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Gouverner les territoires

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Giuseppe Bettoni

La cohésion territoriale à la croisée des chemins

Andreas Faludi

Note de l’auteur

Pour plus de détails, se référer à A. Faludi, Cohesion, Coherence, Cooperation : European Spatial Planning Coming of Age?, RTPI, Library Series, Routledge, 2010.

Texte intégral

Introduction

  • 1 A. Guellec, « Aménagement du territoire et cohésion territoriale dans l’Union européenne » (préface (...)
  • 2 J.-F. Drevet, Histoire de la politique régionale de l’Union européenne, Éditions Berlin, Paris, 200 (...)

1La cohésion territoriale, qui relève de la compétence partagée en vertu du traité de Lisbonne, est une notion familière aux orateurs français. Cette notion est identique à celle d’« aménagement du territoire », selon le rapporteur du rapport sur le Quatrième rapport sur la Cohésion du Parlement européen, Ambroise Guellec1. D’après un travail sur la politique régionale de l’Union européenne réalisé par Jean-François Drevet2, l’aménagement du territoire désigne une politique de développement régional menée dans un cadre territorial. Cette expression est souvent traduite en anglais par « spatial planning », expression qui peut aussi désigner la programmation réglementaire de l’utilisation des sols.

2Au niveau européen, l’aménagement du territoire a fait l’objet d’une controverse dès le commencement, et avait valeur de politique régionale. Pour commencer, je fais un rappel des discussions qui ont abouti, sinon à des mesures précises, au moins à la formulation d’un programme d’aménagement territorial européen dont le point culminant a été le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC). Je présente ensuite les efforts actuels pour donner une signification concrète à ce programme sous l’étiquette de la cohésion territoriale. De manière générale, la cohésion territoriale devrait rendre les politiques de l’Union européenne, et pas seulement la politique de cohésion, plus cohérentes et donc plus efficaces.

3Mon message sera que la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique peut effectivement bien fournir des orientations pour l’architecture institutionnelle de la future politique de cohésion territoriale, mais qu’un débat sur l’avenir de la politique de cohésion en tant que telle serait tout aussi pertinent.

I. Programme d’aménagement territorial européen

4Après la seconde guerre mondiale, conscients que les déséconomies d’agglomération entraînaient des pertes d’espaces ouverts, les décideurs en matière de politiques d’aménagement du territoire ont cherché à contrôler la croissance urbaine dans son ensemble. Les gouvernements ont également commencé à favoriser le développement des régions déprimées, mais sans coordination avec les planificateurs. Pour leur part, ces derniers recherchaient un soutien auprès des institutions européennes naissantes, mais ils ne disposaient pas de réseaux internationaux. Les responsables de l’élaboration des politiques régio-nales visaient également le Marché commun qui était en train de voir le jour. La suppression des barrières douanières allait favoriser certaines régions et en désavantager d’autres.

A. Le rapport Spaak

  • 3 Rapport Spaak, Rapport des chefs de délégation aux ministres des Affaires étrangères, 1956, http:// (...)

5Le rapport Spaak3, qui porte le nom du ministre des Affaires étrangères belge qui présidait le groupe chargé de préparer le traité de Rome, proposait la création d’un fonds régional principalement destiné à financer des projets conjoints européens uniquement à titre subsi-diaire, et à compenser les inconvénients subis par les régions du fait de ces projets. Afin d’assurer la cohérence entre la politique régionale des États membres et de la Communauté économique européenne (CEE), Paul-Henri Spaak proposa de mettre au point un cadre commun, mais le traité de Rome se contenta de saluer du bout des lèvres la proposition relative au développement harmonieux du territoire de la Communauté et les États membres n’accordèrent pas non plus d’attention à l’idée d’un cadre commun visant à assurer la cohérence des politiques.

B. La Conférence sur les économies régionales

6L’Assemblée parlementaire, précurseur du Parlement européen, adopta une résolution affirmant la triple nécessité d’accorder une aide aux régions les moins développées, de parvenir à une division du travail équitable entre les territoires de la Communauté et de répondre à la préoccupation des entités responsables de l’aménagement du territoire, à savoir la concentration excessive dans presque tous les États membres.

  • 4 G. Pierret, Vivre l’Europe… autrement : Les régions entrent en scène, [Perspectives 2001], Éditions (...)
  • 5 C. Husson, L’Europe sans territoire : Essai sur le concept de cohésion territoriale, DATAR/Éditions (...)

7La Commission européenne a donc organisé la Conférence sur les économies régionales. Celle-ci était présidée par le premier vice-président, Robert Marjolin, qui avait étudié le New Deal sous le mandat du président Franklin D. Roosevelt avant de devenir président de la Commission européenne pour la coopération économique et le développement chargée de gérer le plan Marshall. Celui-ci souligna que le centre tirait plus d’avantages du Marché commun que les régions périphériques. La Commission formula des propositions de grande portée4. On parlait même déjà « d’aménagement du territoire européen5 ». Sous le mandat de son premier président, Walther Hallstein, la Commission avait fait preuve d’anticipation, mais le président Charles de Gaulle s’opposa à son projet. Cela n’était pas par manque de foi dans la planification. Dès 1945, de Gaulle avait été à l’origine de la création du commissariat général au Plan puis, en 1963, de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR). Mais l’aménagement du territoire européen était contraire à sa vision de l’Europe qui devait être une confédération d’États souverains. Après avoir mis fin au conflit algérien, il avait les mains libres pour contrecarrer la Commission. Il mit en place la « politique de la chaise vide » qui conduisit au compromis de Luxembourg. À partir de ce moment, bien que les États membres aient obtenu satisfaction sur le vote à la majorité qualifiée, ils pouvaient désormais opposer un droit de veto aux initiatives de la Commission.

8Pendant ce temps, les responsables de l’aménagement du territoire mettaient en place des réseaux internationaux, ce qui leur permit rapidement de prendre conscience que la notion d’aménagement recouvrait des réalités différentes selon les pays. Les Néerlandais et les Allemands bénéficiaient d’une tradition de planification de l’utilisation de l’espace qui, dans le cas néerlandais, évoluait vers la formulation de documents stratégiques plutôt que de projets de réglementation, comme étant le moyen adopté pour faire cadrer les impératifs du développement avec les questions liées à la qualité de la vie. La France poursuivit sa politique de développement économique impulsée du haut vers le bas, mais en fondant celle-ci sur une évaluation de l’espace national, de sa forme et de son caractère. Le dispositif choisi pour aménager le territoire n’était pourtant pas un plan adopté par le législateur. Au lieu de cela, l’État prenait l’initiative de projets conçus pour compenser les déséquilibres territoriaux et la DATAR négociait les questions financières avec les ministres et transmettait ensuite les intentions aux responsables sur le terrain. La vision française allait prévaloir au sein de l’Union européenne, une fois modifiée pour refléter la décentralisation française et le désir d’engager les parties prenantes.

C. Le Conseil de l’Europe

  • 6 Conseil de l’Europe, Aménagement du territoire, problème européen. Rapport d’un groupe de travail c (...)

9Après cet échec, les planificateurs et les décideurs en matière de politique régionale se tournèrent vers le Conseil de l’Europe. Celui-ci élabora un rapport intitulé Aménagement du territoire – Problème européen6. Le responsable allemand qui assumait la fonction de secrétaire du groupe chargé de rédiger ce rapport était influencé par Auguste Comte et Claude-Henri de Saint-Simon, ce qui, ajouté à la théorie française prévalente, a pesé sur le contenu du rapport.

10Dans ce contexte, le terme « région » est employé dans un sens général et l’adjectif « régional » peut s’entendre au sens d’aménagement du territoire. Tous les travaux, les recherches et les discussions qui ont suivi ont abouti, quinze années plus tard, à l’adoption de la Charte européenne de l’aménagement du territoire (1984), également connue comme la charte de Torremolinos, par la Conférence européenne des ministres responsables à l’aménagement du territoire (CEMAT), -convoquée sous les auspices du Conseil de l’Europe.

  • 7 Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’aménagement du territoire, Strasbourg, 1984, http://www (...)

11La Charte européenne de l’aménagement du territoire7 présentait l’aménagement du territoire comme un facteur important de l’évolution de la société européenne contribuant à renforcer l’identité européenne. Cela appelait une analyse des concepts liés au développement pour formuler des principes communs exprimant les politiques économiques, sociales, culturelles et écologiques de la société. L’aménagement devenait ainsi une discipline scientifique, une technique administrative et une politique « […] tendant à un développement équilibré des régions et à l’organisation physique de l’espace selon une conception directrice ». Elle devait ainsi contribuer « […] à une meilleure organisation de l’espace européen et à la recherche d’une meilleure solution aux problèmes dépassant le cadre national et vise ainsi à créer un sentiment d’identité commune […] » Cette planification était démocratique, étendue, fonctionnelle et à long terme. Tout cela n’était pas si différent de la signification du Schéma de développement de l’espace -communautaire (SDEC).

D. Le rapport Gendebien

12Parallèlement à l’adoption de la Charte, le Parlement européen fit une autre tentative pour obtenir, de ce qui était devenu la Communauté européenne, la poursuite de la politique régionale d’aménagement du territoire régional. Le rapport Gendebien porte le nom de son rapporteur belge, aujourd’hui partisan du rattachement de la Wallonie à la France. Il s’agissait là d’un véritable programme d’aménagement du territoire.

  • 8 J.-F. Drevet, Histoire de la politique régionale de l’Union européenne, op. cit., p. 51-84.

13Avant d’examiner ce rapport, rappelons pour mémoire l’action de la Commission depuis la crise de la chaise vide. Après cette crise, la Commission a continué à examiner les questions régionales et créé une direction générale DG XVI, aujourd’hui DG REGIO (Direction générale de la politique régionale). Partant du principe que l’intégration européenne exigeait une recomposition du territoire européen, la DG XVI préconisait que toute politique régionale devait être conçue, non pas du seul point de vue national, mais aussi dans une perspective européenne. Cette position était parfaitement justifiée, puisque le financement de la politique régionale était devenu disponible. Cela est en effet devenu possible après que le général de Gaulle, opposé à l’adhésion du Royaume-Uni, avait quitté la scène politique, ouvrant ainsi également la voie à l’adhésion du Danemark et de l’Irlande. Le Royaume-Uni ne pouvait pas bénéficier de la Politique agricole commune, mais il avait besoin d’aides pour des zones industrielles en déclin. Ainsi une soi-disant politique régionale avait-elle été engagée à la fin des années 1970. La logique politique exigeait que tous les États membres puissent en bénéficier. Jean-François Drevet8 critique cette politique régionale, lui reprochant d’être à la fois peu communautaire et pas tout à fait régionale. En effet, les fonds étaient attribués aux gouvernements. L’exigence que les fonds européens se superposent aux contributions nationales était ignorée. Les financements promis par le général de Gaulle à la Bretagne alors qu’il était président avaient par exemple été suspendus au motif que la France était un contributeur net de cette politique et donc que les fonds débloqués par l’Europe en faveur de la Bretagne étaient précisément les mêmes fonds qui arrivaient par une voie détournée. Drevet donne des exemples d’autres efforts engagés par la Commission pour donner une « valeur ajoutée communautaire » à la politique régionale et qui ont été entravés uniquement par la véritable guérilla menée par les États membres contre ces mesures.

  • 9 Communautés européennes – Parlement européen, Report Drawn Up on Behalf of the Committee on Regiona (...)

14C’est sur cette toile de fond que le rapport Gendebien9 a invité la Commission à mettre en œuvre une politique européenne d’aménagement du territoire régional qui exprime la volonté politique de gérer efficacement et de protéger le territoire de l’Europe comme un domaine commun. Il convient de souligner que l’auteur ne parle pas de « politique régionale » mais de « politique d’aménagement régional », soulignant ainsi qu’il ne s’agissait pas seulement de distribuer des subventions. La version française parlait d’aménagement du territoire, ce qui sous-entendait qu’il devait s’agir d’une politique menée dans un cadre territorial. En tout état de cause, le rapport plaidait que le déclin industriel, l’exode rural, la délocalisation de certaines activités, l’interpénétration des économies et des populations, les changements culturels, l’évolution des activités liées au tourisme, les catastrophes écologiques et la perte de patrimoine naturel exigeaient une action conjointe. De plus, l’administration du territoire européen devait tenir compte de la qualité de la vie des générations présentes comme des générations futures.

15Ainsi conçue, la politique d’aménagement régionale européenne devrait poursuivre trois objectifs : assurer la coordination des mesures et politiques existantes de la Communauté afin de garantir que, du point de vue territorial, aucune décision ne soit contradictoire avec une autre ; promouvoir un développement régional équilibré et intégré ; veiller à la préservation du patrimoine européen en vue de l’avenir. La poursuite de ces objectifs, le programme d’aménagement régional européen devrait déterminer les emplacements de certaines infrastructures et activités, projets ou zones d’intérêt européen pour lesquels il devrait exister des réglementations spécifiques et un soutien financier.

16Un tel programme devrait se fonder sur un inventaire des problèmes, depuis le développement équilibré jusqu’au tourisme. Il devrait faire l’objet de consultations conformément aux procédures locales de consultation démocratique de base. Ce travail devrait commencer par des enquêtes et l’élaboration d’un document de la Commission fixant l’ordre des priorités et des choix alternatifs, inclure des consultations avec les régions et aboutir à la formulation de propositions à l’adresse du Conseil sur lesquelles le Parlement émettrait un avis consultatif. Le rapport Gendebien préconisait également la création d’une unité opérationnelle placée sous la responsabilité d’un commissaire chargé de l’aménagement régional – mais non de la politique régionale – et de la coordination territoriale de plusieurs instruments et dispositifs de la Communauté.

  • 10 C. Husson, L’Europe sans territoire…, op. cit., p. 42-45.

17Claude Husson10 rapporte le débat certainement animé qui a eu lieu lors de la séance plénière au cours de laquelle un représentant du Royaume-Uni a protesté parce que la discussion sur l’espace européen laissait entendre que l’Europe était un État doté d’un gouvernement responsable. Il ne fallait pas prendre cela pour un compliment mais plutôt comme un coup de semonce. Enfin, une résolution plus courte que celle qui avait été proposée initialement a finalement été adoptée. Cette résolution avait retenu le point invitant la Communauté à gérer l’espace européen comme un domaine commun, soulignant que le programme d’aménagement européen devait être un instrument de coordination élaboré selon une procédure démocratique du bas vers le haut fondée sur les besoins et les aspirations exprimés par les régions elles-mêmes et par les responsables chargés de proposer des initiatives locales. Le dernier point concernait la mise en place d’une unité opérationnelle sous la responsabilité d’un commissaire chargé de planifier et de coordonner plusieurs instruments communautaires.

18La Commission n’avait pas besoin d’encouragement. Le véritable destinataire était le Conseil des ministres, qui n’était jamais favorable à une politique commune dans ce domaine. Il n’est pas inhabituel que le Parlement européen et la Commission anticipent davantage que les membres du Conseil qui représentent les gouvernements de leurs États membres respectifs. Toutefois, le Parlement européen qui ne disposait pas d’une importante force de levier à cette époque a vu son pouvoir accru par le traité de Lisbonne. Il pouvait faire bien pire qu’épousseter le rapport Gendebien.

19Les groupes de pression, tels que la Conférence des régions périphériques et maritimes (CRPM) et l’Association des régions d’Europe voient dans la Communauté un partenaire pour consolider la position des régions. La politique et l’aménagement régional européen sont des éléments de cette équation. Cela explique pourquoi, tout comme le Comité des régions depuis les années 1990, ils soutiennent la Commission et/ou le Parlement européen lorsque ceux-ci encouragent l’aménagement territorial européen. L’influence des régions a augmenté pendant le mandat de Jacques Delors.

E. L’influence de Jacques Delors

20L’analyse raisonnée de l’aménagement du territoire européen a commencé à prendre forme pendant la période qui a suivi la crise de la chaise vide. La Commission, suivie par le Parlement européen et le Conseil de l’Europe dans les coulisses, a approuvé des initiatives adoptées par les États membres ou reprises en main par ces derniers au niveau national, comme cela a été le cas lorsque des fonds provenant de la Communauté ont été utilisés pour renflouer les budgets nationaux. L’ambivalence de cette situation est vraiment trop évidente – les États membres ont accepté de conférer un rôle aux institutions communautaires pour mieux saboter ensuite la poursuite des objectifs communs. En tout état de cause, il est clair qu’un programme d’aménagement du territoire européen avait déjà pris forme. Pendant les deux présidences successives de la Commission confiées à Jacques Delors, les responsables de l’aménagement du territoire ont saisi l’opportunité de prendre d’autres mesures visant à rendre ce programme plus concret. De manière générale, l’intégration européenne est entrée dans une période faste, tout en portant en elle les semences de la crise de confiance qu’elle connaît actuellement. La politique de cohésion a été l’une des pierres d’angle de la tentative de Delors pour dynamiser la Communauté, reflétant sa foi dans un « modèle européen de société ». Cette politique comportait deux aspects : modérer les effets de la libéralisation du marché et de la mondialisation au moyen de la redistribution, et ouvrir la gouvernance à tous.

21Étant donné que le cœur du problème était le retrait de bénéfices disproportionnés du Marché unique et de l’euro, les pays affectés négativement ont accepté le Marché unique et l’euro en contrepartie du doublement des financements. Cela concernait l’aspect redistributif de la politique de cohésion. En matière de gouvernance, la Commission a pris exemple sur l’aménagement du territoire et des programmes méditerranéens intégrés expérimentaux antérieurs.

  • 11 L. Hooghe et G. Marks, Multi-Level Governance and European Integration, [Gouvernance à plusieurs ni (...)

22La politique de cohésion est le joyau de la couronne de l’Union européenne. Mais elle témoigne en même temps de l’ambivalence de la construction européenne signalée précédemment. L’Acte unique européen de 1986 a fait de la cohésion économique et sociale un objectif. La programmation devrait assurer une approche intégrée, notamment par le biais de partenariats. Plusieurs commissaires et directions générales exercent des responsabilités à ce niveau. Le commissaire européen à la politique régionale et la DG REGIO (Direction générale de la politique régionale) sont responsables du Fonds européen de développement régional (FEDER). Il faut également citer le Fonds social européen (FSE) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) qui sont tous les deux administrés de manières différentes. D’autres politiques de l’Union européenne ont aussi un impact sur l’aménagement du territoire, comme le Réseau transeuropéen et le réseau Natura 2000. Des formes de « gouvernance multiniveaux11 » émergent, assurant une coordination verticale, mais la coordination horizontale, en -particulier au sein de la Commission, est encore faible.

  • 12 K. Richardson, « Rethinking EU regional policy : the case for radical reform and a new role for rea (...)

23Mais la politique de cohésion n’est pas au goût de tout le monde. K. Richardson12 rend compte de manière équilibrée des différents points de vue. La question de la « renationalisation », selon laquelle la cohésion relève de la responsabilité des États membres, fera l’objet de discussions. L’opposition à la politique de cohésion est le signe d’un malaise général. La stratégie Delors en faveur d’une construction européenne lente mais obstinée, est mise en difficulté, et je vais commencer par évoquer une étape cruciale du développement de l’aménagement du territoire européen.

F. Le Schéma de développement de l’espace communautaire

24La politique de cohésion de Delors sert de toile de fond à l’élaboration de ce travail. Bien qu’issus de traditions différentes, les planificateurs français et néerlandais ont pour objectif commun de donner à la politique de cohésion la dimension spatiale déjà présente dans la notion d’aménagement du territoire. La réaction allemande a été méfiante, mais une fois convenu que l’aménagement du territoire européen était de nature « intergouvernementale » et non communautaire, les Allemands sont devenus des contributeurs importants, permettant de faire aboutir le Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC).

25Le mandat de la Communauté pour traiter de l’aménagement territorial constituait une question de compétence. Comme cela a déjà été souligné, la situation résultait du fait que les États membres avaient des positions différentes sur cette question. Là où une tradition d’affectation des sols prévalait, la question était de savoir quelle autorité était compétente pour prendre les décisions. Là où les incitations en faveur du développement économique régional se trouvaient au cœur de la problématique, la question était celle du contrôle du budget. La Commission disposant d’un budget à cette fin, bien que ce dernier soit relativement limité, il lui semblait naturel d’encourager l’aménagement du territoire et de s’efforcer de déterminer un cadre territorial pour la politique de cohésion – il était néanmoins clair que l’élaboration d’un plan d’affectation des sols était exclue. Mais la détermination d’un cadre territorial par la Communauté était encore frappée d’anathème, en particulier pour les Allemands, et les États membres s’alignèrent donc sur la position allemande.

  • 13 A. Faludi et B. Waterhout, The Making of the European Spatial Development Perspective : No Masterpl (...)

26En collaboration avec Bas Waterhout, j’ai écrit un ouvrage sur le processus du Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC ou ESDP European Spatial Development Perspective)13, aussi je ne reviendrai pas en détail sur cette question, bien que certains aspects le mériteraient parce qu’ils donnent le ton pour l’avenir.

27Ce document comporte deux parties : la partie A qui traite de la politique et la partie B de l’analyse, cette dernière partie est aujourd’hui largement dépassée. La partie A représentait moins de cinquante pages en anglais, ce qui constituait quasiment un exploit, au regard de la longue durée de sa gestation. Cette partie intitulée « Pour un développement équilibré et durable du territoire de l’UE : la contribution de la politique de développement spatial, une nouvelle dimension de la politique européenne » décrit ce qui est dû au Programme européen d’aménagement du territoire formulé par le Conseil de l’Europe et Paul-Henry Gendebien. Ce document examinait les politiques communautaires ayant un impact territorial et plaidait en faveur de l’amélioration de leur « cohérence territoriale ». Il définissait également soixante objectifs politiques et options, regroupés par thèmes : le développement spatial polycentrique et une nouvelle relation ville-campagne ; l’accès équivalent aux infrastructures et aux savoirs ; la gestion prudente de la nature et du patrimoine culturel.

28Plusieurs opérations de suivi ont eu lieu et en raison des carences constatées, le Schéma de développement de l’espace communautaire a engagé un processus d’apprentissage. Cela semble plus important que si l’aménagement du territoire était une compétence communautaire. INTERREG constituait et constitue encore un espace important pour l’apprentissage. Son mouvement transfrontalier a commencé avant la fin du processus du Schéma de développement de l’espace communautaire et a continué après la fin de ce dernier. Aussi, le processus du Schéma de développement de l’espace communautaire n’a pas pris fin avec la publication du document et l’apprentissage faisait et fait encore partie intégrante de l’application des idées qu’il contient. Il est important de noter que certains projets INTERREG ont porté sur des domaines où le Schéma de développement de l’espace communautaire n’avait pas osé s’engager. Ainsi dans chaque secteur de coopération du Nord-Ouest de l’Europe relevant de la compétence d’INTERREG IIC, une vision territoriale a été élaborée, comportant au moins un programme et parfois plusieurs relatifs à l’Arc atlantique.

29À l’heure actuelle, INTERREG est inclus dans l’objectif de la coopération territoriale européenne des fonds structurels 2007-2013. Il est devenu un élément fixe dans le paysage de l’aménagement territorial européen. En même temps, son aspect le plus important a évolué.

30INTERREG se concentre davantage sur les « moyens matériels » – les projets de développement – que sur les « programmes » d’aménagement du territoire, à l’exception du programme INTERREG IVC sur la coopération interrégionale d’ORATE (ESPON) – l’Observatoire en Réseau de l’Aménagement du Territoire Européen – et d’INTERACT. Le glissement vers de projets financiers représentant parfois un montant important qui s’ajoute au financement déjà accordé dans le cadre de l’objectif de Convergence est loin d’être étranger à la déception de la Commission par rapport aux États membres, ou plus précisément du fait de leurs planificateurs, mais aussi, comme je l’expliquerai plus loin, du fait que l’ordre du jour -accordait de plus en plus d’importance à la croissance et aux fonctions.

31Il est intéressant de noter que la Commission, en dépit de sa déception, continue à invoquer le SDEC. Le livre blanc sur la gouvernance européenne mentionne de manière élogieuse le SDEC et cite en exemple de bonne gouvernance son approche territoriale. Le Livre vert sur la cohésion territoriale, qui doit être soumis à discussion, reprend également ses principales orientations. Le SDEC figure donc dans le répertoire de la Commission relatif aux questions d’aménagement du territoire/de cohésion territoriale.

II. La Politique de Cohésion territoriale et la crise de l’intégration européenne

32Les électeurs français ont voté de justesse le traité de Maastricht et les danois ont dû recevoir des assurances avant de l’entériner. Avec le recul, ce vote marque plutôt le début d’une crise de confiance dans le projet européen qu’il ne constitue une anomalie passagère. La crise a éclaté en 2005 lorsque les électeurs français et néerlandais ont rejeté le traité destiné à donner une Constitution à l’Europe.

33J’ai expliqué comment la Commission avait retiré son soutien au SDEC. La cohésion territoriale, économique et sociale prévue dans la Constitution devait lui conférer un droit d’initiative. Ces dispositions ont été conçues dans l’idée d’une marche inexorable vers l’intégration européenne. Tous les États membres pouvaient donc se trouver dans le futur en situation de bénéficier d’une politique de cohésion territoriale conduite par la Commission et non encore définie. Ils ont cherché à réorienter la discussion en exerçant un effort conjoint pour reprendre l’influence sur les secteurs et en faisant droit à leur répugnance à tenir compte de l’impact territorial ou spatial de leurs politiques. À partir des travaux d’ORATE, plusieurs réunions du Conseil informel des ministres ont permis d’aboutir à la rédaction d’un document « fondé sur des données probantes » qui soulignait la nécessité de mettre l’accent sur de tels impacts. Ces travaux ont abouti à l’Agenda territorial de l’Union européenne, le second thème de discussion, suivi par le Livre vert sur la cohésion territoriale. Je commencerai cependant par examiner le concept de cohésion territoriale.

A. La cohésion territoriale

34Robert Savy, vice-président de l’assemblée générale de l’Association des régions européennes jusqu’en 2004, président de la région Limousin et à plusieurs reprises président du Comité interministériel de l’aménagement du territoire, a présenté ce concept lors de l’assemblée générale de 1995 de l’Association des régions européennes. En qualité de ministre des Affaires européennes, le futur commissaire pour la politique régionale, Michel Barnier, a veillé à ce que la cohésion territoriale fût mentionnée dans un article sur les services d’intérêt économique général visés dans le traité d’Amsterdam de 1997. L’intention était de modérer les effets de la libéralisation des services publics. En devenant commissaire européen, Barnier a donné à la cohésion territoriale une signification plus importante dans le Deuxième rapport sur la Cohésion et c’est pendant le mandat de Michel Barnier que la Commission a rayé de son vocabulaire l’expression « aménagement du territoire », car cette expression était associée négativement à la question de la compétence. Cela a permis à la Commission de prendre ses distances à l’égard du SDEC dans les domaines où les États membres l’avaient écarté.

  • 14 W. Zonneveld et B. Waterhout, « Visions on territorial cohesion », [Points de vue sur la cohésion t (...)

35Outre la politique régionale, Barnier était chargé de la réforme des institutions. Il représentait la Commission au sein du Praesidium de la Convention sur l’avenir de l’Europe. Sans surprise, W. Zonneveld et B. Waterhout14 n’ont pas trouvé de preuves de divisions dans le compte rendu de la convention – la Constitution a en effet intégré la cohésion territoriale dans la cohésion économique et sociale. Le traité de Lisbonne suit la même ligne.

36L’aménagement territorial étant mort, vive la cohésion territoriale ! Certains prétendent qu’il existe une différence entre les deux notions mais, dans la mesure où l’on considère que l’aménagement du territoire consiste à formuler des stratégies pour servir de cadre à l’action, cela n’est pas vrai. Le successeur du SDEC, l’Agenda territorial – un autre document émanant des États membres – ne manque pas d’évoquer en de nombreux endroits la « cohésion territoriale ». C’est pendant la dernière présidence française de l’Union européenne (2008) que les États membres ont fini par assimiler totalement ce concept lors de la discussion sur le Livre vert sur la cohésion territoriale.

B. L’agenda territorial

37Le Conseil des ministres qui s’est réuni à Rotterdam pendant la présidence néerlandaise fin 2004 a immédiatement été désigné comme le Conseil des ministres responsable de la cohésion territoriale. Comme indiqué, les États membres ont fait valoir que la cohésion devait être une préoccupation de tous les secteurs ayant une incidence territoriale. Le réseau ORATE, chargé de dénombrer les preuves de ces impacts et dont l’activité a débuté en 2002, devrait aujourd’hui porter ses fruits. Je commence par évoquer le réseau ORATE.

  • 15 A. Faludi, The learning machine : European integration in the planning mirror, [La machine à appren (...)

38Le réseau européen d’observation territoriale ORATE a été institué non pas pour appliquer la politique de cohésion territoriale, mais pour fournir une base analytique permettant d’amplifier l’impact du Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC). Pour revenir à ORATE, cet acronyme correspond aujourd’hui à la dénomination « Réseau européen d’observation de la cohésion et du développement territorial (ORATE/ESPON) ». Ce programme, mis en œuvre au sein du Cadre financier 2000-2006 et sur lequel est fondé l’Agenda territorial a été appelé ESPON 2006. Les projets sont regroupés en quatre catégories : les études thématiques liées aux thèmes relevant du SDEC, les études d’impact des politiques de secteur de l’Union européenne, la coordination de ce que l’on appelle les études thématiques transversales, y compris la formulation des scénarios territoriaux et une catégorie d’études diverses incluant les projets de soutien scientifique. ORATE 2006 a progressé à grandes enjambées et permis de renforcer l’aménagement européen en tenant compte des expériences réalisées. ORATE était et est encore un élément de « la machine à apprendre » que constitue l’aménagement du territoire européen15.

39Préparé avec l’aide de la France, le sommet de Rotterdam a ouvert la voie à celui de Leipzig au cours duquel l’Agenda territorial a été adopté. Une poignée d’experts, au nombre desquels un membre de l’unité de coordination d’ORATE, a élaboré un document dressant un panorama de la question : L’État et les perspectives du territoire de l’Union européenne : vers une cohésion territoriale plus forte au regard des ambitions de Lisbonne et Götheborg. Il plaide en faveur des politiques de développement territorial pour aider les zones à renforcer leur « capital territorial », concept créé par l’OCDE en 2001. Il rappelle à cet effet le SDEC dont les priorités étaient le renforcement du développement polycentrique et le partenariat ville-campagne, la promotion de « grappes » d’activités compétitives et innovantes, le renforcement des réseaux transeuropéens (RTE/TEN), de la gestion transeuropéenne des risques, de structures transeuropéennes de protection de l’environnement et des ressources culturelles. Ce document a été discuté à Luxembourg en 2005.

  • 16 F. Barca, An Agenda for a Reformed Cohesion Policy : A Place-based Approach to Meeting European Uni (...)

40La présidence du Royaume-Uni qui a suivi ne prévoyait aucune réunion officielle. Le Royaume-Uni souhaitait et souhaite encore que la politique de cohésion soit remplacée par des transferts de responsabilité vers les nouveaux États membres, et que la politique de renationalisation soit débattue. Toutefois, lors d’une réunion de travail, il a été décidé non seulement de préparer le document fondé sur les données probantes intitulé L’État et les perspectives du territoire, mais aussi d’élaborer un Agenda territorial plus court, document stratégique contenant des propositions concrètes et contribuant au discours dominant dans les années 2000, la Stratégie de Lisbonne. La valeur ajoutée de la cohésion territoriale consistait à mettre en avant les besoins et les caractéristiques liés aux enjeux géographiques, et les opportunités présentées par les régions. L’OCDE a procédé de la même manière : plaidant, pour reprendre les termes figurant dans le rapport indépendant qui a suivi, le rapport Barca16, en faveur de stratégies territorialisées. Le rapport de la Banque mondiale de 2009 cité dans le Livre vert sur la cohésion -territoriale peut donner davantage de poids à cet argument.

41Les États membres ont fini par accepter la politique de cohésion territoriale de l’Union européenne. Ils avaient pour ambition d’engager le dialogue avec la Commission qui, conformément à la Constitution, était censée avoir la main haute sur le sujet. Cet effort pour impliquer la Commission alla jusqu’à l’implorer de rédiger un livre blanc ou une communication sur la cohésion territoriale.

42Ayant déjà présidé l’achèvement du SDEC, l’Allemagne devait une fois encore mener à bon port la barque de l’Agenda -territorial. Les Allemands accordent toujours une attention particulière à l’Europe centrale et occidentale, et notamment aux États voisins de l’Union européenne, dont un grand nombre était représenté au sein des cinquante-sept délégations présentes à Leipzig en 2007, y compris la Fédération de Russie qui devait assumer la présidence tournante du CEMAT. Sur la base de ses trois orientations de politique, l’Agenda territorial se positionnait comme prenant la suite du SDEC. Toutefois, il ne définissait pas les contours de l’Europe et c’est volontairement qu’il ne comportait pas de carte, rendant difficile toute définition précise. Par contre, cet Agenda précisait six défis et huit priorités. Nous ne les énumérerons pas, mais il convient de mentionner que le changement climatique et l’énergie occupaient une place moins importante que les défis dans la liste des priorités. Le caractère factuel de l’énoncé de ces nouveaux défis de l’aménagement du territoire était encore peu affirmé. Par contre, il y avait beaucoup d’agitation autour de la compétitivité dans l’Agenda territorial.

43Ce document s’adressait aux institutions européennes comme aux États membres. On espérait qu’il viendrait en discussion devant le Conseil de l’Europe pendant la présidence slovène, mais il ne fut abordé que de manière tout à fait superficielle. La plus grande réalisation consista à redonner de l’énergie aux États membres, et notamment par l’intermédiaire de leur participation au premier plan d’action adopté pendant la présidence portugaise. Sorties de nulle part, mais probablement pas sans consultation préalable, les conclusions de la présidence allemande invitaient la Commission à publier un rapport sur la cohésion territoriale susceptible de devenir le Livre vert sur la cohésion territoriale.

44Les ministres ont également souhaité faciliter les débats, du point de vue territorial, sur une liste de dossiers de l’Union européenne. En exécution de ce qui aurait pu être une décision de dernière minute, l’Agenda territorial annonçait que la présidence hongroise de 2011 devrait reprendre son examen, processus actuellement en cours.

C. Le livre vert sur la cohésion territoriale

45La réunion ministérielle de Luxembourg a pris place quelques jours avant le référendum fatidique sur la Constitution européenne. Le commissaire avait annoncé la publication d’un livre blanc sur la cohésion territoriale. Il semblait logique qu’un livre blanc entraîne quelques propositions législatives dans son sillage. Pour quelle autre raison la cohésion territoriale devrait-elle figurer dans la Constitution ?

46À leur publication, les résultats des référendums ne pouvaient que causer un choc, mais, comme cela a été rapporté, les projets de l’Agenda territorial qui ont suivi ces référendums invitaient la Commission à publier un livre blanc. L’idée de la Commission était d’éviter de remettre en cause les chances de faire revivre la Constitution, aussi cette proposition ne fut même pas envisagée. Par la suite, lorsque des personnels issus des nouveaux États membres et ignorant les ambitions passées sont arrivés, l’idée d’une prise de position forte en matière de la cohésion territoriale a fait long feu.

47Pour répondre à la demande d’élaboration d’un rapport formulée par les États membres, plutôt que de mettre au débat ses propres idées sur la politique de cohésion territoriale, la Commission décida d’envoyer un questionnaire pour recueillir les points de vue des États membres. Ayant reçu dix-sept réponses à ce questionnaire, la commissaire Danuta Hübner annonça lors de la réunion ministérielle des Açores la publication à venir d’un livre vert, contenant une mise à jour des disparités relevées à différents niveaux et des spécificités territoriales en Europe, ainsi qu’une discussion sur la définition et l’utilisation de la cohésion territoriale. Personne n’offrit de prendre la tête de ce projet, pour quelle raison la Commission se lança-t-elle dans ce rôle en premier lieu ?

48Il est possible que la commissaire Hübner elle-même ait estimé que la notion de cohésion territoriale présentait un intérêt et, comme pour la Constitution, l’idée sous-jacente était que la DG REGIO devait en quelque sorte capitaliser sur le traité de Lisbonne en incluant des dispositions identiques à la Constitution. Aussi, lorsque l’on demanda à Barroso que les régions de montagne soient incluses dans un livre vert, le sujet fut élargi, et les régions de montagne et d’autres régions possédant des spécificités géographiques similaires et bénéficiant d’une situation privilégiée dans la politique de cohésion, ont été placées dans le cadre élargi de la politique de cohésion territoriale.

49En douze pages seulement, le livre vert débutait par une description exhaustive de la diversité en Europe soulignant la nécessité d’une politique de cohésion territoriale. Ce document insistait sur le fait qu’une telle politique devait permettre aux territoires d’optimiser l’utilisation de leurs actifs grâce à la coopération. Le livre vert préconisait des approches plus intégrées, et la création de passerelles entre les politiques économiques, sociales et environnementales. Prenant exemple sur le rapport de la Banque mondiale en 2009 sur l’impact de la densité, de la distance et de la division sur la performance économique, le livre vert préconisait que l’on surmonte les différences en matière de densité, de distance et de division, cette dernière notamment par l’intermédiaire de la coopération. À juste titre, il traita longuement des régions dotées de spécificités géographiques, comme les régions montagneuses, puis rendit compte du débat sur le même sujet et de la pratique en matière de politique de cohésion territoriale.

50Comme il se doit, le livre vert fit l’objet de consultation. Pendant les travaux de la présidence française, cette question fut mise à l’ordre du jour d’une réunion ministérielle organisée à Marseille. Hübner présenta la feuille de route de la Commission jusqu’à l’institution d’un cadre réglementaire après 2013. Elle présenta également la Stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique qui devait être portée au débat, et elle évoqua la coopération avec les États limitrophes de l’Union européenne et le rôle plus stratégique qui devait être attribué à la Coopération territoriale européenne.

51Le débat se concentra sur le concept de cohésion territoriale, sa relation avec la politique de cohésion et la manière de traiter les secteurs. Il était convenu que la cohésion territoriale visait l’instauration d’un accès équitable à l’infrastructure et aux services, compte tenu de la diversité territoriale, ce qui était plus crucial que la redistribution, et que, au-delà de la discussion sémantique, la cohésion territoriale devrait aboutir à la détermination de priorités politiques et de « projets importants ». Après avoir fait référence à la valeur ajoutée de la cohésion territoriale, au niveau de l’Union européenne, le document évoquait la gouvernance territoriale. Ainsi, la politique de cohésion territoriale devrait améliorer la cohésion en ciblant des actions plus efficacement. Cela concernait toutes les politiques ayant un impact sur l’aménagement du territoire, et impliquait une coordination sectorielle à tous les niveaux. Concernant l’avenir, Danuta Hübner présenta l’étude intitulée Régions 2020 qui distinguait quatre défis : la mondialisation, le changement démographique, le changement climatique et les sources d’énergies sûres, durables et concurrentielles, tous ces points devant être à nouveau évoqués dans Europe 2020.

52Près de quatre cents réactions furent exprimées. Par conséquent, la question de la renationalisation de la politique de cohésion ne pouvait pas manquer d’être abordée. Naturellement, les institutions européennes y étaient opposées. De surcroît, le Parlement européen et le Comité des régions se sont tous deux déclarés en faveur d’un livre blanc sur la cohésion territoriale. Toutes les institutions européennes réaffirmèrent leurs préoccupations concernant un développement équilibré et durable, la nécessité d’une véritable approche de la diversité régionale et locale et de l’accès aux services. Certains soulignèrent l’importance de la solidarité et de la durabilité. La gouvernance territoriale devrait renforcer l’efficacité des politiques. Le Parlement européen considéra cela comme un pilier de la politique de cohésion. Le Comité économique et social aussi, considérait les stratégies territoriales comme des plates-formes pour une bonne gouvernance, appelant aussi à une stratégie territoriale ou une vision européenne.

53Ayant inventé cette expression, l’Assemblée des régions européennes lui apporta également son soutien. Elle insista sur la gouvernance territoriale et en particulier la coordination des secteurs. Le groupe de pression le plus ancien, la Conférence des régions périphériques et maritimes, salua la réaffirmation de la solidarité et de la cohésion qui selon elle devait plutôt favoriser la compétitivité de l’Europe qu’y faire obstacle. Le concept politique de cohésion territoriale exigeait un débat dans toute l’Europe, sur le fondement d’un livre blanc. La présentation insista sur une proposition ambitieuse en faveur d’un pacte territorial européen. Naturellement, l’Association des régions frontalières européennes insista sur la question de la coopération transfrontalière. Elle rejeta également la renationalisation de la politique de cohésion de l’Union européenne.

54Les État membres réagirent diversement, leurs positions antérieures venant nuancer leurs réactions. Ainsi, la réaction de la France fut-elle positive, celle de l’Allemagne, entachée de scepticisme, et alors que le Royaume-Uni, principal défenseur de la renationalisation, ne trouvait guère d’intérêt à la cohésion territoriale. La réaction néerlandaise était plutôt en demi-teinte, peut-être parce que ce pays, autrefois pionnier en matière d’aménagement du territoire européen était devenu eurosceptique. Parmi les nouveaux États membres, qui n’accordaient pas d’importance particulière aux questions de compétence et qui faisaient preuve de compréhension à l’égard de la politique de cohésion, la Hongrie, chargée de réviser l’Agenda territorial, fit preuve d’enthousiasme, de même que la Pologne, le plus vaste des nouveaux États membres. Il est significatif que ce pays, qui assurera la présidence de l’Union européenne en 2011, attend de la Commission qu’elle publie un livre blanc sur la cohésion territoriale.

55La Commission pouvait être satisfaite : un débat s’était engagé sur les modalités de la réponse. Enfin, le sixième rapport d’étape sur la cohésion se contenta de résumer les discussions, sans indiquer davantage les intentions de la Commission. La Commission étant en fin de mandat, les commissaires et le président étaient préoccupés par leur propre avenir.

56Pendant ce temps-là, la nouvelle Commission dirigée par l’ancien président prenait forme. Le cinquième rapport sur la Cohésion était en cours d’élaboration, un groupe de travail de haut niveau sur la cohésion se réunit et, Europe 2020, qui succédait à la Stratégie de Lisbonne, était en cours d’examen. La partie suivante explore les pistes possibles pour l’avenir.

III. La cohésion territoriale dans les années 2010

57J’examinerai pour commencer la politique de cohésion après Delors et en particulier le débat sur la renationalisation de la politique de cohésion engagé à l’initiative du Royaume-Uni, soutenu par d’autres nombreux contributeurs nets. J’analyserai ensuite le rapport Barca, en argumentant que les politiques de développement ont besoin d’être « territorialisées ». Le dernier point sera consacré à la Stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique qui répond à la promesse d’une architecture flexible pour la politique de cohésion territoriale.

A. La politique de cohésion après Delors

  • 17 A. Sapir et al., An Agenda for a Growing Europe : The Sapir Report, [Programme pour une Europe de l (...)

58Telle qu’elle a été conçue à l’origine, la politique de cohésion concernait « les régions les moins favorisées », qui bénéficiaient de compensations au titre des désavantages qu’elles subissaient au sein du Marché unique. Cette politique a été vivement critiquée dans le rapport Sapir qui dénonçait l’échec du soutien important accordé par la Stratégie de Lisbonne à l’augmentation de la compétitivité de l’Europe17. Tout en acceptant le principe de la solidarité, les contributeurs nets proposèrent de la remplacer par des transferts vers les gouvernements nationaux. Cela porta le coup de grâce à la politique de cohésion menée par le Commission. Il s’agissait de trouver un compromis entre, d’une part, opérer des coupes et réduire la taille des Perspectives financières 2007-2013, sauf en ce qui concerne la politique de cohésion et la Politique agricole commune controversée, et, d’autre part, continuer à réduire le budget du Royaume-Uni, tout ceci étant assorti de l’engagement de réexaminer ces mécanismes en temps utile pour le nouveau cycle.

  • 18 J. Zeitlin, P. Pochet et L. Magnusson (éd.), The Open Method of Co-ordination in Action : The Europ (...)

59Quand José Manuel Barroso fut désigné comme président de la Commission, conservant à l’esprit les rapports Sapir et Kok, il envisagea de redonner de l’élan à la Stratégie de Lisbonne. La DG REGIO s’efforça de recentrer la politique de cohésion sur « la croissance et l’emploi », comme l’indique le titre de la communication correspondante. La politique de cohésion est l’un des différents moyens disponibles. Citons également la méthode ouverte de coordination invoquée par la gouvernance de Lisbonne18 selon laquelle les États membres rendent compte des progrès qu’ils ont accomplis pour atteindre les objectifs convenus. La Commission a pour mission de faire des propositions au Conseil des ministres, que ce soit en faveur de la politique de cohésion ou au contraire, à son détriment, et de superviser l’avancement des travaux. La Commission a donc publié, et le Conseil des ministres adopté en dernier ressort les Orientations stratégiques communautaires (2007-2013) en matière de cohésion (OSC). Même en l’absence de Constitution, ceux-ci se sont référés à la cohésion territoriale, bien que ce soit de manière couverte, en rappelant le principe désormais fameux selon lequel il est important de « s’adapter aux besoins et aux -caractéristiques spécifiques des territoires ».

60Des fuites ont eu lieu sur la version initiale du futur document Europe 2020, alors que la Commission sortante était encore en place, suggérant que Barroso voyait un intérêt à concentrer exclusivement les efforts sur les régions les moins favorisées aux dépens de ce qu’il convient d’appeler les « régions plus riches », mais les premiers messages délivrés par le nouveau commissaire chargé de la politique régionale, l’Autrichien Johannes Hahn ont laissé entendre que ce dernier souhaitait mettre au point une défense énergique. Le dénouement est proche. Le document Europe 2020, qui est paru au mois de mars, ne concerne pas le budget, il a au moins réaffirmé l’objectif de cohésion territoriale et sociale.

  • 19 I. Begg, The Future of Cohesion Policy in Richer Regions. Document de travail n° 03/2009. [L’avenir (...)

61La discussion sur l’avenir de la politique de cohésion est encore en suspens. Les Perspectives financières 2014-2020 dont l’adoption est programmée pour 2011 seront décisives. Comme indiqué, il est fondamental de savoir si les régions « les plus riches », inéligibles pour percevoir des fonds au titre de l’objectif Convergence de la politique de cohésion, pourraient continuer à percevoir des fonds beaucoup moins importants au titre de l’objectif Croissance et Emploi. Dans son rapport sur l’avenir de la politique de cohésion dans les régions les plus riches, The Future of Cohesion Policy in Richer Regions19, Iain Begg conclut que c’est une décision politique qui devra arbitrer au bout du compte entre, d’une part, des facteurs constitutionnels et des réalités de l’Union européenne politique et, d’autre part, les différents arguments économiques et administratifs qui pèsent sur la situation. Si l’objectif Croissance et Emploi était abandonné, alors l’argument des contributeurs nets d’octroyer des fonds au titre de l’objectif de convergence, sous certaines conditions naturellement, directement aux gouvernements des États membres concernés, pourrait être plus convaincant. En tout cas, une fois encore, la politique de cohésion serait principalement redistributive, ce qui amoindrit les perspectives de promotion de l’européanisation dans l’ensemble de l’Union européenne.

62Je ne lis pas l’avenir dans une boule de cristal. Mais, je peux affirmer, concernant par exemple le traité de Nice et les Perspectives financières 2007-2013, à l’instar d’Iain Begg, que je prévois que la décision politique portera sur un ensemble de questions sur lesquelles des décisions seront bien prises par des chefs d’État et de gouvernement avisés, aux premières heures d’un jour à la fin de l’année 2011.

63Pourquoi la politique de cohésion est-elle impopulaire auprès de certains contributeurs nets ? Pour qu’une partie de leur dû leur soit remboursée à Bruxelles, ils doivent obtenir que la Commission approuve les cadres de référence stratégiques nationaux et les programmes opérationnels. C’est regrettable, mais la politique de cohésion souffre aussi d’impopularité du fait qu’elle est conçue comme une politique de gouvernance multi-niveaux et que les gouvernements nationaux perdent de l’influence, alors que des autorités subnationales et d’autres parties prenantes en gagnent. Je suppose donc que l’animosité des gouvernements nationaux – ou tout du moins, de certains d’entre eux –, est due au succès même de la politique de cohésion qui rapproche ces acteurs de l’Union européenne. Si la politique de cohésion était restituée aux États membres, l’influence de la Commission reculerait, d’où l’utilisation de l’expression « renationalisation » pour désigner une telle politique. L’éventualité de fermer des voies à l’européanisation semble être acceptée. Cela paraît être la finalité.

B. Le rapport Barca

64Peu avant sa démission, Danuta Hübner a reçu le rapport rédigé par un groupe présidé par Fabrizio Barca, directeur général du ministère de l’Économie et des Finances de l’Italie. Il avait reçu carte blanche et bénéficiait de l’assistance d’un groupe d’experts. L’idée était de répondre à la remise en cause de la politique de cohésion par le rapport Sapir et les partisans de la renationalisation. André Sapir s’est -notamment exprimé lors des auditions de ce groupe de travail.

65Barca n’abordait pas la cohésion territoriale en tant que telle, se référant plutôt à une approche « territoriale » du développement. Par conséquent, la politique de développement doit tenir compte des spécificités des endroits où elle doit être mise en œuvre, réaffirmation des orientations stratégiques de la Communauté pour la cohésion qui rappelaient combien il est important de « s’adapter aux besoins et aux caractéristiques spécifiques des territoires ». L’objectif est de réduire l’inefficacité causée par la sous-utilisation des moyens et de lutter contre l’exclusion sociale causée par la concentration excessive de personnes en difficulté dans certains lieux.

66Qu’est-ce donc qu’un « lieu » pour Barca ? Ce terme s’entend comme dans un processus politique, un domaine dans lequel s’appliquent des conditions favorables aussi bien que défavorables. L’Union européenne doit alors tailler sur mesure les interventions et les institutions économiques en fonction des conditions locales. De manière quelque peu absurde, en rendant opérationnelle l’approche « territorialisée », Barca veut s’appuyer sur les États membres et les autorités subnationales, ce qui représente le seul modèle de politique compatible avec la forme hybride de gouvernement de l’Union européenne. Ce dilemme a aussi été présenté dans le rapport sur l’Aménagement du territoire, problème européen, qui reconnaissait du bout des lèvres que les régions administratives étaient les candidats les plus probables pour gérer la planification. Quoi qu’il en soit, cela perpétue l’ambivalence inhérente à l’architecture institutionnelle de la politique européenne d’aménagement territorial/cohésion territoriale : les autorités locales ne sont pas nécessairement les cadres les plus adéquats pour la politique d’aménagement territorial/cohésion territoriale, mais leurs administrations détiennent les cordons de la bourse et disposent de pouvoirs légaux.

C. La stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique

67Parallèlement aux discussions relatives au livre vert, un nouveau projet prit de l’importance, à savoir la Stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique. Ni Danuta Hübner ni la Commission n’en avaient été les initiateurs, car ce sont les députés européens du groupe inter-baltique et le gouvernement suédois qui sont à l’origine de ce projet. Le Conseil des États de la mer Baltique était aussi engagé. Des contacts avaient été pris au niveau des ambassades pour la préparation du Conseil européen de la fin de l’année 2007. À cette époque, la stratégie envisagée concernait essentiellement les problèmes environnementaux à l’intérieur ou autour de la seule et unique mer intérieure de l’Union européenne.

68Plusieurs directions générales étaient en lice pour coordonner ce que l’on peut appeler de manière quelque peu grandiloquente une stratégie de l’Union européenne. Pour finir, c’est la DG REGIO qui a été investie de cette mission. Un certain nombre de directions générales apportaient leur contribution, mais certaines n’avaient à leur disposition de données pour les régions. Il existait une résistance au ciblage des macrorégions. L’idée que le Marché unique constitue une zone homogène est encore solidement implantée dans un certain nombre de directions générales. La direction DG MARE, intéressée par l’aménagement du territoire maritime, et la DG TRANS, chargée de la mobilité et du transport, voyaient cependant là des opportunités pour améliorer l’élaboration des politiques et de leurs propositions. Quant à DG REGIO, elle souhaitait augmenter la visibilité de ses programmes de coopération au sein de l’Unité de coopération territoriale. Au sein de cette dernière, l’une des unités horizontales, trois personnes travaillaient sur le programme, au nombre desquelles figurait un expert national détaché suédois. Le directeur de l’unité mentionnait fréquemment la stratégie.

69Parmi les États membres, la Suède, prenait bien entendu une part active à ces travaux. Le Danemark n’était engagé que de manière périphérique. La Pologne commençait juste à participer aux travaux, mais le ministre polonais des Affaires étrangères commença à s’intéresser à cette question, fait important en prévision de la présidence polonaise de 2011. Les Länder allemands riverains de la mer Baltique étaient également partenaires. La Fédération de Russie fut admise à participer aux réunions du comité de pilotage de la dimension nordique, mais la stratégie pour la région de la mer Baltique en tant que telle resta une question européenne interne.

70Plusieurs conférences et de nombreuses réunions avec les parties prenantes aboutirent à une communication et un plan d’action spécifiant les responsabilités et clarifiant la gouvernance de la stratégie. Ce dernier a été présenté lors d’une réunion des ministres des États membres concernés : le Danemark, l’Estonie, la Finlande, l’Allemagne, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Suède et adopté par le Conseil européen – celui qui préparait la conférence sur le climat de Copenhague, alors que l’on attendait avec impatience la signature par le président tchèque Vaclav Klaus du traité de Lisbonne (octobre 2009). Des actions de suivi ont été programmées pendant les périodes où les États membres concernés assureront la présidence de l’Union européenne, la dernière présidence étant celle de la Lettonie, prévue en 2015.

  • 20 CCE – Commission des Communautés européennes, Macro-regional strategies in the European Union, [Str (...)

71La stratégie pour la région de la mer Baltique tient ses promesses. Une évaluation des leçons que peut en tirer l’architecture institutionnelle des futures stratégies macrorégionales confirme cette appréciation20. La stratégie pour la région du Danube, dont l’initiative revient à la Roumanie en coopération avec l’Autriche, a déjà été lancée, et la présidence espagnole de 2010 souhaite lancer une initiative similaire pour la région de l’Arc atlantique. Les stratégies macrorégionales n’abordent pas les questions de financement, du moins jusqu’en 2013, mais on parle déjà de réorganiser les fonds de cohésion à l’avenir pour prendre en compte ces questions.

Conclusion

72Le concept de cohésion territoriale appartient bien entendu à la DG REGIO. Les États membres ont refusé de lui conférer un rôle en matière d’aménagement du territoire. Toutefois, il est important de tenir compte des spécificités géographiques. Comme le Comité économique et social l’a inscrit dans sa présentation du Livre vert sur la cohésion territoriale, il convient de regarder la carte avant de mettre en œuvre des politiques. Cela signifie qu’il est nécessaire de comprendre le contexte spatial au sens le plus large. Ainsi conçue, la politique de cohésion territoriale européenne promet de garantir davantage de cohérence et donc des politiques plus efficaces et efficientes. C’est aussi le message de Barca et de son concept de stratégie territorialisée.

73Ainsi, la cohésion territoriale n’implique pas que davantage de ressources soient affectées à des régions spécifiques. Des demandes de financement supplémentaires doivent être fondées sur d’autres arguments. Au contraire, la cohésion territoriale porte sur la gouvernance du territoire de l’Union européenne. C’est la principale conséquence de l’élévation de la cohésion territoriale au rang d’objectif de l’Union.

74Il est toutefois erroné d’interpréter cette évolution comme un glissement du pouvoir des États membres vers Bruxelles. Nous devons plutôt dépasser cette manière de penser dans la mesure où la pleine réalité des territoires et de leur gouvernance pourrait être appréhendée comme un système de boîtes gigognes. Les « conteneurs » que sont les territoires de compétence avec leurs pouvoirs d’imposition et de régulation, exercés par des assemblées élues démocratiquement, continuent bien entendu à exister, mais il s’y ajoute une nouvelle réalité de relations entrecroisées qui les dépasse. La valeur ajoutée de la politique de cohésion territoriale consiste à traiter des questions en dépassant les limites des territoires lorsque ces questions nécessitent une coopération. Un grand nombre de questions sont concernées, depuis le niveau transfrontalier jusqu’au niveau transnational, européen et même mondial. Bien que le -réaménagement des limites par amalgame, entre autres, puisse s’avérer approprié dans certains cas, il n’apportera jamais une réponse suffisante, pas plus que la centralisation des pouvoirs, par exemple au niveau de l’Union européenne, ne sera adéquate. Le monde est désordonné et la cohésion territoriale doit en tenir compte.

75La Stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique est un exemple d’arrangement souple et sur mesure pour formuler des stratégies territorialement intégrées. La résistance peut venir des secteurs. Ces derniers peuvent en effet estimer que de telles stratégies sont contre-productives, au mieux regrettables. C’est pourquoi il serait vain de fournir autre chose qu’une feuille de route pour l’avenir de la future cohésion territoriale. Comme d’habitude, cela dépend non seulement du nouveau commissaire et de sa capacité à obtenir l’attention de Barroso, mais aussi d’une multiplicité de forces en jeu, depuis les eurosceptiques jusqu’au nombre croissant de personnes faisant preuve d’un enthousiasme démesuré. Dans tous les cas, une chose est sûre : il est nécessaire qu’un nouveau cadre financier soit mis en place pour l’après 2013, date à laquelle la future politique de cohésion sera mise en place et, avec elle, la politique de cohésion territoriale/d’aménagement de l’espace européen devrait être établie.

  • 21 CCE – Commission des Communautés européennes, Territorial cohesion : Unleashing the territorial pot (...)

76Sur la base de la stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique, à quoi pourrait bien ressembler l’architecture institutionnelle de la politique européenne d’aménagement territorial/cohésion territoriale ? À partir d’un document de travail de la Commission présenté à la conférence de Kiruna sur la politique de cohésion et le dévelop-pement du territoire, qui s’est tenue sous la présidence suédoise21, nous soutenons que les leçons de la stratégie de la mer Baltique sont applicables à d’autres stratégies macrorégionales, mais ce n’est pas tout : cette stratégie est un exemple typique de ce que nous appelons un aménagement modéré des espaces fonctionnels. Elle n’a rien d’un programme obligatoire et concerne, non pas un espace rigoureusement défini, mais des séries d’espaces se chevauchant, chacun étant défini selon l’étendue de la question à l’ordre du jour, et tous étant vaguement regroupés autour de la mer Baltique.

77L’aménagement modéré des espaces fonctionnels tel que décrit ci-dessus pourrait être un moyen de maintenir une politique de cohésion en tant que telle, mais pas seulement. Rappelons que le rapport Barca proposait une approche territorialisée pour toutes les politiques de développement, et pas seulement pour la politique de cohésion. Il semble donc logique de proposer qu’une politique de cohésion territoriale ayant pour but des stratégies territoriales intégrées, telles que la stratégie de la mer Baltique, devienne un socle, non seulement pour la création d’une politique de cohésion, mais pour la politique de l’Union européenne en général.

78Cela serait vrai, aussi et surtout si la politique de cohésion après 2013 ne s’appliquait plus aux régions les plus « riches » dans les pays contributeurs nets, point d’entrée pour la liquidation de la politique de cohésion par les partisans de la renationalisation. Cependant, les arguments en faveur d’une approche territorialisée (politique de cohésion territoriale) s’appliquent également aux politiques liées à l’objectif « Convergence » qui est amené à durer. De plus, les autres politiques de développement devraient également être intégrées, ou « territorialisées ». Il y aurait ainsi la possibilité, voire la nécessité d’avoir une politique européenne de cohésion territoriale, même si la politique de cohésion en tant que telle venait à être rognée par la suppression de l’objectif « Compétitivité et emploi » s’appliquant aux régions les plus « riches ».

79C’est la raison pour laquelle la stratégie pour la mer Baltique revêt de l’importance. Comme nous l’avons vu, elle a été rédigée par un grand nombre de directions générales, avec la DG REGIO dans le rôle de modérateur. Cette architecture s’applique partout où les enjeux dépassent les frontières, partout où des espaces fonctionnels requièrent une action conjointe. Elle ne nécessite aucun fonds ni aucune mesure législative supplémentaires, ni même de nouvelles institutions formelles, ce qui explique la « souplesse » de cette architecture, en respectant les responsabilités de ceux qui agissent conformément à cette stratégie, y compris les juridictions existantes, tout en créant des mécanismes de retour d’expérience, avec la Commission comme modérateur.

80Cette architecture peut s’appliquer à toute configuration de territoires touchés par des problèmes communs nécessitant d’être résolus. Le seul « apport » nécessaire est la volonté de coopérer. Les régions transfrontalières s’en réclament dans le but d’obtenir cette même architecture, et il y a de nombreux autres espaces fonctionnels dont les liens juridictionnels s’entrecroisent. Cependant, à chaque fois que le cas se présente, il est crucial pour la Commission de s’impliquer et d’établir les actions que doit mener l’Union européenne.

81Peu à peu, la recherche d’aménagement modéré des espaces fonctionnels pourrait faire converger l’ensemble du territoire de l’Union européenne, une problématique qu’a abordée, bien que timidement, le SDEC. Une stratégie autoritaire ne pourra jamais constituer la solution, malgré tout. Il n’existe pas de point d’Archimède dans l’intégration européenne, mais la poursuite d’une stratégie d’ensemble devrait amener une meilleure compréhension de la réalité fascinante et en mutation constante de l’Union européenne dans un plus large contexte.

82Ainsi conçue, la politique de cohésion territoriale concerne la cohérence de politiques qui prennent en compte le lieu où elles se concrétisent ainsi que les possibilités et les contraintes qui s’y manifestent. Une telle politique n’entraîne aucun coût supplémentaire et laisse espérer une utilisation plus raisonnable des fonds. Et bien qu’elle découle de la politique de cohésion, elle n’y est pas profondément attachée. En fait, elle se rattache à toutes les politiques de l’Union européenne ayant un impact spatial ou territorial. En théorie, elle pourrait même, dans sa forme actuelle, exister en dehors de la politique de cohésion, ou même en absence de cette dernière.

Bibliographie

Les documents de la Commission sont disponibles sur le site ec.europa.eu et ne figurent pas dans la bibliographie. Les documents des États membres sont disponibles sur la Cooperation Platform for Territorial Cohesion (COPTA) à l’adresse http://www.eu-territorial-agenda.eu. Le Schéma de développement de l’espace communautaire est disponible sur les deux sites.

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Notes

1 A. Guellec, « Aménagement du territoire et cohésion territoriale dans l’Union européenne » (préface), in Y. Jean et G. Baudelle (éd.), L’Europe : Aménager les Territoires, Armand Colin, Paris, 2009, p. 7-10.

2 J.-F. Drevet, Histoire de la politique régionale de l’Union européenne, Éditions Berlin, Paris, 2008.

3 Rapport Spaak, Rapport des chefs de délégation aux ministres des Affaires étrangères, 1956, http://www.unizar.es/euroconstitucion/library/historic %20documents/Rome/preparation/Spaak %20report %20fr.pdf.

4 G. Pierret, Vivre l’Europe… autrement : Les régions entrent en scène, [Perspectives 2001], Éditions Jean Picollec, Paris, 1984.

5 C. Husson, L’Europe sans territoire : Essai sur le concept de cohésion territoriale, DATAR/Éditions de l’aube, Paris, 2002 ; voir aussi J.-F. Drevet, Histoire de la politique régionale de l’Union européenne, op. cit., p. 47.

6 Conseil de l’Europe, Aménagement du territoire, problème européen. Rapport d’un groupe de travail créé en vertu de la résolution 289 (1964), Strasbourg, 1968.

7 Conseil de l’Europe, Charte européenne de l’aménagement du territoire, Strasbourg, 1984, http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/heritage/cemat/VersionCharte/Charte_bil.pdf.

8 J.-F. Drevet, Histoire de la politique régionale de l’Union européenne, op. cit., p. 51-84.

9 Communautés européennes – Parlement européen, Report Drawn Up on Behalf of the Committee on Regional Policy and Regional Planning on a European Regional Planning Scheme [Rapport sur un projet d’aménagement régional européen réalisé pour la Commission de la politique régionale et de l’aménagement du territoire] (Rapporteur : M. Paul-Henry Gendebien), document 1-1026/83, 1983, http://aei.pitt.edu/5250/01/001765_1.pdf.

10 C. Husson, L’Europe sans territoire…, op. cit., p. 42-45.

11 L. Hooghe et G. Marks, Multi-Level Governance and European Integration, [Gouvernance à plusieurs niveaux et intégration européenne], Rowman & Littlefield Publishers Inc., Lanham, Boulder, New York, Oxford, 2001.

12 K. Richardson, « Rethinking EU regional policy : the case for radical reform and a new role for real economic areas », [Repenser la politique régionale européenne : arguments en faveur d’une réforme radicale et d’un nouveau rôle pour de véritables zones économiques], Urban Research & Practice, vol. 2(3), 2009, p. 344-352.

13 A. Faludi et B. Waterhout, The Making of the European Spatial Development Perspective : No Masterplan, [La genèse de la perspective de développement -géographique européen : l’absence de plan directeur], Routledge, Londres, 2002.

14 W. Zonneveld et B. Waterhout, « Visions on territorial cohesion », [Points de vue sur la cohésion territoriale], in A. Faludi, (éd.), « Territorial Cohesion : An Unidentified …/… …/… political objective », [La cohésion territoriale : un objectif politique non identifié], Special Issue, Town Planning Review, vol. 76(1), 2005, p. 15-27.

15 A. Faludi, The learning machine : European integration in the planning mirror, [La machine à apprendre : l’intégration européenne vue par son aménagement], -Environment and Planning A, vol. 40(6), 2008, p. 1470-1484.

16 F. Barca, An Agenda for a Reformed Cohesion Policy : A Place-based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations [Programme pour une politique de cohésion réformée : une approche territorialisée pour faire face aux défis et aux attentes de l’Union européenne] (rapport indépendant commandé par Danuta Hübner, commissaire européenne chargée de la politique régionale), 2009, http://www.interact-eu.net/news/barca_report/7/2647.

17 A. Sapir et al., An Agenda for a Growing Europe : The Sapir Report, [Programme pour une Europe de la croissance : le rapport Sapir], Oxford University Press, Oxford, 2004.

18 J. Zeitlin, P. Pochet et L. Magnusson (éd.), The Open Method of Co-ordination in Action : The European Employment and Social Inclusion Strategies, [La méthode ouverte de coordination en action : les stratégies européennes pour l’emploi et l’insertion sociale], P.I.E. Peter Lang, Bruxelles, 2005 ; M. Heidenreich, J. Zeitlin (éd.), Changing European Welfare State Regimes : The Influence of the Open Method of Coordination on National Reforms, [La transformation des aides sociales en Europe : l’influence de la méthode ouverte de coordination concernant les réformes nationales], Routledge, Londres, 2009.

19 I. Begg, The Future of Cohesion Policy in Richer Regions. Document de travail n° 03/2009. [L’avenir de la politique de cohésion dans les régions les plus riches] Union européenne – politique régionale, 2009, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/work/2009_03_richer.pdf, p. 12.

20 CCE – Commission des Communautés européennes, Macro-regional strategies in the European Union, [Stratégies macrorégionales dans l’Union européenne], 2009, http://ec.europa.eu/regional_policy/cooperation/baltic/pdf/macroregional_strategies_2009.pdf.

21 CCE – Commission des Communautés européennes, Territorial cohesion : Unleashing the territorial potential. Background document, [Cohésion territoriale : libérer les possibilités territoriales] Kiruna, 10 au 10 décembre 2009, http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/kiruna_20091211.pdf.

Auteur

L’Université de Technologie de Delft. Il est membre d’honneur du Royal Town Planning Institute (1993) et de l’Association of European 236 Gouverner les territoires Schools of Planning (2008). Parmi ces nombreux ouvrages on peut citer The Making of the European Spatial Development Perspective (2002) ainsi que European Spatial Planning (2002) ; Territorial Cohesion and the European Model of Society (2007) et European Spatial Research and Policy (2008) ainsi qu’un ouvrage intitulé Cohesion, Coherence, Cooperation : European Spatial Planning in the Makingparu en octobre 2010 chez Routledge.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

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