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Gouverner les territoires

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Giuseppe Bettoni

Gouvernance aux États-Unis et priorité métropolitaine : les enseignements tirés du domaine des transports

Robert Puentes

Texte intégral

Introduction

  • 1 Bureau of Labor Statistics, Employment Situation Summary, U.S. Department of Labor, USDL-10-0394, 2 (...)
  • 2 Howard Wial, Alec Friedhoff, MetroMonitor: Tracking Economic Recession and Recovery in America’s 10 (...)

1Alors que les élections de mi-mandat 2010 sont derrière nous, il apparaît clairement que les États-Unis sont confrontés à des défis d’une ampleur inégalée. Le pays subit toujours les conséquences de la crise économique la plus grave qu’il ait connue depuis la Grande dépression. Cette crise, que l’on surnomme la « Grande récession », a démarré il y a plus de deux ans, et malgré de timides signes de reprise, les indicateurs demeurent incertains. Les dépenses des ménages, les prix de l’immobilier et le taux d’inflation connaissent un léger rebond mais les chiffres du chômage obstinément élevés (9,7 % en avril 2010) occasionnent de vives inquiétudes1. De fait, la création d’emplois dans le pays est quasi nulle depuis une dizaine d’années, principalement en raison des effets de la Grande récession2.

2Si ces préoccupations occupent le devant de la scène, l’attention se porte également de plus en plus sur le double défi du changement climatique et de la sécurité énergétique qui pèse sur l’avenir économique de notre pays. Autre difficulté, les États-Unis continuent à se développer par à-coups, à la différence des autres puissances occidentales et d’une partie de l’Asie. La population du pays a dépassé la barre des 300 millions d’habitants en octobre 2006 et devrait s’accroître de 120 millions supplémentaires d’ici à 2050. Seules la Chine et l’Inde connaîtront un taux de croissance similaire. La manière de gérer cette croissance est un enjeu politique majeur.

  • 3 Sondage du Washington Post, 23-26 mars 2010. Questions du sondage récupérées le 1er avril 2010. Dis (...)

3Malheureusement, les États-Unis traversent actuellement une période caractérisée par d’importants défis en termes de gouvernance et par une insatisfaction manifeste à l’égard du gouvernement fédéral. Un sondage récent du Washington Post indiquait que le Congrès américain recueillait 24 % d’opinions favorables, son score le plus bas depuis 15 ans. Dans ce même sondage, le président Obama recueillait 53 % d’opinions favorables, en baisse par rapport aux 64 % de l’année dernière à la même époque3.

4Cela étant, le gouvernement fédéral a remporté quelques succès dans certains domaines ces dernières années. Depuis les investissements dans les services de proximité et la recherche-développement dans les nouvelles technologies jusqu’à la reconstruction des logements sociaux dans les années 1990, les efforts du gouvernement fédéral dans ces secteurs stratégiques ont soutenu l’innovation locale et bénéficié à l’ensemble du pays. Cependant, la paralysie qui règne actuellement à Washington, combinée aux urgences budgétaires qui affectent la quasi-totalité des cinquante États et se répercutent sur les administrations locales, témoigne d’un fossé de plus en plus grand entre les différents acteurs des divers échelons administratifs et notre capacité à mettre en œuvre les politiques innovantes susceptibles de favoriser la croissance.

  • 4 Alan Berube, MetroNation: How U.S. Metropolitan Areas Fuel American Prosperity, Brookings, 2007.

5Plus grave encore, le système de gouvernance en place ne -reconnaît pas les États-Unis comme une nation métropolitaine. Bien que les politiques menées n’en laissent rien paraître, notre pays ne possède pas vraiment d’économie nationale, ni même une combinaison de 50 économies fédérées. En réalité, la prospérité du pays s’est toujours appuyée sur la prospérité locale de ses 363 économies métropolitaines, toutes différentes, à la fois concentrées et interconnectées, dominées par les 100 principales régions métropolitaines, dont un grand nombre recouvre plusieurs comtés et États et englobe de multiples centres villes, banlieues, étalements urbains et hypercentres, contrairement au modèle classique de géographie urbaine en étoile. C’est en cela que les États-Unis sont presque littéralement une « nation métropolitaine », foncièrement dépendante de la réussite de ses agglomérations urbaines4.

6Le présent article aborde les défis de gouvernance du point de vue de l’un des principaux moteurs de la prospérité américaine, c’est-à-dire les infrastructures, et plus spécifiquement les transports. Les infrastructures sont importantes car les transports, les télécommunications et les réseaux de distribution d’énergie à la pointe de la technologie sont essentiels à la circulation rapide et efficace des biens, des idées et des personnes. Hélas, les structures de gouvernance chargées de prendre les décisions en matière de transports ne reflètent pas cette nouvelle réalité métropolitaine, et les incompréhensions qui en résultent débouchent sur de mauvaises décisions politiques.

7Fort heureusement, la réforme de la politique fédérale des transports a connu récemment un vif regain d’intérêt. Si cet intérêt est effectivement le bienvenu, il faut néanmoins avoir conscience que nos méthodes et nos programmes en matière de transports sont, sur de nombreux points, vieux de cinquante ans et conçus pour répondre aux défis d’un passé révolu. Dans le présent article, je ferai des propositions pour mettre en place un nouveau programme d’investissements dans le secteur des transports permettant de répondre aux défis et aux enjeux du xxie siècle. Je conclurai ensuite par une brève discussion sur les réformes connexes actuellement mises en œuvre par l’administration Obama.

I. Contexte : l’importance des régions métropolitaines

  • 5 United Nations Population Fund, The State of World Population 2007: Unleashing the Potential of Urb (...)
  • 6 PricewaterhouseCoopers, UK Economic Outlook 2007, Londres.

8Au plan mondial, un simple fait témoigne de l’importance persistante des régions métropolitaines : en 2006, pour la toute première fois, plus de la moitié de la population mondiale vivait dans des zones urbaines5. Plus encore que la population, la production économique mondiale se concentre dans les principales régions métropolitaines. Les 30 plus grandes régions métropolitaines du monde, parmi lesquelles Tokyo, New York, Londres et Paris, généraient en 2005 environ 10 000 milliards de dollars des États-Unis de PIB, soit l’équivalent de près d’un sixième de la production mondiale, tout en n’abritant que 25 % de la population du globe6.

  • 7 Alan Berube, MetroNation: How U.S. Metropolitan Areas Fuel American Prosperity, Brookings, 2007.

9L’économie américaine est également caractérisée par des concentrations géographiques significatives. De fait, si nos 100 principales régions métropolitaines ne représentent que 12 % de notre territoire et 65 % de notre population, elles abritent néanmoins 74 % des citoyens les plus éduqués, 77 % des emplois de l’économie de la connaissance et 84 % des immigrants les plus récents. Nos régions métropolitaines sont des zones de concentration du capital d’innovation et du capital humain, qui viennent renforcer leur rôle fondamental en tant que moteur de l’économie américaine et mondiale7.

  • 8 Alan E. Pisarski, Commuting in America III, National Cooperative Highway Research Program Report 55 (...)

10Les régions métropolitaines représentent aussi la réalité géographique des marchés de l’emploi et de l’immobilier, puisque la grande majorité des personnes qui vivent dans une région donnée y travaillent également. En 2000, 92 % des habitants des 100 principales régions métropolitaines occupaient un emploi dans leur région de résidence. Cependant, les trajets domicile-travail les amènent souvent à traverser plusieurs communes ou comtés au sein d’une même région. Environ 30 % des habitants des principales régions métropolitaines occupent un emploi situé en dehors de leur comté de résidence, et cette proportion a tendance à augmenter de manière continue8.

  • 9 Elizabeth Kneebone, Job Sprawl Revisited: The Changing Geography of Metropolitan Employment, Brooki (...)
  • 10 Elizabeth Kneebone, Emily Garr, The Suburbanization of Poverty: Trends in Metropolitan America, 200 (...)

11Les régions métropolitaines des États-Unis se sont également fortement complexifiées. Les banlieues ont cessé d’être de simples villes-dortoirs pour les travailleurs du centre-ville. Elles sont devenues d’importants pôles d’emplois qui remplissent toute une palette de fonctions au sein des économies régionales dont elles relèvent. Une enquête portant sur la localisation des emplois dans les principales régions métropolitaines du pays a montré que seuls 21 % des salariés vivant dans ces régions travaillaient dans un rayon d’environ 4 kilomètres du centre-ville, tandis que plus du double (45 %) travaillait à plus de 16 kilomètres du centre9. La pauvreté, autrefois majoritairement concentrée dans les villes, s’est également déplacée vers les banlieues. En 2008, celles-ci abritaient la plus grande part des classes les plus pauvres, qui connaissent une croissance exponentielle aux États-Unis10.

12Ces logiques spatiales entraînent des changements significatifs dans le pays et comportent d’énormes implications en termes de transport. Les régions métropolitaines américaines jouent un rôle clé en matière de transports, rôle qu’elles exercent aussi dans un grand nombre d’autres secteurs prioritaires à l’échelon national. L’économie nationale repose sur les grandes régions métropolitaines, où se rassemblent les entreprises américaines, les établissements culturels, les universités, et qui constituent le cœur d’un nouveau système de circulation des biens et des personnes, tant au plan national qu’international.

  • 11 Robert Puentes, A Bridge to Somewhere: Rethinking American Transportation for the 21st Century, Bro (...)

13Par exemple, nos 15 principaux ports représentent à eux seuls plus de 73 % du fret international en valeur. De même, les principaux aéroports par lesquels transite le fret sont essentiellement concentrés dans les grandes régions métropolitaines : 66 % du fret total passe par les 15 plus grands aéroports. Outre le fret, près de 99 % de tous les passagers aériens du pays arrivent ou partent de l’une des 100 principales régions métropolitaines, la grande majorité des trajets se concentrant sur 26 métropoles. En outre, 97 % des passagers du réseau ferré interurbain (Amtrak) embarquent ou débarquent dans l’une des 100 principales régions métropolitaines et plus de la moitié dans l’une des 10 premières11. Du fait de ce trafic, les centres métropolitains constituent les plaques tournantes du système de transports national, ce qui renforce leur rôle de principaux pôles d’attraction pour le tourisme et le commerce.

14La santé de l’économie nationale dépend de celle des économies métropolitaines et la mobilité des résidents est un facteur essentiel à la santé de ces régions. Ainsi, pour que notre système de transports continue de représenter un avantage concurrentiel, l’amélioration de la mobilité des personnes par différents moyens, à la fois au sein des régions métropolitaines et entre régions, devrait demeurer une priorité nationale explicite.

  • 12 National Surface Transportation Policy and Revenue Study Commission, Transportation for Tomorrow, 2 (...)

15Malheureusement, les régions métropolitaines américaines sont entravées dans leur développement par un ensemble de problématiques liées aux transports qui menacent leur capacité à rester dynamiques et en bonne santé et qui suscitent des interrogations sur le rôle des États-Unis dans l’économie mondiale. Qu’il s’agisse des embouteillages permanents ou des infrastructures en ruine, des procédures de transit inadéquates, des préoccupations en termes de sûreté et de sécurité, les défis que doit relever le pays en matière de transports métropolitains représentent une source de mécontentement croissant. Si l’on ajoute à cela les inquiétudes relatives au changement climatique et la menace des gaz à effet de serre, la situation paraît plus critique que jamais, et ce malgré les investissements massifs, à la fois publics et privés, effectués ces dernières années. Tout cela se produit dans un contexte de crise des transports et des infrastructures qui devrait motiver la mise en œuvre d’une véritable réforme12.

  • 13 Federal Highway Administration, Highway Authorizations: Safe, Accountable, Flexible, Efficient Tran (...)

16Pour être tout à fait juste, notons tout de même que des efforts ont été consentis ces dernières années pour améliorer la planification et l’aménagement des régions métropolitaines, afin d’harmoniser les facteurs géographiques de la prise de décisions en matière de transports avec ceux qui caractérisent les économies régionales, les trajets domicile-travail et la réalité sociale. Les lois relatives à l’aide fédérale en matière de routes (Federal-Aid Highway Acts) de 1962 et de 1973 exigeaient des gouverneurs des États fédérés qu’ils désignent un service chargé d’assurer la planification et l’examen adéquats des projets de transports dans les grandes régions métropolitaines. En 1991, une loi complémentaire venait renforcer leur rôle et offrait la souplesse nécessaire à l’élaboration de systèmes de transports combinés répondant aux besoins spécifiques de chaque région. La dernière loi fédérale en la matière, votée en 2005 (Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act : A Legacy for Users, SAFETEA-LU), reprenait la plupart des dispositions des lois précédentes concernant la planification métropolitaine et prévoyait une hausse des financements accordés à ces régions. Ces fonds, qui ont atteint près de 9 milliards de dollars des États-Unis depuis l’entrée en vigueur de la loi, sont caractérisés par une grande souplesse d’utilisation et recouvrent un grand nombre de projets différents. En tout, ces fonds représentent environ 6 % du montant total des financements consacrés aux axes routiers13.

  • 14 Thomas W. Sanchez, An Inherent Bias? Geographic and Racial-Ethnic Patterns of Metropolitan Planning (...)
  • 15 Voir Marlon Boarnet, Andrew Haughwout, Do Highways Matter? Evidence and Policy Implications of High (...)
  • 16 Brian Taylor, Lisa Schweitzer, « Assessing The Experience Of Mandated Collabo-rative Inter-Jurisdic (...)
  • 17 Todd Goldman, Elizabeth Deakin, « Regionalism through Partnerships? Metro-politan Planning Since IS (...)

17Les organismes en charge de ces activités de planification régionale aux États-Unis sont connus sous le nom de « Metropolitan Planning Organizations » (MPO). Les MPO sont des services de l’administration locale qui sont officiellement chargés d’établir des programmes de transports pour les zones urbaines de plus de 50 000 habitants. Ils prennent des formes juridiques variées et opèrent le plus souvent en qualité de conseillers auprès de l’administration, mais peuvent aussi être des agences indépendantes ou des organismes rattachés à un ou plusieurs États fédérés14. Certains voient ces MPO comme un moyen de contrecarrer l’influence dominante des services des transports des États fédérés qui cherchent à faire adopter leurs projets routiers, ou tout au moins de renforcer la position des régions métropolitaines dans ce domaine15. Une étude a montré que la coordination entre les services des États fédérés et les MPO s’était améliorée sur les questions liées au respect des exigences environnementales, sur celles nécessitant des pressions politiques conjointes et sur celles susceptibles de bénéficier d’économies d’échelle16. Plusieurs études ont également identifié chez les administrations locales une volonté nouvelle mais de plus en plus claire de coopérer efficacement avec les MPO sur les questions d’aménagement du territoire, dans un contexte où les organisations locales se voient contraintes de gérer des problèmes de qualité de l’air17.

18De toute évidence, certains États fédérés ont toujours consacré des ressources aux besoins des régions métropolitaines. Et naturellement, tous les États fédérés dépensent des sommes considérables dans les régions métropolitaines, quelles que soient les modalités d’affectation ou de gestion de ces fonds. Cependant, l’ampleur des réformes métropolitaines ne reflète pas la véritable nature du problème : ce qui compte n’est pas seulement la quantité d’argent dépensée dans une région, mais plutôt la manière dont sont prises les décisions qui président à ces dépenses. De nombreuses batailles entre municipalités et États fédérés concernent des projets auxquels les communautés locales sont en fait opposées. Ainsi, si les dépenses des États fédérés en matière d’infra-structures métropolitaines sont importantes, le fait de donner aux régions métropolitaines la possibilité d’imaginer, de concevoir et de réaliser des programmes fondés sur des objectifs définis localement, ainsi que de décider des projets dont elles ne veulent pas, est bien le véritable enjeu qui se trouve au cœur des réformes.

II. Absence de priorités métropolitaines et défis du fédéralisme

  • 18 U.S. Census Bureau, Local Governments and Public School Systems by Type and State, 2007. Disponible (...)

19Malgré ces réformes importantes en matière de transports, les États-Unis restent en décalage par rapport à leur nature métropolitaine. Les décideurs perçoivent trop souvent les États-Unis comme possédant une économie nationale d’ensemble, voire 50 économies juxtaposées, avec une population résidant dans 435 circonscriptions électorales. Outre cela, les États-Unis comptent également un éventail de 3 033 comtés, 36 011 villes et 50 432 districts spécialisés et districts scolaires18.

20Une telle fragmentation signifie que nous ignorons la véritable géographie des régions métropolitaines et que nous ne parvenons pas à nous concentrer sur les priorités nationales essentielles, laissant ainsi les régions seules face à des défis qui les dépassent. Les politiques que nous adoptons montrent à quel point nous comprenons mal comment fonctionne notre économie, dominée par les régions métropolitaines. Les responsables métropolitains se voient imposer des programmes flous qui ne tiennent pas véritablement compte de l’enchevêtrement des questions de politiques publiques, qui dépassent bien souvent les frontières des États et des municipalités.

21En outre, la confusion et les désaccords qui existent sur la bonne « répartition des tâches » entre État fédéral, États fédérés et échelon local brouillent de plus en plus les relations entre Washington, les États et les acteurs métropolitains, ruinant les efforts qui visent à garantir que les régions métropolitaines accumulent les actifs nécessaires pour engendrer la prospérité. Dans le même temps, les tenants des politiques innovantes à l’échelon métropolitain ne considèrent pas non plus Washington comme une « organisation hautement performante ». Au contraire, ils se plaignent du gouvernement fédéral, qui se comporte trop souvent comme une administration « dépassée », constituée de services d’un autre âge créés pour la plupart dans les années 1950 et 1960 et censés appliquer des programmes conçus dans les années 1970 et 1980 à l’aide de moyens et de procédures datant d’une époque où Internet n’existait pas encore.

22Malgré les importantes réformes évoquées ci-dessus dans le domaine des transports, la stratégie métropolitaine laisse une impression mitigée, à mi-chemin entre sentiment d’inachevé et grande déception. L’innovation dans le secteur des transports est, au mieux, fluctuante et, dans certains cas, inexistante, les décisions continuant de se prendre selon les règles qui prévalaient lors de la construction du système de routes inter-États il y a 50 ans. De toute évidence, les succès des régions métropolitaines résultent en grande partie de l’histoire, de la culture et des pratiques des acteurs publics traditionnels, à savoir le gouvernement fédéral, les États fédérés et les administrations locales. Les régions métropolitaines ont été dotées de pouvoirs institutionnels faibles ; elles n’ont donc pas modifié de manière significative les pouvoirs des autorités, fédérales ou fédérées, qui interviennent à l’échelon régional et n’ont exercé qu’une influence modérée sur les administrations locales.

23Les failles ne sont pas faciles à identifier car elles découlent de problèmes situés aussi bien à l’échelon fédéral qu’à l’échelon des États fédérés, à l’échelon local qu’à l’échelon métropolitain. Il est indispensable que le gouvernement fédéral noue avec les régions métropolitaines des relations permettant de placer l’enjeu du bien-être des métropoles au cœur du fédéralisme américain. Néanmoins, certains problèmes fondamentaux peuvent d’ores et déjà être identifiés.

Le gouvernement fédéral

24La politique fédérale ne permet pas de mettre en place à l’échelon national des éléments moteurs de la prospérité locale et nationale. Washington ne soutient pas assez systématiquement les efforts des responsables des États fédérés et des municipalités visant à mettre en œuvre des solutions efficaces de coopération entre juridictions afin de favoriser la croissance du pays. Bien que les régions métropolitaines constituent une nouvelle dimension géographique, englobant à la fois ville et banlieue, zones urbaines et rurales, dans un paysage économique et environnemental homogène et intégré, la politique fédérale s’obstine à proposer des solutions étriquées et centrées sur des préoccupations purement locales à des problèmes qui dépassent les frontières -politiques artificielles et recouvrent des domaines multiples.

  • 19 Voir Mark Muro et al., MetroPolicy: Shaping a New Federal Partnership for a Metropolitan Nation, Br (...)

25Nos politiques et notre système actuel de prestation des services publics sont mal adaptés à la réalité des régions métropolitaines américaines. Ces dernières montrent à quel point les limites entre juridictions manquent de pertinence du point de vue social et économique et illustrent la corrélation étroite qui existe entre des problématiques telles que les transports, le logement, la croissance et l’environnement. Cependant, les politiques fédérales s’en tiennent encore aux limites géographiques et aux cloisonnements thématiques, plus appropriés à la réalité du xixe siècle qu’à celle du xxie siècle. Le fait est que la plus grosse partie des investissements fédéraux est réalisée sans tenir compte de la réalité des économies et des écosystèmes métropolitains, soit en transitant pas les États fédérés, soit en renforçant les divisions locales et les intérêts particuliers19.

  • 20 Kimberly Noerager, William Lyons, Evaluation of Statewide Long-Range Transportation Plans, Federal (...)

26En ce qui concerne les transports, la principale faille à l’échelon fédéral est un problème structurel, lié au programme lui-même. Le programme fédéral est aujourd’hui largement à la dérive, sans véritable stratégie capable de relever l’ensemble des défis complexes et contradictoires qui se posent en matière de transports. Ainsi, le programme n’exige d’aucun de ses bénéficiaires, que ce soit à l’échelon des États fédérés ou des régions métropolitaines, qu’ils respectent des critères de performance ou des objectifs de quelque nature que ce soit. Bien que la législation fédérale détermine les facteurs de planification spécifiques à prendre en considération (par exemple, l’efficacité, le développement économique, l’environnement, la sûreté), elle ne définit pas de cadre régissant la manière dont ces facteurs doivent être gérés, et ni les États fédérés ni les régions métropolitaines ne sont tenus de rendre compte de leurs résultats par rapport à ces facteurs20. En fait, on constate une absence presque totale d’exigences en matière de résultats.

  • 21 Todd Goldman, Martin Wachs, A Quiet Revolution in Transportation Finance: The Rise of Local Option (...)

27Naturellement, la redistribution métropolitaine des financements a eu pour effet de transférer la prise de décisions à un autre organisme pour au moins une partie du programme et a offert aux responsables locaux la possibilité de dépenser les fonds fédéraux dédiés aux transports en fonction des seuls besoins de leur région. Cependant, ces fonds ne représentent en réalité qu’une toute petite partie du montant total des financements étant donné l’importance des régions métropolitaines dans l’économie américaine. Ce décalage a conduit à modifier radicalement la manière de lever les fonds dans les principales régions, qui se tournent de plus en plus vers les impôts locaux approuvés par la population pour financer certains projets à l’échelon métropolitain21.

Les États

  • 22 The Constitution of the United States, Amendement 10.

28La Constitution des États-Unis définit les compétences du gouvernement fédéral, ainsi que celles des cinquante États fédérés. Le dixième amendement stipule que « les compétences qui ne sont pas attribuées aux États-Unis par la Constitution, ni interdites aux États fédérés par cette même Constitution, sont dévolues à chaque État respectivement, ou au peuple22 ». Cette disposition limite fortement les compétences du gouvernement fédéral et confère aux États fédérés de larges pouvoirs.

  • 23 Jesse J. Richardson et al., Is Home Rule the Answer? Clarifying the Influence of Dillon’s Rule on G (...)

29La Constitution ne prévoit rien concernant les pouvoirs éventuels des administrations locales. De ce fait, la législation en vigueur considère les administrations locales comme de simples instruments des assemblées et constitutions des États fédérés, les plaçant sous leur contrôle. Ces assemblées décident du nombre d’administrations locales généralistes, puis déterminent si les contours de ces administrations sont fixes ou susceptibles d’évoluer. Elles décident aussi des limites des districts scolaires, ainsi que des autres administrations spécialisées. Elles définissent les responsabilités à attribuer aux autorités municipales et en fixent les modalités d’exercice. Les États fédérés décident également de la forme des impôts que les municipalités peuvent percevoir sur les habitants et les entreprises : impôts sur la propriété, taxes sur les ventes, impôts sur le revenu et/ou contributions indirectes23.

  • 24 Jeff Kramer, National Metropolitan Planning Organization Peer Exchange, -Transportation Research Bo (...)

30La compétence des États fédérés est aussi manifeste dans la prise de décisions en matière de transports à l’échelon métropolitain. Les MPO ne sont pas des entités constituées à l’échelon fédéral mais résultent de l’autorité légale de l’État dans lequel ils se trouvent (ou de plusieurs États, le cas échéant) et ne constituent donc pas des administrations, sauf si la législation de l’État en question le décide et lui attribue l’autorité légale nécessaire. L’administration fédérale n’a pas le droit de créer sur le territoire d’un État fédéré un organisme exerçant des pouvoirs dévolus à cet État fédéré. Ainsi, si les MPO fonctionnent selon un ensemble de règles fixées à l’échelon fédéral, ils demeurent de purs instruments de l’État (ou des États) auquel ils sont rattachés, et c’est bien l’État, et non l’administration fédérale, qui décide du champ de leurs compétences24.

  • 25 Robert Puentes, A Bridge to Somewhere…, op. cit.

31Le droit fédéral limite encore le rôle des MPO en attribuant de larges compétences aux gouverneurs et aux services des transports des États fédérés en matière de planification comme de financement des projets au sein d’une région, appuyant ainsi le rôle traditionnel de l’État fédéré en tant qu’acteur incontournable de la planification en matière de transports. Après 15ans, la plupart des États n’ont toujours pas traduit dans les faits les dispositions fédérales qui visaient à élargir les compétences des MPO régionales dans la prise de décisions en matière de transports. À l’heure actuelle, on peut dire que l’intention de ces dispositions en ce qui concerne la prise de décisions à l’échelon métropolitain a été largement détournée25.

  • 26 Robert Gage, Bruce McDowell, « ISTEA and the Role of MPOs in the New -Transportation Environment: A (...)
  • 27 Robert Puentes, Linda Bailey, « Improving Metropolitan Decision Making in Transportation: Greater F (...)

32Depuis les années 1990, la manière dont les services des transports des États fédérés étaient intégrés au processus décisionnel des MPO déterminait en grande partie la réussite des régions métropolitaines, sachant que le développement de la coopération entre les MPO et les services des transports des États fédérés était une question délicate26. Dans la plupart des cas, les services des transports des États fédérés demeurent les principaux décideurs sur les projets de transports, y compris pour les projets situés dans des régions métropolitaines. Aujourd’hui, de nombreux services des transports des États fédérés exercent encore des pouvoirs officiels et officieux considérables et conservent la mainmise sur les financements colossaux que les États fédérés dédient aux transports. Bien que l’allocation directe de fonds aux MPO et aux régions correspondantes confère à ces derniers un contrôle plus direct sur certaines sommes, les rapports des responsables des États fédérés et des MPO indiquent que l’allocation des financements fédéraux procède toujours d’une négociation entre le MPO, en charge du programme métropolitain, et l’État fédéré, en leur qualité d’arbitres veillant à la bonne utilisation des financements consacrés aux routes, que ceux-ci émanent du gouvernement fédéral ou de l’État fédéré27.

33De ce fait, les États fédérés exercent une influence considérable sur ces programmes, repoussant certains projets à de lointaines échéances, tandis que d’autres sont financés à court terme. Les analyses des financements réalisées dans plusieurs États (par exemple, l’Ohio, la Pennsylvanie, la Californie, le Colorado, le Missouri, le Texas, la Géorgie, Washington) montrent également que les régions métropolitaines sont « donatrices » et contribuent beaucoup plus sous la forme de recettes fiscales qu’elles ne reçoivent en subventions de la part du fonds de financement des routes de l’État auquel elles sont rattachées ou via les dotations directes. Si la logique donateur-bénéficiaire fait l’objet d’âpres discussions au niveau national entre États fédérés, cette question est largement absente du débat au sein des États fédérés.

  • 28 Bruce McDowell, Improving Regional Transportation Decisions: MPOs and Certification, Brookings, 199 (...)
  • 29 Benjamin K. Olson, « The Transportation Equity Act for the 21st Century: The Failure of Metropolita (...)

34Le gouverneur et les services des transports des États fédérés détiennent toujours un droit de veto sur les projets sélectionnés par les MPO. Le Government Accountability Office (Cour des comptes américaine – GAO) a montré que si les régions métropolitaines de grande taille (plus de 200000habitants) détiennent également un droit de veto sur les projets, en réalité c’est l’État qui reçoit et gère la totalité des financements fédéraux dédiés aux transports, ainsi qu’une part importante des financements provenant des États fédérés, et que l’influence politique des États est bien supérieure à celle des MPO28. Si les gouverneurs et les services des transports des États fédérés coordonnent leurs programmes avec les MPO, ils le font en grande partie parce que le droit fédéral l’exige29. Ce fonctionnement crée un climat peu favorable aux réformes de la politique fédérale et dessert trop souvent les intérêts des régions métropolitaines.

  • 30 Edward Mierzejewski, Margaret Marshall, « Review of Long-Range Transportation Plans of Florida’s Me (...)
  • 31 Todd Goldman, Elizabeth Deakin, « Regionalism through Partnerships… », Berkeley Planning Journal, o (...)

35Les services des transports et les MPO des États fédérés doivent également tenir compte d’intérêts institutionnels divergents pour coordonner leurs processus de planification actuels. En conséquence, de nombreux programmes et procédures des MPO ne correspondent pas forcément aux orientations prises par l’État. Par exemple, une étude a montré que près de la moitié des programmes des MPO de Floride ne prenaient pas en compte les programmes de l’État visant la préservation du système de routes inter-États ou la préparation aux situations d’urgence, et que les estimations de coûts et les calendriers de mise en œuvre ne correspondaient pas à ceux des programmes de l’État30. En Californie, malgré l’accroissement des pouvoirs des MPO, l’État continue de court-circuiter ces organismes et d’accorder des pouvoirs considérables aux autorités des comtés31.

Les juridictions locales

36Comme nous l’avons déjà dit, les États-Unis pâtissent d’un nombre excessif d’administrations locales. Du fait de cette fragmentation, presque chaque région possède son lot de frontières archaïques divisant artificiellement des territoires qui, autrement, se composeraient de communautés sociales, économiques et environnementales homogènes et fortement interconnectées. Ces divisions rendront toujours complexes les efforts visant à établir une stratégie transfrontalière, à planifier de manière coopérative ou à coordonner la prise de décisions sur de vastes étendues.

  • 32 David Rusk, Little Boxes – Limited Horizons: A Study of Fragmented Local -Governance in Pennsylvani (...)
  • 33 Myron Orfield, American Metropolitics: The New Suburban Reality, Brookings Press, 2002.

37Les recherches ont montré qu’une fragmentation excessive entraîne une diminution de la surface de bureaux disponible dans les quartiers d’affaires du centre-ville, moins de centralité, des temps de trajet domicile-travail plus longs, ainsi que l’extension des pseudopoles et des étalements urbains32. À cet égard, non seulement la fragmentation gêne la planification coordonnée nécessaire à la croissance, mais elle favorise également l’étalement urbain qui induit une compétition entre les multiples juridictions des États fédérés pour attirer des recettes fiscales commerciales, industrielles ou résidentielles. La fragmentation facilite également la ségrégation selon des critères de race, de classe sociale et d’origine ethnique. Elle entraîne un décalage géographique entre les emplois et les travailleurs, à mesure que les entreprises quittent les centres villes et que les travailleurs pauvres ou issus de minorités ethniques restent concentrés dans des zones (centres villes, banlieues anciennes) éloignées des pôles d’emploi en expansion33.

  • 34 Voir par exemple Juliet F. Gainsborough, « Bridging the City-Suburb Divide: States and the Politics (...)
  • 35 Ronald Vogel, Norman Nezelkewicz, « Metropolitan Planning Organizations and the New Regionalism: Th (...)
  • 36 Ron Kirby, « Metropolitan Planning Organization Perspective on Smart Growth, Land Use, and Transpor (...)

38En outre, les efforts constants des administrations locales pour garder le contrôle sur la planification des transports, malgré les critères de planification fédéraux favorisant une perspective métropolitaine plus large, constituent également un défi majeur. Les observateurs soulignent fréquemment que les membres des MPO nommés par les autorités locales se considèrent généralement comme représentant les intérêts de leur propre juridiction34. Une étude menée sur les tentatives du MPO de Louisville de construire un pont sur la rivière Ohio a conclu que « le processus appliqué par le MPO n’a pas permis de dégager un intérêt ou une approche à l’échelon métropolitain35 ». Un responsable du MPO déplorait que « de manière récurrente, les projets font l’objet de controverses au sein du MPO. Chaque proposition avancée est critiquée et nous devons nous battre encore et encore pour obtenir gain de cause36 ».

  • 37 Rolf Pendall et al., From Traditional to Reformed: A Review of the Land Use Regulations in the Nati (...)
  • 38 American Association of State Highway and Transportation Officials, Vision for Metropolitan Transpo (...)

39La reconnaissance accrue des liens fondamentaux entre aménagement du territoire, logement et transports et les difficultés considérables pour coordonner ces différents domaines entrent aussi en ligne de compte. La croissance métropolitaine et les modèles de développement résultent en partie des décisions prises par les administrations locales, souvent sans la moindre coordination, surveillance ou même orientation de la part des organismes compétents de l’État fédéré ou de la région, concernant la matérialité de cette nouvelle croissance. Parmi les décisions les plus importantes figure la réglementation de l’aménagement du territoire, une prérogative que les administrations locales protègent jalousement37. Cependant, la relation étroite entre transports et aménagement du territoire ne fait aucun doute38. De ce fait, l’influence et le succès final des MPO dépendent de la volonté des responsables politiques locaux de travailler ensemble sur des questions spécifiques tout en conservant leurs rôles et leurs responsabilités traditionnels.

Les MPO et les autres organismes régionaux

40La structure des MPO elle-même est aussi en cause dans ces dysfonctionnements. La plupart des MPO doivent opérer avec les mêmes contraintes que la majorité des autres organisations régionales -bénévoles, telles que les commissions de planification régionales, et font en réalité souvent partie de ces organisations à vocation plus large. De ce fait, le programme qui en résulte est moins un programme de soutien à une région métropolitaine dans son ensemble qu’un programme qui se contente de juxtaposer les projets locaux à l’intérieur d’une région métropolitaine.

41Cela tient au fait que l’élaboration d’un programme de transports régional par les représentants des différentes juridictions de chaque région métropolitaine n’aboutit pas forcément à une distribution socialement équitable des fonds à répartir. En d’autres termes, un responsable local choisi pour représenter sa localité dans un organisme régional peut ne pas adopter une véritable perspective régionale, mais plutôt défendre les intérêts particuliers de sa propre juridiction.

  • 39 Andrew Goetz et al., « Metropolitan Planning Organizations: Findings and Recommendations for Improv (...)

42Certains MPO ont renforcé leur capacité de planification régionale dans le domaine des transports en développant des réseaux d’élus et de professionnels chargés d’animer et de coordonner les actions de planification des transports, ainsi que d’autres domaines de planification connexes. Une étude a montré par exemple que les MPO les plus efficaces se distinguaient par l’existence d’une forte capacité d’impulsion parmi les membres élus du conseil d’administration. Ces MPO ont réussi à mettre en place un groupe de responsables politiques qui assure un pilotage enthousiaste des projets et favorise l’obtention d’un consensus entre les différents acteurs et organisations au profit de solutions régionales à des problèmes communs39.

43Malheureusement, la mise en place de cette capacité d’impulsion reste inégale. Si le fonctionnement des MPO autorise l’émergence d’une telle capacité d’impulsion régionale, les pressions que subissent les élus locaux pour défendre les intérêts particuliers et les positions politiques de leur juridiction d’origine viennent souvent contrecarrer cette impulsion. En outre, si des personnes assurent effectivement la direction des travaux, elles ne restent jamais bien longtemps en poste dans les conseils d’administration de ces organisations bénévoles. Ces changements fréquents, combinés à l’embarras politique dans lequel se retrouvent souvent les élus locaux à qui l’on reproche d’aller trop loin dans l’engagement métropolitain au détriment des intérêts locaux, génèrent des pressions qui freinent le développement de cette capacité d’impulsion.

III. nouveau programme fédéraliste pour les transports

44Le gouvernement fédéral est spécifiquement chargé de veiller à ce que le pays dispose d’un réseau de routes, de voies ferrées et de connexions aériennes de grande qualité, capables de relier le pays au reste du monde, de connecter ses marchés entre eux et de le faire d’une manière qui contribue au développement durable des régions métropolitaines. Dans le même temps, chaque région métropolitaine, pôle de circulation essentiel, doit avoir une marge de manœuvre suffisante pour concevoir et mettre en place des systèmes de transports adaptés à ses besoins -particuliers. Tout ce processus doit être guidé par des objectifs et des faits, et non par des considérations politiques. Il est grand temps d’adopter une stratégie nationale des transports qui tienne compte des grands défis et enjeux économiques du pays et sache où ceux-ci résident.

45En d’autres termes, un nouveau partenariat entre les responsables du gouvernement fédéral, des États fédérés, des administrations locales et du secteur privé doit être mis en place pour aider nos régions métropolitaines à innover et leur permettre de prospérer dans un environnement imprévisible et en constante mutation. Appliqué au programme national des transports, cela se traduirait par la mise au point d’une stratégie en trois phases.

Donner des impulsions

46Le gouvernement fédéral doit donner des impulsions dans les domaines dans lesquels il existe une exigence manifeste d’uniformité nationale ou une nécessité de fournir des solutions adaptées à l’échelle ou à la portée géographique de certains problèmes. Les États-Unis doivent définir, mettre au point et appliquer une nouvelle stratégie uniforme et compétitive en matière de politique des transports, en définissant ses objectifs, ses missions et sa logique d’ensemble. Cette stratégie devrait mettre l’accent sur les investissements en infrastructures qui favorisent la compétitivité et la durabilité environnementale du pays, plutôt que sur le financement de certains États fédérés ou besoins particuliers.

47Le Congrès devrait autoriser une commission permanente et indépendante, par exemple une « Strategic Transportation Investments Commission » (Commission des investissements stratégiques dans le domaine des transports – STIC), à affecter les investissements fédéraux en priorité à l’entretien du système de routes inter-États, au développement d’un véritable programme de fret intermodal et à la facilitation du trafic de voyageurs entre régions métropolitaines. La STIC mettrait au point une feuille de route nationale prioritaire qui constituerait le point de départ d’un programme pluriannuel piloté à l’échelon fédéral, dont les objectifs premiers seraient définis sur une base coût-bénéfice tenant compte des interactions multimodales. L’identification de ces domaines prioritaires d’investissements fédéraux devrait s’appuyer sur la stratégie globale et les objectifs évoqués plus haut. La STIC devrait se concentrer uniquement sur trois secteurs spécifiques d’importance nationale : la préservation et l’entretien du système de routes inter-États, le développement d’un véritable programme national de fret intermodal et un programme national complet pour le trafic de voyageurs entre régions métropolitaines.

48La STIC devrait évaluer les propositions d’extension des routes inter-États selon des règles concurrentielles et les financements fédéraux devraient être versés à des projets dont la rentabilité est clairement démontrée, comme cela se pratique déjà pour les projets de transports publics. Pour assurer une circulation efficace des biens et des personnes entre les régions métropolitaines, la STIC devrait identifier les points d’entrée et de sortie et les couloirs d’importance nationale. Les premiers candidats sont les ports congestionnés des principales régions métropolitaines, ainsi que les couloirs qui relient les grandes agglomérations distantes de moins de 800 km. Ces investissements feraient l’objet d’une analyse coût-bénéfice et d’une estimation des résultats qui iraient au-delà des évaluations traditionnelles telles que le nombre de voyageurs ou le rapport coût-efficacité et tiendraient compte d’aspects tels que l’énergie et l’environnement, l’accessibilité et les avantages collectifs, l’aménagement du territoire, etc.

Donner des moyens

49Le gouvernement fédéral devrait donner les moyens aux États fédérés et aux régions métropolitaines de se développer de manière compétitive, participative et durable. Tandis que le gouvernement fédéral se concentrerait sur les secteurs d’intérêt national, les régions métropolitaines prendraient la direction des opérations sur d’autres aspects de la politique des transports.

50Le modèle des transports de la fin du xxe siècle a conservé une structure en pyramide caractéristique du fédéralisme : le gouvernement fédéral distribue des ressources financières aux États fédérés, qui les redistribuent aux régions métropolitaines puis en dernier lieu aux municipalités. Certainement appropriée en 1956, cette structure ne sert aujourd’hui plus aucun objectif national valable, tel que la construction des routes inter-États. En conséquence, ce transfert de responsabilités a produit des résultats jusqu’à ce jour inégaux et globalement décevants. Nous avons besoin désormais d’un nouveau modèle adapté au xxie siècle qui bouscule la pyramide et incite les responsables des États fédérés et des régions métropolitaines à mettre au point une stratégie solide et innovante pour résoudre les problèmes de transports les plus urgents.

51Pour cela, il serait nécessaire d’adopter une répartition des tâches tripartite : (a) la STIC recommanderait les principales extensions et investissements à réaliser en matière de transports au plan national ; (b) les États fédérés continueraient de jouer le premier rôle pour la plupart des décisions et dans les régions métropolitaines de petite et moyenne taille ; (c) les grandes régions métropolitaines obtiendraient davantage de pouvoirs en matière de financement direct et de sélection des projets grâce à la mise en place d’un nouveau programme de participation métropolitaine (Metropolitan Empowerment Program – METRO). Les fonds METRO alimenteraient non seulement les projets indispensables à l’échelon local, mais encourageraient également les responsables locaux à s’impliquer dans la prise de décisions concernant les transports dans leur région. Le programme METRO devrait fonctionner selon des formules établies en fonction de la population. Il réunirait plusieurs programmes catégoriels existants, destinés à limiter les embouteillages, améliorer la qualité de l’air, garantir l’accès aux emplois situés en banlieue aux travailleurs à faibles revenus, ainsi que des portions de certains grands programmes tels que l’entretien des ponts.

52La réattribution des responsabilités signifie aussi que le gouvernement fédéral doit aller au-delà du simple financement et offrir aux régions métropolitaines les outils et la souplesse nécessaires pour prendre les rênes. Le gouvernement fédéral devrait par exemple adopter les mécanismes de marché et définir une politique nationale de tarification des routes pour permettre une meilleure gestion du réseau routier métropolitain. Les restrictions archaïques empêchant les États fédérés de placer des péages sur les routes inter-États devraient être supprimées.

53Le gouvernement fédéral devrait aussi appliquer une stratégie de « neutralité modale ». La politique des transports devrait permettre aux régions métropolitaines de respecter leurs objectifs en matière de compétitivité économique, de durabilité environnementale et d’équité en appliquant les meilleures solutions disponibles, et non laisser des règles applicables à un moyen de transport particulier (par exemple, voiture, transports publics, vélo-marche, air) limiter leurs possibilités.

54Enfin, le gouvernement fédéral devrait aider les États fédérés et les régions métropolitaines à développer des programmes de transports, d’aménagement du territoire et de développement économique véritablement intégrés pour favoriser la croissance au cours des prochaines décennies. Des contrats « défi durabilité » devraient être conclus afin d’inciter les États fédérés et les régions métropolitaines à mettre au point leur propre stratégie pour faire face aux problèmes d’embouteillages et d’émissions de gaz à effet de serre. L’objectif serait de soutenir les États et les régions métropolitaines dans l’une des tâches les plus difficiles, à savoir supprimer les cloisonnements traditionnels entre différents programmes qui contribuent pour une part non négligeable aux mauvais résultats. Les régions métropolitaines devraient œuvrer sur le long terme pour transformer en profondeur la conception et le fonctionnement de l’environnement bâti.

55Des aides significatives – jusqu’à 25 millions de dollars ou plus pour chaque défi – seraient attribuées par appel d’offres aux partenariats entre États fédérés, régions métropolitaines et municipalités ou aux alliances régionales d’entreprises qui auront conçu les propositions interdisciplinaires les plus audacieuses pour améliorer les modèles de développement régional ou réduire les émissions de gaz à effet de serre. En échange d’une confirmation officielle (par les assemblées des États fédérés, le gouverneur et/ou le MPO régional) de leur engagement à adopter des solutions innovantes, le gouvernement fédéral financerait 80 % de la mise en œuvre des stratégies sélectionnées.

Optimiser

56Le gouvernement fédéral devrait optimiser ses propres résultats et ceux de ses partenaires pour maximiser la prospérité des régions métropolitaines. Afin de rétablir la confiance du public, la logique qui sous-tend le programme fédéral devrait être totalement transparente aux yeux de la population américaine. Les résultats attendus devraient être définis explicitement en regard du programme fédéral et des -financements correspondants.

  • 40 L’analyse coût-bénéfice n’est pratiquement jamais utilisée: U.S. GAO, Highway and Transit Investmen (...)

57Bien qu’il n’existe pas d’outil simple permettant d’analyser un projet dans sa globalité, en cette période d’austérité budgétaire le gouvernement fédéral devrait prendre des mesures pour s’assurer que les -bénéficiaires appliquent des analyses coûts-bénéfices rigoureuses à tous les projets financés par les ressources fédérales40. Cela permettrait d’être raisonnablement certain d’obtenir des rendements élevés et d’évaluer correctement les plus petits investissements. Pour que ces analyses soient de véritables aides à la prise de décisions en matière d’investissements, elles devraient être étroitement coordonnées avec l’ensemble des décisions prises par les responsables à l’échelon local, de l’État et de la région métro-politaine. Les données relatives à l’aménagement du territoire devraient être améliorées et incorporées dans toute analyse économique. Ces analyses devraient aussi examiner la répartition coûts-bénéfices des investissements entre les différentes catégories sociales et catégories de revenus, ainsi qu’entre les zones géographiques. Enfin, ces techniques d’analyse modernes devraient tenir compte de l’évolution rapide des schémas de déplacements et des caractéristiques des personnes et des biens.

58Le Congrès devrait donc autoriser le service fédéral des transports à mettre en place un dispositif d’incitation financière permettant de récompenser les États fédérés et les régions métropolitaines dont les résultats sont régulièrement exceptionnels. Cela inclut les régions qui savent tirer avantage d’un processus décisionnel fondé sur le mérite en utilisant les données factuelles correspondantes, aboutissant ainsi à des projets hautement rentables même une fois que l’ensemble des impacts environnementaux, sociaux et géographiques a été pris en compte. Le service des transports devrait également accorder aux meilleurs « élèves » des dérogations réglementaires et administratives pour accélérer si besoin la mise en œuvre des projets.

59De la même façon, des stratégies d’intervention devraient être envisagées pour les régions dont les résultats sont systématiquement médiocres. Un tel dispositif national de justification de l’action menée existe déjà à l’échelon fédéral dans les domaines de l’éducation et de la protection sociale, par exemple. La raison pour laquelle les bénéficiaires des financements fédéraux dans le domaine des transports devraient être exemptés d’une telle obligation demeure mystérieuse. Le système de gouvernance et de financement des transports présente des similitudes avec de nombreux autres secteurs de la politique nationale et devrait donc être soumis aux mêmes obligations.

60Compte tenu des obstacles politiques à l’établissement d’une corrélation entre financements, d’une part, et résultats, performance et justification de l’action menée d’autre part, les États fédérés devraient être autorisés à se retirer du programme fédéral de transports rénové. Ces États seraient libérés de l’obligation de respecter la plupart des règles fédérales, mais ils renonceraient également à leur part de financements fédéraux. En revanche, ils seraient toujours tenus d’entretenir et de préserver leurs tronçons de routes inter-États par tous les moyens qu’ils jugent appropriés, faute de quoi leur décision de se retirer du programme pourrait être remise en cause.

61Une autre solution consisterait à revoir les dispositifs en vigueur, de sorte que les financements fédéraux ne soient plus distribués sur la base de facteurs susceptibles d’accroître les émissions de gaz à effet de serre, de principes d’équité exagérément simplistes ou d’affectations automatiques. Pour s’engager dans un programme fondé sur des données probantes, il faudrait repenser intégralement la manière dont le gouvernement fédéral collecte, apparie et transmet les données et les informations. Le gouvernement fédéral demande aux États fédérés de construire et d’entretenir le réseau routier du pays mais ne leur demande pas de fournir au public des informations accessibles et détaillées relatives aux décisions d’investissements des fonds correspondants. Il est plus facile pour les citoyens de savoir à qui prêtent les banques et les établissements d’épargne privés (grâce à la loi fédérale sur la divulgation des prêts hypothécaires ou Home Mortgage Disclosure Act) que de connaître la destination des sommes investies par les organismes chargés des transports publics. Nous avons cruellement besoin d’une loi de transparence sur les données relatives aux transports, afin de mieux informer les décideurs à l’échelon des États fédérés et des régions métropolitaines et de regagner la confiance du public.

62Pour que la politique américaine des transports atteigne les grands objectifs nationaux en matière de compétitivité économique, de durabilité environnementale et de justice sociale en cette période de restrictions budgétaires, il est nécessaire de définir une stratégie du xxie siècle en matière de transports. En concentrant les réformes sur trois grands domaines (rôle prépondérant du gouvernement fédéral, renforcement de la position des régions métropolitaines et optimisation du programme), la politique fédérale des transports peut passer du modèle anachronique actuel à un autre système réellement bénéfique pour le pays et ses régions métropolitaines.

IV. L’administration Obama à la recherche d’un nouveau modèle de gouvernance

63Actuellement, le débat autour de la prochaine loi sur les transports est dominé par le pouvoir législatif fédéral, à savoir le Congrès. Ces derniers temps, les comités concernés au Sénat et à la Chambre des représentants ont pris la tête des débats relatifs à la future politique américaine des transports. Néanmoins, ce ne sont pas les seules discussions portant sur les infrastructures dans les régions métropolitaines qui se tiennent à Washington.

  • 41 Sénateur Barack Obama, « A Metropolitan Strategy for America’s Future », U.S. Conference of Mayors, (...)

64Lorsque le sénateur Barak Obama était en campagne pour l’élection présidentielle, il a prononcé un discours à Miami en juin 2008 à la Conférence des maires américains, dans lequel il a esquissé les grandes lignes d’un programme dédié aux régions métropolitaines. Il a souligné le besoin de définir un nouveau paradigme urbain et de nouvelles relations entre le gouvernement fédéral, les États fédérés et les villes. Dans ce discours, il a affirmé que « c’est grâce à des villes fortes que l’on construit des régions solides, et que des régions solides sont indispensables à la puissance des États-Unis. Voilà la nouvelle réalité métropolitaine, et nous avons besoin d’une nouvelle stratégie qui la reflète41 ».

  • 42 Executive Order n° 13503, 74 Fed. Reg. 35, 24 février 2009.

65L’administration Obama a mis en place plusieurs initiatives spécifiques pour promouvoir un programme dédié aux régions métropolitaines. La première consistait à créer un Bureau des affaires urbaines à la Maison Blanche. Les principales fonctions de ce bureau sont d’initier et de coordonner un ensemble de politiques recouvrant différents services administratifs et lignes budgétaires. Étant donné le décalage entre les nouveaux rôles et réalités de l’Amérique métropolitaine et l’état actuel de la politique fédérale, un tel bureau était nécessaire pour organiser les politiques éparses susceptibles d’être rassemblées dans une seule et même stratégie métropolitaine42. Cela implique notamment un réexamen global des politiques fédérales pour déterminer si elles sont en -adéquation avec les impératifs géographiques de notre époque.

  • 43 Peter R. Orszag, et al., « Developing Effective Place-Based Policies for the FY 2011 Budget », Memo (...)

66Le budget 2011 offre une excellente occasion d’effectuer cet examen approfondi et de démarrer la difficile réforme des politiques et des programmes fédéraux pour les adapter à notre temps. De fait, en août dernier, les responsables de la Maison Blanche ont demandé aux directeurs des services concernés d’examiner les budgets consacrés aux politiques ayant un impact potentiel, positif ou négatif, sur les territoires. L’objectif est de travailler en coopération avec les services fédéraux pour concevoir, proposer et enfin mettre en œuvre une nouvelle -génération de politiques et de programmes métropolitains intégrés43.

  • 44 Bruce Katz, Mark Muro, « Stimulus Creativity: Oversubscribed », The New Republic, The Avenue Weblog (...)

67Outre ces efforts, l’initiative la plus emblématique en matière de politique ces dernières années a été l’adoption de l’American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) ou plan de relance économique. Avec ce plan, notamment, de nouveaux modes de fonctionnement sont expérimentés, dans un contexte où les régions métropolitaines cherchent à mettre en place les bases d’une nouvelle période de croissance productive et durable et où le gouvernement fédéral renoue des partenariats avec les États fédérés et les administrations locales44.

  • 45 Mark Muro et al., Implementing ARRA: Innovations in Design in Metro America, Brookings, juillet 200 (...)
  • 46 Robert Puentes, « Federal Transportation Reform: Strengthening the Federal/State/Metro Partnership  (...)

68Ce plan reflète également la conviction que les investissements en infrastructures peuvent générer à la fois des emplois à court terme et une croissance à long terme. Les premières évaluations en cours du plan de relance ont montré qu’il orientait utilement des milliards de dollars vers les investissements en infrastructures45. En fait, nous estimons que, sans compter les réductions d’impôts, près d’un quart du montant total du plan de relance alimente les investissements en infrastructures. Néanmoins, contrairement à l’approche habituelle des programmes fédéraux, les régions métropolitaines disposent d’une compétence décisionnelle pour environ 35 % des financements. Les États fédérés décident à hauteur de 60 % et le gouvernement fédéral à hauteur de 5 %46.

  • 47 Robert Puentes, « TIGER’s Tale and Lessons for Stimulus Spending », The New Republic The Avenue Web (...)

69Le plan de relance a également mis sur pied un important programme discrétionnaire avec des conséquences directes sur les régions métropolitaines et sur l’amélioration de la coordination entre les différents échelons administratifs. Le programme d’octroi de subventions par appels d’offres (Transportation Investments Generating Economic Recovery ou TIGER) d’un montant de 1,5 milliard de dollars était réservé à des projets de portée nationale, régionale ou métropolitaine, sur la base de candidatures déposées par les administrations locales des États fédérés ou par les organismes chargés des transports. Il a permis au gouvernement fédéral d’aider les États et les régions métropolitaines dans l’une de leurs tâches les plus difficiles, à savoir surmonter le cloisonnement des divers programmes en matière de transports, de logement, d’énergie et d’environnement, qui contribue pour une part non négligeable aux mauvais résultats. Au début de cette année, plus de 61 % des financements de projets et 77 % du montant total octroyé dans le cadre du programme TIGER ont été alloués à divers projets répartis dans les 100plus grandes régions métropolitaines47.

  • 48 Bruce Katz, Robert Puentes, « The Status Report: Obama’s Plans to Rebuild American Prosperity », Br (...)

70Enfin, dans sa dernière proposition de budget (le « budget du président »), Barak Obama reprend et développe des éléments clés d’infrastructure et d’urbanisme de la loi ARRA. En s’appuyant sur les 8 milliards de dollars versés au titre du plan de relance, la proposition suggère l’attribution de 1 milliard à un programme métropolitain de train à grande vitesse. Cela inaugure un soutien pluriannuel à ce mode de transport dans les budgets du président. Dans le même temps, le budget prévoit de quadrupler les 150 millions de dollars alloués à l’initiative « Communautés durables », un partenariat sans précédent entre le Service des transports, le Service des logements et du développement urbain et l’Agence de protection de l’environnement ; ce partenariat est destiné à promouvoir les efforts de planification régionale regroupant les investissements visant à soutenir le développement des quartiers et des régions, notamment en matière de logement, de transports et autres. Ces efforts représentent véritablement le type de politiques transformatives susceptibles de favoriser la transition vers la prochaine ère -économique américaine48.

Conclusion

71L’intérêt pour la réforme de la politique nationale des transports ne pourrait mieux tomber. Les États-Unis connaissent actuellement des transformations d’une ampleur et d’une complexité immenses, comparables à ce qu’ils ont connu au début du siècle dernier, période également caractérisée par une refonte radicale du paysage américain. Nous sommes désormais une nation métropolitaine, un monde métropolitain où les questions d’espace et de taille revêtent une importance réelle.

72Le caractère métropolitain des réseaux de transports est également largement reconnu. C’est plus particulièrement vrai dans les régions où les déséquilibres se propagent à l’intérieur du système en raison de l’interconnexion entre réseaux. Par exemple, les mesures visant à limiter les embouteillages, telles que l’installation de barrières à péage, influent sur les choix des conducteurs lorsqu’ils arbitrent entre temps de trajet et coût du transport pour choisir leur lieu de résidence. Les variations de la demande dans une zone donnée ont également des effets sur les schémas d’aménagement du territoire, qui reflètent les niveaux d’accessibilité de la région. De plus en plus de régions métropolitaines tiennent compte du contexte en termes de dynamique des transports, d’aménagement du territoire, d’environnement et de démographie. Le nombre significatif d’exercices de « planification stratégique » témoigne des préoccupations qui existent en la matière, malgré l’absence d’une véritable capacité de planification à l’échelon régional.

73De toute évidence, la politique fédérale a fait des progrès notables vers une harmonisation des facteurs géographiques de la prise de décisions en matière de transports avec ceux qui caractérisent les économies régionales et métropolitaines, les trajets domicile-travail et la réalité sociale. Cependant, bien que les MPO, en leur qualité d’organismes métropolitains, représentent l’échelon le plus approprié pour relever les défis en termes de transports, ils ne disposent pas encore de la légitimité, des pouvoirs ou des ressources nécessaires pour traiter des questions complexes de planification.

74Il reste donc encore des efforts à faire. L’ampleur des défis à relever, ainsi que les profondes mutations en cours aux États-Unis, tant sur le plan démographique qu’économique ou spatial, plaide pour un nouveau partenariat fédéral avec les responsables des États fédérés et des régions métropolitaines, ainsi qu’avec les administrations locales et le secteur privé, afin de promouvoir la durabilité environnementale et consolider les économies métropolitaines.

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Notes

1 Bureau of Labor Statistics, Employment Situation Summary, U.S. Department of Labor, USDL-10-0394, 2 avril 2010.

2 Howard Wial, Alec Friedhoff, MetroMonitor: Tracking Economic Recession and Recovery in America’s 100 Largest Metropolitan Areas, Brookings Institution, Washington, 2010.

3 Sondage du Washington Post, 23-26 mars 2010. Questions du sondage récupérées le 1er avril 2010. Disponible à l’adresse : http://www.washingtonpost.com/wp-srv/politics/polls/postpoll_032810.html.

4 Alan Berube, MetroNation: How U.S. Metropolitan Areas Fuel American Prosperity, Brookings, 2007.

5 United Nations Population Fund, The State of World Population 2007: Unleashing the Potential of Urban Growth, United Nations, New York, 2007. Disponible à l’adresse : http://www.unfpa.org/swp/2007.

6 PricewaterhouseCoopers, UK Economic Outlook 2007, Londres.

7 Alan Berube, MetroNation: How U.S. Metropolitan Areas Fuel American Prosperity, Brookings, 2007.

8 Alan E. Pisarski, Commuting in America III, National Cooperative Highway Research Program Report 550 and Transit Cooperative Research Program 110, Transportation Research Board, Washington, 2006.

9 Elizabeth Kneebone, Job Sprawl Revisited: The Changing Geography of Metropolitan Employment, Brookings, 2009.

10 Elizabeth Kneebone, Emily Garr, The Suburbanization of Poverty: Trends in Metropolitan America, 2000 to 2008, Brookings, 2010.

11 Robert Puentes, A Bridge to Somewhere: Rethinking American Transportation for the 21st Century, Brookings, 2008.

12 National Surface Transportation Policy and Revenue Study Commission, Transportation for Tomorrow, 2008.

13 Federal Highway Administration, Highway Authorizations: Safe, Accountable, Flexible, Efficient Transportation Equity Act: A Legacy For Users (P.L. 109-59), 2006. Disponible à l’adresse : http://www.fhwa.dot.gov/safetealu/fundtables.htm.

14 Thomas W. Sanchez, An Inherent Bias? Geographic and Racial-Ethnic Patterns of Metropolitan Planning Organization Boards, Brookings, 2006.

15 Voir Marlon Boarnet, Andrew Haughwout, Do Highways Matter? Evidence and Policy Implications of Highways’ Influence on Metropolitan Development, Brookings, 2000, et Mark Solof, History of Metropolitan Planning Organizations, Part II, NJTPA Quarterly, 1996.

16 Brian Taylor, Lisa Schweitzer, « Assessing The Experience Of Mandated Collabo-rative Inter-Jurisdictional Transport Planning In The United States », Transport Policy, 2005, vol. XII, n° 6.

17 Todd Goldman, Elizabeth Deakin, « Regionalism through Partnerships? Metro-politan Planning Since ISTEA », Berkeley Planning Journal, 2000, vol. XIV, p. 46-75; James F. Wolf, Mary Beth Farquhar, « Assessing Progress: The State of Metropolitan Planning Organizations Under ISTEA and TEA-21 », The International Journal of Public Administration, 2005, vol. XXVIII, p. 1057-1079; U.S. General Accounting Office, Environmental Protection: Federal Incentives Could Help Promote Land Use that Protects Air and Water Quality, 2002.

18 U.S. Census Bureau, Local Governments and Public School Systems by Type and State, 2007. Disponible à l’adresse: http://www.census.gov/govs/go.

19 Voir Mark Muro et al., MetroPolicy: Shaping a New Federal Partnership for a Metropolitan Nation, Brookings, 2008.

20 Kimberly Noerager, William Lyons, Evaluation of Statewide Long-Range Transportation Plans, Federal Highway Administration, U.S. Department of Transportation, 2002.

21 Todd Goldman, Martin Wachs, A Quiet Revolution in Transportation Finance: The Rise of Local Option Transportation Taxes, Transportation Quarterly, 2003, vol. LVII, n° 1, p. 19-32.

22 The Constitution of the United States, Amendement 10.

23 Jesse J. Richardson et al., Is Home Rule the Answer? Clarifying the Influence of Dillon’s Rule on Growth Management, Brookings, 2003.

24 Jeff Kramer, National Metropolitan Planning Organization Peer Exchange, -Transportation Research Board E-Circular E-6066, 2004.

25 Robert Puentes, A Bridge to Somewhere…, op. cit.

26 Robert Gage, Bruce McDowell, « ISTEA and the Role of MPOs in the New -Transportation Environment: A Midterm Assessment », Publius, 1995, 25(3), p. 133-154.

27 Robert Puentes, Linda Bailey, « Improving Metropolitan Decision Making in Transportation: Greater Funding and Devolution for Greater Accountability », in Taking the High Road: A Metropolitan Agenda for Transportation Reform, B. Katz et R. Puentes, (dir.), Brookings, 2005.

28 Bruce McDowell, Improving Regional Transportation Decisions: MPOs and Certification, Brookings, 1999.

29 Benjamin K. Olson, « The Transportation Equity Act for the 21st Century: The Failure of Metropolitan Planning Organizations to Reform Federal Transportation Policy in Metropolitan Areas », Transportation Law Journal, 2002, 28(1).

30 Edward Mierzejewski, Margaret Marshall, « Review of Long-Range Transportation Plans of Florida’s Metropolitan Planning Organizations », Transportation Research Record n° 1617, 1998.

31 Todd Goldman, Elizabeth Deakin, « Regionalism through Partnerships… », Berkeley Planning Journal, op. cit.

32 David Rusk, Little Boxes – Limited Horizons: A Study of Fragmented Local -Governance in Pennsylvania: Its Scope, Consequences, and Reforms, Brookings, 2003.

33 Myron Orfield, American Metropolitics: The New Suburban Reality, Brookings Press, 2002.

34 Voir par exemple Juliet F. Gainsborough, « Bridging the City-Suburb Divide: States and the Politics of Regional Cooperation », Journal of Urban Affairs, 2001, 23(5), p. 497-512.

35 Ronald Vogel, Norman Nezelkewicz, « Metropolitan Planning Organizations and the New Regionalism: The Case of Louisville », Publius, 2002, vol. XXXII, p. 107-129.

36 Ron Kirby, « Metropolitan Planning Organization Perspective on Smart Growth, Land Use, and Transportation », in Smart Growth and Transportation: Lessons Learned, Transportation Research Board, Conference Proceedings 32, 2002.

37 Rolf Pendall et al., From Traditional to Reformed: A Review of the Land Use Regulations in the Nation’s 50 Largest Metropolitan Areas, Brookings, 2006.

38 American Association of State Highway and Transportation Officials, Vision for Metropolitan Transportation, Metropolitan Mobility and Congestion Issues Panel, Washington, DC, 2007.

39 Andrew Goetz et al., « Metropolitan Planning Organizations: Findings and Recommendations for Improving Transportation Planning », Publius, 2002, 32(1), p. 87.

40 L’analyse coût-bénéfice n’est pratiquement jamais utilisée: U.S. GAO, Highway and Transit Investment: Options for Improving Information on Projects’ Benefits and Costs and Increasing Accountability for Results, GAO-05-172, 2005, p. 1-49.

41 Sénateur Barack Obama, « A Metropolitan Strategy for America’s Future », U.S. Conference of Mayors, 21 juin 2008.

42 Executive Order n° 13503, 74 Fed. Reg. 35, 24 février 2009.

43 Peter R. Orszag, et al., « Developing Effective Place-Based Policies for the FY 2011 Budget », Memorandum M-09-28, 29 août 2009.

44 Bruce Katz, Mark Muro, « Stimulus Creativity: Oversubscribed », The New Republic, The Avenue Weblog, 23 mars 2010. Disponible à l’adresse : http://www.tnr.com/blog/the-avenue/stimulus-creativity-oversubscribed.

45 Mark Muro et al., Implementing ARRA: Innovations in Design in Metro America, Brookings, juillet 2009.

46 Robert Puentes, « Federal Transportation Reform: Strengthening the Federal/State/Metro Partnership », Speech to Brookings’ Metropolitan Partner Network, 29 octobre 2009.

47 Robert Puentes, « TIGER’s Tale and Lessons for Stimulus Spending », The New Republic The Avenue Weblog, 18 février 2010. Disponible à l’adresse : http://www.tnr.com/blog/the-avenue/tiger%E2%80%99s-tale-and-lessons-stimulus-spending.

48 Bruce Katz, Robert Puentes, « The Status Report: Obama’s Plans to Rebuild American Prosperity », Brookings Up Front Weblog, 15 janvier 2010. Disponible à l’adresse : www.brookings.edu/opinions/.../0115_prosperity_katz_puentes.aspx.

Auteur

Robert Puentes est senior fellow à la Brookings Institution Metropolitan Policy Program où il dirige également le Metropolitan Infrastructure Initiative Program. Ses travaux portent particulièrement sur les politiques et questionnements liés à la croissance des métropoles et à leur développement. Il est expert dans les domaines des transports et des infrastructures, de la planifi cation urbaine, de la gestion de la croissance, des problèmes de banlieue et du logement. Avant Brookings, Robert Puentes a été le directeur des programmes d’infrastructures à l’Intelligent Transportation Society of America (ITS America). Il est titulaire d’une maîtrise de l’Université de Virginie et est professeur affilié à l’Université de Georgetown (Public Policy Institute).

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