et d’allocation sectorielle des budgets. L’application de la loi sur la rénovation des quartiers a cherché à imposer cette approche transversale par le biais de trois instruments : demande d’intervention dans un certain nombre de domaines pour pouvoir bénéficier des subventions, élaboration de programmes complémentaires par plusieurs départements de la Generalitat et mise en place de systèmes intégrés de suivi.

23S’agissant des secteurs d’intervention, la loi en distingue huit sur lesquels peuvent intervenir les municipalités et qui recouvrent une grande diversité thématique. Nous allons rappeler leur portée et examiner quels sont les domaines considérés comme prioritaires par les municipalités dans l’allocation des subventions (voir figure 5 et tableau 1) :
1. Amélioration de l’espace public et création d’espaces verts (pavement des rues, plantation de verdure, pose de lampadaires, aménagement de jardins) ;
2. Rénovation des parties communes des immeubles (façades, tuyaux d’écoulement, ascenseurs, toiture) ;
3. Installation d’équipements à usage collectif (centres civiques, centres du troisième âge) ;
4. Intégration de technologies de la communication (câblage des immeubles, création de zones Wifi) ;
5. Implantation et optimisation d’infrastructures énergétiques et environnementales (collecte pneumatique des déchets, enterrement des conteneurs, création de centres de recyclage, promotion des énergies renouvelables, systèmes d’économie d’eau) ;
6. Promotion de l’égalité des genres dans l’usage de l’espace urbain et des équipements (approche genrée de la fourniture, de la conception et de la configuration de l’espace public et des équipements) ;
7. Mise en œuvre de programmes d’amélioration sociale, urbanistique et économique des quartiers (soutien aux catégories menacées d’exclusion sociale, programmes de formation, dynamisation du commerce) ;
8. Amélioration de l’accessibilité et suppression des barrières architectoniques (élargissement des trottoirs, construction de rampes, installation d’escaliers mécaniques, élimination des obstacles).

24Dans le souci de promouvoir la transversalité de l’intervention, la loi et son règlement établissent que la note obtenue par chaque projet dans la procédure de sélection doit être proportionnelle au nombre de secteurs d’application. Ainsi, sur les 92 projets sélectionnés au cours des cinq premiers appels à projets, 71 intervenaient dans les huit secteurs envisagés, huit dans sept d’entre eux et sept dans six. Le secteur le plus souvent négligé (promotion des nouvelles technologies) figurait dans 79 projets au total. Certes, aussi transversale soit-elle, une intervention locale dotée de ressources limitées n’aura guère d’influence sur l’évolution des variables de fond (marché du travail, flux migratoires ou marché de l’immobilier), qui demandent à être gérées au moyen de politiques économiques et budgétaires ad hoc. Par son approche transversale, la loi sur la rénovation des quartiers représente néanmoins un progrès appréciable pour éviter que les problèmes territoriaux et urbains ne viennent aggraver les problèmes sociaux générés par l’évolution de ces variables générales.

Figure 5. Investissement total des projets d’intervention intégrale par secteur d’application, 2004-2009

Figure 5. Investissement total des projets d’intervention intégrale par secteur d’application, 2004-2009

Source : Generalitat de Catalogne. Département de la Politique territoriale et des Travaux publics.

  • 16 Pour les données relatives à l’évolution de ces programmes complémentaires sur la période 2004-2008 (...)

25Dans cet effort pour couvrir tous les aspects essentiels de la vie des quartiers, les actions complémentaires engagées par d’autres départements du gouvernement de la Generalitat tiennent un rôle de premier plan16. Parmi elles, citons le programme Travail dans les quartiers : conçu dans le cadre du département du Travail par le Service catalan pour l’emploi, il a permis d’établir des conventions dans 81 des 92 quartiers ayant bénéficié de la loi entre 2004 et 2008, afin de les doter de programmes de formation professionnelle et en alternance, grâce à un investissement total de 30 millions d’euros. De son côté, le département de la Santé a établi un bilan de la santé publique et de l’assistance sanitaire par le biais du programme Santé dans les quartiers auquel ont participé 30 quartiers ayant bénéficié des rois premiers appels à projets du Programme. Le département de l’Environnement et du Logement, pour sa part, a prévu des subventions à la rénovation des parties communes des immeubles dans 37 quartiers inclus dans le Programme, tandis que le département de l’Intérieur, des Relations institutionnelles et de la Participation citoyenne a dévolu un financement spécial aux processus de participation citoyenne dans 24 autres quartiers. Enfin, l’Institut foncier catalan a signé des conventions en vue de chantiers de remodelage urbain (remplacement de logements vétustes par des logements neufs, essentiellement) dans 24 quartiers inclus dans le Programme, avec un investissement estimé à 200 millions d’euros en plus de celui généré par la loi. À l’avenir, il conviendrait de coordonner aussi des actions en matière d’éducation, d’action sociale et d’immigration.

Tableau 1. Investissement total des projets d’intervention intégrale par secteur d’application 2004-2009

Répartition du budget total par secteur d’application

Total

Total subvention

Secteur 1. Amélioration de l’espace public et implantation d’espaces verts

514 762 162,05

262 135 715,35

Secteur 2. Rénovation des parties communes des immeubles

115 411 723,56

58 766 084,76

Secteur 3. Installation d’équipements à usage collectif

252 999 297,06

130 211 400,55

Secteur 4. Intégration de technologies de la communication

14 805 205,95

7 691 113,97

Répartition du budget total par secteur d’application

Total

Total subvention

Secteur 5. Promotion
du développement urbain durable, efficacité énergétique, économie
de la consommation d’eau

54 944 949,64

28 781 634,99

Secteur 6. Égalité des genres
dans l’usage de l’espace public
et des équipements

24 666 118,13

12 696 463,60

Secteur 7. Mise en œuvre
de programmes d’amélioration sociale, urbanistique et économique des quartiers

108 853 190,03

56 286 073,63

Secteur 8. Accessibilité et suppression des barrières architectoniques

72 496 677,26

37 281 513,15

Total

1 158 939 323,68

594 000 000,00

Source : Generalitat de Catalogne. Département de la Politique territoriale et des travaux publics.

  • 17 Jaume Amill et al., « La transversalitat en el model de gestió… », in Oriol Nel·lo (dir.), La Llei (...)

26Cette volonté de transversalité trouve une expression institutionnelle dans la composition même des comités d’évaluation et de suivi. Ces comités, chargés de coordonner chacun des projets participant au Programme, rassemblent des représentants des sept départements de la Generalitat (Politique territoriale et Travaux publics, Environnement et Logement, Gouvernement, Action sociale, Économie et Finances, Santé et Travail ainsi qu’une représentation de la délégation du gouvernement dans chaque territoire) et les services de la municipalité directement responsable de la gestion du quartier. Les comités d’évaluation et de suivi sont donc des organes très puissants, qui réunissent, en présence de chaque maire, tous les services de la Generalitat et du conseil municipal qui ont à voir avec la vie du quartier. Du fait même de leur amplitude, les réunions des comités doivent nécessairement être espacées (il s’en tient en moyenne une par an dans chaque quartier) et ne peuvent se substituer à l’action quotidienne de l’administration de la Generalitat et des municipalités. La loi sur la rénovation des quartiers pose donc les fondements d’une action intégrée et transversale dans les zones urbaines prioritaires, mais il reste encore bien du travail à faire pour adapter les administrations catalanes à un mode d’action plus territorial et moins sectoriel (que ce soit dans les quartiers prioritaires ou dans bien d’autres contextes17).

IV. Rôle de l’investissement public

27Le quatrième enseignement que nous pouvons tirer de l’application de la loi sur la rénovation des quartiers renvoie au constat du rôle clé que tient l’investissement public dans les processus de réhabilitation urbaine. Comme nous l’avons fait remarquer plus haut, dans la conjoncture économique actuelle, les classes sociales défavorisées se concentrent dans les quartiers où les prix sont les plus bas. Cela pose des difficultés en matière de fourniture et d’accessibilité des services de base et accentue le risque d’un écart croissant entre les prix moyens du logement dans cette zone et ceux pratiqués dans l’ensemble de la ville. Dans ce contexte, l’investissement et les dépenses publiques au profit des quartiers ont non seulement une incidence directe sur la problématique sociale et les déficits urbanistiques, mais servent de catalyseur pour capter des investissements supplémentaires issus d’autres sources (publiques ou privées).

  • 18 Pour une analyse détaillée par secteur d’intervention des investissements dans les quartiers ayant (...)

28L’investissement généré par la loi sur la rénovation des quartiers18 a eu pour première conséquence de renforcer les moyens de faire face à la problématique sociale spécifique à chaque quartier. Il a permis de concentrer les efforts sur les catégories exposées au risque d’exclusion (personnes âgées, adolescents, immigrants récents) ainsi que de stimuler l’activité économique, de dynamiser le commerce et de promouvoir l’égalité des sexes dans l’accès aux services et à l’espace public. Les ressources que le programme a dévolues à ces objectifs, soit 134 millions d’euros engagés dans les cinq premières années d’application (tableau 1, secteurs 6 et 7), viennent s’ajouter (et non se substituer) à celles que l’administration de la Generalitat et les municipalités consacrent aux prestations sociales générales dans ces mêmes quartiers (assurance chômage, revenu minimum d’insertion, etc.) Ainsi, les zones qui participent au programme disposent de ressources supplémentaires, non seulement pour assurer des aides directes aux personnes, mais aussi pour susciter des programmes collectifs qui promeuvent l’égalité des chances dans l’accès au logement locatif et aux services dans l’ensemble du quartier.

29La deuxième conséquence de l’investissement public dans les quartiers du Programme a été la réduction des déficits en termes d’urbanisme, d’équipements et de conditions de l’habitat, qui font obstacle à la qualité de vie et ont un impact décisif sur le mécanisme de formation des prix et les dynamiques de ségrégation qui en découlent. Au cours des quatre premières années d’application du Programme, les municipalités ont consacré à cet objectif une part substantielle des ressources disponibles. Comme nous pouvons le voir (tableau 1, secteur 1), près de la moitié de l’investissement engagé (515 millions d’euros) est venue répondre à des besoins en matière d’amélioration de l’espace public et d’implantation d’espaces verts. Cela n’a rien d’étonnant : non seulement l’espace public des quartiers prioritaires souffre de déficits originels, mais il est en outre exposé à une forte pression (du fait que sa superficie est moindre et que les habitants vivent souvent à l’étroit). L’extension et la récupération de l’espace public s’avèrent donc essentielles pour améliorer la qualité de vie des quartiers et résoudre les conflits -récurrents sur l’usage de l’espace collectif.

30L’investissement de 55 millions d’euros destiné à optimiser les infra-structures environnementales (collecte et traitement des déchets, cycle de l’eau et de l’énergie) vise également à réduire les déficits préjudiciables à la qualité de vie et à combler l’écart entre la situation des quartiers et celle du reste des municipalités. Tel est aussi l’objectif de l’investissement de 253 millions d’euros dans les équipements à usage collectif. Il convient cependant de souligner ici un autre élément non négligeable : un grand nombre de quartiers bénéficiant du programme manquent non seulement d’équipements pour leurs propres habitants, mais aussi d’aménités et de services attractifs pour l’ensemble de la ville. Ce phénomène, qui concerne principalement les grands ensembles et les zones d’urbanisation périphérique, a marginalisé ces quartiers et en a fait des zones peu fréquentées par le reste des citadins. Le Programme des quartiers entend remédier à cette situation en implantant dans ces quartiers des équipements destinés non seulement aux riverains, mais à la ville tout entière, comme le centre civique Frederica Montseny à Manlleu ou l’ancienne usine Coma-Cros à Salt. Cette initiative contribue à attirer d’autres équipements publics et privés à vocation municipale, voire régionale (comme le tribunal de Balaguer ou le palais de justice et le siège de la Fondation catalane de l’Esplai dans le quartier Sant Cosme au Prat de Llobregat).

  • 19 Pere Picorelli et Venanci Saborit, « La inversió pública induïda per l’aplicació del programa de ba (...)
  • 20 Cette estimation est issue des données présentées au premier semestre 2008 par les municipalités re (...)

31Les effets directs de l’investissement du programme des quartiers, que nous venons d’évoquer, se doublent d’effets indirects. D’une part, les actions de la loi sur la rénovation des quartiers ont permis d’attirer un investissement public complémentaire, que ce soit de la part de la municipalité même, d’autres départements de la Generalitat (dont nous avons vu que certains avaient élaboré des programmes spécifiques annexes) ou de l’État. Il est encore trop tôt pour mesurer la portée de cet effet catalyseur mais, au vu des premières estimations19 fondées sur l’expérience des quartiers ayant bénéficié du premier appel à projets, il semblerait que chaque euro investi à partir des fonds de la loi sur la rénovation des quartiers ait été multiplié par 4,41 (voir figure 6). Les 179,7 millions d’euros alloués aux 11 quartiers visés par le premier appel à projets (à l’exclusion de Barcelone) auront ainsi suscité des investissements publics à hauteur de 793,6 millions d’euros20.

Figure 6. Facteur multiplicateur de l’investissement généré par la loi sur la rénovation des quartiers. Appel à projets 2004 (sauf Barcelone)

Figure 6. Facteur multiplicateur de l’investissement généré par la loi sur la rénovation des quartiers. Appel à projets 2004 (sauf Barcelone)

Source : Picorelli et Saborit, 2009.

  • 21 Francesc Muñoz et al., « La Llei de Barris i la revitalització urbana. Els efectes sobre la constru (...)

32Par ailleurs, la concentration de ce volume d’investissement public, qu’il soit issu directement du Programme ou qu’il en soit une conséquence indirecte, a largement contribué à dynamiser l’investissement privé. La résolution des déficits en termes d’urbanisme et d’équipements constitue en effet une incitation déterminante pour l’investissement privé dans les quartiers, en particulier de la part des propriétaires immobiliers. Dans un contexte de déficit urbanistique et de dégradation des conditions de vie, ces derniers n’auraient guère été incités à réhabiliter leurs biens et auraient plutôt cherché à les vendre, même à bas prix. Désormais, ils voient la tendance s’inverser en conséquence de l’investissement public. Il est difficile de chiffrer le montant global de cet investissement, mais certains indicateurs relatifs à la réhabilitation financée par des investissements privés sont particulièrement éloquents21. Dans l’ensemble des municipalités auxquelles appartiennent les quartiers bénéficiant de la loi, le nombre de logements achevés est passé d’un indice de 100 en 2004 à un indice de 394 en 2007 ; dans l’ensemble des zones de réhabilitation intégrale du premier appel à projets (sauf Barcelone), en revanche, le rapport est de 100 à 668. Autre constat significatif : même quand la construction est logiquement plus intense dans d’autres parties de ces municipalités que dans ces quartiers déjà implantés, la dynamique de construction de logements neufs n’est guère éloignée de la moyenne municipale. En effet, l’indice de logements achevés dans l’ensemble des municipalités (à l’exclusion de Barcelone) est passé de 100 à 438, contre 398 dans l’ensemble des quartiers en cours de réhabilitation. En outre, en prenant en compte non seulement les logements effectivement réhabilités ou achevés, mais aussi les projets de construction (d’après les permis de construire ou de rénover), il ressort qu’aucun des quartiers étudiés n’a enregistré de diminution ou de fléchissement dans la prévision de construction résidentielle entre 2004 et 2007, ce qui n’est pas toujours le cas des municipalités dont ils font partie.

Tableau 2. Évolution de l’activité de construction et de réhabilitation dans les municipalités et les quartiers ayant bénéficié du premier appel à projets dans le cadre de la loi sur la rénovation des quartiers de 2004 à 2007

Total municipalités
(sauf Barcelone)

Total quartiers
(sauf Barcelone)

2004

2005

2006

2007

2004

2005

2006

2007

Logements achevés (valeurs absolues)

6 126

12 595

19 276

26 823

611

1 008

1 629

2 432

Logements réhabilités (valeurs absolues)

562

1 114

1 800

2 214

56

170

276

374

Logements achevés (indice cumulatif)

100

206

315

438

100

165

267

398

Logements réhabilités(indice cumulatif)

100

198

320

394

100

304

493

668

Source : Muñoz, 2009.

  • 22 Pour une critique du rapport entre politiques de réhabilitation urbaine et processus de gentrificat (...)
  • 23 De fait, sur les 117 quartiers intégrés au Programme, des craintes en ce sens ont été exprimées dan (...)
  • 24 Cette mesure a été entérinée par la loi 10/2004 du 24 décembre 2004, qui modifie la loi 2/2002 du 1 (...)
  • 25 Pere Picorelli et Venanci Saborit, « La inversió pública induïda… », La Llei de Barris, op. cit.

33Face à une telle dynamique, d’aucuns pourraient objecter que, selon les conditions du marché, ces processus de rénovation risquent d’entraîner une flambée des prix, amenant un processus de gentrification22. Ce phénomène aurait pu concerner davantage les centres historiques que les grands ensembles ou les zones d’urbanisation périphérique qui, heureusement ou malheureusement, ne sont pas exposées à cette problématique23. La Catalogne a tenté de contrer cette tendance en engageant des politiques de promotion du logement protégé, qui obligent à consacrer un pourcentage important des terrains constructibles ou des plans de rénovation urbaine à ce type de logement24. À cet égard, il convient de signaler que, dans les quartiers ayant bénéficié du premier appel à projets du Programme (à l’exclusion de Barcelone), l’investissement public en matière de logement, équivalant à 239,95 millions d’euros, a été supérieur aux fonds apportés par la loi sur la rénovation des quartiers25. En outre, il faut rappeler qu’en Catalogne, comme en Espagne en général, la propriété est le principal mode d’habitation : 86 % des ménages sont propriétaires de leur logement. Ce phénomène a des conséquences qui ne sont pas toujours positives en termes d’accès au logement mais, dans le contexte de la réhabilitation, il a une -répercussion favorable : quand un quartier est réhabilité, les habitants sont les premiers à apprécier la valorisation de leur immeuble et ils ont un intérêt objectif à l’améliorer. La propriété favorise en outre un meilleur enracinement dans le quartier et enraye la tendance des ménages dont le revenu augmente à déménager vers d’autres parties de la ville. Tous ces éléments démarquent clairement l’expérience catalane des autres cas où les politiques de réhabilitation urbaine ont été appliquées dans des zones à prédominance locative comme forme de propriété, qu’elle soit privée (auquel cas des déplacements de population locale ont effectivement pu avoir lieu) ou publique (auquel cas, évidemment, les locataires ne trouvent pas d’intérêt -économique direct à la réhabilitation des logements qu’ils occupent).

V. Un nouveau type de relations entre la Generalitat et les municipalités

34Cinquième enseignement confirmé par l’expérience de l’application de la loi sur la rénovation des quartiers : à l’heure actuelle, il n’est pas possible d’élaborer une politique urbaine ambitieuse sans s’appuyer sur la coopération interadministrative. Nous avons détaillé plus haut les raisons pour lesquelles l’intervention du gouvernement régional dans les processus de réhabilitation urbaine est indispensable : si la réhabilitation des quartiers a pour objectif la cohésion sociale, elle suppose nécessairement un transfert territorial des recettes fiscales, ce qui requiert l’intervention d’une instance supra-locale.

  • 26 Aaron Gutiérrez, « El mètode URBAN… », Ciutats en (re)construcció…, op. cit. ; Michael Parkinson, C (...)

35Or, quand bien même la présence de la Generalitat est nécessaire pour stimuler, sélectionner, financer et évaluer les projets, il serait inapproprié que le gouvernement régional entreprenne d’exécuter directement par lui-même les actions. En effet, la proximité étant une condition essentielle du succès des politiques urbaines, leur exécution par des instances supérieures – étatiques ou régionales – peut entraîner des erreurs d’appréciation et de mise en œuvre, comme l’a montré l’expérience européenne26.

36Aussi la loi a-t-elle choisi de confier l’entière responsabilité de l’exécution du projet à chaque municipalité concernée. En prise directe avec les problèmes et le potentiel de chaque quartier, la municipalité est chargée de la conception et de l’exécution du Programme. En ce sens, le Programme des quartiers respecte rigoureusement le principe de subsidiarité et peut être considéré, dès sa conception, comme un projet essentiellement municipal. Le gouvernement régional épaule les municipalités pour lancer et financer les projets, mais il se garde bien de tout interventionnisme.

37Cette volonté de coopération interadministrative se manifeste non seulement dans la conception et la mise en œuvre des programmes, mais dans le processus même de sélection des projets. Ainsi, la loi confie le processus de sélection et l’allocation des ressources au Comité de gestion du Fonds de développement des quartiers et zones urbaines prioritaires. Ce comité de trente membres est composé, sur une base paritaire, par des représentants des différents départements de la Generalitat et des entités municipales (la Fédération des municipalités de Catalogne et l’Association catalane des municipalités), ainsi que les ordres professionnels des architectes et des architectes techniques. Le Comité, qui en quatre ans et cinq appels à projets a attribué 1 158 939 323 euros à 117 projets présentés par 94 municipalités, a toujours pris ses décisions à l’unanimité. C’est là une preuve que le système de barèmes objectif établi par la loi est bien conçu et a été appliqué correctement. Cela témoigne également du fait que la volonté de transparence et de gouvernance multiniveaux, tant de la part de la Generalitat que des municipalités, est un élément essentiel du Programme.

38Nous avons vu que la loi entendait compléter la coopération inter-administrative verticale par une coopération intra-administrative horizontale. Celle-ci est la condition même de la transversalité des actions, et son application a pu s’avérer très complexe, tant au niveau de l’administration de la Generalitat que des municipalités. Cette volonté de coopération interadministrative aussi bien qu’intra-administrative est incarnée par les comités d’évaluation et de suivi de chaque quartier, organes collégiaux qui, comme nous l’avons vu, réunissent en une seule institution tous les départements de l’administration régionale et locale compétents en matière de vie des quartiers.

VI. Avantages et difficultés du financement partagé

39Le modèle de financement partagé qui caractérise le Programme correspond à cette volonté d’utiliser l’investissement public comme levier de transformation des quartiers. L’importance et la difficulté d’une gestion conjointe du financement est le sixième enseignement que nous pouvons tirer de l’application de la loi.

40Le système de financement, nous l’avons vu, constitue le noyau de la loi sur la rénovation des quartiers et il fonctionne de façon très simple : la Generalitat crée un fonds économique pour le programme des quartiers, qui a vocation à financer les projets des municipalités. Au cours des cinq premiers appels à projets, les subventions accordées aux municipalités sélectionnées se sont élevées à 50 % de l’investissement total prévu. L’apparente simplicité du système recouvre cependant une complexité qui se manifeste au moment de sa mise en pratique. Les difficultés tiennent à trois facteurs : la suffisance des ressources, la gestion des circuits administratifs et le caractère atypique des dépenses prévues.

41Pour ce qui est de la suffisance des ressources, il faut rappeler que les budgets des programmes de la loi sur la rénovation des quartiers impliquent un engagement économique très important de la part de toutes les administrations concernées. Le département de la Politique territoriale et des Travaux publics dote les appels à projets de 99 millions d’euros, qui doivent être provisionnés dans les budgets pluriannuels (en 2009, le budget annuel total du département s’est élevé à 1 524 millions d’euros). Cela représente certes un effort économique considérable mais, en termes relatifs, l’engagement de la grande majorité des municipalités qui participent au Programme est plus grand encore. En effet, les programmes des cinq premiers appels à projets ont prévu un budget moyen de 10,7 millions d’euros. Cela suppose que les municipalités réalisent un apport annuel moyen de plus de 1,3 million d’euros. Ainsi, les municipalités impliquées dans le programme doivent provisionner, pour chacune des quatre années d’exercice, des apports qui représentent entre 22,5 % (dans les municipalités de moins de 10 000 habitants) et 2,24 % (dans les municipalités de 100 000 à 500 000 habitants) de leur budget annuel. Les conseils municipaux qui participent au Programme ont donc à fournir un effort considérable.

42Il n’est pas étonnant que, dès 2008, la crise économique ait pu amener à mettre en doute la capacité des municipalités catalanes de continuer à faire face à ces engagements. À ce jour, pourtant, ces prévisions pessimistes ne se sont pas encore réalisées. Malgré les difficultés conjoncturelles, les municipalités catalanes ont généralement honoré les engagements qu’elles avaient contractés envers leurs administrés et la Generalitat en ce qui concerne l’accomplissement du Programme des quartiers. Cette attitude, plus encore qu’une éventuelle défaillance, contribue assurément à légitimer leur demande de réforme du système de financement local.

43Outre les problèmes de suffisance des ressources, il faut tenir compte de la complexité des mécanismes du financement partagé. En résumé, le circuit de financement suppose les étapes suivantes :
a. Une fois que le projet a été approuvé par le Comité de gestion du Fonds, la municipalité est informée de l’obtention d’une subvention par le conseiller à la politique territoriale et aux travaux publics ;
b. D’après l’inventaire et l’importance des actions prévues dans le quartier, la Generalitat et la municipalité signent un contrat incluant un plan économique et financier qui détaille les prévisions pour l’exécution des chantiers pendant les quatre années d’exercice du Programme, ainsi que les apports annuels de chacune des deux institutions pour que ces prévisions soient viables ;
c. La municipalité fait entreprendre et exécuter les chantiers et, au fur et à mesure, elle justifie des sommes déboursées auprès du département de la Generalitat ;
d. Le département vérifie la réalisation des chantiers et l’adéquation des dépenses par rapport aux prévisions du contrat, et il traite l’ordre de paiement à l’intention de la municipalité ;

44Il est à noter que la tentative visant à introduire dans ce circuit des fonds de financement européens a échoué. Le gouvernement de la Generalitat a en effet voulu consacrer une partie des fonds FEDER qu’il administre à financer son apport au Programme. Même si le montant initialement réservé à cet effet (33 millions d’euros de dépenses éligibles, dont 16,5 auraient été subventionnés par le FEDER) était faible au regard du montant total du Programme, son inclusion a obligé à introduire dans le système de passation de marchés – déjà assez complexe et strict – établi par la Generalitat et les municipalités de nouvelles réglementations qui ont modifié la gestion financière de l’ensemble du Programme. Pour les municipalités plus petites, ces prévisions ont entraîné une grande complexité et ont parfois contribué à ralentir les chantiers. Il a ainsi fallu reprogrammer les dépenses éligibles de façon à ramener à 5,5 millions d’euros les fonds européens du FEDER réellement dépensés pour l’exécution du Programme en 2004-2008.

45Enfin, il faut tenir compte du fait que, tel qu’il est conçu, le financement des projets de réhabilitation intégrale impose à plusieurs des municipalités impliquées une forme inhabituelle de programmation et d’exécution du budget. Normalement, les budgets municipaux sont structurés en fonction de critères sectoriels, ils couvrent des exercices annuels et s’appliquent de façon générique à l’ensemble de la municipalité. La gestion budgétaire du programme des quartiers oblige cependant à intégrer des fonds issus de plusieurs départements et services municipaux, elle doit être mise en œuvre par le biais de programmes et elle ne s’applique qu’à un secteur bien déterminé. Il n’est donc guère étonnant que plusieurs municipalités aient eu des difficultés à adapter leurs structures et à passer de critères budgétaires sectoriels, annuels et génériques, à des critères transversaux, programmatiques et territorialement circonscrits.

  • 27 L’appel à subventions a lieu en début d’année, dès l’approbation du nouveau budget par le parlement (...)

46Malgré la complexité des mécanismes de financement, l’allocation des ressources s’est organisée de façon assez satisfaisante. Ainsi, le 31 décembre 2009, l’investissement et la dépense totale dont les municipalités ont justifié auprès du département de la Politique territoriale et des Travaux publics étaient de 348,1 millions d’euros. À cette date, l’ensemble des municipalités ayant bénéficié du premier appel à projets ont donc justifié de 74 % des dépenses prévues dans le programme économique et financier. Deux quartiers ont déjà réalisé 100 % des dépenses et les autres ont demandé une prorogation d’un ou deux ans, selon les cas, pour mener le Programme à terme, comme l’autorisait la loi. Ce retard s’explique principalement par le fait que les dépenses engagées au cours de la première année du Programme sont minimes27. Par conséquent, bien que pour la plupart des projets le Programme soit achevé en cinq ou six ans au lieu de quatre, le niveau d’exécution financière des prévisions de la loi sur la rénovation des quartiers peut se comparer avantageusement aux pourcentages d’apport d’investissement par l’ensemble des administrations publiques de Catalogne et d’Espagne.

Figure 7. Pourcentage des ressources utilisées sur le total prévu par les Programmes d’intervention intégrale (par appel à projets, 2004-2008)

Figure 7. Pourcentage des ressources utilisées sur le total prévu par les Programmes d’intervention intégrale (par appel à projets, 2004-2008)

Source : Generalitat de Catalogne, Département de la Politique territoriale et des Travaux publics.

VII. Implication des riverains

47Nous avons évoqué le caractère problématique que présenterait l’intervention d’une instance administrative dans un quartier dont la réalité quotidienne lui échappe ; de même, l’expérience a montré que les projets de réhabilitation ont peu de chances d’atteindre leurs objectifs s’ils n’impliquent pas les riverains. Tel est le septième enseignement que nous pouvons tirer de l’application du programme des quartiers en Catalogne.

  • 28 Rob Atkinson, « Addressing Urban Social Exclusion… », Urban Renaissance…, op. cit. ; Michael Parkin (...)
  • 29 À propos de l’apparition du mouvement de riverains dans les principales villes espagnoles dans les (...)

48Nous savons que la situation de déficit urbanistique et de problématique sociale des quartiers se traduit souvent par une absence de lien social, des difficultés de cohabitation et un manque d’estime de soi des résidents. Dans ces circonstances, il faut que le développement des projets de réhabilitation urbaine se donne pour objectif principal l’autonomisation (empowerment) des habitants du quartier pour décider de l’évolution de leur lieu de résidence28. Pour progresser dans ce sens, il est nécessaire que les riverains s’impliquent dans la définition, l’exécution et l’évaluation du projet de réhabilitation du quartier. C’est à cette seule condition que l’intervention pourra devenir un projet collectif du quartier (et non pas seulement pour le quartier), projet dont les riverains pourront, au besoin, exiger des administrations qu’elles le réalisent29. De cette manière, les riverains, loin d’être de simples récipiendaires, deviennent les acteurs du processus de rénovation du quartier.

49En partant de cette prémisse, la loi sur la rénovation des quartiers prévoit l’intégration de représentants des entités et des associations de riverains dans les comités d’évaluation et de suivi qui se forment dans chacun des quartiers participant au projet. Cela leur permet d’être impliqués directement dans le suivi et l’évaluation des résultats au plus haut niveau, c’est-à-dire dans l’organisme qui contrôle la bonne réalisation du Programme. Cependant, l’expérience a montré qu’il était préférable que la participation des riverains ne se limite pas à cette présence.

50D’une part, en effet, le comité de quartier ne se forme qu’après que les ressources ont été assignées et que l’exécution du Programme est déjà engagée. Si la participation des riverains commençait à ce moment-là, elle resterait extérieure à tout le processus, crucial, de conception du projet. Il convient de signaler que les municipalités ayant associé les riverains dès la phase de définition du programme des actions ont obtenu des résultats très concluants. En ce sens, il a été envisagé qu’à l’avenir, les programmes bénéficient d’une « année zéro », c’est-à-dire d’une période pendant laquelle, une fois que les ressources ont été allouées, les municipalités, avant d’engager les actions, se consacrent à les préparer, à les définir et à les projeter en concertation avec les riverains.

51D’autre part, la nécessité d’étendre la participation citoyenne au-delà des réunions du comité d’évaluation et de suivi tient à l’essence même de cet organisme. En effet, comme nous l’avons fait remarquer, le caractère très vaste et hétérogène des comités oblige à espacer leurs réunions dans le temps. Ainsi, les quartiers qui ont obtenu la plus grande implication des riverains sont ceux qui ont mis en place d’autres systèmes permanents de participation entre les entités riveraines et la municipalité. Des résultats très intéressants ont été obtenus dans les quartiers qui, parallèlement au processus de participation permanent, ont organisé des séances de participation et de consultation spécifiques en vue de définir, par exemple, la conception d’une place ou d’une rue.

52Enfin, il convient d’évoquer une réalité qui pourrait sembler aller de soi. Certes, le processus d’implication des riverains requiert une volonté de transparence et de dialogue de la part des administrations. Mais il sera d’autant plus efficace que la vie sociale du quartier est riche et que les riverains sont organisés. C’est pourquoi la présence d’une vie associative intense et d’un mouvement riverain représentatif, organisé et capable de faire des propositions est une autre condition qui assure la réussite du processus d’implication des riverains dans la rénovation du quartier.

VIII. Capitalisation des expériences

53L’application de la loi sur la rénovation des quartiers a introduit des innovations tant au niveau de la conception et de la mise en œuvre des politiques que dans divers aspects du fonctionnement de l’administration publique catalane. Ainsi, les tâtonnements et les réussites dans l’application du Programme ont induit une forme d’apprentissage collectif. La nécessité de capitaliser cette expérience afin d’améliorer les politiques est le huitième enseignement de l’application de la loi sur la rénovation des quartiers.

  • 30 Signalons tout particulièrement le rôle du Conseil provincial de Barcelone qui, au cours des cinq p (...)

54En effet, depuis 2004, les équipes qui, au sein de la Generalitat et des municipalités, gèrent les programmes, ont acquis un savoir-faire particulièrement appréciable. Les consultants privés et les institutions qui ont travaillé de concert avec les municipalités pour concevoir et mettre en œuvre les projets ont recueilli des compétences très précieuses30.

55De leur côté, les experts chargés de la coordination des programmes, au nombre d’une centaine dans toute la Catalogne, ont incarné un nouveau profil professionnel jusqu’alors absent des administrations catalanes, à l’exception de quelques grandes municipalités. Dans son ensemble, ce patrimoine de savoir-faire constitue un capital social qui vient enrichir l’expérience acquise en Catalogne en matière de politiques de réhabilitation urbaine depuis le retour de la démocratie, à la fin des années soixante-dix.

  • 31 Rob Atkinson, « Addressing Urban Social Exclusion… », Urban Renaissance…, op. cit.

56En vue de capitaliser ces compétences, le gouvernement de la Generalitat a décidé d’inaugurer, au début de l’année 2007, un réseau commun à toutes les municipalités qui participent au projet, leur permettant d’échanger et d’évaluer les expériences. Il s’agit d’un espace de communication baptisé Réseau de quartiers à projets, qui a pour mission d’articuler et de renforcer les relations plus ou moins formelles qui se sont tissées entre plusieurs institutions et les techniciens qui participent à la mise en œuvre du Programme. Il s’agit d’éviter que les acteurs locaux ne soient éparpillés et isolés, comme c’est souvent le cas des programmes de réhabilitation urbaine dans d’autres pays européens31.

57Ainsi, le Réseau rassemble des élus et des experts municipaux, ainsi que des experts de l’administration de la Generalitat (du département de la Politique territoriale et des Travaux publics aussi bien que d’autres départements qui collaborent au projet), des experts d’autres administrations locales (en particulier des conseils provinciaux), des consultants privés, des entités riveraines, voire des chercheurs qui mènent des travaux universitaires sur des thèmes relatifs à l’application de la loi sur la rénovation des quartiers.

58Le Réseau s’articule autour de quatre groupes de travail thématiques (espace public, accessibilité et durabilité ; dotation en équipements, réhabilitation et rénovation du bâtiment ; programmes sociaux, de promotion économique, dynamisation commerciale et égalité des genres ; participation et coopération citoyenne), dont la coordination et l’animation sont assurées par les experts recrutés par le département de la Politique territoriale et des Travaux publics. Chacun de ces groupes de travail propose une série de séminaires et d’ateliers ouverts à tous les membres du Réseau, ainsi que des visites de chantiers.

  • 32 Le site de la loi sur la rénovation des quartiers permet de consulter le bulletin d’information, le (...)

59Une des activités du Réseau a consisté à élaborer un cahier de bonnes pratiques, où toutes les municipalités qui participent au Programme et celles qui envisagent d’y prendre part peuvent trouver un compte rendu des expériences réussies, ainsi que la publication périodique d’une lettre d’information numérique et un portail (Réseau de quartiers) qui présente un agenda, un livre de bord, un forum, un annuaire de liens et des archives32. Le Réseau a eu pour résultat intangible, mais néanmoins appréciable, de faire apparaître une certaine convergence des efforts et des objectifs poursuivis par les individus et par les institutions responsables de la conception et de la mise en œuvre des programmes.

  • 33 Civitas Working Group, Civitas. A regional approach : an added value for urban regeneration. URBACT(...)

60Cette volonté de coopération, loin de se cantonner aux institutions catalanes, a gagné d’autres régions de l’Union européenne. De fait, nous avons vu que la loi sur la rénovation des quartiers s’est largement inspirée de l’expérience européenne du Programme URBAN. Bien que les ressources issues de ce programme soient épuisées depuis un certain temps, et que d’autres fonds européens se soient avérés mal adaptés aux finalités du Programme, la Generalitat a cru bon d’engager plusieurs expériences de coopération à l’échelle européenne. Ces initiatives répondent à un triple objectif : promouvoir l’intérêt des institutions européennes pour les politiques de réhabilitation urbaine, capitaliser l’expérience d’autres régions et États européens dans ce domaine et faire partager l’expérience de la loi sur la rénovation des quartiers. Ainsi, dans le cadre de l’initiative communautaire URBACT, la Generalitat a instauré et animé deux groupes de travail successifs sur la réhabilitation urbaine (CIVITAS et NODUS), réunissant des régions et des villes européennes qui travaillent sur ces thèmes en Italie, en Pologne, en Grande-Bretagne, en Roumanie, aux Pays-Bas, en Belgique et en Espagne33.

61Une autre dimension déterminante pour la conceptualisation et la capitalisation de l’expérience de la loi sur la rénovation des quartiers est l’attention que lui ont prêtée les universités et les ordres professionnels. Le Programme des quartiers a fait l’objet d’études dans plusieurs universités catalanes et étrangères. Pour preuve de l’intérêt suscité dans les domaines professionnels et disciplinaires, l’Union internationale des architectes a choisi de décerner, lors de son XXIIIe congrès mondial à Turin en2008, une mention spéciale « au gouvernement de Catalogne, pour son approche pragmatique des projets de réhabilitation et d’aménagement du tissu urbain existant ».

IX. Évaluation des résultats

62L’évaluation de la mise en œuvre et des résultats des politiques publiques pose un défi auquel les administrations publiques catalanes et espagnoles n’ont jusqu’à présent apporté qu’une réponse limitée. La nécessité de résoudre cette question, dans un souci de rigueur et de transparence et en vue de perfectionner la mise en œuvre du Programme, est le neuvième enseignement issu de l’application de la loi sur la rénovation des quartiers. De fait, cette loi prévoit, de manière assez inhabituelle, ses propres systèmes d’évaluation.

63Ceux-ci relèvent de deux sortes : premièrement, le comité d’évaluation et de suivi de chaque quartier est chargé d’élaborer un « rapport d’évaluation finale » ; deuxièmement, après une période initiale de quatre ans d’exercice de la loi, il incombe à l’administration de la Generalitat, d’« évaluer les objectifs atteints et la pertinence d’un éventuel prolongement, sans préjudice des chantiers en cours ».

64En ce qui concerne le premier de ces engagements, il a été établi que le rapport d’évaluation finale de chaque quartier devra présenter une expertise des résultats du chantier en termes de fonctionnalité urbanistique et territoriale, de structure économique et commerciale, d’impact sur l’environnement, de cohésion sociale et d’égalité des genres dans l’usage du territoire. Pour le réaliser, comme l’indique le règlement de la loi, le rapport devra se référer au stade d’exécution du Programme tant en ce qui concerne les chantiers que les financements prévus, les écarts survenus dans l’exécution du Programme, le rapport entre les résultats obtenus et les objectifs visés, ainsi que l’incidence des actions sur l’environnement urbain, le déficit de services et d’infrastructures sociales, les problèmes démographiques, sociaux et économiques. Comme nous le verrons plus loin, ce rapport sera déterminant pour établir la continuité des actions communes de la Generalitat et de la municipalité dont dépend le quartier.

  • 34 Voir Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris…, op. cit. Ce volume contient également l’exposé des gr (...)

65Le devoir de l’administration de la Generalitat de réaliser une évaluation des résultats du Programme dans son ensemble a été rempli par le gouvernement grâce à l’élaboration de plusieurs rapports internes et externes, commandés à des centres de recherche universitaires, à des consultants privés et à d’autres organismes administratifs. L’ensemble de ces documents a été présenté au parlement catalan et leurs conclusions ont donné lieu à publication34.

  • 35 Àfrica Cardona et al., « La incidència social de la Llei de Barris », in Oriol Nel·lo (dir.), La Ll (...)

66De cette évaluation découlent un grand nombre de conclusions utiles pour orienter l’évolution future du programme. Il convient de citer la synthèse sur l’incidence sociale de l’application de la loi35. Cet exercice assez simple a consisté à appliquer aux quartiers qui étaient déjà dans la quatrième année de mise en œuvre du Programme le même système d’évaluation statistique des conditions socio-économiques que celui utilisé au moment de leur sélection. Cet indicateur présente des limites, dans la mesure où les effets des actions ne sont pas toujours immédiats ; en outre, l’analyse a été effectuée alors que plusieurs d’entre elles n’étaient pas encore achevées. Les résultats sont néanmoins significatifs. Le barème, nous l’avons vu, prend en compte seize indicateurs statistiques à caractère démographique, urbanistique, économique et social. Plus la note obtenue par un quartier par rapport à l’ensemble de ces indicateurs est élevée, plus sa situation est considérée comme grave. Comme le montre le tableau 3, dans la quatrième année de mise en œuvre du Programme, la notation moyenne des quartiers ayant bénéficié du premier appel à projets est passée de 48,37 à 44,79 ; en d’autres termes, non seulement elle ne s’est pas dégradée, mais elle s’est améliorée de 7,4 % en moyenne par rapport à la notation initiale. Ce progrès s’est avéré particulièrement significatif dans six des 13 quartiers, où la notation initiale a diminué de plus de 10 % ; trois autres quartiers ont affiché une progression moindre et n’ont vu leur note diminuer que de 0 à 10 % ; enfin, les quatre quartiers qui, malgré la mise en œuvre de la loi, ont vu leurs problèmes s’aggraver ont été relativement épargnés, et aucun n’a dépassé 6,6 % d’augmentation de la notation.

  • 36 Àfrica Cardona et al., « La incidència social de la Llei de Barris », La Llei de Barris…, op. cit.

67Cette amélioration objective a été confirmée par un sondage36 : dans 11 des 13 quartiers concernés par le premier appel à projets, le nombre d’habitants qui constatent une amélioration de la qualité de vie au cours des dernières années est plus élevé que ceux qui estiment le contraire. Dans chacun de ces 13 quartiers, une très large majorité d’habitants (85,7 % de la population moyenne) affirme que, même s’ils en avaient l’occasion, ils ne déménageraient pas dans un autre quartier.

68Les résultats montrent que la situation des quartiers qui ont bénéficié de la loi n’est certes pas facile, mais qu’au cours des quatre premières années de mise en œuvre du Programme (2004-2008), malgré les tensions du marché immobilier et l’arrivée continue de populations à forts besoins sociaux, elle ne s’est généralement pas détériorée de manière significative. Au contraire, nous pourrions dire, avec la prudence qui s’impose, que les données semblent indiquer que, dans la plupart des quartiers où le processus de réhabilitation entre dans sa phase finale, la situation s’est considérablement améliorée, tant en termes objectifs que dans la perception qu’en ont les habitants. Il faut cependant tenir compte du fait que ce sondage a été réalisé au premier semestre 2008, à une époque où les effets de la crise économique qui allait terrasser l’économie espagnole dans les mois suivants commençaient à peine à se faire sentir.

Tableau 3. Quelques indicateurs de l’accomplissement des objectifs de la loi sur la rénovation des quartiers dans les municipalités qui ont pris bénéficié du premier appel à projets

Notation totale
des indicateurs pour
la détermination des zones urbaines prioritaires

Trouvez-vous que la qualité de vie
dans le quartier
s’est améliorée
ces cinq dernières années ? ( %)

Si vous en aviez l’occasion,
seriez-vous prêt
à quitter le quartier ?

Situation initiale

Situation actuelle

Oui

Non

Sans opinion

Oui

Non

Moyenne des quartiers de la première session

48,37

44,79

51,3

32,8

15,9

14,3

85,7

Source : Cardona et al., 2009.

X. Adaptation aux changements

69Le dixième enseignement qui peut être tiré de l’expérience du Programme des quartiers en Catalogne renvoie à la nécessité de maintenir une attitude critique par rapport aux instruments d’intervention adoptés. L’analyse que nous venons de présenter autorise une évaluation plutôt positive des quatre premières années d’application de la loi. Mais, pour cela même, elle demande évidemment à être perfectionnée et adaptée aux mutations économiques, sociales et politiques.

70La première de ces mutations, qui est sans doute aussi la plus décisive, est l’évolution de la conjoncture économique. Au cours des trois premières années d’application, les mesures dérivées de la loi ont été mises en œuvre dans un contexte d’expansion économique. Or, à partir de 2008, l’économie catalane et mondiale est entrée dans une phase d’instabilité et de difficultés manifestes. L’impact de la crise (via la modification des conditions du marché immobilier et des flux migratoires) sur l’accentuation des processus de ségrégation sociale est difficile à anticiper. Mais dans les quartiers qui participent au Programme, comme dans d’autres qui se trouvent dans des situations analogues, les problèmes sociaux – comme le chômage et le risque d’exclusion – sont d’ores et déjà perceptibles. Ces phénomènes appellent nécessairement un renforcement des politiques de cohésion.

71Le deuxième type de changement est d’ordre politique et administratif. Comme nous l’avons déjà fait remarquer plus haut, le cinquième appel à projets du Programme (correspondant à l’année 2008) a atteint un total de 92 quartiers, un investissement global garanti d’un milliard d’euros et un public bénéficiaire représentant plus de 10 % de la population de Catalogne. L’engagement initial du gouvernement régional consistait à inclure un total de 100 quartiers dans le Programme. Au-delà, l’augmentation illimitée du nombre de quartiers et du volume de population lors d’appels à projets ultérieurs risquerait de dénaturer le Programme.

  • 37 Voir la loi 16/2008 du 23 décembre 2008 sur les mesures fiscales et financières.

72Sur la base de ce constat, après avoir procédé à l’évaluation décrite plus haut, le gouvernement a proposé d’introduire certaines modifications dans l’application du Programme, qui ont été approuvées par le parlement de Catalogne dans la loi d’accompagnement des budgets pour 200937. Les modifications introduites visent à :
a. Favoriser la mise en œuvre de la loi sur la rénovation des quartiers comme instrument de développement de politiques de cohésion sociale au niveau territorial et à caractère transversal, particulièrement nécessaires en situation de crise économique ;
b. Atteindre le nombre de 100 quartiers prioritaires inclus dans le Programme et, au-delà de ce seuil, marquer une césure qui permette de préserver un terrain de mise en œuvre compatible avec la spécificité de l’instrument ;
c. Maintenir la collaboration et les subventions dans les quartiers qui achèvent des chantiers prévus dans les projets présentés au titre du Programme ;
d. Faciliter l’accès au Programme des municipalités plus petites qui rencontrent de lourdes difficultés à faire face aux coûts dérivés de leur contribution au Programme ;
e. Maintenir, malgré les difficultés budgétaires, les crédits annuels ouverts pour le Fonds de gestion du Programme des quartiers et les compléter par d’autres fonds, tels que ceux des programmes « Santé dans les quartiers » et « Travail dans les quartiers » ;
f. Affiner les innovations introduites dans la structure administrative et dans les méthodes de travail, qui ont permis une coopération administrative entre la Generalitat et les municipalités, une mise en œuvre transversale des politiques et une implication des entités et associations de riverains.

73Ainsi, à partir de la session 2009, qui a marqué le deuxième quadriennat d’application du Programme des quartiers, des réformes ont donné lieu à trois traitements différenciés de la situation des quartiers : les programmes d’intervention intégrale, les contrats de quartier et le programme réservé aux municipalités plus petites.

74Les programmes d’intervention intégrale ont atteint l’objectif de 100 quartiers en cours de réhabilitation. À partir de là, de nouveaux quartiers viendront s’y ajouter à mesure que les précédents auront achevé leurs programmes respectifs ; en d’autres termes, à chaque appel, le nombre de quartiers nouvellement accueillis équivaudra à celui des quartiers en fin de programme. Ainsi, la cohérence et la spécificité de l’instrument seront préservées, tout comme la possibilité administrative de procéder au suivi et à l’évaluation avec le maximum de garanties.

75Les quartiers qui terminent les chantiers prévus par leurs programmes respectifs peuvent recourir à une nouvelle formule dénommée contrat de quartier. Ces contrats ont vocation à maintenir des mécanismes spéciaux de collaboration dans les quartiers qui, bien qu’ayant mené leurs chantiers à terme, continuent de requérir une attention spéciale de la part de l’administration. Nous avons vu qu’à certains égards, le Programme des quartiers a le caractère d’une intervention de choc qui, par la concentration temporelle des actions, cherche à enrayer les dynamiques de dégradation. Mais la transformation d’un quartier en profondeur demande généralement un travail qui s’étend à l’échelle d’une génération. Par ailleurs, il n’a pas paru bon d’interrompre brusquement l’investissement, surtout s’il subsiste des besoins spécifiques et en période de crise. Ces contrats, qui lieront l’administration de la Generalitat et chaque municipalité, seront subventionnés par le Fonds de développement du Programme des quartiers. Les chantiers à financer sont définis d’après le rapport d’évaluation finale que la municipalité concernée, comme nous l’avons vu, doit présenter au Comité d’évaluation et de suivi une fois que toutes les actions du projet ont été menées à bien.

76Enfin, il est prévu de créer un sous-programme spécifique pour encourager des chantiers de réhabilitation intégrale dans les municipalités de moins de 10 000 habitants. Ce système, baptisé Programme des villes à projets, vise à ouvrir l’accès aux bénéfices du Programme à des municipalités plus petites, en levant le principal obstacle auxquelles elles se heurtaient jusqu’alors, à savoir l’obligation d’apporter 50 % du financement. De fait, la loi sur la rénovation des quartiers avait déjà prévu que la Generalitat prenne en charge 50 à 75 % du financement total : à partir de l’appel à projets 2009, il a été établi que, dans les municipalités de moins de 10 000 habitants, le financement du gouvernement régional atteindrait 75 % du montant total. Grâce à cette innovation, 15 petites et moyennes municipalités ont déjà pu bénéficier du programme des villes à projets.

77Il faut continuer à innover et à s’adapter aux mutations pour préserver la cohésion sociale dans toutes les villes : tel est le dixième et dernier enseignement que nous apporte l’expérience catalane sur la rénovation des quartiers, avec ses réussites et ses limites.

Bibliographie

Albors, J., « La millora urbana des dels barris : marc instrumental, intervenció integral i oportunitats », in Llop, J. M., et al., (dir.), Ciutats en (re)construcció : necessitats socials i millora de barris, Diputació de Barcelona, Barcelone, 2008, p. 259-268.

Amill, J., et al., « La transversalitat en el model de gestió del programa d’intervenció integral als barris », in Nel·lo, O., (dir), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 116-130.

Atkinson R., « Addressing Urban Social Exclusion through Community Involvement in Urban Regeneration », in Imre, R., et Raco, M., Urban Renaissance ? New Labour, Community and Urban Policy, Policy Press, Bristol, 2003, p. 101-120.

Borja, J., Por unos municipios democráticos. Diez años de reflexión política y movimiento ciudadano, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1986, XV + 237 p.

Cardona, À., et al., « La incidència social de la Llei de Barris », in Nel·lo, O., (dir), La Llei de Barris. Una aposta collectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 60-74.

Castells, M., The City and the Grassroots. A Cross-cultural Theory of Urban Social Movements, Edward Arnold, Londres, 1986, XXI + 450 p.

Domingo, M., et Bonet, M. R., Barcelona i els movimients socials urbans, Fundació Jaume Bofill, Barcelone, 1998, 323 p.

Almirall, P. G., et al., « Inmigración y espacio socio-residencial en la Región Metropolitana de Barcelona », in Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, XL, 157, 2008, p. 727-742.

Giner, Salvador, Enquesta de la Regió Metropolitana de Barcelona. Condicions de vida i hàbits de la població. Informe general, Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, Barcelone, 2002, 428 p.

Gutiérrez, A., « El mètode URBAN i la seva difusió com a valor afegit de la iniciativa comunitària », in Llop, J. M., et al., (dir.), Ciutats en (re)construcció : necessitats socials i millora de barris, Diputació de Barcelona, Barcelone, 2008, 474 p.

Gutiérrez, A., La Unió Europea i la regeneració de barris amb dificultats. L’acció de la iniciativa comunitària URBAN i la construcció d’una política urbana comunitària, Universitat de Lleida, Lleida (thèse de doctorat, deux volumes), 2009.

Harvey, D., Social Justice and the City, Edward Arnold, Londres, 1973, 336 p.

Indovina, F., « La città possibile », in Indovina, F., (dir.), La città di fine millennio, Franco Angeli, Milan, 1992, p. 11-76.

Leal, J., et Dominguez, M., « Transformaciones económicas y segregación social en Madrid », in Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, 157, 2008, p. 703-725.

Llop, J. M., et al., (dir.), Ciutats en (re)construcció : necessitats socials i millora de barris, Diputació de Barcelona, Barcelone, 2008, 474 p.

López, J., et Rey, A., Inmigración y segregación en las áreas metropolitanas españolas : la distribución territorial de la población no europea en el territorio (2001-2006), Institut d’Estudis Territorials, Barcelone, 2008, document de travail, 35, 35 p.

Marco, C., L’Europa delle città. Accessibilità, partnership, policentrismo nelle politiche comunitarie per il territorio, Alinea, Florence, 2005, 166 p.

Maurin, É., Le ghetto français. Enquête sur le séparatisme social, Paris, Seuil, 2004.

Mier, M. J., et al., « Quatre anys d’aplicació de la Llei de Barris », in Nel·lo, O., (dir), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 33-58.

Mier, M. J., et al., « La cooperació : la Xarxa de Barris amb Projectes i la projecció internacional del programa de barris », in Nel·lo, O., (dir), La Llei de Barris. Una aposta collectiva per a la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 132-138.

Mucchielli, L., « Les émeutes de novembre 2005 : les raisons de la colère », in Mucchielli, L., et Le Goaziou, V., Quand les banlieues brûlent. Retour sur les émeutes de novembre 2005, La Découverte, Paris, 2007, p. 11-35.

Muñoz, F., UrBANALització. La producció residencial de baixa densitat a la província de Barcelona, Universitat Autònoma de Barcelona, Bellaterra (thèse de doctorat, 3 volumes), 2004.

Muñoz, F., « Fer ciutat, construir territori. La Llei de Barris », in Activitat Parlamentària, 8-9, 2006, p. 59-75.

Muñoz, F., et al., « La Llei de Barris i la revitalització urbana. Els efectes sobre la construcció i la rehabilitació d’habitatges », in Nel·lo, O., (dir), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per a la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 83-104.

Nadal, J., Compareixença davant la Comissió de Política Territorial del Parlament de Catalunya, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2007, 155 p.

Nel·lo, O., « ¿Cambio de siglo, cambio de ciclo ? Las grandes ciudades españolas en el umbral del siglo XXI », in Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, XXXVI, 141-142, 2004, p. 523-542.

Nel·lo, O., « La nuova politica territoriale della Catalogna », in Archivio di Studi Urbani e Regionali, XXXVI, 83, 2005, p. 39-70.

Nel·lo, O., « Contra la segregación urbana y por la cohesión social. La Ley de Barrios de Catalunya », in Cidades. Comunidades e Territorios, 17, 2008, p. 33-46.

Nel·lo, O., (dir), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, 534 p.

Parkinson, M., Combating Social Exclusion. Lessons from Area-Based Programmes in Europe, Policy Press, Bristol, 1998, 37 p.

Pérez Quintana, V., et Sánchez León, P., (dir.), Memoria ciudadana y movimiento vecinal. Madrid, 1969-2008, Libros de la Catarata, Madrid, 2008, 418 p.

Picorelli, P., et Saborit, V., « La inversió pública induïda per l’aplicació del programa de barris », in Nel·lo, O., (dir.), La Llei de Barris. Una aposta collectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 76-82.

Picorelli, P., et al., « La renovació del parc residencial i els processos de remodelació urbana en el marc de la Llei de Barris », in Nel·lo, O., (dir.), La Llei de Barris. Una aposta collectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 105-114.

Smith, N., « Gentrification Generalized : From Local Anomaly to Urban "Regeneration" as Global Urban Strategy », in Fisher M. S., et Downey, G., (dir.), Frontiers of Capital. Ethnographic Reflections on the New Economy, Duke University Press, Durham, 2006, p. 191-208.

Trilla, C., Preu d’habitatge i segregació social a Barcelona, Patronat Municipal d’Habitatge, Barcelone, 2002.

Van Den Berg, L., et al., (dir.), National Policy Responses to Urban Challenges in Europe, Ashgate, Aldershot, 448 p.

Notes

1 En vertu de la Constitution espagnole et du statut d’autonomie de la Catalogne, cette région détient des compétences exclusives en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire. Sa compétence s’étend aux politiques de réhabilitation urbaine. Le texte complet de la loi a été publié au Journal officiel de la Generalitat de Catalogne du 10 juin 2004, p. 4151.

2 Les données de base et les données statistiques sur lesquelles nous nous sommes appuyés ont été compilées à l’occasion du bilan de la loi tiré en 2009, quatre ans après son entrée en vigueur. Pour plus de détails sur ce travail de bilan et les données statistiques, le lecteur est invité à se reporter à l’ouvrage Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, 534 p. Les notes qui suivent se fondent directement sur l’étude introductive à l’ouvrage en question.

3 L’article de David Harvey sur les mécanismes à l’œuvre dans le processus de ségrégation urbaine et ses conséquences fait référence en la matière (David Harvey Social Justice and the City, Edward Arnold, Londres, 1973, 336 p.) En ce qui concerne la Catalogne, l’économiste Carme Trilla et le géographe Francesc Muñoz ont quantifié la capacité de choix de leur lieu de résidence des différentes catégories sociales, sur la base d’une comparaison entre les revenus moyens des habitants de chacune des municipalités de la région métropolitaine de Barcelone et du coût moyen des logements dans ces mêmes localités. Carme Trilla, Preu d’habitatge i segregació social a Barcelona, Patronat Municipal d’Habitatge, Barcelone, 2002 ; Francesc Muñoz, UrBANALització. La producció residencial de baixa densitat a la província de Barcelona, Universitat Autònoma de Barcelona, Bellaterra, 2004 (thèse de doctorat, 3 volumes).

4 Pilar Garcia Almirall et al., « Inmigración y espacio socio-residencial en la Región Metropolitana de Barcelona », in Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, XL, 157, 2008, p. 727-742 ; Jesús Leal et Marta Dominguez, « Transformaciones económicas y segregación social en Madrid », en Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, 157, 2008, p. 703-725 ; Joan López et Alba Rey, Inmigración y segregación en las áreas metropolitanas españolas : la distribución territorial de la población no europea en el territorio (2001-2006), Institut d’Estudis Territorials, Barcelone, 2008, document de travail, 35, 35 p. ; Oriol Nel·lo, « ¿Cambio de siglo, cambio de ciclo ? Las grandes ciudades españolas en el umbral del siglo XXI », in Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, XXXVI, 141-142, 2004, p. 523-542.

5 Salvador Giner, Enquesta de la Regió Metropolitana de Barcelona. Condicions de vida i hàbits de la població. Informe general, Mancomunitat de Municipis de l’Àrea Metropolitana de Barcelona, Barcelone, 2002, 428 p.

6 Oriol Nel·lo, « Contra la segregación urbana y por la cohesión social. La Ley de Barrios de Catalunya », in Cidades. Comunidades e Territorios, 17, 2008, p. 33-46.

7 Selon le rapport sur le secteur du logement publié tous les ans par le secrétariat au Logement du département de l’Environnement et du Logement du gouvernement autonome de la Catalogne, en 2007, les foyers dont les revenus représentaient 3,5 fois le salaire minimum interprofessionnel auraient dû, pour accéder à un logement neuf, y consacrer plus de 123 % pour habiter à Barcelone, près de 90 % pour habiter dans la région métropolitaine de Barcelone et 66 % pour habiter dans d’autres parties de la Catalogne. Secrétariat au Logement, Informe sobre el sector de l’habitatge a Catalunya 2008, -Barcelone, -département de l’Environnement et du Logement, 2009, 189 p.

8 Les objectifs et potentialités de la loi sur la rénovation des quartiers sont abordés en termes généraux par Muñoz, Albors et Nel·lo (Francesc Muñoz, « Fer ciutat, construir territori. La Llei de Barris », in Activitat Parlamentària, 8-9, 2006, p. 59-75 ; Judith Albors, « La millora urbana des dels barris : marc instrumental, intervenció integral i oportunitats », in Josep Maria Llop et al., (dir.), Ciutats en (re)construcció : necessitats socials i millora de barris, Diputació de Barcelona, Barcelone, 2008, p. 259-268 ; Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris…, op. cit.) Pour resituer cette loi dans le contexte de la rénovation de l’ensemble des instruments de gestion du territoire en Catalogne, le lecteur pourra se reporter à Joaquim Nadal, Compareixença davant la Comissió de Política Territorial del Parlament de Catalunya, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2007, 155 p. et à Oriol Nel·lo, « La nuova politica territoriale della Catalogna », in Archivio di Studi Urbani e Regionali, XXXVI, 83, 2005, p. 39-70. Enfin, le lecteur pourra utilement se référer à Leo Van Den Berg et al., (dir.), National Policy Responses to Urban Challenges in Europe, Ashgate, Aldershot, 448 p., pour une comparaison entre l’expérience catalane et les -politiques nationales d’autres États membres de l’Union européenne.

9 Francesco Indovina, « La città possibile », in Francesco Indovina (dir.), La città di fine millennio, Franco Angeli, Milan, 1992, p. 11-76.

10 Sur le modèle URBAN et ses fondements méthologiques, voir par exemple les travaux de Gutiérrez : Aaron Gutiérrez, « El mètode URBAN i la seva difusió com a valor afegit de la iniciativa comunitària », in Josep Maria Llop et al., (dir.), Ciutats en (re)construcció : necessitats socials i millora de barris, Diputació de Barcelona, Barcelone, 2008, 474 p. ; La Unió Europea i la regeneració de barris amb dificultats. L’acció de la iniciativa comunitària URBAN i la construcció d’una política urbana comunitària, Universitat de Lleida, Lleida (thèse de doctorat, deux volumes), 2009.

11 Voir par exemple, concernant le cas français, Éric Maurin, Le ghetto français. Enquête sur le séparatisme social, Paris, Seuil, 2004, 96 p. et Laurent Mucchielli, « Les émeutes de novembre 2005 : les raisons de la colère », in Laurent Mucchielli et Véronique Le Goaziou, Quand les banlieues brûlent. Retour sur les émeutes de novembre 2005, La Découverte, Paris, 2007, p. 11-35.

12 Concrètement, les seize indicateurs, regroupés par secteur, sont les suivants : a. Processus de régression urbanistique et déficits d’équipements et de services (valeur cadastrale, entretien insuffisant des immeubles, édifices privés d’eau courante ou non équipés d’évacuation des eaux résiduaires, immeubles d’habitation de quatre étages ou plus non équipés d’ascenseur) ; b. Dynamiques démographiques (densité de population, baisse ou augmentation excessive de la population, population dépendante, fort pourcentage d’immigrés) ; c. Problèmes économiques, sociaux ou environnementaux (nombre de bénéficiaires de pensions d’assistance sociale et de pensions non contributives, fort taux de chômage, déficit d’espaces verts, faible niveau d’éducation, déficits sociaux et urbains) ; d. Problématiques de développement local (déficit de transports publics, déficit de places de stationnement, faible activité économique, pourcentage de la population en risque d’exclusion sociale). Voir le décret 369/2004 du 7 septembre 2004 qui met en œuvre la loi 2/2004 du 4 juin 2004 sur la rénovation des quartiers, zones urbaines et villes prioritaires (Journal officiel de la Generalitat de Catalogne, 4215, 9 septembre 2004).

13 Rob Atkinson, « Addressing Urban Social Exclusion through Community Involvement in Urban Regeneration », in Rob Imre et Mike Raco, Urban Renaissance ? New Labour, Community and Urban Policy, Policy Press, Bristol, 2003, p. 101-120.

14 Oriol Nel·lo, « Contra la segregación urbana… », Cidades. Comunidades e Territorios, op. cit.

15 Marco Cremaschi, L’Europa delle città. Accessibilità, partnership, policentrismo nelle politiche comunitarie per il territorio, Alinea, Florence, 2005, 166 p. ; Aaron Gutiérrez, « El mètode URBAN… », art. cit. ; Michael Parkinson, Combating Social Exclusion. Lessons from Area-Based Programmes in Europe, Policy Press, Bristol, 1998, 37 p.

16 Pour les données relatives à l’évolution de ces programmes complémentaires sur la période 2004-2008, voir Jaume Amill et al., « La transversalitat en el model de gestió del programa d’intervenció integral als barris », in Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 116-130.

17 Jaume Amill et al., « La transversalitat en el model de gestió… », in Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris…, op. cit.

18 Pour une analyse détaillée par secteur d’intervention des investissements dans les quartiers ayant bénéficié de la loi, voir Maria Jesús Mier et al., « Quatre anys d’aplicació de la Llei de Barris », in Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 33-58.

19 Pere Picorelli et Venanci Saborit, « La inversió pública induïda per l’aplicació del programa de barris », in Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 76-82.

20 Cette estimation est issue des données présentées au premier semestre 2008 par les municipalités responsables de l’exécution du Programme. Pour cette raison, il est possible que certaines municipalités n’aient pas comptabilisé une partie des ressources totales mobilisées et que l’investissement soit donc sous-estimé.

21 Francesc Muñoz et al., « La Llei de Barris i la revitalització urbana. Els efectes sobre la construcció i la rehabilitació d’habitatges », in Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per a la cohesió social, Generalitat de Catalunya, -Barcelone, 2009, p. 83-104 ; pour les données concernant les quartiers du premier appel à projets, voir tableau 2.

22 Pour une critique du rapport entre politiques de réhabilitation urbaine et processus de gentrification, voir Neil Smith, « Gentrification Generalized : From Local Anomaly to Urban "Regeneration" as Global Urban Strategy », in Melissa S. Fisher et Greg Downey (dir.), Frontiers of Capital. Ethnographic Reflections on the New Economy, Duke -University Press, Durham, 2006, p. 191-208.

23 De fait, sur les 117 quartiers intégrés au Programme, des craintes en ce sens ont été exprimées dans seulement deux quartiers situés au centre-ville de Barcelone, caractérisés par une proportion de locataires à faibles revenus supérieure à la moyenne et par une pression très forte du marché immobilier, antérieure à l’application de la loi sur la rénovation des quartiers.

24 Cette mesure a été entérinée par la loi 10/2004 du 24 décembre 2004, qui modifie la loi 2/2002 du 14 mars 2002 sur l’urbanisme, pour la promotion de l’accès au logement, la durabilité du territoire et l’autonomie locale. Le décret-loi 1/2007 sur les mesures urgentes en matière d’urbanisme a confirmé l’obligation de réserver pour logement protégé 40 % des nouveaux bâtiments d’habitation dans les municipalités de plus de 10 000 habitants et dans les capitales de pays, et jusqu’à 30 % ailleurs. Ces bâtiments doivent être répartis entre les diverses modalités de logement protégé et concerté, et être localisés de façon équilibrée sur l’ensemble de la ville. Pour plus de détails sur le rapport entre la loi sur la rénovation des quartiers et la politique du logement en Catalogne, voir Nel·lo, 2008.

25 Pere Picorelli et Venanci Saborit, « La inversió pública induïda… », La Llei de Barris, op. cit.

26 Aaron Gutiérrez, « El mètode URBAN… », Ciutats en (re)construcció…, op. cit. ; Michael Parkinson, Combating Social Exclusion…, op. cit.

27 L’appel à subventions a lieu en début d’année, dès l’approbation du nouveau budget par le parlement de Catalogne. La résolution de l’adjudication des subventions, proposée par la Commission de gestion du Fonds, a lieu à la fin du deuxième trimestre. À ce moment-là, les municipalités sont informées et doivent préparer le programme économique et financier ainsi que la signature de l’accord. Cette série de démarches, bien -qu’indispensables, occupe une large partie de la première année.

28 Rob Atkinson, « Addressing Urban Social Exclusion… », Urban Renaissance…, op. cit. ; Michael Parkinson, Combating Social Exclusion…, op. cit.

29 À propos de l’apparition du mouvement de riverains dans les principales villes espagnoles dans les dernières années de la dictature franquiste, voir Jordi Borja, Por unos municipios democráticos. Diez años de reflexión política y movimiento ciudadano, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1986, XV + 237 p. et Manuel Castells, The City and the Grassroots. A Cross-cultural Theory of Urban Social Movements, Edward Arnold, Londres, 1986, XXI + 450 p. À propos de son évolution au cours des quatre dernières décennies, voir Miquel Domingo et Maria Rosa Bonet, Barcelona i els movimients socials urbans, Fundació Jaume Bofill, Barcelone, 1998, 323 p., ainsi que Vicente Pérez Quintana et Pablo Sánchez León (dir.), Memoria ciudadana y movimiento vecinal. Madrid, 1969-2008, Libros de la Catarata, Madrid, 2008, 418 p.

30 Signalons tout particulièrement le rôle du Conseil provincial de Barcelone qui, au cours des cinq premiers appels à projets, a aidé 35 municipalités de sa zone à rédiger leurs projets d’intervention intégrale.

31 Rob Atkinson, « Addressing Urban Social Exclusion… », Urban Renaissance…, op. cit.

32 Le site de la loi sur la rénovation des quartiers permet de consulter le bulletin d’information, le catalogue des bonnes pratiques et les activités programmées : http://ecatalalunya.gencat.net/portal/faces/public/barris.

33 Civitas Working Group, Civitas. A regional approach : an added value for urban regeneration. URBACT Program, Barcelone (104 p.). Ce document est consultable en ligne : http://urbact.eu/projects/civitas/documents.html. Pour le contenu du projet, voir http://urbact.eu/projects/civitas/home.html.

34 Voir Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris…, op. cit. Ce volume contient également l’exposé des grandes lignes et des budgets de chacun des 92 quartiers ayant bénéficié des cinq premiers appels à projets du programme. Les rapports d’évaluation sont les suivants : a. Incidence de la loi sur l’activité et les budgets des administrations publiques de Catalogne ; b. Incidence sociale de l’application de la loi ; c. Impact du Programme sur la construction et la réhabilitation de logements ; d. Effets sur la transversalité des politiques et l’organisation des administrations ; e. Rayonnement international du Programme ; f. Évaluation de l’investissement public généré ; g. Relation du Programme avec les processus de remodelage urbain ; h) Mécanismes de coopération et de diffusion des expériences.

35 Àfrica Cardona et al., « La incidència social de la Llei de Barris », in Oriol Nel·lo (dir.), La Llei de Barris. Una aposta col·lectiva per la cohesió social, Generalitat de Catalunya, Barcelone, 2009, p. 60-74.

36 Àfrica Cardona et al., « La incidència social de la Llei de Barris », La Llei de Barris…, op. cit.

37 Voir la loi 16/2008 du 23 décembre 2008 sur les mesures fiscales et financières.

Table des illustrations

Titre Figure 1. Répartition du Fonds d’aide pour la réhabilitation intégrale sur le territoire
Légende Source : Generalitat de Catalogne. Département de la Politique territoriale et des Travaux publics.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/128/img-1.png
Fichier image/png, 979k
Titre Figure 2. Évolution du prix moyen des logements neufs en Catalogne entre 1996 et 2008
Légende Source : Secrétariat au logement. Informe sobre el sector de l’habitatge a Catalunya 2008.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/128/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 56k
Titre Figure 3. Évolution de la population catalane par nationalité entre 1989 et 2008 (Indice 100 = 1989)
Légende Source : Institut de statistiques de Catalogne.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/128/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre Figure 4. Nombre de projets présentés et sélectionnés entre 2004 et 2009
Légende Source : Generalitat de Catalogne, département de la Politique territoriale et des Travaux publics.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/128/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 60k
Titre Figure 5. Investissement total des projets d’intervention intégrale par secteur d’application, 2004-2009
Légende Source : Generalitat de Catalogne. Département de la Politique territoriale et des Travaux publics.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/128/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 84k
Titre Figure 6. Facteur multiplicateur de l’investissement généré par la loi sur la rénovation des quartiers. Appel à projets 2004 (sauf Barcelone)
Légende Source : Picorelli et Saborit, 2009.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/128/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 68k
Titre Figure 7. Pourcentage des ressources utilisées sur le total prévu par les Programmes d’intervention intégrale (par appel à projets, 2004-2008)
Légende Source : Generalitat de Catalogne, Département de la Politique territoriale et des Travaux publics.
URL http://books.openedition.org/igpde/docannexe/image/128/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 27k

Auteur

Oriol Nel.lo est un géographe spécialisé dans les questions d’organisation administrative et d’aménagement du territoire sur lesquelles il a publié un certain nombre de livres et d’articles scientifiques. Formé à l’Université autonome de Barcelone (Ph. D. en Géographie) et l’Université Johns Hopkins (maîtrise en Affaires internationales), il a été directeur de l’Institut d’Études métropolitaines de Barcelone (1988-1999), membre du Parlement de Catalogne (1999-2003) et secrétaire pour l’Aménagement du territoire du gouvernement catalan (2003-2011). À l’heure actuelle, il enseigne à l’Université autonome de Barcelone. Parmi ses travaux publiés, on peut souligner Ciutat de ciutats. Reflexions sobre el procés d’urbanització a Catalunya (2001), Aquí, no ! Els conflictes territorials a Catalunya (2003), et La Llei de Barris una aposta col·lectiva per a la cohesió social (2009).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search