Version classiqueVersion mobile

Pour une histoire de la bureaucratie en France

 | 
Guy Thuillier

Le fragile

Texte intégral

  • 1 On ne comprend pas pourquoi la science administrative ne s’est pas intéressée à cette cons (...)
  • 2 Dans un audit on cherche le fragile, la faille, parce qu’elle présente des risques pour le (...)
  • 3 La littérature sur le fragile est nulle – mais la lecture des rapports publics de la Cour (...)

1Faire l’histoire du fragile est une entreprise impossible : comment peut-on décrire la part fragile d’un système ? Pourtant cette exploration semble nécessaire, car toute organisation est pour partie fragile, poreuse, instable : aucun système n’est parfait à 100 %, et l’expérience de la vie administrative montre bien que le fragile joue un rôle important dans le quotidien, que c’est une constante de l’action1. Le fragile est le gibier de l’historien (tout comme celui du contrôleur, qui cherche moins la faute que le fragile)2. Mais on est bien désorienté quand on cherche à explorer le fragile dans une « maison », une institution : on ne sait quelles règles du jeu appliquer, on a peur d’explorations sine fructu. Nous voudrions présenter quelques observations sur les champs de recherche et les difficultés que va rencontrer l’historien3.

I. Qu’est-ce que le fragile ?

  • 4 Le mot fragile vient de fragilis, frêle, cassant, de faible durée, qui a pour origine fran (...)
  • 5 On doit travailler sur du probable, de l’incertain : mais c’est la règle en histoire admin (...)
  • 6 Si la science administrative ne s’intéresse pas au fragile, c’est qu’elle se refuse à voir (...)

2La science administrative ignore le fragile4 : et pourtant c’est le pain quotidien de l’administrateur, au moins dans certains postes. Le fragile est une nécessité de l’action : tout accord peut être rompu, toute négociation est menacée, l’avenir est incertain. Or dans une institution, dans une direction, dans un cabinet ministériel, le fragile est partout, et les contrôleurs cherchent toujours en priorité le fragile, le point faible, la faille. Mais il n’est pas facile, pour le passé, de saisir le fragile, car les traces en sont souvent disparues, on n’a que des fragments, des soupçons5. Mais ces explorations méritent d’être tentées : car elles montrent le revers de l’administration, qu’on croit souvent dominatrice, sûre d’elle-même, alors qu’elle est souvent divisée, incertaine, fragile (et quand on a vécu dans l’administration, on voit bien l’ampleur de cette incertitude, de cette fragilité). Mais, à l’évidence, il nous manque une théorie du fragile dans la bureaucratie pour être à même de décrire le fragile d’un système et la fragilisation d’une institution (toute « maison » peut décliner, régresser)6.

II. Champs

  • 7 Nous ne donnons que quelques exemples : on pourrait aller beaucoup plus loin (par exemple (...)

3Explorons les différents champs du fragile7.

  • 8 On trouve de même des dispositions de loi, des décrets qui ne sont pas appliqués, qui tomb (...)

4Premier champ : les doctrines, les abstractions administratives : on constate leur décalage considérable avec le réel, les pratiques du terrain, leur inadaptation ; tout est décalé, fragile ; une circulaire est fragile quand elle est désaccordée à la réalité, elle « ne tient pas la route », les services refusent de l’appliquer, il faut rédiger une nouvelle circulaire pour revenir en arrière8. Et cette fragilité existe aussi pour les « réformes » : la meilleure critique est de dire : « Cette réforme ne vaut rien, elle repose sur des principes fragiles, elles ne pourra être appliquée ».

  • 9 Les missions sont imprécises floues, on ne sait pourquoi cette institution fonctionne. Le (...)

5Deuxième champ : le déjà-brisé, déjà-rompu, par exemple les traditions usées, désuètes, les règles obsolètes, les « maisons » qui vont bientôt s’effondrer, disparaître ; toute une partie de l’administration fonctionne mal, suivant des règles archaïques9, les contrôleurs le savent bien, qui dénoncent les défaillances dans ces « zones fragiles ».

  • 10 Les bureaux du personnel ont leur conception propre du fragile, et ils ont une grande mémo (...)

6Troisième champ : la fragilité dans les conduites ; dans toute institution on a des gens plus ou moins fragiles, qu’il faut surveiller de près, des subordonnés sur qui « on ne peut compter » (« On a un directeur régional à X, il est un peu fragile, il n’y a rien à attendre de lui »), et les gens trop brillants paraissent souvent, aux yeux du bureau du personnel, fragiles, instables, douteux. Et il faudrait faire la part des administrateurs qui ont eu des défaillances, qui sont à la merci d’une indiscrétion, d’un bavardage10.

  • 11 On dit : « Le Ministre a donné son accord, il tient à un fil, pourvu qu ’X n’intervienne p (...)
  • 12 C’est le cas fréquent pour les nominations à des postes importants : une fuite prématurée (...)

7Quatrième champ : les accords passés dans une réunion, ou par écrit, avec les autres ministères ou des fédérations professionnelles : un accord est souvent fragile11, le Ministère des Finances ou le Ministère de l’Intérieur refuse de l’appliquer, il faut demander l’arbitrage de Matignon. En administration tout est fragile, incertain, menacé : on est à la merci d’une indiscrétion dans la presse12, d’une déclaration imprudente d’un secrétaire d’État.

  • 13 Jadis au ministère de l’Éducation nationale, au temps d’Edgar Faure, il y avait le conflit (...)
  • 14 Dans un cabinet rien n’est joué, celui qui a été battu lors d’une réunion, revient à l’ass (...)
  • 15 Il nous manque une théorie des postes exposés : les cabinets, le corps préfectoral, certai (...)

8Cinquième champ : la fragilité des équilibres à l’intérieur d’un cabinet, d’une direction, d’un ministère : les équilibres sont sans cesse menacés, même quand ils s’appuient sur la coutume, et dans un cabinet s’affrontent souvent les clans, les doctrinaires et les réalistes13, chaque jour réapparaissent les « fractures »14. En administration tout équilibre est instable : la vie bouge constamment, personne ne peut être sûr de rien, dans les postes exposés15 on travaille « au jour la journée ».

  • 16 Dans le Curial (1425-1427), cf. La bureaucratie en France aux XIXe et XXe siècles, 1987, p (...)

9Sixième champ : les réussites, les gains dans les batailles administratives sont incertains, fragiles, on a des bonheurs administratifs instables, menacés : la faveur du « patron » va et vient, tout ce qu’on a gagné est très précaire, un conseiller n’a aucune certitude (Alain Chartier le notait déjà)16 et dans ces milieux fort étroits, on est jalousé, à la merci d’une calomnie, d’un bavardage, d’une trahison.

  • 17 Les périodes de « cohabitation », comme les « révolutions administratives » de 1940. 1944, (...)

10Septième champ : la fragilité de l’avancement (cette obsession de l’administrateur). Dans un cabinet, une direction, on n’est assuré de rien, on est presque « l’oiseau sur la branche », les calculs, les plans de carrière sont menacés par les jeux politiques17, par les ennemis personnels, les envieux ; il suffit de peu de chose pour renverser toutes les prévisions, pour mettre à néant les promesses, et cette incertitude (notamment dans la haute administration) crée une sorte de souffrance, il faut des nerfs solides et une bonne dose de scepticisme.

11On voit l’importance de cette fragilité en quelque sorte « coutumière » de l’administration : on apprend, jeune, que la fragilité, l’incertitude, jouent un grand rôle dans le quotidien administratif ; bien des choses « tiennent à un fil », le hasard d’une rencontre, d’une amitié, peut faire les « belles carrières », mais les chutes, les mises à l’écart, ou « sur l’étagère », tiennent à des causes imprévisibles, souterraines (Balzac, dans les Employés, avait montré habilement le jeu des tarets) : personne n’est assuré de l’avenir.

III. Les difficultés

  • 18 Les liens entre le fragile et l’éphémère ne sont pas négligeables (le fragile peut avoir u (...)

12On saisit facilement les difficultés d’une telle exploration : elles sont à peu près les mêmes que pour l’histoire de l’éphémère18.

13Première difficulté : les sources sont nécessairement partielles, fragmentaires :

  • le journal intime d’un conseiller technique de cabinet ou d’un directeur montre facilement cette incertitude de chaque jour, s’il est tenu sincèrement19 ;
  • les archives orales retracent mal le fragile, car le passé s’est solidifié, les instants fragiles sont oubliés : mais le questionnaire peut orienter l’interviewé sur le fragile, l’incertain, l’accidentel, sur « ce qui tenait à un fil »20 ;
  • les chronos et peluriers peuvent montrer le fragile ; par exemple la note au directeur de cabinet permet de « faire le point » : on a obtenu telle décision, mais elle provoque telle critique dans la Direction ou dans les services extérieurs21, la Direction du Budget a protesté, la presse est déjà informée par une fuite hostile, il faut que le Ministre intervienne publiquement, ou encore on demande contre le Budget un arbitrage à Matignon (mais « notre position est fragile sur tel et tel point »). Chaque analyse de situation conduit à faire la part du fragile, du douteux22 ;
  • les dossiers d’affaires : quand on suit dans le détail une affaire importante, même pour le XVIIIe siècle23, on s’aperçoit combien les décisions prises sont fragiles, on navigue souvent à l’estime, on accumule des fautes qui fragilisent le ministère, on rencontre dans l’exécution des difficultés imprévues ; personne n’est sûr de rien, on est à la merci d’un incident imprévisible, du hasard de manifestations24. Mais il est très rare qu’on ait un dossier complet retraçant au jour le jour cette incertitude dans l’action25.
  • les dossiers personnels : on saisit souvent dans ces dossiers les ruptures de carrière, les « accidents » parfois provoqués ou favorisés (le dossier conserve la trace des dénonciations, des manœuvres obliques, du jeu d’intérêts locaux subalternes pour le corps préfectoral)26 ; c’est une mine de trouvailles – encore faut-il bien les décoder ;
  • les rapports d’inspection et de contrôle : les audits tournent souvent sur les menaces qui pèsent sur l’institution ou le service, et le contrôleur cherche la faille, le fragile, le déséquilibre qui risquent de coûter cher à l’institution ; il dénonce parfois la fragilité du directeur27, de l’encadrement, mais aussi la fragilité d’un système « qui a mal vieilli », qui est désadapté, qui « dérape »28 : mais souvent le contrôleur, par principe, laisse entendre plus qu’il ne dit.
  • 29 Par exemple les lettres de diplomates (un Paul Cambon donne de bons exemples).
  • 30 Qui dit fragilité, dit exploitation de la fragilité : et les manœuvres et manipulations po (...)
  • 31 L’historien doit avoir là le même regard que l’administrateur.
  • 32 Une histoire de la Direction du Budget devrait montrer la part fragile, on n’est jamais as (...)
  • 33 On analyse les difficultés de la journée : comment défendre ce projet de loi, qui irrite l (...)

14Deuxième difficulté : c’est une histoire qui exige beaucoup de l’historien : il doit repérer les bons documents « qui parlent », ce qui n’est pas toujours facile, il faut qu’il étudie les signes de cette fragilité, le perçu de la fragilité (les lettres d’acteurs sont quelquefois très éclairantes)29, les conflits qui naissent de la fragilité (par exemple, lors d’une grande réforme, « fragile » dans ses principes et son application)30. Mais pour une telle exploration, il faut une certaine connaissance de la vie administrative et de ses aléas (le fragile est le quotidien de l’administration), une bonne compréhension du métier administratif, qui est souvent très compliqué (quand on « analyse une situation », l’administrateur doit éviter de trop simplifier31, il doit voir toutes les facettes d’un problème, hiérarchiser les difficultés). Mais dans une monographie d’institution, de direction, il est nécessaire de ne pas oublier la part du fragile, de l’instable, de l’incertain, qui est souvent non négligeable (surtout quand il s’agit d’un fragile « coutumier »)32 : encore doit-on savoir bien décoder les documents, ne pas avoir une confiance exagérée dans ce qui est écrit (le fragile laisse peu de traces pour un cabinet, car il relève des conversations informelles, des réunions à deux ou à trois le soir chez le directeur « pour faire le point »)33.

IV. Règles du jeu

15On ne peut guère donner de conseils, car il s’agit d’une histoire « impossible ».

  • 34 Il faut publier instamment les correspondances, les notes au Ministre ou au Directeur de c (...)

16Première règle : il faut repérer – et publier autant que possible34 – les documents qui traduisent ce sentiment du fragile, de l’instabilité quotidienne des choses : on fera ainsi progresser et l’histoire administrative, et la science administrative, qui oublie trop la part du fragile dans le métier administratif.

  • 35 Le corps préfectoral a tout un rituel de la notation, on cherche à prévoir ce que fera le (...)
  • 36 Ainsi dans le domaine du contrôle du pouvoir administratif par le juge (cf. Carra, « Contr (...)

17Deuxième règle : il faut étudier les causes de cette fragilité : notamment les causes humaines (devant les nécessités de l’action, les hommes réagissent de façon très différente, les « postes exposés » exigent des qualités particulières, de la souplesse, de la rectitude, du bon sens, du sang froid)35, les causes techniques (bien des « maisons » restent immobiles, refusent tout changement, toute réforme – et un jour on s’aperçoit qu’elles sont fragiles, onéreuses, inutiles même et les mutations en cours montrent la fragilité de bien des structures juridiques36, on est tenté de « secouer les colonnes du Temple »).

  • 37 Albert Sorel avait renoncé à écrire des romans : « Je ne le regrette pas, disait-il, car l (...)

18Troisième règle : la plus grande prudence est requise dans ces explorations, car on ne sait nécessairement qu’une toute petite partie des choses – une grande part de l’action administrative est orale – ; il faut éviter de faire de belles constructions quand on n’a pas les « documents » ou des « traces » positives : comme disait Albert Sorel, on ne travaille qu’à « rendre vraisemblable ce qui est vrai »37, et l’historien, en ce domaine, doit appliquer des règles « probabilistes ».

Conclusion

19Quelles leçons peut-on tirer de ces brèves observations ?

20Première leçon : l’historien peut tenter des explorations, en appliquant des règles de prudence, dans ce domaine difficile : c’est un autre mode de lecture des documents qu’il doit employer, une lecture assez proche de celle du contrôleur qui cherche « ce qui ne va pas, ce qui risque de mal aller » et flaire la défaillance probable.

21Deuxième leçon : dans l’administration, au moins dans les postes exposés, les cabinets, on vit sur des choses fragiles, dans un monde instable, flou, avec des « règles » fragiles ; l’avenir paraît douteux, on œuvre dans l’instant. L’historien peut tenter de retrouver cette fragilité qui est la marque de l’action administrative à des niveaux élevés.

22Troisième leçon : l’historien ne doit pas être dupe des apparences. Plus l’administrateur affirme que les principes, la doctrine, sont assurés, que la machine est efficace, plus l’historien doit mettre en doute tout ce qui est dit et écrit : l’administration est très habile à dissimuler ses plaies, à masquer ses défaillances, il faut approfondir, affouiller et trouver ce qui est fragile, douteux, incertain derrière les belles paroles qui sont souvent mensongères.

Notes

1 On ne comprend pas pourquoi la science administrative ne s’est pas intéressée à cette constante : derrière la façade réglementaire, assurée, doctrinale, presque militante de l’administration, les choses fragiles abondent, elles font la difficulté quotidienne de l’administrateur (et quand on prend un poste, on devrait s’interroger sur ce qui est fragile dans ses attributions, son officium).

2 Dans un audit on cherche le fragile, la faille, parce qu’elle présente des risques pour le futur : par exemple la fragilité d’un système de « contrôle interne » peut conduire à des trous financiers (on l’a vu pour le Crédit foncier).

3 La littérature sur le fragile est nulle – mais la lecture des rapports publics de la Cour des Comptes donne de multiples exemples de fragilité et de fragilisation de « systèmes » administratifs : fragile est un mot qui appartient au vocabulaire du contrôle, il sous-entend beaucoup de choses.

4 Le mot fragile vient de fragilis, frêle, cassant, de faible durée, qui a pour origine frangere, briser, rompre, mettre en pièces, rompre, anéantir.

5 On doit travailler sur du probable, de l’incertain : mais c’est la règle en histoire administrative (cf. Pour une histoire de la bureaucratie, 1999, p. 155-162).

6 Si la science administrative ne s’intéresse pas au fragile, c’est qu’elle se refuse à voir les régressions, les chutes, la mort des institutions : sous l’influence des juristes, elle est optimiste in principio.

7 Nous ne donnons que quelques exemples : on pourrait aller beaucoup plus loin (par exemple étudier les moyens par lesquels on fragilise volontairement une institution, ou un système, les manipulations et manœuvres qu’on emploie, etc.).

8 On trouve de même des dispositions de loi, des décrets qui ne sont pas appliqués, qui tombent en désuétude – mais on préfère ne pas trop en parler (la Cour des Comptes le signale de temps à autre, par exemple pour l’application de la cotisation de 1 %, au titre de la solidarité, en cas de cumuls de traitements ou indemnités : malgré les engagements pris par les Finances, ce texte de 1982 est très inégalement appliqué).

9 Les missions sont imprécises floues, on ne sait pourquoi cette institution fonctionne. Le rapport Belin-Gisserot en 1986 avait recensé ainsi nombre d’institutions qui n’avaient plus de « raison d’être » : mais il n’a pas été publié. Un des cas types a été le beptom, qui a finalement disparu.

10 Les bureaux du personnel ont leur conception propre du fragile, et ils ont une grande mémoire des « défaillances ».

11 On dit : « Le Ministre a donné son accord, il tient à un fil, pourvu qu ’X n’intervienne pas à Matignon ! ».

12 C’est le cas fréquent pour les nominations à des postes importants : une fuite prématurée entraîne des protestations, des récriminations, et on est obligé de nommer un autre candidat...

13 Jadis au ministère de l’Éducation nationale, au temps d’Edgar Faure, il y avait le conflit entre les pédagogues et les financiers.

14 Dans un cabinet rien n’est joué, celui qui a été battu lors d’une réunion, revient à l’assaut, peut saisir le Ministre « latéralement » (en dehors du directeur de cabinet) et un Ministre, qui aime diviser, favorise ces petits jeux.

15 Il nous manque une théorie des postes exposés : les cabinets, le corps préfectoral, certains services de l’Intérieur et peut-être du Trésor, des postes-clés aux Armées et aux Affaires étrangères où l’on vit « dans l’urgence ».

16 Dans le Curial (1425-1427), cf. La bureaucratie en France aux XIXe et XXe siècles, 1987, p. 5-10. Alain Chartier montre à merveille l’instabilité, la fragilité de la position de tout « curial ».

17 Les périodes de « cohabitation », comme les « révolutions administratives » de 1940. 1944, 1958 montrent bien ces renversements ou ruptures de carrière, au moins pour la haute administration.

18 Les liens entre le fragile et l’éphémère ne sont pas négligeables (le fragile peut avoir une durée faible), supra, p. 167.

19 Faut-il rappeler les journaux de Maurice Paléologue, fort intéressants sous cet angle (même s’ils ont été probablement remaniés) ? En diplomatie, le fragile est chose quotidienne, on vit dans l’instant.

20 L’interviewé se souvient de coïncidences, de choses « rattrapées au vol », d’interventions « en catastrophe », de manœuvres qui ont échoué « à la dernière minute » : mais la mémoire est très incertaine, on a oublié bien des manipulations et des manœuvres.

21 Ou dans les « clients » du ministère, les fédérations professionnelles.

22 Quand on prépare un dossier pour le Ministre, on lui marque, en principe, les points fragiles de la position « officielle », et on lui fournit un argumentaire pour répondre aux critiques sur ces points.

23 Nous l’avons entrepris pour la réforme monétaire de 1785, qui était une entreprise hardie de Calonne, mais hasardée, on n’avait pas prévu les conditions d’application, on n’avait qu’une administration très médiocre des monnaies, et on n’avait pu mener les études préparatoires pour des raisons de discrétion (il y avait déjà des « délits d’initiés »).

24 C’est la crainte de l’administration chaque fois qu’il y a de grandes manifestations (l’affaire Malik Oussekine en est un bon exemple).

25 On possède parfois des séries de télégrammes du Ministère de l’Intérieur, pour le coup d’État de décembre 1851, pour les grèves de 1870 : mais on n’a pas encore exploité sous cet angle ces télégrammes.

26 Il y a des coalitions d’intérêts pour rendre fragile la position d’un préfet, pour s’en débarrasser, on multiplie les accusations, parfois contradictoires – le ministère résiste comme il peut aux pressions, chaque député veut son préfet.

27 « Il manque d’autorité, il n’a pas d’initiative, il est usé », surtout on l’accuse d’être prisonnier de ses services, de ne pas les diriger.

28 On trouvera de multiples exemples dans les rapports de la Cour après 1960. Les rapports de l’Inspection générale des finances n’ont pas jusqu’à présent été exploités, ce qui est dommage.

29 Par exemple les lettres de diplomates (un Paul Cambon donne de bons exemples).

30 Qui dit fragilité, dit exploitation de la fragilité : et les manœuvres et manipulations pour « couler » la réforme sont nombreuses, on utilise facilement la calomnie, on veut protéger les intérets acquis, les rentes de situation (ainsi dans le domaine de la santé et de la sécurité sociale), on s’ingénie à montrer les points fragiles, douteux de la réforme (et une réforme qui le plus souvent résulte d’un compromis, est nécessairement fragile).

31 L’historien doit avoir là le même regard que l’administrateur.

32 Une histoire de la Direction du Budget devrait montrer la part fragile, on n’est jamais assuré de la position du cabinet, de Matignon, on peut être désavoué.

33 On analyse les difficultés de la journée : comment défendre ce projet de loi, qui irrite les professionnels, et va finir par irriter Matignon ? Qu’est-ce qui « grippe » ? Où sont les points douteux, fragiles ?, etc.

34 Il faut publier instamment les correspondances, les notes au Ministre ou au Directeur de cabinet, les rapports de contrôle inédits.

35 Le corps préfectoral a tout un rituel de la notation, on cherche à prévoir ce que fera le noté en cas de difficultés ou de coup dur.

36 Ainsi dans le domaine du contrôle du pouvoir administratif par le juge (cf. Carra, « Contre la judiciarisation de la société », Revue administrative, 1999, p. 41-45). Certains même demandent la suppression du juge administratif pour réunifier le pouvoir judiciaire (le Procureur général Burgelin considère que la suppression du dualisme juridictionnel est inévitable).

37 Albert Sorel avait renoncé à écrire des romans : « Je ne le regrette pas, disait-il, car l’histoire, bien autrement que le roman, m’a permis de rendre vraisemblable ce qui est vrai » (cf. Jean-Albert Sorel, Mémoires d’un temps, de Paris à Honfleur en 70 ans, 1977, p. 21).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search