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Le péage en France au XVIIIe siècle

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Anne Conchon

Troisième partie. Le péage entre suppression et refondation(1759-1797)

Conclusion générale

Texte intégral

1L’histoire du péage au xviiie siècle ne peut se résumer aux aléas et aux contradictions politiques d’un État sans cesse tiraillé entre le souci de ne pas brider les intérêts du commerce, et un pragmatisme déterminé par la situation de ses finances. La monarchie ne s’était-elle pas engagée à supprimer les péages tout en continuant à en concéder ? Abolis dans les convulsions révolutionnaires, ils renaissent d’ailleurs avec le Directoire sur les routes, et sur les rivières sous le Consulat. Après presque un an de débats suivant la lecture du rapport Defermont, le principe d’une taxe d’entretien fut définitivement acquis par un vote du 10 septembre 1797. Pour pourvoir à l’entretien courant des voies navigables autant que pour garantir une concurrence équilibrée avec les transports routiers, la loi du 30 floréal An X instaura un octroi de navigation. La taxe d’entretien, perçue jusqu’en 1806, sera à son tour supprimée pour être remplacée par un impôt sur le sel. De même, les péages concédés, en vertu de la loi du 14 floréal an X, à des entrepreneurs privés pour construire des ponts en remplacement de bacs de moins en moins compatibles avec le développement des échanges, seront systématiquement rachetés dans les dernières décennies du xixe siècle (la loi du 30 juillet 1880 ayant ordonné l’extinction des concessions existantes). L’octroi de navigation fut quant à lui supprimé par la loi du 21 décembre 1879.

2En réalité, l’intérêt du débat autour du péage, tel qu’il se développe au siècle des Lumières, se situe plutôt au carrefour d’enjeux idéologiques et de préoccupations politiques et économiques. Il offre l’intérêt de révéler, à travers la confrontation de discours antagonistes et les arbitrages de l’État, des mutations tangibles dans la façon d’envisager l’économie des transports et le rôle du politique dans la constitution d’un marché national.

3Alors que le péage avait été l’objet de critiques récurrentes par le passé, la création de la commission a indéniablement conféré un caractère idéologique à cette question. Par son existence même, elle a suscité l’émergence d’une opinion publique de marchands, de voituriers, d’anonymes qui ont saisi là l’occasion d’adresser à la monarchie leurs plaintes et leurs espoirs de réforme. En marge de cette institution toutefois, d’autres discours se sont emparés du péage, tantôt pour le dénoncer comme une entrave inconciliable avec la circulation marchande et préjudiciable à l’économie nationale toute entière, tantôt pour vanter les mérites d’une imposition qui faisait supporter aux usagers l’entretien des infrastructures qu’ils empruntaient. Le péage croisait enfin, comme on l’a vu, un certain nombre de revendications et d’aspirations de l’époque qui contribuèrent à le délégitimer. Au même titre que les énoncés critiques, le silence de propriétaires sommés de justifier la légitimité de leurs droits, participe de ce discrédit.

4Sous la pression d’une critique quasi unanime, et à travers la pratique politique de la commission, l’État réussit à plier les péages à une définition nouvelle. Dispersé jusqu’alors dans une multitude de droits aux contours incertains et aux terminologies multiples, le péage retrouva progressivement, au long du siècle, une unité fiscale, et gagna en cohérence institutionnelle. Ce processus, à l’œuvre dans le travail de la commission avant d’être prolongé par la Révolution, a d’abord gommé la diversité des vocables qui servaient jadis à le désigner et qui traduisaient la pluralité des privilèges. La commission s’est employée à neutraliser les mots du péage de façon à ce que le terme reflète exactement la réalité qu’il recouvrait. En se substituant aux terminologies obscures ou éminemment localisées, le terme unique de péage ressaisissait en une même institution des droits aux dénominations diverses ; en s’imposant comme une désignation générique, il tendait à nier les fondements particularistes des privilèges. Cependant, à mesure que le mot de péage se fixait dans la langue et subsumait toutes les autres dénominations, il concentrait sur lui la détestation dont ces anciens droits étaient l’objet. Cet investissement idéologique mit du temps à disparaître. Alors qu’il fut utilisé essentiellement à des fins polémiques lors des débats préparant le rétablissement de ce type de fiscalité, ce n’est que dans les années 1830 que le terme retrouva un emploi courant et banalisé pour définir un mode de financement des infrastructures de transport.

5Cette évolution de la langue du péage a accompagné les changements à l’œuvre dans la définition même de cette imposition : l’État s’est employé au long du siècle à soumettre des droits disparates à une norme semblable qui le ramène à sa finalité essentielle d’entretien des infrastructures de transport. Il a progressivement reconstruit l’institution du péage en lui assignant une fonction strictement économique et en le vidant des valeurs sociales qu’il incarnait. Sur ce point aussi, la commission des péages a eu un rôle déterminant en faisant le tri entre les péages utiles et ceux qui, n’étant assortis d’aucune contrepartie, étaient voués à disparaître. C’est une logique strictement économique, et non plus les déterminations seigneuriales de la propriété ou la force du privilège, qui présidait désormais à la justification du péage. L’instauration, après la césure révolutionnaire, de la taxe d’entretien et de l’octroi de navigation, n’ayant comme seul motif que l’entretien des voies de communication sur lesquelles ils étaient perçus, couronna ce triomphe de la référence économique. Le péage acquérait ainsi non seulement l’utilité qu’il n’avait jamais eue ou qu’il avait souvent perdue au fil des siècles, mais devenait encore un instrument fiscal pour inciter les transporteurs à respecter certaines prescriptions d’usage afin de limiter d’autant le coût de l’entretien. Cette fonction incitative du péage, mûrie dans les dernières années de l’Ancien Régime, trouvera son expression concrète dans les modulations tarifaires de la taxe d’entretien des routes.

6Au cours du siècle, l’institution du péage s’est donc progressivement décantée et métamorphosée pour survivre au démantèlement de la féodalité qui l’avait engendrée. Les droits décriés comme des entraves improductives dont le nombre excessif et le désordre des tarifs décourageaient l’économie de la circulation, devenaient un instrument susceptible de stimuler les échanges.

7Cette redéfinition du péage fut déterminée par l’évolution d’une économie politique qui reconnaissait à l’État l’initiative de l’intervention réformatrice, et lui donnait une place essentielle dans la dynamique de libéralisation des échanges intérieurs. Le travail de la commission a été sous-tendu par cette volonté politique d’intervenir sur l’espace de l’économie pour accompagner la croissance. C’est en se posant comme garant de l’exercice de la liberté commerciale que l’État a pu supprimer un grand nombre de péages inutiles ou infondés, et s’est efforcé de rationaliser la perception des autres droits afin de la concilier avec le développement de la circulation marchande intérieure. C’est pourquoi les péages furent attaqués de toutes les façons possibles : d’abord par la vérification des titres de propriété, puis par une politique d’exemptions générales qui contribuèrent à alléger le prélèvement fiscal, enfin par la décision de les supprimer tous. L’État s’est ainsi employé, tout au long du xviiie siècle, à les plier aux exigences de sa politique économique et à les placer sous son contrôle tutélaire. Cette mainmise du pouvoir trouvera son aboutissement dans l’appropriation même du péage par l’État, qui deviendra le seul bénéficiaire de la taxe d’entretien et de l’octroi de navigation. Ce passage d’un privilège à une fiscalité publique impliquait toutefois une légitimation nouvelle.

8Par là même, la question des péages est indissociable de l’emprise croissante de l’État sur les transports et de la prise de conscience du rôle qu’ils jouent dans l’aménagement de l’espace. L’affirmation des prérogatives étatiques en la matière contribua à vider les péages de leurs légitimités anciennes. En effet, à mesure que la monarchie plaçait l’entretien des infrastructures dans le champ de ses compétences administratives, ces droits n’apparaissaient plus que comme des privilèges difficiles à justifier. D’ailleurs la monarchie, à l’exception de quelques concessions pour des travaux ponctuels, expérimentait d’autres modes de financement jugés moins coûteux : après la corvée, on s’orientait dans les dernières années de l’Ancien Régime vers un système où l’impôt devait prendre en charge presque entièrement le financement des voies de communication.

9De fait, la question des péages au xviiie siècle est étroitement liée aux orientations politiques de l’économie des transports. La construction des routes royales, gratuites et bien entretenues, offrait à la circulation d’autres voies aisément utilisables. Les péages par eau devinrent du même coup plus intolérables dans la mesure où il était impossible de les contourner. L’État s’efforça alors de les alléger afin d’encourager la navigation intérieure et de freiner ainsi la croissance du trafic routier qui rendait l’entretien des infrastructures extrêmement coûteux. Ce découplage entre péages par terre et par eau se retrouvera au-delà de la Révolution : après l’instauration d’une taxe d’entretien sur les routes, l’État se rendit rapidement compte qu’en n’imposant que le roulage, on courait le risque que le commerce ne se déroute vers la voie d’eau, moins coûteuse. Le péage se situe donc au cœur d’une économie des transports qui visait à préserver une saine concurrence et une nécessaire complémentarité de la route et de la rivière.

10Avec cette ambition politique se révèle à l’évidence une volonté de réaménager l’espace de la circulation marchande pour constituer un marché national. Celui-ci n’était envisageable qu’en luttant contre les contraintes fiscales accusées d’entraver le mouvement naturel des échanges, et de cloisonner les économies régionales. Le projet de l’État était de substituer à un espace morcelé par un enchevêtrement de barrières un territoire isotrope et homogène, d’établir ainsi une égalité concurrentielle entre les différents acteurs économiques, et d’atténuer – à défaut d’éliminer – les disparités locales et régionales entre les prix. C’est pourquoi la monarchie avait posé la question des péages en termes d’économie nationale. Une telle perspective supposait une manière différente de penser le rapport entre le pouvoir et le territoire de son exercice.

  • 1 Les voituriers acquittaient la taxe d’entretien des routes et l’octroi de navigation sur une base (...)

11Le rétablissement d’une taxe péagère sous le Directoire et le Consulat s’inscrira d’ailleurs dans la continuité de cette rationalisation de l’espace économique national. Seule la distance présidait désormais à la structuration de l’espace du péage, le droit à acquitter correspondant au trajet effectué ou à parcourir sur un tronçon donné1. En instaurant des tarifs proportionnels à la distance, l’État postulait et imposait une harmonisation des prix de transport et une homogénéité du marché intérieur. Cette même volonté politique d’équité spatiale se retrouve dans le mode de gestion des revenus péagers. La centralisation des fonds collectés devait permettre de les redistribuer à l’échelle de l’arrondissement de navigation pour les dépenses de balisage et d’entretien. Pour la taxe d’entretien, la création d’une régie nationale devait garantir une péréquation des recettes fiscales et d’égaliser les niveaux d’équipement routier sur l’ensemble du territoire.

12Cependant, la suppression des péages féodaux et la rationalité économique des nouveaux droits ne signifièrent pas pour autant dans les faits la réalisation d’un marché national. L’examen a posteriori semble montrer en effet que les entraves au marché n’étaient pas celles que l’on croyait. Les économistes n’avaient cessé de dénoncer une fiscalité aberrante et pénalisante pour la circulation marchande. Or, ni la suppression ni le rétablissement des péages ne permirent d’instaurer le marché concurrentiel et l’espace continu des prix auxquels on aspirait. Le coût physique du transport demeurait encore un des principaux obstacles à leur réalisation. C’est pourquoi la circulation marchande, à la charnière entre le xviiie siècle et le suivant, était encore largement fondée sur des échanges locaux et sur la juxtaposition de marchés régionaux, comme en témoignent les comptabilités des barrières de la taxe d’entretien. Il faudra attendre les années 1830-1850 pour assister à la constitution effective d’un marché national.

Notes

1 Les voituriers acquittaient la taxe d’entretien des routes et l’octroi de navigation sur une base de 5 kilomètres (sauf pour la traversée de Paris tarifée à raison de 4 kilomètres en vertu de la loi du 3 nivôse An VI art. 8), pour le trajet effectué entre deux barrières ou deux ports. Par eau, aucun droit n’était perçu pour un trajet inférieur à 2,5 kilomètres ; en revanche le droit était exigé en entier pour une distance supérieure. Sur route, le roulier n’acquittait que la moitié du droit s’il parcourait une distance inférieure à 5 kilomètres, mais le droit entier dans le cas contraire.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2002

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