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Fraudes, frontières et territoires (XIIIe-XXIe siècle)

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Béatrice Touchelay

Licite ou illicite : intérêt général contre rapports de force nationaux

Les frontières de l’action publique contre la falsification alimentaire en Belgique au XIXe siècle. Évolutions et permanences

Flore Guiot

Texte intégral

  • 1 Loi du 17 mars 1856 réprimant la falsification, Moniteur belge (MB), 19 mars 1856 ; loi du 4 août 1 (...)

1Au cours du xixe siècle, en Belgique, deux lois – du 17 mars 1856 et du 4 août 18901 – sont adoptées pour lutter contre les falsifications des boissons et des denrées alimentaires. Ces lois traduisent une attention nouvelle portée à la qualité de l’alimentation et résultent d’un compromis entre des règles préexistantes conditionnant l’action publique et des idées nouvelles appelant à la réforme.

2Les principes de l’autonomie communale, d’une part, et de la liberté du commerce et de l’industrie, de l’autre, dessinent les « frontières » administratives et idéologiques de l’action publique de lutte contre la falsification, en même temps qu’ils contribuent à les redéfinir. En effet, comme il sera constaté, ces principes concourent à la multiplication de ces manipulations frauduleuses et s’opposent à leur poursuite judiciaire.

3Des voix s’élèvent pour appeler à une refonte du système, parmi lesquelles celles de chimistes, d’hygiénistes qui plaident pour une meilleure administration de l’hygiène publique, passant notamment par le contrôle plus efficace du commerce alimentaire. Mais il faut réformer en faisant montre de respect envers les valeurs chères aux hommes politiques, libéraux comme catholiques. La tension entre la volonté de préserver celles-ci et le souhait de remanier le système de lutte contre la falsification transparaît clairement à travers les documents et annales parlementaires relatifs aux deux lois précitées. Il s’agira d’observer que le discours hygiéniste, en présentant d’abord la lutte contre la falsification comme un devoir moral puis comme un enjeu d’intérêt général, contribue activement à justifier le changement des règles en vigueur pour assurer l’efficacité de l’action publique.

I. Les frontières de l’action publique

A. L’autonomie communale

  • 2 Décret des 16-24 août 1789 sur l’organisation judiciaire, titre XI, art. 3, 4°.
  • 3 Décret des 19-22 juillet 1789 relatif à l’organisation d’une police municipale et correctionnelle, (...)
  • 4 Ibid., art. 13.

4En matière de lutte contre la falsification alimentaire, les compétences se répartissent entre deux niveaux d’action, local et central. Alors que l’État définit les infractions pénales, les communes réglementent et surveillent le commerce. L’attribution de ces prérogatives aux pouvoirs locaux découle de plusieurs textes législatifs dont la Belgique hérite lors de la réunion de son territoire à la France entre 1795 et 1814. En vertu du décret sur l’organisation judiciaire des 16-24 août 17892, l’inspection sur la salubrité des comestibles compte parmi les objets de police relevant des autorités communales. Pour mener à bien cette mission, le décret relatif à l’organisation d’une police municipale et correctionnelle des 19-22 juillet 1791 permet aux officiers de police d’entrer dans les « lieux […] tels que les cafés, cabarets, boutiques et autres3 ». En outre, l’administration communale a la possibilité d’assermenter des « gens de l’art » pour l’inspection4.

  • 5 Ibid., art. 46.
  • 6 Alfred Seresia, Du droit de police des conseils communaux, Gand, Hoste, 1879, p. 312.

5Dans son traité Du droit de police des conseils communaux, le juriste Alfred Seresia explique que l’article 46 du titre I du décret des 19-22 juillet 17915, combiné avec le décret des 16-24 août 1790, « autorise les communes à ordonner des précautions locales en vue d’assurer la salubrité des comestibles », ce qui « implique la faculté de prendre des mesures préventives et, dès lors, celle de réglementer les comestibles avant même leur exposition en vente6 ». La réglementation peut porter sur les comestibles eux-mêmes, mais aussi sur les ingrédients les composant et les ustensiles avec lesquels ils sont préparés. Elle peut encore viser les lieux de vente, afin de faciliter la surveillance.

  • 7 Constitution de 1831, art. 31.
  • 8 Els Witte, « La construction de la Belgique (1828-1847) : Essai historique », in Michel Dumoulin, V (...)
  • 9 Loi communale du 30 mars 1836, Bulletin officiel, n° XXIV, art. 75.
  • 10 Ibid., art. 78.
  • 11 Marcel Van Audenhove, « L’autonomie communale », in L’initiative publique des communes en Belgique  (...)

6L’autonomie communale contribue à cloisonner le partage de compétences entre l’État et les communes, et ce d’autant plus qu’elle est inscrite dans la Constitution, à l’article 31 qui dispose que « les intérêts exclusivement communaux […] sont réglés par les conseils communaux7 ». En 1830-1831, les constituants percevaient l’autonomie communale comme une « forme d’administration démocratique, proche des véritables intérêts des citoyens8 ». La loi communale du 30 mars 1836 rappelle cette règle, puisque son article 75 prévoit que le conseil communal « règle tout ce qui est d’intérêt local9 ». Néanmoins, son article 78 déclare que les mesures adoptées par les communes ne peuvent être « contraires aux lois ni aux règlements d’administration générale ou provinciale10 », sous peine d’être frappées de nullité. L’autonomie est donc déclarée, en même temps qu’une certaine subordination est établie. Si l’attachement à l’autonomie communale reste fort – le principe est toujours d’actualité –, la notion d’intérêt communal évolue11. La ligne de partage entre ce qui relève de l’intérêt communal et de l’intérêt général est mouvante, car ce qui est considéré comme entrant dans le champ de chacun de ces intérêts varie.

B. La liberté du commerce et de l’industrie

  • 12 Alessandro Stanziani, « La fraude : un équipement juridique de l’action économique. L’exemple du ma (...)
  • 13 Alessandro Stanziani, « La définition de la qualité des produits dans une économie de marché », L’É (...)
  • 14 Voir Jean Servais Guillaume Nypels, Le Code pénal belge interprété principalement au point de vue d (...)

7La Belgique hérite également des codes napoléoniens. Comme Alessandro Stanziani le souligne, le droit pénal est alors largement influencé par le droit civil qui, imprégné de la doctrine libérale, sanctionne le principe de liberté contractuelle12 : « chacun est libre de s’engager dans un achat et, hormis le cas de fraude avéré, le juge n’a guère à intervenir dans la transaction13 ». L’article 423 du Code pénal de 1810 punit la tromperie sur la nature de la chose vendue. Bien que certains juristes aient une interprétation large de cette disposition, considérant qu’elle trouve à s’appliquer lorsque la tromperie porte sur la qualité, l’infraction visée est bien distincte de la falsification, dont une définition juridique claire manque14. À la lecture de la législation pénale, il faut constater que la falsification est alors essentiellement définie comme un mélange, par l’addition de substances dont la nocuité est établie.

  • 15 Code pénal de 1810, art. 318.
  • 16 Loi du 19 mai 1829 tendant à réprimer le mélange de matières vénéneuses ou nuisibles à la santé dan (...)
  • 17 Ibid., art. 1er.
  • 18 L’exercice d’une activité économique exige de disposer d’une patente, obtenue par le paiement d’un (...)
  • 19 Loi du 19 mai 1829, déjà citée, art. 2 et 3.

8L’article 318 du Code pénal punit la vente de boissons contenant des « mixtions nuisibles à la santé », d’un emprisonnement de 6 jours à 2 ans et d’une amende de 16 à 500 francs15. La loi du 19 mai 1829 étend ces peines à « quiconque aura mêlé ou fait mêler des matières nuisibles à la santé, au pain, ou à d’autres comestibles, ou à des substances qui entrent dans la fabrication du pain, d’autres comestibles, ou de boissons, les uns et les autres destinés à être vendus ou distribués ainsi qu’à toute personne qui, sachant que des matières nuisibles à la santé seraient mêlées à ces comestibles, boissons ou substances, les aura vendues, débitées ou distribuées (sic) ou aura tenté de les vendre, distribuer ou faire distribuer16 ». En 1829, d’importantes nouveautés sont donc introduites. Dorénavant, sont aussi visées les altérations subies par les denrées, et non plus seulement les boissons. La punition s’applique également à l’auteur de la manipulation lorsque celui-ci n’est pas le vendeur. En outre, une distinction est opérée selon que les falsifications résultent de l’introduction d’une substance nuisible ou vénéneuse. En effet, l’article 1er de la loi de 1829 concerne le mélange de matières vénéneuses aux comestibles ou aux substances entrant dans la fabrication de comestibles17. Dans ce cas, la durée de l’emprisonnement va de deux à cinq ans et le montant de l’amende est plus élevé. La patente18 du coupable lui est retirée et il lui est interdit d’en demander une nouvelle pendant la durée de son emprisonnement. Cette disposition est étendue aux boissons et concerne également les vendeurs19. La loi établit donc une gradation des peines selon le caractère plus ou moins nocif de la substance ajoutée.

  • 20 « Falsification de boissons, denrées ou produits alimentaires », in Edmond Picard, Napoléon d’Hoffs (...)

9Pour qu’une substance soit considérée comme nuisible ou vénéneuse, il faut que ses effets soient néfastes pour tout individu et non pour une personne ou une catégorie particulière de personnes. Mais pour que le délit existe, il n’est pas nécessaire qu’elle soit mêlée dans une quantité propre à produire ses effets20.

  • 21 Code pénal de 1810, art. 475, 6° et 476.

10Jusqu’en 1856, la législation pénale relative à la falsification est donc motivée par la protection de la santé publique. Celle-ci l’emporte sur la liberté des fabricants et des marchands et elle seule justifie d’y apporter une limite. Une disposition déroge toutefois à cette règle : l’article 475, 6° du Code pénal de 1810, qui punit comme contravention la vente et le débit de boissons simplement falsifiées, c’est-à-dire qui ne présentent pas de danger direct pour la santé, d’une amende de 6 à 10 francs, à laquelle peut être ajoutée, en vertu de l’article 476, une peine d’emprisonnement de un à trois jours21.

II. Réguler le marché ou moraliser le commerce

A. Lutter contre la fraude, un enjeu commercial et moral

  • 22 Jean-Marc Daniel, « L’économie de marché : liberté et concurrence », L’Économie politique, n° 37, 2 (...)
  • 23 Code pénal de 1810, art. 423.

11En décembre 1846, à la Chambre des représentants, le député libéral Joseph Sigart explique que la multiplication des falsifications résulte de l’abolition du système corporatif qui, bien qu’elle ait permis la liberté des entreprises, a conduit à une concurrence sans borne engendrant une prolifération des pratiques frauduleuses. Celles-ci mettent à mal le jeu concurrentiel, qui est, à côté de la liberté, l’autre élément fondateur de l’économie de marché22. Pour être pur et parfait, celui-ci exige notamment l’homogénéité des produits et une transparence de l’information. Les modifications non déclarées de la composition des aliments contreviennent à ces principes. Mais le droit ne permet pas de rétablir une bonne situation concurrentielle, pour la simple raison que, hormis en ce qui concerne les boissons, lorsque le danger sanitaire des manipulations n’est pas établi, celles-ci ne sont légalement pas considérées comme des falsifications23. Il en résulte un préjudice tant pour le consommateur trompé et lésé, que pour le marchand honnête qui se voit opposer une concurrence insoutenable car les manipulations abaissent les coûts de production et permettent de vendre en dessous du cours tout en continuant à faire du profit.

  • 24 Victor van den Broeck, La fraude, le fisc et la loi. À propos des falsifications qui se commettent (...)
  • 25 Voir Jacquemyns Guillaume, Histoire de la crise économique des Flandres (1845-1850), Bruxelles, Lam (...)

12Il y a là un enjeu commercial et, comme le souligne Victor Van den Broeck, une question morale. Ce médecin, chimiste et hygiéniste, professeur à l’École d’industrie et des mines du Hainaut, adresse le 18 janvier 1847 une pétition à la Chambre des représentants. Il y dresse une liste des principales falsifications par type de denrées, en précisant, le cas échéant, leur degré de dangerosité pour la santé. La prise en compte de mélanges dont il ne signale aucun inconvénient sanitaire suppose que Van den Broeck considère que l’innocuité ou la nocuité ne peut être l’unique critère distinguant la manipulation licite de la fraude. Pour Van den Broeck, il en relève de la morale car « les aliments sont […] l’expression matérielle du premier besoin des masses24 ». À ce moment-là, la Belgique, comme le reste du Nord-Ouest européen, est touchée par une crise de subsistance due à la maladie de la pomme de terre qui en a décimé les récoltes et à l’inflation du prix des céréales. En Flandre, où sévit une autre crise – celle de l’industrie linière –, la population souffre très gravement de la famine25. Dans ce contexte, tromper le consommateur devient d’autant plus intolérable.

  • 26 V. van den Broeck, op. cit., p. 9.
  • 27 Ibid., p. 8.

13La pétition est jugée utile par la Chambre, qui décide de la faire publier au Moniteur belge26. Cette résolution est loin de satisfaire les attentes de Van den Broeck qui aspire à une réaction énergique de la part des gouvernants, notamment par l’adoption d’une « bonne loi27 ».

14Il faut attendre le 16 janvier 1856 pour que le Gouvernement dépose un projet de loi au Parlement, qu’il justifie par l’urgence de la situation :

  • 28 « Falsification des substances alimentaires. Exposé des motifs », Documents parlementaires (Doc. pa (...)

« La falsification des denrées ou substances alimentaires et la mise en vente des denrées ou substances alimentaires falsifiées constituent des faits très graves de tous les temps. Ces faits revêtent un caractère plus sérieux encore dans les circonstances actuelles, en présence de la cherté des vivres. Cependant, ils échappent à la répression des lois pénales, toutes les fois qu’ils ne constituent pas l’emploi de matières nuisibles à la santé. Il convient de combler cette lacune de la législation sans attendre la révision du Code pénal28. »

  • 29 Pascale Delfosse, « État, crise alimentaire et modernisation de l’agriculture en Belgique (1853-185 (...)

15La Belgique connaît alors depuis trois ans une nouvelle crise, qui se traduit par une flambée des prix provoquée par des difficultés d’approvisionnement. Le rendement de la production de pommes de terre reste inférieur à la moyenne antérieure à 1845 et les récoltes de céréales, de 1853 à 1855, sont mauvaises. En outre, le commerce extérieur est entravé par la décision de la France de prohiber l’exportation de céréales ainsi que par le blocage, en 1855, des ports de la mer Noire, en conséquence de la guerre de Crimée29.

  • 30 Arrêté royal du 28 août 1853 qui déclare libres à l’entrée : le froment, l’épeautre mondé, le métei (...)
  • 31 P. Delfosse, op. cit., p. 76.

16Si les falsifications revêtent un caractère plus sérieux dans ce contexte, ce n’est pas uniquement parce qu’elles sont particulièrement condamnables moralement en temps de crise, c’est aussi en raison de l’ampleur que prend le phénomène. La pénurie, effective ou pressentie, pousse le Gouvernement à réviser la politique commerciale. D’un côté, pour éviter les désordres de l’ordre public que la sortie de denrées du pays serait susceptible de provoquer, il prohibe l’exportation de certaines marchandises. De l’autre, pour faire affluer les denrées à l’intérieur du pays, il en déclare certaines d’entre elles libres à l’entrée, parmi lesquelles figurent les pois, féveroles et vesces dont les farines de qualité inférieure servent au mélange avec celle de froment30. La politique commerciale de crise a donc pour effet collatéral de faciliter les falsifications, qui foisonnent déjà lorsque tout vient à manquer et que les prix sont élevés31.

  • 32 « Projet de loi relatif à la falsification des denrées alimentaires », Annales parlementaires (Ann. (...)
  • 33 « Falsification des substances alimentaires. Rapport fait, au nom de la section centrale, par M. Mo (...)

17Deux autres éléments justifient l’intervention du Gouvernement. Avec le développement de la chimie, les falsifications se complexifient et, par conséquent, celles-ci deviennent plus difficiles à déceler32. Simultanément s’impose l’idée que l’aliment transformé, même s’il n’est pas établi qu’il présente un danger direct pour la santé, n’en demeure pas moins préjudiciable car sa valeur nutritionnelle se trouve amoindrie33. Il devient donc nécessaire d’assurer une protection plus complète de la qualité des produits.

B. Le principe d’information

18Le Gouvernement doit trouver une solution conciliant deux objectifs : l’approvisionnement du marché et la lutte contre la falsification. L’interdiction des modifications apportées à la fabrication ou à la composition des denrées n’est pas envisageable car elle serait contraire à la doctrine libérale, mais aussi, d’un point de vue pragmatique, parce que celles-ci permettent de pourvoir le marché en aliments à moindre coût.

  • 34 Loi du 17 mars 1856, préc., art. 1er.
  • 35 Ibid., art. 2.

19L’article 1er du projet dispose que « ceux qui auront falsifié ou fait falsifier, soit des comestibles ou des boissons, soit des denrées ou substances alimentaires quelconques, destinés à être vendus ou débités, seront punis d’un emprisonnement de huit jours à un an et d’une amende de 50 à 1 000 francs, ou de l’une de ces deux peines seulement34 ». Les mêmes peines sont étendues par l’article 2 à « celui qui vendra, débitera ou exposera en vente des comestibles, boissons, denrées ou substances alimentaires quelconques, sachant qu’ils sont falsifiés35 ». Les deux articles visent à pénaliser les falsifications simples, sans effet pernicieux – à tout le moins direct – pour la santé.

20Le principe de l’information de l’acheteur constitue la pierre angulaire du projet de loi gouvernemental : la déclaration de la manipulation devient l’élément distinguant l’acte licite de la falsification. Ce principe n’est pas compris par certains députés, qui craignent que la loi entrave la liberté des fabricants et des commerçants. Dans un premier temps, Jean-Baptiste Coomans, représentant catholique de l’arrondissement de Turnhout, s’y oppose virulemment :

  • 36 « Projet de loi relatif à la falsification des denrées alimentaires », Ann. parl., Chambre, 25 févr (...)

« Je conçois que le Gouvernement frappe d’une peine le fait d’un homme qui mêle à des substances alimentaires des matières dangereuses. Je conçois aussi qu’il frappe d’une peine le fait d’un homme qui frauduleusement mêle à des denrées assez chères des ingrédients sans valeur, quoique ces ingrédients n’offrent pas de danger pour la santé. Mais je n’admets pas que le Gouvernement ait le droit de s’ingérer trop en avant dans le commerce, dans l’industrie, de poser des règles vexatoires et d’entraver toute espèce de progrès. […] C’est investir le Gouvernement d’un pouvoir despotique, hostile à l’esprit de nos institutions et à l’ensemble de nos lois libérales. Les auteurs de la Constitution ont voulu que les Belges pussent travailler et commercer en toute liberté, pourvu que l’ordre public n’en souffrît pas. […] je ne crois pas que le Gouvernement a la prétention, qui serait du reste déplacée de la part de tout Gouvernement, d’avoir atteint le nec plus ultra en fait de commerce et d’industrie, de s’être élevé au zénith du progrès, je voudrais que le Gouvernement laissât faire un peu les industriels, les commerçants, les consommateurs qui peuvent eux-mêmes prendre goût à ce que vous appelez les denrées falsifiées. Laissez faire dans le cercle des choses permises, et je suis bien sûr que les inconvénients résultant de cette liberté naturelle seront bien moindres que ceux que créera le projet de loi36. »

  • 37 Ibid., p. 761.

21Le ministre de la Justice Alphonse Nothomb reconnaît qu’il y a ingérence dans une liberté, « mais c’est dans celle de la fraude, c’est dans celle de tromper37 ». Les propos de Coomans prouvent qu’en réalité, il n’est pas opposé au projet dont il ne saisit pas immédiatement la portée. D’aucuns considèrent d’ailleurs que la rédaction de l’article 1er est trop floue. Le député catholique conservateur Van Overloop estime que la pensée du législateur doit se trouver dans le texte même de la loi. En outre, il rejette la possibilité que le fabricant puisse être poursuivi, car c’est au vendeur qu’incombe la responsabilité de la marchandise frauduleuse. Van Overloop propose la suppression de l’article 1er et une reformulation du second article, précisant que c’est celui qui vendra, débitera ou exposera en vente « comme purs » des produits falsifiés qui sera pénalisé. Son amendement n’est pas accepté. Pour le ministre de la Justice, du point de vue juridique, il n’y a pas de confusion possible : le mot « falsifier » implique nécessairement l’élément intentionnel, l’idée de fraude. Il n’y a pas lieu de modifier le texte.

  • 38 Ibid., 1er mars 1856, p. 822 ; ibid., Sénat, 15 mars 1856, p. 140.
  • 39 Loi du 17 mars 1856, préc., art. 3 et 6.

22Finalement, le projet est adopté avec 88 % de voix favorables à la Chambre des représentants et 81 % au Sénat. Les votes défavorables et les abstentions ne sont pas justifiés par le rejet des articles 1 et 2, mais par une opposition à d’autres dispositions38, à savoir la punition de la simple détention de marchandise falsifiée considérant qu’elle suppose l’intention de vendre, ainsi que l’engagement de la responsabilité du vendeur de bonne foi, qui se voit infliger une peine alors même qu’il ignorait l’état de falsification de la marchandise39.

23Par l’information, la loi du 17 mars 1856 cherche à rétablir une concurrence saine, sans qu’aucune limite autre que celle de la protection de la santé, antérieurement admise, soit posée à la liberté du commerce et de l’industrie. Le principe de la liberté contractuelle n’est pas non plus remis en cause : vendeur et acheteur restent libres de contracter, et désormais le consentement de l’acheteur ne peut exister que si les renseignements nécessaires sont fournis pour juger de la qualité véritable de la marchandise et du prix consenti pour celle-ci.

III. Changer le niveau de l’action pour en garantir l’efficacité

A. L’État, seul garant de l’intérêt général

  • 40 Victor van den Broeck, « Mémoire en réponse à la question : Indiquer les mesures législatives et de (...)

24La nouvelle loi reste inféodée à l’autonomie communale, ce qui constitue un obstacle à son exécution. En effet, l’application de la loi est suspendue à l’activité d’inspection du commerce dans les communes. Or, seules quelques villes disposent alors d’un service de surveillance, à l’instar de Bruxelles, Bruges et Mons40. Ailleurs, il n’y a aucun contrôle ou presque.

  • 41 Voir notamment Peter Scholliers, « Constructing a New Expertise: Private and Public Initiatives for (...)
  • 42 Antoine Gorrissen, « De l’adoption des mesures propres à empêcher la falsification des denrées alim (...)
  • 43 « Projet de loi relatif à la falsification des denrées alimentaires », Ann. parl., Sénat, 15 mars 1 (...)
  • 44 Ibid.

25Suite à l’adoption de la loi du 17 mars 1856, l’intervention des communes est vainement sollicitée. Si la capitale se dote d’un service d’inspection permanente et d’un laboratoire d’analyses des denrées alimentaires, c’est une exception41. En 1860, le chimiste Antoine Gorrissen prend la parole au conseil provincial du Brabant pour dénoncer que la loi de 1856 soit généralement restée lettre morte42. Ce constat avait été anticipé au Parlement, lors des discussions du projet de la loi de 1856, notamment par le sénateur libéral, le baron Michel-Edmond de Selys Longchamps, qui avait interpellé le ministre de la Justice, lui demandant « s’il s’est préoccupé des moyens d’exécution de la loi », pressentant que « si l’on doit suivre la filière ordinaire qui existe pour les délits plus ou moins analogues, […] la plupart des fraudes n’échappent [sic] à la répression ». Il avait appelé à nommer « des autorités spéciales » qui seraient « armées des pouvoirs nécessaires pour faire procéder aux poursuites43 ». Le ministre de la Justice, ne partageant pas cet avis, avait alors préconisé de se référer aux règles en vigueur, craignant qu’un changement provoque l’impopularité de loi44. Cette circonspection a pour effet, non moins regrettable, que la loi est trop peu souvent appliquée.

  • 45 Jean-Henri-Nicolas de Fooz, Le droit administratif belge, t. 3 : De l’ordre public ou de la police (...)
  • 46 Ginette Kurgan-van Hentenryk, « Exposé introductif », in L’initiative publique des communes en Belg (...)

26Dans un travail consacré à la police administrative, le juriste Jean-Henri-Nicolas de Fooz recommande de recourir au subventionnement des communes par l’État, afin de leur donner les moyens financiers d’organiser la surveillance du commerce. Pour le juriste, « il y a là un intérêt public supérieur de premier ordre qui sollicite et légitime son intervention45 ». Théoriquement, cette solution présente l’avantage de respecter l’autonomie des autorités communales. Dans les faits, il est évident qu’elle entraîne une forme de dépendance des communes vis-à-vis de l’État. Le subventionnement proposé par de Fooz permet de pallier l’insuffisance de moyens de nombreuses communes dont le budget est peu en rapport avec les dépenses leur incombant46, mais il ne remédie pas à un autre obstacle s’opposant au développement d’une action locale : la négligence de certains édiles communaux, qui n’agissent pas pour endiguer les falsifications. Ceux-ci ne prennent souvent pas la mesure de l’importance de cette question, notamment du point de vue de l’hygiène, et préfèrent ne pas importuner les fabricants et marchands peu scrupuleux qui appartiennent à leur électorat.

27Progressivement, l’idée selon laquelle la lutte contre la falsification alimentaire relève de l’intérêt général va concourir à redistribuer les compétences assignées aux autorités communale et centrale, au bénéfice de la seconde. Dès 1850-1860, il apparaît que la commune n’est pas le niveau d’action pertinent, mais il faut attendre la décennie 1870 pour que des systèmes de surveillance supra-communale soient proposés. La conviction que s’en prendre aux falsificateurs exige de changer de niveau d’action et de donner tous les pouvoirs en matière de surveillance du commerce à l’État, seule autorité capable de discerner et de défendre l’intérêt général, se généralise. En 1884, à la Société royale de médecine publique du Royaume de Belgique, Édouard Delville, chimiste et professeur à l’Athénée royal de Tournai, plaide pour la mise en place d’un réseau de laboratoires sous l’égide de l’autorité centrale. Il déclare :

  • 47 « De la répression des falsifications des denrées alimentaires, par M. E. Delville », Bulletin de l (...)

« On objectera peut-être que l’établissement de ces laboratoires et leur entretien entraîneraient à des dépenses considérables et que l’État sera peu ou point disposé à entrer dans la voie que nous avons indiquée. Pour nous, cette objection n’est pas sérieuse ; il s’agit ici d’une affaire d’intérêt général, d’un service public, l’État n’hésitera donc pas47. »

  • 48 « Falsifications des denrées alimentaires. Exposé des motifs », Doc. parl., Chambre, n° 63, 21 déce (...)

28En 1888, le Service de santé et de l’hygiène attaché au ministère de l’Intérieur et de l’Instruction publique participe au Grand Concours international des sciences et de l’industrie organisé à Bruxelles. Un cycle de conférences ainsi que l’exposition d’un laboratoire d’analyses complètement outillé annoncent l’intervention prochaine du Gouvernement, qui prépare une nouvelle loi pour lutter contre la falsification des substances alimentaires. L’exposé des motifs du projet législatif que le ministre Joseph Devolder présente à la Chambre des représentants le 21 décembre de la même année en justifie l’utilité par le constat que l’inapplication de la loi pénale doit être imputée à un contrôle insuffisant de la qualité des substances alimentaires48 :

  • 49 Ibid., p. 5-6.

« Pour remédier aux inconvénients graves de la situation qui vient d’être exposée, il n’existe qu’une seule mesure vraiment efficace à proposer et ici nous touchons à l’objet essentiel du projet de loi : c’est l’organisation d’une surveillance sérieuse effective, permanente du commerce des denrées alimentaires, c’est l’intervention d’une autorité supérieure qui trace des règles communes au pays entier et qui soit assez puissante pour en assurer l’application uniforme et constante. En un mot, l’action du Gouvernement doit venir s’ajouter à celle des communes : l’intérêt général l’appelle et le justifie49. »

B. Parallélisme des actions

  • 50 Ibid., Projet de loi, art. 1er.
  • 51 « Falsification des denrées alimentaires. Rapport supplémentaire fait au nom de la section centrale (...)
  • 52 « Falsification des denrées alimentaires. Rapport fait au nom de la section centrale par M. de Méro (...)

29Le projet de loi vise à investir le Gouvernement des droits non seulement de surveiller mais également de réglementer la fabrication et le commerce des denrées alimentaires50, parallèlement aux communes pour que l’autonomie communale reste intacte51. Certains députés considèrent qu’« une trop grande latitude est laissée au Gouvernement52 ». Les craintes, se manifestant avant tout à la Chambre, sont avivées par le fait que la loi se limite à déférer ces droits au Gouvernement, sans en préciser les modalités d’exécution qui seront régies ultérieurement par voie d’arrêtés royaux.

  • 53 Ibid., 17 juillet 1890, p. 71.
  • 54 Ibid., Sénat, 1890, 19 juillet 1890, p. 32.
  • 55 La section centrale est l’organe de la Chambre chargé de se prononcer en première lecture sur un pr (...)
  • 56 « Falsification des denrées alimentaires. Rapport fait au nom de la section centrale […] », op. cit (...)

30L’apparition d’une surveillance déterminée selon les vœux du pouvoir exécutif central fait pressentir une menace pour l’autonomie des autorités locales. Charles Woeste, député catholique d’Alost, estime que la surveillance du Gouvernement ne doit s’exercer qu’en cas d’inaction des communes. Son collègue, Walthère Frère-Orban, meneur du groupe des libéraux doctrinaires, réfute les propos du Gouvernement qui se présente comme le garant d’une action juste, exempte de l’arbitraire caractérisant la surveillance des agents communaux, n’hésitant pas à la détourner pour en faire un instrument de vengeance personnelle. Frère-Orban suspecte d’autres dérives : « les suspects d’opinion pourront devenir des suspects de falsification53. » Contrairement aux députés, les sénateurs ne se montrent pas inquiets. Pour Arthur Surmont de Volsberghe, représentant catholique de l’arrondissement d’Ypres, il n’y a pas d’opposition entre les deux surveillances : « loin de la contrecarrer, l’action du pouvoir central donnera plus de force à celle du pouvoir communal54. » Le baron de Selys Longchamps se déclare partisan de l’autonomie communale, mais estime que les questions d’intérêt général doivent être prises en charge par le Gouvernement. Sur la proposition de la section centrale55 de la Chambre, une garantie est imposée pour prévenir d’éventuels abus : le Gouvernement sera tenu de présenter un rapport d’activité bisannuel au Parlement qui, en cas de problème, pourra mettre fin à la surveillance dirigée par le Gouvernement en lui coupant les vivres, étant donné que pour assurer son fonctionnement, une somme spéciale doit être inscrite au budget de l’hygiène voté par le Parlement56.

  • 57 Ibid., p. 24 ; ibid., « Amendements présentés par M. Woeste », Doc. parl., Chambre, 1888-1889, n° 7 (...)
  • 58 « Falsification des denrées alimentaires. Rapport fait au nom de la section centrale […] », op. cit (...)

31À la Chambre, la réglementation que le Gouvernement adoptera, qui a vocation à être large puisqu’elle inclut la fabrication outre le commerce des substances alimentaires, est également perçue comme empiétant sur une prérogative communale. En effet, conformément à l’article 78 de la loi du 30 mars 1836 susmentionné, les mesures locales ne peuvent être contraires à celles de l’autorité centrale. Il y aura par conséquent une subordination de la réglementation communale à celle du Gouvernement. Mais c’est surtout du point de vue de la liberté du commerce et de l’industrie que cette nouvelle réglementation inquiète. Deux amendements sont introduits – par la section centrale de la Chambre et par le député Woeste – pour préciser que la réglementation devra se justifier par la protection de la santé, en conformité avec la législation antérieure57. Le Gouvernement explique qu’il entend prendre deux catégories de règlements. À côté de ceux dont l’objectif sera strictement sanitaire, d’autres subordonneront le commerce de certains produits à des conditions d’étiquetage et de présentation, « en vue de donner au public tous renseignements au sujet de la nature et de l’origine de la denrée et toute garantie au sujet de son innocuité58 ». Le Gouvernement se préoccupe donc ici des modalités pratiques pour garantir l’information de l’acheteur concernant certains produits, ce qui interroge quant aux raisons qui motiveront le choix d’imposer des formalités spéciales à la vente de ces produits, lorsqu’elles ne seront pas d’ordre sanitaire. Il faut encore constater que la réglementation vient combler une grave lacune du dispositif de lutte contre la falsification : jusqu’alors, les modifications non déclarées apportées à la composition des aliments et boissons sont pénalisées en l’absence de toute définition de la composition qui en est normalement attendue. Le soin de déterminer s’il y a manipulation et par conséquent, falsification, dans le cas où elle n’est pas annoncée, est alors abandonné à l’arbitraire du juge, éventuellement aidé par un expert. Désormais, il faudra considérer qu’il y a falsification dès lors que la composition s’écarte, sans que cela soit mentionné, de celle légalement inscrite dans la réglementation. Par ailleurs, les substances qui doivent être considérées comme nocives sont légalement arrêtées.

  • 59 « Projet de loi relatif à la falsification des denrées alimentaires », Ann. parl., Chambre, 1890, 1 (...)

32Malgré les nombreuses craintes que le projet de loi suscite, il remporte une large majorité des suffrages car les parlementaires sont convaincus que l’intérêt général est en jeu. La loi du 4 août 1890 est adoptée avec 87,91 % de voix favorables à la Chambre et 98,21 % au Sénat59.

33L’étude du processus d’adoption des lois du 17 mars 1856 et du 4 août 1890 permet d’observer les dynamiques de la responsabilisation croissante de l’État dans le domaine de la lutte contre la falsification alimentaire et met en évidence le caractère très sensible de ce terrain d’intervention. Le Gouvernement anticipe les inquiétudes que ses projets de loi suscitent au regard du respect des règles préexistantes et déploie tous les efforts pour montrer que son action s’inscrit dans le respect des principes – autonomie communale et liberté du commerce et de l’industrie – qui constituent de véritables frontières de l’action publique. Si les lois de 1856 et 1890 sont adoptées avec une très large majorité, c’est parce que leur objectif fait l’unanimité. La mise en concurrence de valeurs difficilement contestables par les chimistes et les hygiénistes participe au succès de la réforme : ils présentent la lutte contre la falsification comme une question relevant de la morale et de l’intérêt général, ce qui contribue à l’engagement d’une intervention étatique s’émancipant de l’autonomie communale. Par ailleurs, ils ne négligent pas d’en souligner le double enjeu, tant sanitaire que commercial. Protection de la santé publique et régulation du marché – tant dans l’intérêt du consommateur que des agents économiques – sont les deux moteurs de la construction de l’action étatique. L’information de l’acheteur semble offrir la possibilité de rétablir une concurrence loyale tout en préservant la liberté des agents économiques. Toutefois, cette solution présuppose que l’information circule et que le consommateur comprenne celle-ci, ce qui est loin d’être assuré.

Notes

1 Loi du 17 mars 1856 réprimant la falsification, Moniteur belge (MB), 19 mars 1856 ; loi du 4 août 1890 relative à la falsification des denrées alimentaires, MB, 18-19 août 1890.

2 Décret des 16-24 août 1789 sur l’organisation judiciaire, titre XI, art. 3, 4°.

3 Décret des 19-22 juillet 1789 relatif à l’organisation d’une police municipale et correctionnelle, titre Ier, art. 9.

4 Ibid., art. 13.

5 Ibid., art. 46.

6 Alfred Seresia, Du droit de police des conseils communaux, Gand, Hoste, 1879, p. 312.

7 Constitution de 1831, art. 31.

8 Els Witte, « La construction de la Belgique (1828-1847) : Essai historique », in Michel Dumoulin, Vincent Dujardin, Emmanuel Gérard et Mark Van den Wijngaert (dir.), Nouvelle Histoire de Belgique, vol. 1, Bruxelles, Éd. Complexe, 2005, p. 98.

9 Loi communale du 30 mars 1836, Bulletin officiel, n° XXIV, art. 75.

10 Ibid., art. 78.

11 Marcel Van Audenhove, « L’autonomie communale », in L’initiative publique des communes en Belgique : 1795-1940. 12e Colloque international. Spa, 4-7 sept. 1984, vol. 1, Bruxelles, Crédit communal de Belgique, 1986, p. 71.

12 Alessandro Stanziani, « La fraude : un équipement juridique de l’action économique. L’exemple du marché du vin en France au xixe siècle », in Gérard Béaur, Hubert Bonin et Claire Lemercier (dir.), Fraude, contrefaçon et contrebande, de l’Antiquité à nos jours, Genève, Droz, 2006, p. 565-567.

13 Alessandro Stanziani, « La définition de la qualité des produits dans une économie de marché », L’Économie politique, n° 37, 2008, p. 107.

14 Voir Jean Servais Guillaume Nypels, Le Code pénal belge interprété principalement au point de vue de la pratique, t. IV, Bruxelles, Bruylant-Christophe et Cie, 1899, p. 131-146.

15 Code pénal de 1810, art. 318.

16 Loi du 19 mai 1829 tendant à réprimer le mélange de matières vénéneuses ou nuisibles à la santé dans les aliments et les boissons, Journal officiel, 29 mai 1829, art. 4.

17 Ibid., art. 1er.

18 L’exercice d’une activité économique exige de disposer d’une patente, obtenue par le paiement d’un impôt, le droit de patente.

19 Loi du 19 mai 1829, déjà citée, art. 2 et 3.

20 « Falsification de boissons, denrées ou produits alimentaires », in Edmond Picard, Napoléon d’Hoffschmidt et Jules Victor Delecourt (dir.), Les Pandectes belges. Encyclopédie de législation, de doctrine et de jurisprudence belges, t. 43, Bruxelles, Larcier, 1893, col. 103, n° 20.

21 Code pénal de 1810, art. 475, 6° et 476.

22 Jean-Marc Daniel, « L’économie de marché : liberté et concurrence », L’Économie politique, n° 37, 2008, p. 39-41.

23 Code pénal de 1810, art. 423.

24 Victor van den Broeck, La fraude, le fisc et la loi. À propos des falsifications qui se commettent dans la fabrication et la vente des denrées alimentaires, Bruxelles, N. J. Grégoire, 1848, p. 9.

25 Voir Jacquemyns Guillaume, Histoire de la crise économique des Flandres (1845-1850), Bruxelles, Lamertin, 1928.

26 V. van den Broeck, op. cit., p. 9.

27 Ibid., p. 8.

28 « Falsification des substances alimentaires. Exposé des motifs », Documents parlementaires (Doc. parl.), Chambre, n° 72, 16 janvier 1856, p. 1.

29 Pascale Delfosse, « État, crise alimentaire et modernisation de l’agriculture en Belgique (1853-1857) », Revue du Nord, vol. 72, n° 284, 1990, p. 71 ; Maarten Van Dijck et Tom Truyts, « Ideas, interests, and politics in the case of Belgian Corn Law repeal, 1834-1873 », The Journal of Economic History, vol. 71, n° 1, 2011, p. 192.

30 Arrêté royal du 28 août 1853 qui déclare libres à l’entrée : le froment, l’épeautre mondé, le méteil, les pois, les lentilles, les fèves (haricots), le seigle […], MB, 29 août 1853 ; loi du 31 décembre 1853 sur les denrées alimentaires, MB, 2 janvier 1854 ; loi du 29 novembre 1854 sur les denrées alimentaires, MB, 30 novembre 1854 ; loi du 30 décembre 1855 sur les denrées alimentaires, MB, 31 décembre 1855.

31 P. Delfosse, op. cit., p. 76.

32 « Projet de loi relatif à la falsification des denrées alimentaires », Annales parlementaires (Ann. parl.), Chambre, 26 février 1856, p. 779.

33 « Falsification des substances alimentaires. Rapport fait, au nom de la section centrale, par M. Moreau », Doc. parl., Chambre, n° 105, 8 février 1856, p. 2-3.

34 Loi du 17 mars 1856, préc., art. 1er.

35 Ibid., art. 2.

36 « Projet de loi relatif à la falsification des denrées alimentaires », Ann. parl., Chambre, 25 février 1856, p. 760-761.

37 Ibid., p. 761.

38 Ibid., 1er mars 1856, p. 822 ; ibid., Sénat, 15 mars 1856, p. 140.

39 Loi du 17 mars 1856, préc., art. 3 et 6.

40 Victor van den Broeck, « Mémoire en réponse à la question : Indiquer les mesures législatives et de police qui pourraient être prises pour réprimer efficacement la falsification des denrées alimentaires (concours de 1860-1861) », Société des sciences, des arts et des lettres du Hainaut, Mémoires et publications, années 1860-1862, IIe série, t. 8, Mons, Masquilier et Dequesne, 1863, p. 199-200.

41 Voir notamment Peter Scholliers, « Constructing a New Expertise: Private and Public Initiatives for Safe Food (Brussels in the First Half of the Nineteenth Century) », Medical History, vol. 58, n° 4, 2014, p. 546-563.

42 Antoine Gorrissen, « De l’adoption des mesures propres à empêcher la falsification des denrées alimentaires », Bulletin de la Société royale de pharmacie de Bruxelles, 4e année, Bruxelles, Tircher, 1860, p. 270-273.

43 « Projet de loi relatif à la falsification des denrées alimentaires », Ann. parl., Sénat, 15 mars 1856, p. 135.

44 Ibid.

45 Jean-Henri-Nicolas de Fooz, Le droit administratif belge, t. 3 : De l’ordre public ou de la police administrative en Belgique, Tournai, H. Casterman, s. d. (quatre vol. entre 1856 et 1859), p. 106.

46 Ginette Kurgan-van Hentenryk, « Exposé introductif », in L’initiative publique des communes en Belgique…, op. cit., p. 371.

47 « De la répression des falsifications des denrées alimentaires, par M. E. Delville », Bulletin de la Société royale de médecine publique du Royaume de Belgique, 4e année, vol. 2, 1er fasc., décembre 1884, Bruxelles, Lavalleye-Moreau, p. 144.

48 « Falsifications des denrées alimentaires. Exposé des motifs », Doc. parl., Chambre, n° 63, 21 décembre 1888, p. 4.

49 Ibid., p. 5-6.

50 Ibid., Projet de loi, art. 1er.

51 « Falsification des denrées alimentaires. Rapport supplémentaire fait au nom de la section centrale par M. de Mérode », Doc. parl., Chambre, 1890, n° 6, 10 juillet 1890, p. 6.

52 « Falsification des denrées alimentaires. Rapport fait au nom de la section centrale par M. de Mérode », Doc. parl., Chambre, 1888-1889, n° 270, 25 juillet 1889, p. 12.

53 Ibid., 17 juillet 1890, p. 71.

54 Ibid., Sénat, 1890, 19 juillet 1890, p. 32.

55 La section centrale est l’organe de la Chambre chargé de se prononcer en première lecture sur un projet ou une proposition de loi.

56 « Falsification des denrées alimentaires. Rapport fait au nom de la section centrale […] », op. cit., p. 12-13.

57 Ibid., p. 24 ; ibid., « Amendements présentés par M. Woeste », Doc. parl., Chambre, 1888-1889, n° 7, 10 juillet 1890.

58 « Falsification des denrées alimentaires. Rapport fait au nom de la section centrale […] », op. cit., p. 22.

59 « Projet de loi relatif à la falsification des denrées alimentaires », Ann. parl., Chambre, 1890, 18 juillet, p. 89 ; ibid., Sénat, 1890, 29 juillet, p. 63.

Auteur

Aspirante FRS-FNRS et doctorante en histoire à l’Université catholique de Louvain, Flore Guiot est membre du Laboratoire de recherches historiques et de l’Institut d’analyse du changement dans l’histoire et les sociétés contemporaines. Sa thèse de doctorat est consacrée aux politiques de sécurité alimentaire en Belgique (1840-1920). Les résultats de ses recherches ont notamment fait l’objet d’un article, « L’État belge face aux enjeux de qualité alimentaire dans la seconde moitié du xixe siècle. Responsabilisation et institutionnalisation consacrées par les lois des 17 mars 1856 et 4 août 1890 relatives à la falsification alimentaire », Revue belge d’histoire contemporaine, vol. XLVI, n° 3/4, 2016, p. 136-163.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2020

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