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Gouverner les territoires

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Giuseppe Bettoni

Dualisme contre polyphonie dans la gouvernance territoriale contemporaine

John Agnew

Texte intégral

1Dans de nombreux pays, les débats politiques sur l’équilibre relatif des pouvoirs entre différents niveaux de gouvernance ont tendance à se poser en termes de distinctions tranchées entre les compétences et les autonomies exercées à différents niveaux : national, régional et communal. De ce point de vue, le procédé consistant à mettre en adéquation différentes fonctions de gouvernance et leurs niveaux sur la base des effets externes et des demandes de la population en matière de biens et de services publics variés conduira automatiquement à une séparation géographique claire et nette des pouvoirs. La plupart des débats sur la notion de subsidiarité au sein de l’Union européenne, sur le recours à la « magie » du fédéralisme dans des pays comme l’Italie, et le perpétuel débat aux États-Unis sur les vertus du pouvoir situé au plus petit échelon par opposition au pouvoir écrasant de Washington, se déroulent dans l’optique d’une conception dualiste du pouvoir (un pouvoir s’opposant à l’autre). Le principal objectif de mon intervention consiste à montrer pourquoi un tel « dualisme » s’avère difficile, voire impossible à atteindre et constitue un obstacle important à la véritable compréhension des aspects concrets de la gouvernance territoriale.

  • 1 T. Guay, « Local government and global politics : the implications of -Massachussets "Burma Law" » (...)

2En remontant dans le passé, différents niveaux de juridiction se sont de tout temps partagé ou se sont disputé de vastes domaines de pouvoir, c’est ce que l’on appelle « la polyphonie ». Aux États-Unis, par exemple, les biens et les comportements liés au trafic des stupéfiants, à l’éducation, au contrôle des armes à feu, aux marchés des valeurs mobilières sont souvent régis à la fois par la législation fédérale et les législations des États fédérés. Toutefois, pour un grand nombre de ces biens et activités, il n’existe pas d’articulation étroite entre un bien et une activité particuliers et un niveau territorial de gouvernance. Il existe entre ces différents niveaux de pouvoir, dans de nombreux domaines, un antagonisme constant qui porte sur d’innombrables sujets. Toutefois, certaines questions qui semblent « fixées » à un seul niveau de gouvernance, telles que la régulation de l’immigration ou la politique étrangère, sont devenues l’objet d’un conflit de pouvoirs. Citons par exemple les tentatives menées en Californie et dans l’Arizona pour imposer une réglementation en matière d’immigration – domaine généralement conçu dans une optique dualiste comme purement « fédéral » – au niveau de l’État, ou la Burma Law, la loi relative à la Birmanie (Myanmar) adoptée par le Massachusetts, qui interdit aux agences de l’État de signer des contrats avec des sociétés exerçant leurs activités en Birmanie, à cause des violations des droits de l’homme perpétrées par les autorités de ce pays1. Le fait que les tribunaux fédéraux américains aient fait marche arrière sur un grand nombre de ces mesures montre à quels extrêmes ce partage des fonctions peut mener. Ces exemples sont loin d’être des cas isolés.

3Avant de revenir sur l’échec auquel peut mener la perspective dualiste pour appréhender des réalités couvertes par des compétences imbriquées les unes dans les autres et de discuter de la façon de résoudre ce problème, je souhaite placer le débat dans le cadre de la tendance actuelle enregistrée dans de nombreux pays, à savoir une demande sans cesse croissante de décentralisation ou de déconcentration transférant aux autorités locales une série de responsabilités retirées aux autorités centrales. Deux raisons motivent cette démarche : la dimension libérale et la dimension structuraliste, dont je vais brosser brièvement le tableau. La principale conclusion à laquelle parviendra cette intervention est qu’en dépit d’une véritable demande en faveur d’une démarcation géographique ou territoriale nette des pouvoirs, il est en fait presque impossible d’y parvenir de nos jours à cause, notamment, de la nature changeante des relations entre l’espace et le pouvoir qui finit par mettre en échec les modèles actuels de gouvernance territoriale et qui ne peut être contrée que par une appréciation plus réaliste de ce que la déconcentration peut faire ou non. Ce n’est pas, et cela n’a jamais été, la panacée à laquelle de nombreux adeptes voudraient nous faire croire. En effet, c’est l’imbrication de la gouvernance territoriale dans différents niveaux de pouvoir qui offre les meilleures possibilités de l’améliorer.

La demande en faveur d’une gouvernance territoriale « dualiste »

  • 2 L.J. Sharpe (éd.), The rise of Meso Government in Europe [La montée du méso-gouvernement en Europe] (...)
  • 3 D. Treisman, The Architecture of Government : Rethinking Political Decentralization [L’architecture (...)

4Dans le monde entier, la tendance s’est accentuée depuis les années 1970 en faveur d’une plus grande déconcentration des pouvoirs. S’il existe des différences selon les pays, on ne peut pas nier que la tendance générale est à la déconcentration des pouvoirs qui s’impose de façon empirique et régulière2. Quant à savoir si la mode actuelle de gouvernance décentralisée donne lieu à de meilleures pratiques – quels que soient les critères d’efficacité et d’équité appliqués –, notamment lorsque cette notion implique un contrôle politique accru, par opposition à une simple décentralisation administrative, il est permis d’en douter3. Toutefois, la croyance que la décentralisation politique est une bonne chose a remodelé la structure institutionnelle de la gouvernance dans le monde entier.

5Deux grandes théories se sont dégagées quant aux raisons de l’augmentation de la demande en faveur des pouvoirs régionaux et locaux face à l’augmentation simultanée de sources de pouvoirs non territoriaux – liée avant tout à la mondialisation et aux processus de régionalisation supranationale comme l’Union européenne – et face à la plus forte concentration du pouvoir central dans de nombreux pays depuis le milieu du xxesiècle.

  • 4 A.B. Murphy, « Rethinking multi-level governance in a changing European Union : why metageography a (...)

6La première approche est celle de la théorie libérale classique selon laquelle la gouvernance s’est totalement éloignée du niveau local – partant de l’idée que dans le passé, considéré comme son âge d’or, la gouvernance était territorialisée –, elle répond de moins en moins aux attentes et elle s’est dénaturée. Généralement associée aux discours nationalistes et séparatistes européens (et autres) et à des mouvements régionalistes, cette conception voit dans la déconcentration ou l’indépendance pure et simple des régions la correction nécessaire des excès du centralisme jacobin. Même lorsqu’ils prônent l’indépendance, ces mouvements prévoient que certaines fonctions demeurent entre les mains d’une sorte d’autorité supranationale, définie dans le cas du mouvement d’indépendance du Québec par l’expression « souveraineté et association ». Désireux de protéger des particularités culturelles supposées – et parfois manifestement inventées – et des besoins budgétaires locaux, les partisans de cette théorie appellent de leurs vœux un futur dans lequel la plupart des fonctions de gouvernance seraient régionalisées, quelques-unes d’entre elles seulement étant laissées entre les mains des autorités centrales. La place de l’autorité – le pouvoir légitime – ne peut pas être laissée dans le « flou ». L’objectif consiste à réduire le centre afin de rendre le pouvoir à la périphérie. L’Union européenne a certainement remis en question la centralisation existante du pouvoir placé entre les mains des gouvernements centraux et, selon cette argumentation, elle a ouvert la possibilité à de nouvelles redistributions du pouvoir entre les niveaux de gouvernance inférieurs existants et/ou encouragé -l’émergence de nouveaux niveaux4.

  • 5 M. Lilla, « Our Tea Party Jacobins » [Les Jacobins de notre Tea Party], New York Review of Books, 2 (...)

7Aux États-Unis aujourd’hui, la réponse populiste dominante à l’effondrement économique de 2007-2008 et à l’explosion du déficit budgétaire du gouvernement fédéral – dont la moitié date d’avant 2009 et trouve sa source dans les baisses colossales des recettes fiscales et les dépenses militaires décidées hors budget au cours des mandats de G.W.Bush – s’explique de cette manière. Le mouvement appelé Tea Party – par référence à la réaction des premiers patriotes américains qui ont jeté à l’eau des cargaisons de thé dans le port de Boston en signe de protestation contre l’augmentation des impôts sur les importations de thé dans les colonies britanniques après 1763, mouvement qui a précédé la Déclaration d’indépendance de 1776 – appelle à une réduction pure et simple des pouvoirs du gouvernement, tout en affichant sa préférence pour les solutions locales ou régionales à certains problèmes. Toutefois, comme l’a exposé Mark Lilla5, cette opinion présente un aspect plus pessimiste que les précédentes vagues de populisme dans l’histoire des États-Unis, « s’exprimant au nom de ceux qui ont le sentiment d’être brimés, et délivrant le message unique suivant, pour paraphraser Garbo : "je veux qu’on me laisse tranquille" ».

8Cependant, ce mouvement contemporain s’est bâti sur une longue tradition antifédéraliste de la politique américaine, associée depuis le vote de la Constitution américaine en 1789 avec la crainte d’un -gouvernement central (fédéral) surdimensionné, déconnecté des intérêts et des mœurs des circonscriptions territoriales marquées par leurs particularités.

  • 6 D. Deudney, « The Philadelphian system » [Le système de Philadelphie], International Organization, (...)

9Sans surprise, ce mouvement et le populisme qu’il reflète est plus accentué dans les endroits les plus isolés du pays, comme les Appalaches, les Grandes Plaines et une grande partie de ce qui constituait les États confédérés. Pour un nombre important des habitants de ces régions, l’âge d’or correspond au modèle fédéral tel qu’il existait avant la guerre civile et avant la grande expansion du gouvernement fédéral amorcée après la Grande Dépression qui a entraîné la seconde guerre mondiale et la guerre froide. Il s’agit pour moitié d’une politique marquée par la nostalgie et, pour l’autre moitié, du ressentiment contre les « élites » – exclusivement politiques et culturelles, mais non économiques – qui ont pris le pays en otage au profit des causes qu’ils défendent (avortement, mariage homosexuel, etc.) Se défendre exige une mobilisation aux niveaux provincial et local, plus qu’au niveau fédéral. Il n’y a pas de « bien commun » autre que celui d’individus regroupés dans des communautés unies par les mêmes valeurs. Aucun intérêt homogénéisé à l’échelle nationale ne peut venir à bout de ces divisions, tant que l’actuel occupant de la Maison Blanche est à ce point en décalage avec l’image qu’ont d’eux-mêmes la plupart des militants autoproclamés. Cependant, l’objectif visé consiste à revitaliser les États-Unis en tant qu’« union d’États », selon l’expression employée par Daniel Deudney6 – par référence au régime initial adopté à Philadelphie qui a prévalu depuis la fondation jusqu’à la guerre civile – et non sous la forme de l’État-nation de plus en plus centralisé que sont devenus ces États fédérés. La question est de savoir comment y parvenir dans un État où la sécurité nationale est une notion fondamentale et dont la population attend du gouvernement fédéral non seulement qu’il assure de nombreux services mais également qu’il fasse preuve d’efficacité et d’un haut niveau de performance. L’utopie conservatrice du passé ne saurait constituer le fondement d’une politique étrangère dans un monde auquel le pays a dû s’adapter en renforçant sa puissance. Ces questions sont au cœur de la politique américaine contemporaine en matière de santé, de pensions et d’interventions militaires à l’extérieur.

  • 7 N. Brenner, New State Spaces, op.cit. ; K.R. Cox, « The problem of metropolitan governance and the (...)

10La seconde théorie adopte une position plus structuraliste, en exigeant des autorités locales qu’elles fournissent des efforts en termes de modification des besoins des entreprises et des capitaux dans le cadre de la concurrence économique, dans des secteurs différents et dans des endroits plus éloignés. D’un côté, l’accent est mis sur une transition de la réglementation économique du modèle « fordiste » au modèle « postfordiste », dans laquelle les autorités locales sont devenues des acteurs incontournables de la rentabilité des entreprises et des économies locales, pendant que les autorités centrales devaient faire face à des pressions venant d’en bas (intérêts régionaux) et d’en haut (entreprises étrangères et autorités supranationales) qui les obligeaient à licencier de plus en plus leurs personnels et leur faisaient subir la pression de la concurrence7. Soulignons que le terme « fordiste », généralement associé à un modèle national territorial d’organisation de la production et de la consommation, ne correspond pas tout à fait à l’orientation économique sur laquelle nous avons mis l’accent.

  • 8 D. Paul, « Re-scaling IPE : subnational states and the regulation of the global political economy » (...)

11Des points de vue plus nuancés, plutôt en phase avec le point de vue structuraliste que le libéral, sur les changements de la gouvernance, tendent à montrer que les autorités locales et leurs populations sont autant, sinon davantage, impliquées dans l’incitation à la redistribution des pouvoirs que les entreprises. Il ne s’agit pas seulement de l’accumulation des capitaux mais également des relations sociales dans le cadre desquelles l’économie doit fonctionner, qui sont remises en question par la mondialisation – et notamment du fait de l’émergence de nouveaux centres de production dans le monde. Dans ce schéma, le pouvoir infranational est impliqué tant pour promouvoir la production et la circulation libérales et transnationales des produits que pour perpétuer les vestiges de la politique de consommation fordiste en matière de logement, de sécurité sociale, etc. Tout en bénéficiant assurément du soutien des autorités fédérales, un tel « État entrepreneurial » devient un agent économique beaucoup plus autonome qu’il ne l’était à l’époque fordiste, occupant l’espace – certains pourraient dire « poussé dans le vide » – laissé par le recul du pouvoir national dans la politique de développement économique8. Parfois, il est fait référence à ce cadre théorique par l’expression « politique de changement d’échelle » qui désigne un glissement des compétences d’un niveau de gouvernance à un autre, en fonction des nécessités du moment politique, le niveau local se voyant conférer davantage de pouvoir décisionnel que par le passé pour fournir des moyens de production et de reproduction du développement économique. Dans cette hypothèse, à mesure que le pouvoir central perd de ses compétences, ces dernières sont entièrement récupérées à un autre niveau, généralement défini comme le pouvoir local ou régional.

Polyphonie territoriale

  • 9 R. A. Schapiro, « Toward a theory of interactive federalism » [Vers une théorie du fédéralisme inte (...)

12Les deux théories décrites ci-dessus reposent sur une conception dualiste des pouvoirs. Dans la pratique, le terme « gouvernance » concerne rarement, voire jamais, des sphères d’autorité exclusives, non imbriquées, nettement subdivisées en échelons territoriaux ou niveaux de pouvoir. Le terme « polyphonie » inventé par Robert Schapiro9, avocat spécialiste du droit constitutionnel, pour désigner l’interaction et la rivalité entre les pouvoirs fédéral et fédérés aux États-Unis, rend beaucoup mieux compte des pratiques courantes de définition confuse, de rivalité et d’antagonisme, qui caractérisent toutes les tentatives de gestion du pouvoir dans le cadre d’une gouvernance multiniveaux. Pour Schapiro, la vision dualiste américaine s’explique par un double enracinement.

  • 10 G. Frug, « A legal history of cities » [Histoire juridique des cités], in N. Blomley et al., (éd.), (...)

13Le premier fondement est la théorie économique selon laquelle l’État fédéré agit au même titre qu’une « entreprise » ou une société privée dans un système au sein duquel les autorités fédérales fonctionnent comme un agent de la lutte contre les monopoles. Dans ce modèle de marché, très apprécié par les avocats conservateurs et les cours suprêmes américaines majoritairement conservatrices depuis le xixsiècle, le fédéralisme est essentiellement un exercice de séparation entre deux niveaux de pouvoir. Gerald Frug10 a souligné les problèmes soulevés par cette théorie, avec la précision historique nécessaire, et notamment l’analogie qui inspire cette théorie, et il a également souligné le fait que les autorités locales aux États-Unis sont de plus en plus « sur la défensive » et moins propices à une « véritable » autonomie ; la raison en est que les tribunaux américains penchent invariablement en faveur des entreprises privées au détriment des entités publiques comme les municipalités et les régions métropolitaines.

  • 11 R. A. Schapiro, « Toward a theory of interactive federalism », Iowa Law Review, op. cit., p. 248.
  • 12 P. Subra, Géopolitique de l’aménagement du territoire, Armand Colin, Paris, 2007 ; Hérodote, « Fran (...)

14Le deuxième fondement du dualisme réside dans le modèle républicain normatif qui passe souvent pour avoir animé les fondateurs des États-Unis et qui a inspiré plus particulièrement la rédaction de la Constitution américaine. De ce point de vue, une définition rigoureuse et une séparation stricte des fonctions entre les niveaux de gouvernance sont censées favoriser la réalisation de divers objectifs vagues mais stylistiquement puissants : « un gouvernement efficace et réactif, une autodétermination participative et une protection contre la tyrannie11 ». L’attrait persistant exercé par la pensée dualiste dure donc depuis longtemps et elle continue d’obtenir l’adhésion, car elle est profondément ancrée dans les récits relatant l’histoire américaine et l’exception constitutionnelle des États-Unis. De toute évidence, l’expérience fédérale américaine en fait un cas différent de celui des autres pays comme la France, l’Espagne, l’Italie, pour n’en citer que quelques-uns. Tous possèdent des histoires différentes et des idéologies dominantes. En France, notamment, tout ce qui est « décentralisation » semble relever d’une dimension administrative et non d’une diversité réellement politique. En effet, la décentralisation en France est particulièrement sectorielle, structurée par et autour des ministères qui émanent du pouvoir central. Officiellement, le contrôle politique local est en grande partie symbolique même si différentes parties prenantes locales défient activement les prérogatives du pouvoir central12. En Espagne, en Italie et au Royaume-Uni, les transferts de pouvoirs opérés en faveur de certaines régions mais pas d’autres ne correspondent pas à la situation en Allemagne et aux États-Unis. La distinction opérée par Schapiro entre les points de vue dualiste et polyphonique pour les différents niveaux de gouvernance est utile et peut être appliquée plus largement. Avant d’examiner plus en détail l’argument fondé sur la prééminence du caractère géographique de la gouvernance, je souhaite placer ce sujet dans un cadre plus large, en prenant en compte les liens qui existent entre l’espace et le pouvoir. Cela nous permettra de comprendre pourquoi la séparation géographique nette des pouvoirs est intrinsèquement problématique et pourquoi elle l’est de plus en plus de nos jours. En fait, la vision polyphonique possède un fondement ontologique qui s’étend au-delà des limites du libéralisme américain – la préférence du pouvoir judiciaire pour les intérêts privés – et du modèle républicain – la préférence générale pour un gouvernement fédéral bien compartimenté. Il s’agit d’observer comment le pouvoir fonctionne dans l’espace selon des modalités non territoriales et comment il est de plus en plus entravé par une division purement territoriale de l’espace géographique.

Espace et pouvoir

  • 13 J. Allen, « Three spaces of power : territory, networks, plus a topological twist in the tale of do (...)

15Concernant les institutions politiques, on peut dénombrer au moins trois manières d’aborder la relation entre pouvoir et espace : des territoires délimités, des flux en réseau et des liens topologiques13. Habituellement, la gouvernance est presque toujours évoquée en termes de territoires délimités et, de manière discutable, cette idée a été admise tout au long de l’histoire humaine. Les territoires « délimitent » le pouvoir, en ce sens qu’il s’agit d’unités d’espace « définies par niveaux », à l’intérieur desquelles des services sont, par exemple, supposés être fournis de manière égale au sein d’une unité distincte formant un tout, ou de façon différenciée, en conséquence de décisions politiques. « L’augmentation proportionnelle » du pouvoir et, de façon générale, de l’action de ce dernier, implique de plus en plus de flux en réseau à l’intérieur des territoires, voire transfrontaliers. La nécessité de niveaux plus élevés de gouvernance peut signifier que ces flux ne peuvent être gérés ou régulés qu’à un niveau supérieur. Les liens entre les territoires ne sont pas seulement topographiques, à l’intérieur d’espaces définis ou reliant de tels espaces entre eux. Mais ils sont aussi topologiques : les distances entre « ici » et « là-bas » deviennent de plus en plus des espaces temporels (grâce à l’Internet, par exemple), et non pas simplement des connexions à distance. De toute évidence, la portée d’une action dépasse les strictes limites territoriales. Le pouvoir d’atteindre va potentiellement au-delà de l’endiguement territorial.

  • 14 J. Agnew, Globalization and Sovereignty [Mondialisation et souveraineté], Rowman and Littlefield, L (...)

16Il est important d’identifier les multiples caractéristiques spatiales du pouvoir car une partie au moins de la problématique contemporaine en matière de gouvernance territoriale concerne le degré auquel les effets externes qui émanent des deux autres types d’espace peuvent être capturés ou transposés dans tout cadre territorial14. Toutefois, les moyens de gérer les flux et les liens les plus flous, en dehors de toute référence territoriale, demeurent singulièrement peu développés. Il est fort plausible que les produits financiers qui se sont trouvés au cœur de l’effondrement financier et économique de 2008-2009 ont afflué en temps réel entre les nœuds de réseaux dans le monde, mais qu’ils échappaient de plus en plus à toute réglementation territoriale, tout simplement parce que les produits et les courtiers ont bravé le schéma territorial sur lequel la réglementation s’est largement fondée. De même, notre pensée conventionnelle sur la façon dont il faut lutter contre les réseaux terroristes tapis dans l’ombre demeure fortement bloquée sur le schéma territorial qui ne peut fonctionner qu’au cas par cas, au lieu de s’adapter au mode opératoire de ces groupes de terroristes.

  • 15 M. Mann, « The autonomous power of the state : its origins, mechanisms and results » [Le pouvoir au (...)
  • 16 J. Agnew, « The territorial trap » [Le piège territorial], Review of International Political Econom (...)

17Ainsi, la gouvernance ne se réduit plus simplement à l’ajustement « des fonctions » au niveau le plus pertinent de résolution territoriale (local, régional, national, etc.), comme, par exemple, dans la description classique faite par M. Mann15 des origines territoriales de l’autonomie de l’État, mais elle doit aussi adapter les modalités de gouvernance territoriale à des modalités spatiales plus complexes d’exercice du pouvoir. Sans doute, l’organisation spatiale du pouvoir dans le monde contemporain est-elle davantage pluraliste que les différents moyens de gérer politiquement ces espaces. Cela apporte un élément de réponse à la question de savoir pourquoi toute division territoriale stricte des pouvoirs est de plus en plus problématique dans un monde où le pouvoir n’est pas toujours divisible territorialement16.

Polyphonie territoriale concrète

  • 17 R. A. Schapiro, « Toward a theory of interactive federalism », Iowa Law Review, op. cit., p. 385.

18La polyphonie concrète considère la gouvernance à plusieurs niveaux (notamment dans les systèmes fédéraux) comme étant caractérisée par « de multiples sources indépendantes d’autorité politique17 ». Selon ce schéma, aux États-Unis, les États fédérés et le gouvernement fédéral sont des centres de pouvoirs alternatifs et concurrents. Ainsi, au lieu de nous demander si une fonction relève d’un niveau ou d’un autre, nous devons nous demander comment des pouvoirs qui sont concurrents et imbriqués fonctionnent et comment ils peuvent légalement et réellement améliorer la manière d’aborder certaines problématiques. En qualité de spécialiste du droit constitutionnel, Schapiro est soucieux de développer cette conception dans un contexte fédéraliste ainsi qu’à propos de différentes questions constitutionnelles sans lien avec le sujet de notre étude. Le point le plus important, dans le cadre de l’étude comparative sur la gouvernance à plusieurs niveaux, est la distinction qu’opère Schapiro et l’attention qu’il porte aux éléments liés à la pluralité, au dialogue et à la redondance par opposition aux éléments liés à l’uniformité, à la finalité et à la responsabilité hiérarchique associées à la vision dualiste. Il ne s’agit pas toutefois de porter aux nues cette conception alternative au point de la considérer comme la méthodologie la plus utile dans la pratique pour étudier la gouvernance à plusieurs niveaux.

19Comment des pouvoirs imbriqués fonctionnent-ils en réalité ? Premièrement, les limites territoriales de la compétence juridique sont plus souvent ouvertes que fermées. Un conflit qui surgit entre différents niveaux de gouvernance n’est jamais résolu au bout du compte. Deuxièmement, une initiative peut provenir de plusieurs sources. En troisième lieu, différents niveaux peuvent opérer des tractations, ce qui est impossible lorsque la décision relève d’un seul niveau à la fois. Enfin, quatrièmement, la division du pouvoir entre plusieurs centres rivaux n’équivaut pas nécessairement à l’immobilisme institutionnel, comme l’ont souvent prétendu les jacobins. Au contraire, un conflit surgissant à différents niveaux de gouvernance peut être une source de dynamisme plutôt que de régression. Je développerai ces quatre points et les illustrerai par des exemples ci-après.

  • 18R. A. Schapiro, « Toward a theory of interactive federalism », Iowa Law Review, op. cit., p. 385.
  • 19 I. Urbina, « Fearing Obama’s agenda, states push to loosen gun laws » [Craignant la mise en œuvre d (...)

20En ce qui concerne la compétence territoriale, il est évident que les questions juridiques soulèvent souvent des problèmes de concurrence entre les niveaux de gouvernance. Aux États-Unis, par exemple, les tribunaux fédéraux et les tribunaux des États fédérés sont fréquemment en concurrence lorsqu’il s’agit de l’application des lois, et les États fédérés sont en mesure de contester les activités des agents fédéraux sur leur territoire. Légalement, plusieurs modes d’application des lois peuvent opérer pour permettre aux citoyens de s’opposer à l’inaction d’un certain niveau de gouvernance ou au fait qu’un certain niveau de gouvernance parvient à des conclusions inacceptables pour les habitants de la circonscription concernée18. Le contrôle des armes à feu fournit un exemple toujours d’actualité. Dans de nombreux États américains, des efforts sont menés pour écarter toute possibilité de poursuites par les autorités fédérales via l’adoption de législations qui permettent aux citoyens de porter sur eux des armes cachées, qui interdisent la création de fichiers pour contrôler les armes à feu, et qui limitent le contrôle des armes fabriquées sur le territoire de l’État visé. Toutes ces situations sont alimentées par l’inquiétude que le gouvernement d’Obama puisse imposer de nouvelles réglementations fédérales. D’ores et déjà, certains règlements sont contestés devant les tribunaux fédéraux au motif que les lois fédérales annulent et remplacent les mesures prises au niveau de l’État fédéré, ce qui illustre le degré d’imbrication auquel sont -parvenues les compétences des différents niveaux19.

  • 20 R. Putnam, R. Leonardi et R. Nanetti, Making democracy work [Faire fonctionner la démocratie], Prin (...)
  • 21 F. Sabetti, The Search for Good Government : Understanding the Paradox of Italian Democracy [La rec (...)

21En Italie, pays largement centralisé en termes de gouvernance jusqu’aux années 1970, l’augmentation du nombre d’autorités régionales dotées de pouvoirs importants a également occasionné un degré élevé de ce que l’on pourrait appeler de la confusion et de l’antagonisme entre le pouvoir central et les pouvoirs régionaux. Cette situation est en partie causée par la manière fragmentée dont la réforme institutionnelle a été conduite, notamment depuis les années 1990. Elle est également due au fait qu’il existe encore des liens de dépendance réciproque et de compétences imbriquées, notamment en ce qui concerne le pouvoir de lever des impôts et la capacité des différentes régions de faire avancer la « décentralisation » à des rythmes différents. Par contre, dans un « vrai » système fédéral (comme celui des États-Unis, assurément) tous les niveaux les plus bas de la hiérarchie entretiennent des relations identiques avec le gouvernement central. La situation de l’Italie s’explique par la plus grande ancienneté de l’institutionnalisation du pouvoir régional (en raison de l’origine plus ancienne des communes et des provinces) dans certaines contrées que dans d’autres. C’est le sujet des travaux bien connus de Putnam et al.20 Ainsi, à certains endroits au nord et au centre de l’Italie, apparemment pour des raisons historiques liées à l’« autodétermination », le gouvernement central est à la fois plus dénigré et moins considéré comme important que dans le Sud. Comme l’a démontré F. Sabetti21, cela est davantage dû à l’imposition de frontières administratives arbitraires sans aucun fondement historique et à une longue histoire de clientélisme au sein des partis politiques dominants dans les régions qu’au manque de tradition « civique » souligné par Putnam. Dans le même temps, les canaux administratifs vers d’autres autorités locales (tels que les préfets dans les provinces) et l’administration de la justice (y compris la police et les tribunaux) demeurent entièrement dans les mains des ministères, sans apport régional ou local notoire. En Italie, le centre et la périphérie sont interconnectés de manière complexe aux différents niveaux de gouvernance.

  • 22 Voir par exemple N. Brenner, New State Spaces, op. cit. ; D. Valler et A. Wood, « Conceptualizing l (...)

22Plutôt qu’un simple mouvement du haut vers le bas ou du bas vers le haut, la pression en faveur d’une politique d’innovation peut survenir, et survient souvent, aux croisements des niveaux de gouvernance. Cela a été longtemps le cas aux États-Unis dans certains domaines comme les droits civils (par exemple, le mariage des homosexuels), la réforme de la santé où certains États expérimentent de nouvelles politiques qui se diffusent par la suite dans d’autres États ou sont reprises par le gouvernement fédéral. Ce fut le cas, par exemple, de la réforme dite de la santé. Comme le gouvernement fédéral s’était désengagé de la politique de la ville et de l’aide sociale dans les années 1980, des États ont expérimenté des programmes dits de workfare – programme d’aides conditionnelles, système dans lequel les chômeurs doivent participer à des programmes de créations d’emplois pour pouvoir bénéficier d’allocations de chômage – qui leur ont permis de réduire leurs charges en faisant sortir bon nombre de personnes des listes des bénéficiaires de l’aide sociale et qui ont envoyé dans le même temps un message politique sur ce que doivent ou ne doivent pas faire les autorités. Le gouvernement fédéral a souvent conféré autoritairement aux États fédérés des mandats sans les financer, ce qui oblige l’État fédéré à établir des impôts et des taxes ainsi qu’à adopter des réglementations. Le retrait de tout financement (et encouragement) fédéral a donné lieu à de nouvelles politiques. Que ces situations aient eu ou non des effets positifs sur les personnes concernées est une autre affaire, naturellement. Je souligne simplement le fait que c’est à travers les différents niveaux de gouvernance que l’innovation se produit souvent, et je ne porte pas de jugement de valeur sur les résultats. De même, les politiques de développement économique dans les régions anglaises, écossaises et galloises ont été rendues possibles grâce aux décisions prises par le gouvernement central d’englober les autres niveaux de gouvernance pour gérer les ressources locales et pour attirer les investissements étrangers – bien que les régions anglaises ne puissent guère être comparées aux régions du pays de Galles et pas du tout à celles de l’Écosse. Des expériences équivalentes sont menées ailleurs en Europe de l’Ouest et en Amérique du Nord où, de plus en plus, les politiques de développement économique assorties de politiques de planification sont partagées entre différents niveaux de -gouvernance au lieu de relever exclusivement de l’un ou de l’autre22.

  • 23 H. Meyerson, « Greece or California : who’d you rather be ? » [La Grèce ou la Californie : laquelle (...)
  • 24 P. Krugman, « California death spiral » [La spirale mortelle de la Californie], New York Times, fév (...)
  • 25 Economist, 14 novembre 2009, « The planning takeover : the nuclear option » [La prise de contrôle d (...)

23Deux illustrations venant des États-Unis et une de Grande-Bretagne étayent le point de vue selon lequel des transactions peuvent être conclues plus facilement par le biais de plusieurs niveaux de gouvernance que d’un seul niveau. Face à la récente récession économique, de nombreux États fédérés américains ont été confrontés à des déséquilibres budgétaires colossaux causés par la chute des recettes et l’augmentation des dépenses de financement des indemnités de chômage, etc. La majeure partie des États fédérés est dans l’obligation légale d’équilibrer ses budgets annuels. À la différence du gouvernement fédéral, ils ne peuvent pas battre monnaie ou intervenir sur les taux d’intérêt pour combler leurs déficits. Pour préserver l’ensemble de l’économie américaine, les États fédérés, notamment les plus grands d’entre eux comme la Californie, ne peuvent pas être déclarés en état de cessation de paiement. Dans ce contexte, il est de plus en plus vraisemblable que le gouvernement fédéral reprenne, du moins temporairement, le fardeau du financement des services de base (par exemple, l’éducation et la police23). Cette question fait bien entendu l’objet d’interminables tractations et peut priver bon nombre d’États fédérés de leurs services ou du niveau de prestations auxquels ils ont toujours été habitués. Dans le même temps, la réforme de la santé envisagée au niveau national, et débattue récemment à Washington, peut bénéficier de la situation désastreuse des personnes assurées individuellement en Californie (par opposition à celles qui sont assurées par leur employeur) ; en effet, dans cet État, les augmentations spectaculaires des taux de cotisation pratiqués par l’une des principales sociétés privées d’assurance-maladie – arguant de la perte de nombreux clients pendant la récession économique et de son obligation de couvrir des assurés dont l’état de santé s’est aggravé – ont attiré l’attention sur les problèmes de législation de chaque État fédéré et, par conséquent, sur la nécessité d’établir des règles communes pour toutes les juridictions24. Enfin, au Royaume-Uni, où la centralisation administrative depuis les années 1970 peut tout à fait être comparée à celle de la Corée du Nord, les propositions visant à limiter l’influence des autorités locales sur les décisions de planification relatives à l’implantation de nouvelles centrales nucléaires ont déclenché une levée de boucliers. Même dans un pays où l’expérience en matière d’autorités locales est encore récente – et particulièrement en Angleterre, il convient de le souligner –, un déséquilibre entre les avantages obtenus au plan national et les avantages obtenus au plan local du développement des infrastructures – du fait que les autorités locales exercent un contrôle très limité sur les recettes – signifie que les autorités locales peuvent se trouver incitées à négocier pour obtenir de meilleurs avantages au plan local si le processus d’approbation de nouvelles centrales nucléaires doit être rationalisé25. Le passage à plusieurs niveaux de gouvernance présente l’avantage d’aboutir à des résultats plus satisfaisants que le système autoritaire à un seul niveau.

  • 26 M. Ferrera et E. Gualmini, Rescued by Europe ? Social and Labour Market Reforms in Italy from Maast (...)
  • 27 Economist, 8 mai 2010, « The euro’s existential worries » [Les soucis existentiels de l’euro], p 57
  • 28 M. Ferrera et E. Gualmini, Rescued by Europe…, op. cit., p. 169.

24Le dernier point peut être illustré par la place qu’occupe l’Italie dans l’Union européenne. Cet exemple montre que des centres de pouvoir apparemment en concurrence ne sont pas nécessairement engagés dans une concurrence à somme nulle. En l’espèce, l’Union européenne a incité le pouvoir central italien, plus qu’elle ne l’a forcé, et l’a persuadé de prendre une série de mesures qui ont mené à un nombre de changements aboutis en matière de réformes du marché du travail. M. Ferrera et E. Gualmini26 y font référence par l’expression « changement de politique par l’apprentissage ». Au début des années 1990, disent-ils, le groupe des acteurs clés exerçant une influence sur les changements politiques en Italie dans des domaines comme l’aide sociale et l’emploi n’est plus le même. Si l’un a sonné l’effritement du système des partis en Italie, l’autre a été le résultat de la mise en œuvre du processus de Maastricht et de l’exposition des débats italiens sur la scène internationale. Le fait d’encourager les politiques de développement économique local, par exemple, a représenté un changement provoqué par une nouvelle situation, due en grande partie à la revitalisation globale du projet européen associé au processus de Maastricht. Si, vers la fin des années 1990, ce phénomène a poursuivi son cours, l’Italie a néanmoins pris conscience que le partage des pouvoirs était le corollaire d’une influence réduite de l’Union européenne, du moins jusqu’au début de la crise de l’euro en 2010, et qu’il était nécessaire, enfin, de coordonner et d’appliquer des politiques budgétaires communes au sein de la zone euro27. Si l’expression « sauvé par l’Europe » peut refléter cette situation, d’un autre point de vue, la collaboration active des différents niveaux de gouvernance y est pour quelque chose. Si l’attitude plus conciliante de l’Europe (« une Europe plus douce ») a jusqu’à présent permis d’alléger la pression sur l’Italie, on peut déplorer que cela ait entraîné une diminution de « la mise en place et de la mobilisation des compétences » qui ne peut venir que de l’intérieur du pays28. Une attitude plus stricte de la part de l’Union européenne peut inciter l’Italie à collaborer avec davantage d’enthousiasme. Bien que l’équilibre entre la coercition et le consentement – ou la cohésion et l’autonomie, pour utiliser le langage retenu par l’Union européenne – puisse varier, l’antagonisme entre différents niveaux de gouvernance n’est pas nécessairement insurmontable. À la lumière de la crise de l’euro de 2010, on ne peut que s’en féliciter.

Conclusion

25Pour résumer, j’ai soutenu l’idée qu’au lieu de considérer la gouvernance à plusieurs niveaux dans une perspective « dualiste » fondée sur la répartition territoriale rigide des pouvoirs et des responsabilités, il est plus utile de l’aborder sous l’angle de ce que j’ai appelé « polyphonie territoriale ». En effet, cette dernière, tout en mettant l’accent sur les antagonismes et les conflits inévitables qui rendent moins nette la division des pouvoirs, peut se révéler productive pour initier le changement et limiter le danger représenté par l’immobilisme institutionnel. Bien que le couple dualisme-polyphonie dépasse le débat sur le fédéralisme américain, j’estime qu’il a son utilité pour comprendre un grand nombre de cas. Le cœur du problème ressort clairement des exemples probants que j’ai recueillis et exposés brièvement ici. Bien que le dualisme s’obstine à hanter la plupart des débats sur la gouvernance territoriale, il est temps pour nous d’aller plus loin et de nous placer dans des perspectives plus empiriques et plus adéquates pour comprendre comment cela fonctionne, au lieu de nous contenter d’affirmations catégoriques, stériles et souvent dépassées sur le « meilleur » niveau qui conviendrait à telle ou telle fonction ou activité. Cela est encore plus vrai dans le monde actuel où l’approche exclusivement territoriale du pouvoir ne permet pas d’appréhender le contexte réel dans lequel la gouvernance a vocation à s’exercer.

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Notes

1 T. Guay, « Local government and global politics : the implications of -Massachussets "Burma Law" » [Autorités locales et politique mondiale : les implications de la loi sur la Birmanie (« Burma Law ») du Massachussetts], Political Science Quarterly, 115, 2000, p. 353-376 ; D. Paul, « Re-scaling IPE : subnational states and the regulation of the global political economy » [Changement d’échelle de la politique économique internationale : les États infra-nationaux et la régulation de l’économie politique mondiale], Review of International Political Economy, 9, 2002, p. 465-489.

2 L.J. Sharpe (éd.), The rise of Meso Government in Europe [La montée du méso-gouvernement en Europe], Sage, Londres, 1993 ; M. Keating et J. Loughlin (éd.), The Political Economy of Regionalism [L’économie politique du régionalisme], Frank Cass, Londres, 1997 ; J. Loughlin, Subnational Democracy in the European Union : Challenges and Opportunities [Démocratie infra-nationale dans l’Union européenne : défis et opportunités], Oxford University Press, Oxford, 2001 ; N.Brenner, New State Spaces [Nouveaux espaces de l’État], Oxford University Press, Oxford, 2004 ; L.A. Reese et R.A. -Rosenfeld, « Local economic development in the United States and Canada : -institutionalizing policy approaches » [Le développement économique local aux États-Unis et au Canada : institutionnaliser les approches politiques], American Review of Public Administration, 34, 2004, p. 277-292.

3 D. Treisman, The Architecture of Government : Rethinking Political Decentralization [L’architecture de gouvernement : repenser la décentralisation politique], Cambridge University Press, Cambridge, 2007.

4 A.B. Murphy, « Rethinking multi-level governance in a changing European Union : why metageography and territoriality matter » [Repenser la gouvernance multi-niveaux dans une Union européenne en mutation : pourquoi la méta-géographie et la question de la territorialité comptent-elles ?], GeoJournal, vol. 72, 2008, p. 7-18.

5 M. Lilla, « Our Tea Party Jacobins » [Les Jacobins de notre Tea Party], New York Review of Books, 27mai 2010, p. 53.

6 D. Deudney, « The Philadelphian system » [Le système de Philadelphie], International Organization, 49, 1994, p. 191-228.

7 N. Brenner, New State Spaces, op.cit. ; K.R. Cox, « The problem of metropolitan governance and the politics of scale » [Le problème de la gouvernance en métropole et la politique du changement d’échelle], Regional Studies, 44, 2010, p. 215-227.

8 D. Paul, « Re-scaling IPE : subnational states and the regulation of the global political economy », Review of International Political Economy, op.cit., p. 470.

9 R. A. Schapiro, « Toward a theory of interactive federalism » [Vers une théorie du fédéralisme interactif], Iowa Law Review, 91, 2005-2006, p. 243-317 ; R. A. Schapiro, Poliphonic Federalism : Toward a Protection of Fundamental Rights [Fédéralisme polyphonique : vers une protection des droits fondamentaux], University of Chicago Press, Chicago, 2009.

10 G. Frug, « A legal history of cities » [Histoire juridique des cités], in N. Blomley et al., (éd.), The Legal Geographies Reader, Blackwell, Oxford, 2001 ; D. J. Barron et G. Frug, « Defensive localism » [Localisme défensif], University of Virginia Journal of Law and Politics, 21, 2006, p. 20-38.

11 R. A. Schapiro, « Toward a theory of interactive federalism », Iowa Law Review, op. cit., p. 248.

12 P. Subra, Géopolitique de l’aménagement du territoire, Armand Colin, Paris, 2007 ; Hérodote, « France, Enjeux territoriaux », 135/4, 2009.

13 J. Allen, « Three spaces of power : territory, networks, plus a topological twist in the tale of domination and authority » [Trois espaces de pouvoir : territoire, réseaux et évolution de la topologie de la domination et de l’autorité], Journal of Power, 2/2, 2009, p. 197-212.

14 J. Agnew, Globalization and Sovereignty [Mondialisation et souveraineté], Rowman and Littlefield, Lanham MD, 2009.

15 M. Mann, « The autonomous power of the state : its origins, mechanisms and results » [Le pouvoir autonome de l’État : ses origines, ses mécanismes et ses résultats], European Journal of Sociology, 25, 1984, p. 185-213.

16 J. Agnew, « The territorial trap » [Le piège territorial], Review of International Political Economy, vol. 1, 1994, p. 53-80 ; J. Agnew, Globalization and Sovereignty, op. cit.

17 R. A. Schapiro, « Toward a theory of interactive federalism », Iowa Law Review, op. cit., p. 385.

18R. A. Schapiro, « Toward a theory of interactive federalism », Iowa Law Review, op. cit., p. 385.

19 I. Urbina, « Fearing Obama’s agenda, states push to loosen gun laws » [Craignant la mise en œuvre du programme d’Obama, les États repoussent tout affaiblissement de la législation sur les armes à feu], New York Times, 23 février 2010.

20 R. Putnam, R. Leonardi et R. Nanetti, Making democracy work [Faire fonctionner la démocratie], Princeton University Press, Princeton NJ, 1993.

21 F. Sabetti, The Search for Good Government : Understanding the Paradox of Italian Democracy [La recherche d’un bon gouvernement : comprendre le paradoxe de la démocratie italienne], McGill-Queen’s University Press, Montréal, 2000.

22 Voir par exemple N. Brenner, New State Spaces, op. cit. ; D. Valler et A. Wood, « Conceptualizing local and regional economic development in the USA » [Conceptualisation du développement économique local et régional aux États-Unis], Regional Studies, 44, 2010, p. 139-151.

23 H. Meyerson, « Greece or California : who’d you rather be ? » [La Grèce ou la Californie : laquelle choisissez-vous ?], Los Angeles Times, 18 février 2010.

24 P. Krugman, « California death spiral » [La spirale mortelle de la Californie], New York Times, février 2010.

25 Economist, 14 novembre 2009, « The planning takeover : the nuclear option » [La prise de contrôle de l’urbanisme : l’option nucléaire], p. 66-67.

26 M. Ferrera et E. Gualmini, Rescued by Europe ? Social and Labour Market Reforms in Italy from Maastricht to Berlusconi [Sauvé par l’Europe ? Réforme sociale et réforme du marché du travail en Italie de Maastricht à Berlusconi], Amsterdam University Press, Amsterdam, 2004.

27 Economist, 8 mai 2010, « The euro’s existential worries » [Les soucis existentiels de l’euro], p 57.

28 M. Ferrera et E. Gualmini, Rescued by Europe…, op. cit., p. 169.

Auteur

Géographe et académicien anglo-britannique, John Agnew est actuellement professeur à l’Université de Californie à Los Angeles (UCLA). Il est depuis des années un des pivots du département de géographie de UCLA où il assure les cours de géographie politique et européenne. Ses recherches sont principalement centrées sur la géographie politique, la politique économique internationale, l’urbanisation en Europe et plus spécialement en Italie. John Agnew est co-directeur de la revue Géopolitics, membre de la Society for Italian Historical Studies et l’auteur de nombreux ouvrages sur le fédéralisme, le régionalisme, et pouvoirs et territoires, dont : Place and Politics in Modern Italy (2002), Hegemony: The New Shape of Global Power (2005) et Globalization and Sovereignty (2009).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

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