Version classiqueVersion mobile

Gouverner les territoires

 | 
Giuseppe Bettoni

Introduction

Giuseppe Bettoni

Texte intégral

1Au cours des dernières décennies, les responsabilités de certains ministères, notamment ceux chargés de l’économie, ont subi de profondes modifications.

2En effet, les réductions budgétaires, accompagnées d’un élargissement de la panoplie des besoins des citoyens – efficacité des transports, télécommunications, demande d’une efficience environnementale de plus en plus élevée, etc. – ont obligé les acteurs publics, à leurs différents niveaux d’action, à des confrontations de plus en plus rudes et antagonistes.

3Toutes les disciplines qui se confrontent avec l’administration publique – politologie, sciences de l’administration publique, droit, géographie, économie, etc. – ont souvent concentré leur attention sur des aspects étroitement liés à leur méthode de recherche, à leurs modèles, évitant tout aspect qui aurait pu réduire l’efficacité de leurs modélisations. Un de ces aspects « polluants » est sans doute la conflictualité et -l’antagonisme entre les stratégies des divers acteurs

4Depuis plus d’une décennie, le mot « gouvernance » semble être utilisé par les experts des différentes disciplines comme un mot « fourre-tout », personne ne sachant exactement ce qu’il signifie. Comme toujours, il s’agit d’abord d’une question de vocabulaire. Que voulons-nous dire quand nous utilisons le mot « gouvernance » ? Souvent, chez les spécialistes des sciences sociales et chez les politistes, gouvernance est synonyme d’efficacité de l’action publique, tandis que pour les spécialistes d’aménagement du territoire il est synonyme de bonne volonté de la part des acteurs territoriaux à trouver des solutions communes à des problèmes communs.

5En tout cas, il est rare de faire face à ce genre de questions en partant non pas du point de vue de l’instrument, du projet ou des citoyens, mais tout simplement du point de vue du territoire comme lieu d’action des acteurs politiques où cohabitent plusieurs réseaux sociaux, avec beaucoup de différences entre eux.

6Chaque discipline a approché cette question avec une méthode différente, la plupart en cherchant des clés d’interprétation, voire des modélisations possibles et exportables, avec un but, donc, de généralisation. Mais le territoire digère très mal les modélisations et ce monde, par sa variété, ne connaît pas de cas identiques.

7Parmi les variables qui affectent un territoire, lorsqu’il est le lieu de l’action d’un acteur politique, l’antagonisme est sans aucun doute la plus difficile à maîtriser et à évaluer. C’est pour cette raison que pendant des décennies elle était aux abonnés absents dans la théorie des sciences sociales. Jusqu’au moment où Yves Lacoste commence à l’y inscrire de force avec sa définition de la géopolitique. Le géographe français définit cette discipline, dans le préambule du Dictionnaire de géopolitique en 1993, comme la situation dans laquelle deux ou plusieurs acteurs politiques cherchent à imposer leur contrôle sur un territoire, tandis que les populations qui habitent ce territoire ou qui sont représentées par ces acteurs participent à cette opposition au travers d’un débat nourri de représentations opposées.

8Cette définition, qu’au début on croyait plutôt destinée à des situations d’oppositions entre États, a connu de plus en plus de succès dans des contextes internes aux États, particulièrement parce qu’elle a su mettre en lumière l’antagonisme entre les acteurs. Cet aspect revêt une grande importance dans la mesure où il peut empêcher le retour sur investissement des efforts engagés, bref le succès du territoire.

9Si jusqu’à la fin des années 1970 (en Italie jusqu’à la fin des années 1980), cette dimension avait une importance si faible qu’elle n’intéressait personne ou presque, le changement intervenu dans la situation financière ainsi que l’élargissement des pouvoirs des niveaux autres que le national dans tous les pays européens ont changé la donne. Ainsi, cet antagonisme entre acteurs politiques est devenu non seulement -important mais objet d’étude, surtout en matière d’action publique.

10Ce sujet est effectivement important à la fois du point de vue d’une meilleure efficacité de l’argent utilisé dans les différentes actions, mais aussi du point de vue de la cohérence de ces mêmes actions. La définition de Lacoste, en effet, souligne avant tout le fait que cette vision différente, souvent antagoniste, entre acteurs politiques, peut aboutir à des résultats dans le meilleur des cas moins efficaces et, dans le pire, négatifs pour le territoire visé et ses citoyens. Nous voyons cela de façon évidente dans le cas du Grand Paris traité par Philippe Subra. C’est ainsi que toute une panoplie d’instruments d’action visant à réduire la conflictualité entre acteurs a fait son apparition, particulièrement à partir des années 1980.

11John Agnew nous montre comment une demande générale de déconcentration des pouvoirs commence à faire son apparition, d’une manière assez timide, dès les années 1970. Les raisons qui conduisent dans cette direction sont multiples et surtout assez différentes selon les régions de la terre que nous considérons. Son explication, à travers le cas des États-Unis, de la « polyphonie territoriale » montre comment un État fédéral dont la tradition et l’enracinement ne font aucun doute n’est pas à l’abri de ces antagonismes qui rendent défaillante l’action des -différents acteurs politiques.

12D’ailleurs c’est précisément dans la redéfinition des équilibres de pouvoir entre les différents États (ou ensemble d’États) que nous assistons aux antagonismes les plus complexes, les plus tendus, les plus longs dans le temps. La question de la cohésion territoriale dans l’Union européenne en est, probablement, l’exemple type. Andreas Faludi nous en dresse non seulement une perspective historique, comme nous n’en trouvons dans aucun autre texte, mais surtout il en fait une analyse qui nous montre combien cette « conflictualité » entre les différents niveaux de pouvoir a toujours été un enjeu essentiel du fonctionnement de la machine européenne. Important au point d’en tenir l’opinion publique à l’écart. Depuis toujours, l’architecture institutionnelle européenne a eu un point de grande faiblesse en refusant de prendre en compte l’antagonisme entre les différents acteurs et notamment entre les gouvernements et la Commission. Mais c’est précisément pour avoir nié l’existence de cet antagonisme entre ces acteurs, parfois en faisant référence à une vague volonté de coopération, que depuis quelques années la machine européenne n’arrive plus à avancer. En tout cas cet ouvrage cherche à faire le point sur la situation.

13Si Andreas Faludi fait le point sur la situation actuelle de l’Union européenne et sur l’éventuelle impasse dans laquelle elle se trouve depuis quelques années, Patsy Healey met l’accent sur les micro-dynamiques sociales des pratiques de gouvernance comme un chemin vers l’efficacité. Sans aucune complaisance vis-à-vis de sa proposition de planification communicative, elle souligne l’importance des -sensibilités analytiques, notamment sur les détails de l’action des pouvoirs publics.

14Nous pouvons dire que cet ouvrage est un lieu de confrontation entre des disciplines diverses, entre de grands spécialistes qui pour la première fois confrontent leurs expériences, cherchant à mettre en lumière le rôle de la conflictualité dans l’inefficacité de l’action publique. Une conflictualité qui a tout d’abord un coût pour le contribuable mais qui provoque aussi des échecs dans la mise en œuvre de politiques publiques visant à améliorer la qualité de vie autant que la compétitivité de nos territoires.

15C’est pour ces raisons que l’exercice présenté dans ces pages est important : pour faire le point sur les dernières années et ouvrir des chemins vers l’avenir.

Auteur

Giuseppe Bettoni est professeur à l’Université de Rome Tor Vergata. Spécialiste de géopolitique interne et d’antagonismes en aménagement du territoire, il a travaillé en Italie pour le ministère de l’Économie, le ministère de l’Industrie et le ministère des Affaires étrangères. Après de nombreuses années à l’Université de Paris VIII, une année à l’University College London et une année à la London School of Economics, il se consacre aujourd’hui aux politiques de décentralisation et aux identités territoriales. Parmi ses ouvrages les plus récents on peut citer : Dalla Geografia alla Geopolitica (2004, 2e éd. 2009), Geopolitica del Turismo (2009). Il est rédacteur en chef de la Revue Européenne d’Action Publique.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2011

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search