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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

Le flottant

Texte intégral

  • 1 Nous ne donnons ici qu’une esquisse.

1Peut-on parler du flottant dans l’administration ? C’est là chose fréquente, on traverse des périodes d’indécision, de flottement qui sont souvent difficiles, qui peuvent aboutir à de petites crises : l’historien doit s’intéresser à cette part non négligeable du vécu administratif – même si le bureaucrate aime peu en parler, et les archives administratives en conservent parfois des traces non négligeables ; dans une institution, une maison, une direction, ne rien faire, oublier de faire, ne pas décider, c’est souvent une tactique utile quand on refuse de prendre des risques. Pour l’historien c’est apparemment une histoire « impossible » : mais – comme toute histoire du mouvant – elle mérite d’être tentée, car on se rapproche là au plus près des realia1.

I. Qu’est-ce que le flottant ?

  • 2 Cette lacune est assez étonnante : mais il faut avoir certaine expérience de la vie bureau (...)
  • 3 Sur l’art de « ne rien faire », il nous manque une réflexion de la science administrative  (...)
  • 4 Par exemple la gestion de l’affaire de la Caisse Lafarge en 1803-1809.

2On aurait tort de croire que la gestion de l’administration soit chose lisse, uniforme, invariable ; il y a des périodes de tension, de crise aiguë, et des périodes de flottement : on ne sait ce qui va advenir, on ne prend pas de décision, tout paraît instable, incertain, les enjeux sont flous, on pratique l’attentisme, on n’ose prendre un parti. Ce sont des périodes ambiguës (souvent lors de pré-crises ou de sorties de crise), où chacun peut jouer un jeu personnel (mais en prenant des risques), où l’administration se sent mal gouvernée, mal dirigée et en veut à sa hiérarchie. La science administrative n’ose trop étudier le rôle du flottant dans la vie bureaucratique2 : mais elle trouverait là matière à belles analyses, si elle consentait à confesser les administrateurs. Or l’historien devrait s’intéresser à l’histoire du flottant, car elle lui montrerait la vie réelle de l’administration : le flottement est aussi une technique d’administration, ne rien faire est parfois plus prudent que faire3, et quand on suit dans le détail une affaire compliquée – hier comme aujourd’hui4 –, on s’aperçoit rapidement de ces flottements, de ces états d’indécision devenus presqu’habituels, qui minorent singulièrement l’efficacité de l’administration. Mais l’historien doit montrer une grande prudence pour bien saisir le flottant, il doit comprendre ses raisons, ses conséquences (parfois c’est l’attitude la plus « raisonnable »).

II. Formes

3Le flottement prend en administration des formes très diverses, l’expérience le montre nettement : en faire l’inventaire est un exercice par force arbitraire, mais permet de préciser l’importance du flottant.

  • 5 On trouve aussi ces états de flottement dans le délibéré du juge (cf. L’art de juger, 2001 (...)

4Première forme : le flottement dans une réunion, dans une commission ; on ne sait trop que décider, on n’ose prendre parti, on se divise en clans opposés, personne ne trouve la bonne solution (et on dit même du Président : « Il ne sait pas présider »…)5.

  • 6 Personne n’étudie le marais dans une direction : or on sait fort bien que dans une directi (...)
  • 7 Dans une formation de jugement on repère vite ces esprits irrésolus qui sont « influençabl (...)

5Deuxième forme : le flottement des esprits : dans une institution, une maison, il y a nécessairement un pourcentage non négligeable d’esprits irrésolus, incertains, flottants, qui n’ont pas d’idées à eux, qui ne savent à qui se raccrocher, qui suivent avec peine le mouvement ; ils forment le marais6, et souvent on les flatte, on les cajole pour avoir leur appui7.

6Troisième forme : le flottement dans la direction d’un groupe ; on dit méchamment : « X n’a pas réussi à imposer son autorité, il ne tient pas son service (ou sa direction), tout va à hue et à dia, il n’y a pas d’unité, chacun en fait à sa tete » : or ces flottements sont souvent durables (et on le sait à l’extérieur, les autres services ou directions en profitent).

  • 8 C’est le cas notamment devant une situation inédite, une menace non connue dans ses conséq (...)

7Quatrième forme : le flottement dans la décision. On ne sait que faire, on mesure mal les solutions, les conséquences, on prend des mesures d’attente, des mesures conservatoires, on décide de voir « ce qui va arriver », d’attendre « comment le cabinet va réagir », on ne sait « où cela va nous conduire », on hésite à prendre un parti8… Or dans des situations de crise, ce flottement est une erreur, et peut aggraver la crise (on l’a bien vu en mai 1968).

  • 9 Ce refus de « faire la prospective » de la maison est chose très fréquente, car on serait (...)

8Cinquième forme : le flottement dans la vision de l’avenir. On ne sait trop où l’on va, où va la « maison », on voit vaguement des hypothèses A, B, C, mais c’est très indistinct, personne n’a intérêt à les préciser9, tout reste flou, personne n’y réfléchit (les contrôleurs posent souvent la méchante question : quel avenir voyez-vous à votre maison ? Ils savent bien que les réponses seront des plus confuses, qu’on n’ose même pas y songer...).

9Sixième forme : le flottement dans la doctrine. Dans l’institution, la maison, existent des clans, ou des petites chapelles, qui poussent en avant des « doctrines » contradictoires – mais il n’y a pas de majorité, on n’a pas de doctrine assurée, on flotte suivant les opportunités, on varie avec les temps. Chacun interprète a sa manière les textes, exerce son office suivant ses lumières, et les services extérieurs en profitent, ils flottent, ils exécutent les instructions à leur manière, désobéissent parfois : personne ne contrôle l’ensemble.

  • 10 On dit encore : « Il est flottant dans ses amitiés », c’est-à-dire il n’a pas de vrais ami (...)
  • 11 L’injure est : « C’est du caoutchouc mousse ».

10Septième forme : le flottement dans la conduite. Les jugements sont sévères : « Ce garçon est fuyant, on ne sait ce qu ’il vaut, il paraît sans caractère, ondoyant, influençable, mou, c’est un esprit flottant, il dit toujours comme son interlocuteur, il n’est pas sûr »10 – on se méfie de ces caractères incertains, on se refuse à leur confier des responsabilités (« Il ne saurait pas tenir son service, il céderait sur tout ») ; on les suspecte d’être infidèles, dissimulés, prêts à dénoncer les autres11. Or ces caractères flottants sévissent pendant 40 ans dans l’administration.

  • 12 Rappelons, par exemple, le ministère de l’Éducation nationale sous Olivier Guichard, il y (...)
  • 13 Les périodes de cohabitation, dans des ministères à conflits idéologiques (comme la Cultur (...)

11Huitième forme : le flottement dans l’action du ministère (ou de l’institution). On avance des pions, puis on les retire, on renonce à ce qu’on a entrepris, on n’ose vouloir, on ne sait pas se battre contre le ministère voisin, ou contre la Direction du Budget. Ces flottements sont le signe de conflits à la tête du ministère, de tensions au cabinet, de querelles entre le cabinet et les directeurs, ou entre les directeurs. Les batailles de clans, sous des ministres faibles, sans autorité, sont souvent féroces et pendant ce temps, personne ne sait ce qu’il faut faire, on craint d’être désavoué, le ministère perd de son influence, cède du terrain aux syndicats, ou aux « professionnels ». Dans les directions, les gens sont désorientés, ils reçoivent des ordres contradictoires, ils pratiquent l’attentisme, ils ont peur de l’avenir, et méprisent leurs « patrons », ils ne répondent plus à la commande. Et si l’on change les directeurs, la crise risque de s’aggraver. Chacun a sa chronique de directions, de ministères qui ont été atteints par de tels flottements12, de telles crises de confiance, qui parfois durent plusieurs années (la reprise en mains est très difficile)13.

12Neuvième forme : le flottement dans les rapports avec les politiques. L’équilibre est instable, fluctuant entre les politiques et les administrateurs, qui ont souvent des buts de guerre différents (l’administrateur prétend souvent défendre l’intérêt général, l’intérêt du « corps social » contre les « politiques »). Souvent les administrateurs sont très incertains dans des périodes de changement politique (ou de « cohabitation »), ils attendent de juger les nouveaux décideurs « à leurs actes », ils ne croient plus à rien, ils craignent la moindre réforme, et, en attendant, n’osent plus rien décider : la machine grippe, tout paraît douteux, personne n’ose donner des directives claires, le cabinet accumule les projets, les groupes de travail, les rêveries admirables – mais ne tranche sur aucun dossier ; peu à peu s’installe une sorte de pré-crise, chacun se méfie de l’autre, personne n’est tout-à-fait de bonne foi : ces périodes de flottement peuvent durer assez longtemps – jusqu’à un changement d’équipe...

  • 14 Étudier la non-décision est chose des plus difficiles, car il faudrait être au courant de (...)
  • 15 Il faut faire effort pour se rappeler ces périodes de flottement, où l’on discutait sine f (...)

13On saisit la multiplicité des formes du flottement : et dans une carrière de 40-45 ans, un administrateur a acquis une bonne pratique du flottant, il en connaît et les avantages (on peut mener un jeu personnel, manœuvrer pour sa carrière) et les inconvénients (les flottements affaiblissent durablement une maison) ; les contrôleurs, eux, savent analyser ce flottant, en recherchent les causes, et portent souvent un jugement cruel sur ces dysfonctionnements, ces incertitudes sources de mauvaise gestion, de désordres (le coût des non-décisions est, en général, très élevé)14 – mais ils sont prudents dans leurs conclusions, car ces flottements sont de tous les temps (le flottement est un mode d’administration très pratiqué quand les circonstances sont très difficiles, quand personne ne veut « prendre ses responsabilités »). Lors des archives orales, on devrait interroger systématiquement sur ces périodes de flottement : mais on se heurterait à de fortes résistances, car on n’ose trop évoquer ces « états de faiblesse »15.

III. Les obstacles

14Il faut avoir bien conscience des obstacles rencontrés par l’historien dès qu’il veut s’intéresser au flottant : il est souvent désorienté.

15Premier obstacle : l’insuffisance des sources. On possède peu de sources faciles à exploiter :

  • les dossiers d’affaires, quand on les dépouille attentivement, qu’on commence à publier les documents, montrent – souvent en pointillé – ces flottements dans la négociation, l’incertitude des orientations, le vague dans les discussions entre l’administration et le Parlement : l’élaboration d’un projet de loi un peu compliqué – par exemple sur les immigrés16 – montre bien ces flottements (les « bleus » de Matignon enregistrent avec soin les variations successives d’opinions17, personne ne sait plus trop ce qu’on veut faire), et ces flottements sont souvent à l’origine d’erreurs graves (sauf si un ministre « recentre » le débat, décide autoritairement où l’on doit aller, refuse de laisser dévier les discussions : le vote bloqué est bien utile). Il y a beaucoup de domaines où l’administration n’a pas de doctrine claire, où elle « lâche les rênes », a peur de l’opinion – et cela est traditionnel (la loi de 1838 sur les aliénés n’a jamais pu être réformée sous la IIIe République)18 ;
  • les archives orales (comme les souvenirs) de hauts fonctionnaires montrent, par exemple, les flottements à l’intérieur d’un cabinet (dès le départ on voit apparaître les fractures, les clans se forment, les lignes directrices de l’action disparaissent, tout devient indécis, le ministre ne tranche pas dans le vif, perd de sa crédibilité)19, et les services savent bien profiter de ces faiblesses et cherchent à pousser leurs propres projets ;
  • les archives écrites d’une institution montrent aussi ces flottements, ces indécisions ; les procès-verbaux des conseils d’administration (ou plutôt les Verbatim, car les procès-verbaux sont lissés) marquent souvent que les dirigeants n’ont qu’une idée floue de leur mission, que la doctrine est indécise, que les objectifs fixés clairement dix ou quinze ans auparavant sont décalés par rapport à la réalité présente20 ; parfois personne ne sait plus très bien quelle est la mission exacte de la Direction (on l’a vu dans les années 1980 à la Direction générale des Relations culturelles)21 : or ces flottements dans la doctrine favorisait les luttes de clans, les ambitions personnelles de petits barons, plus personne ne pouvant contrôler l’ensemble. Mais il n’est pas commode de trouver les bonnes pièces qui marquent ces indéterminations, les contrôleurs le savent bien (leur question favorite est : Quelles sont les missions de votre direction ou institution ? Montrez-moi les textes, les décisions du Ministre – et il est rare qu’ils ne puissent démontrer l’imprécision, l’incertitude des missions, l’obsolescence des principes...).
  • 22 Nous avons montré, à propos de Sainte-Périne de Chaillot, que la situation fâcheuse découv (...)

16Deuxième obstacle : les difficultés de l’interprétation. Car le lottant est peut-être la règle du jeu quotidienne de l’administration : les choses certaines, assurées sont peu nombreuses, on préfère ne pas être limité par des textes, des directives, garder les mains libres, ne pas préciser les objectifs ; tout programme paraît dangereux, illusoire (pendant des décennies les administrations se sont moquées du Plan). La bureaucratie, devant des menaces inédites, flotte, hésite, elle a peine à « se faire une doctrine » ; l’administrateur déteste prendre des risques, il a le temps d’attendre, de « voir venir », d’excellents prétextes pour ne pas réagir à chaud (quels sont les « précédents » ? ce phénomène n’est-il pas passager ? ne faut-il pas saisir d’abord le Conseil supérieur ?) : l’ urgence lui paraît chose détestable, on doit « prendre son temps » (les réactions des bureaux en 1969-1975 devant la montée de l’héroïne étaient d’abord de nier l’importance, la durée du phénomène et de considérer qu’il y avait d’autres priorités !). Le flottement est une tactique traditionnelle de l’administration dès qu’elle se heurte à un obstacle : à ses yeux, les politiques ont tort de croire qu’il faut sortir en urgence une loi, prendre parti est chose risquée... Si bien que l’historien doit être prudent quand il évoque ou décrit des flottements, et bien voir ce qu’il y a par derrière : les décrets de Napoléon n’étaient pas toujours exécutés rapidement, parfois même on les oubliait, ce qui déclenchait des petits drames, parfois on se refusait presqu’ouvertement à leur obéir22 : les bureaux souvent ne voulaient pas sortir de leur routine.

  • 23 Dans les cabinets, il y a des dossiers qu’on se garde bien de traiter, car ce sont des nid (...)
  • 24 Ainsi on rappelle au ministre qu’on ne peut établir la liste des pilules autorisées, parce (...)
  • 25 C’est au politique à prendre ses responsabilités, s’il veut que les bureaux agissent rapid (...)
  • 26 En général, quand on décide une réforme, on n’a pas analysé tous les obstacles en détail, (...)

17L’historien, en étudiant le flottement, découvre la part incertaine, indécise, du métier administratif : personne ne cherche trop à tirer au clair telle affaire compliquée, il y a peut-être des coups à recevoir, les opinions sont partagées, flottantes, pourquoi faire du zèle ?23 On hésite longuement avant de décider, de refuser, on use des délais habilement, on ne dit pas officiellement qu’on ne sait ce qu’il faut faire, mais on rappelle qu’il faut être prudent, qu’il y a de multiples obstacles qu’on détaille avec soin, que des décisions prématurées engageraient la responsabilité du ministre24, on démontre intelligemment qu’il faut surtout ne rien faire : c’est là une attitude fréquente quand on se trouve devant une situation inédite, à risque élevé25. Or l’historien doit bien comprendre cette tactique prudentielle, qui correspond à une longue expérience, et s’efforcer de saisir de l’intérieur les raisons de cet attentisme ; il doit bien voir qu’une décision importante, quelle qu’elle soit, est souvent précédée d’une période de tâtonnements, de flottements, d’indécision plus ou moins longue, mais qui ne laisse pas toujours de traces (elle est orale pour une grande partie)26.

Conclusion

18On voit où nous sommes entraîné : à entrer dans le détail du jeu bureaucratique, à saisir les ambiguïtés, les indécisions des conduites, à se rapprocher le plus possible du vécu de l’administrateur. L’historien a là la plus grande liberté de jeu, il dispose souvent de beaux témoignages, de pièces administratives qui montrent clairement le flottement, le refus de décider, les incertitudes du jeu, et bien décoder une affaire, en montrer tous les replis, les anfractuosités, les recreux permet de faire avancer l’histoire administrative, qui est avant tout une histoire psychologique, de montrer qu’elle peut aller au-delà des apparences, du visible, qu’elle doit saisir ce qui se passe par-dessous : le flottant est pour l’historien un excellent exercice de probabilisme.

Notes

1 Nous ne donnons ici qu’une esquisse.

2 Cette lacune est assez étonnante : mais il faut avoir certaine expérience de la vie bureaucratique pour comprendre le rôle du flottement (par exemple avoir vécu des périodes de flottement à la fin d’un cabinet ministériel).

3 Sur l’art de « ne rien faire », il nous manque une réflexion de la science administrative : il existe des moments où il vaut mieux ne rien faire, où même surtout on ne doit rien faire, car on aggraverait la crise.

4 Par exemple la gestion de l’affaire de la Caisse Lafarge en 1803-1809.

5 On trouve aussi ces états de flottement dans le délibéré du juge (cf. L’art de juger, 2001).

6 Personne n’étudie le marais dans une direction : or on sait fort bien que dans une direction (ou une sous-direction), une partie importante du personnel appartient au marais, et ne cherche pas à défendre des idées personnelles – par indifférence ou incapacité...

7 Dans une formation de jugement on repère vite ces esprits irrésolus qui sont « influençables » et précieux par là-même.

8 C’est le cas notamment devant une situation inédite, une menace non connue dans ses conséquences (par exemple, une menace d’épidémie, ainsi en 1970 pour le choléra). On minore, on oublie de tenir compte de l’urgence, on cherche à dégager sa responsabilité.

9 Ce refus de « faire la prospective » de la maison est chose très fréquente, car on serait obligé de montrer les maillons faibles, les centres de risques ou de pertes, les défaillances dans le commandement. En général on se persuade que tout va bien (cela durera bien autant que moi) : ce qui est souvent une erreur (le contrôleur dénonce la cécité des dirigeants, le risque de « vente par appartements » de l’institution, le caractère obsolète de certaines parties du système).

10 On dit encore : « Il est flottant dans ses amitiés », c’est-à-dire il n’a pas de vrais amis : ce qui, en administration, incite à une grande méfiance.

11 L’injure est : « C’est du caoutchouc mousse ».

12 Rappelons, par exemple, le ministère de l’Éducation nationale sous Olivier Guichard, il y avait beaucoup de flottements dans l’application de la loi d’orientation.

13 Les périodes de cohabitation, dans des ministères à conflits idéologiques (comme la Culture, la Santé, l’Éducation, la Justice), provoquent souvent ces états de flottement ou d’indécision.

14 Étudier la non-décision est chose des plus difficiles, car il faudrait être au courant de tout, et une partie de l’action administrative, à haut niveau, ne laisse pas de traces (par exemple, en matière d’avortement, l’Élysée avait une position avant 1973 contraire à celle de Matignon, le Ministre de la Santé ne pouvait rien proposer).

15 Il faut faire effort pour se rappeler ces périodes de flottement, où l’on discutait sine fructu sur tel ou tel problème, où l’on hésitait à « entrer en conflit » (ou à « ouvrir un conflit » avec tel rival).

16 Par exemple lors des discussions de projets de loi sur l’immigration en 1978-1980 (l’Élysée, Matignon, le ministre du travail, son secrétaire d’État, chacun avait une opinion différente).

17 C’est là une source capitale, car on peut suivre les différentes versions d’un projet de loi. Mais ils ne sont pas (aujourd’hui) accessibles, et pour bien les interpréter, il faut le dossier préparatoire (transmis à Matignon).

18 Il en est de même pour la loi de 1909 sur les arriérés scolaires : en décidant que l’application serait facultative pour les collectivités locales, on laissait flotter la loi, on la privait de toute efficacité réelle (c’était presque une loi alibi) ; personne ne put la réformer avant 1960.

19 Ces flottements s’accélèrent dans les six derniers mois d’un cabinet, les conseillers songeant d’abord à leur « point de chute ».

20 Le cas classique est l’iiap (l’ex-École coloniale) dont dans les années 1980-1990 personne n’était plus capable de définir exactement la mission (il y eut même vers 1996 des projets de fusion iiapna, repris en 2000…).

21 On vivait sur des formules anciennes, on avait une conception floue de ce qu’était la « culture », les services avaient du mal à définir une stratégie – et les initiatives pullulaient parfois de façon dangereuse, personne ne contrôlant plus l’ensemble, aucune cellule stratégique n’existant (rappelons le trou financier célèbre de 1988).

22 Nous avons montré, à propos de Sainte-Périne de Chaillot, que la situation fâcheuse découverte par une commission d’inspection en mai 1806 ne provoqua aucune mesure de réorganisation, faute d’exécuter les décrets pris par le Conseil, et qu’il fallut en catastrophe nationaliser Sainte-Périne en novembre 1807 quinze mois plus tard... Et à propos des tontines, Napoléon découvrit, en 1810, à propos d’un scandale (la fuite du directeur de la Caisse des employés et artisans) que les ministres de l’Intérieur et du Trésor n’avaient pas exécuté les mesures d’inspection et de contrôle décidées en mars 1809 (cf. Rapport et projet de décret du ministre du Trésor public…, Conseil d’État, 20 octobre 1810).

23 Dans les cabinets, il y a des dossiers qu’on se garde bien de traiter, car ce sont des nids de guepes et qu’on passe religieusement aux successeurs tels qu’on les a reçus (ainsi dans les années 1970 pour les médicaments vétérinaires et la médecine du travail) : on flaire facilement les pièges.

24 Ainsi on rappelle au ministre qu’on ne peut établir la liste des pilules autorisées, parce qu’en cas de drame la responsabilité financière de l’État pourrait être engagée : et l’argument de prudence était valable, car il fallut vers 1970 retirer du marché en catastrophe certaines pilules trop fortement dosées...

25 C’est au politique à prendre ses responsabilités, s’il veut que les bureaux agissent rapidement : c’est même le rôle des cabinets, qui traditionnellement doivent « harceler les bureaux », comme dit Henri Chardon (c’était la tradition au XIXe siècle).

26 En général, quand on décide une réforme, on n’a pas analysé tous les obstacles en détail, et c’est en voyant les protestations, qu’on s’aperçoit qu’on n’a pas assez réfléchi, travaillé, et l’improvisation coûte cher (par exemple la réforme monétaire de Calonne en 1785, quand on regarde le détail de l’application, était improvisée, on avait surestimé les capacités des hôtels des monnaies, sous-évalué les résistances, etc.).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

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