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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

Le glissant

Texte intégral

  • 1 La science administrative ignore le glissement – alors que les contrôleurs en ont une prat (...)
  • 2 Nous donnons une esquisse comme pour le flottement et l’imperceptible, p. 155, 193 ; le gl (...)

1Le glissant joue un rôle important dans la pratique administrative : toute la diplomatie de bureau relève du glissement, on cherche à éviter les affrontements, on opère par glissements successifs : c’est une tactique éprouvée de l’administrateur, on va pas à pas, sans trop le dire. L’historien doit s’intéresser aux glissements, certains sont dangereux, irréfléchis, sources d’erreurs (dans un audit on voit bien ces extensions irrégulières de pouvoir, souvent consacrées par la coutume). Le glissement est un beau terrain d’observations ; on y voit à nu l’habileté, les manœuvres de l’administrateur, la force de l’esprit de corps (le glissement est, en général, anonyme) : mais l’historien est souvent désarmé pour analyser cette forme particulière de l’action administrative1. Nous croyons nécessaire de donner quelques pistes de recherche pour celui qui tenterait cette exploration méritoire2.

I. Champs

  • 3 Ils changent les rapports entre les choses, ils les transforment « insensiblement » : on d (...)

2Le glissant est chose très coutumière en administration : mais on n’ose trop en parler, parce que les glissements insensibles sont souvent une arme administrative redoutable3. Examinons les différents champs.

  • 4 La négociation va arriver à ce point de flexion, ce point décisif qui va entraîner la déci (...)

3Premier champ : la négociation. On glisse peu à peu vers le point où se noue la négociation « sans trop le dire », où l’on insinue ce qui va peut-être devenir l’argument décisif ; la négociation va s’engager à partir de ces glissements, de ces petits pas qui amènent à un « rapprochement »4.

  • 5 Quelquefois la note se retourne contre vous, on est pris au piège : ainsi le ministre de l (...)

4Deuxième champ : le glissement dans la gestion d’une affaire. Dans une note administrative, on passe souvent – sans trop le marquer – d’un aspect du dossier à un autre, on finit par mettre en cause un service, un directeur, « au détour » de la note ; on voulait un décret : finalement on glisse à un projet de loi à décider « en urgence » ; quand on lance une note, on n’est jamais assuré de ce qui pourra en sortir de glissement en glissement5.

5Troisième champ : la conversation. On la fait souvent dériver volontairement, on glisse d’un sujet à l’autre sans y toucher, on parlait de A, on finit par évoquer la nomination difficile d’X. Ces glissements sont souvent dangereux, imprévisibles : un contrôleur les pratique volontiers, il apprend ainsi de biais beaucoup de choses (l’interlocuteur ne se méfie pas, surtout si on sait le flatter...). Il existe tout un art de la conversation qui est redoutable : on voulait refuser un poste, on finit par l’accepter sans bien comprendre pourquoi...

  • 6 Mais la prévision du glissant est difficile : c’est une question de prudentia. Les directe (...)

6Quatrième champ : les conflits. Les glissements sont souvent dangereux : on voulait défendre une cause, batailler contre X et finalement on risque, de glissement en glissement, d’être exclu du jeu ou même démissionné (c’est ce qui se passe souvent dans les batailles entre conseillers techniques et directeurs) : il faut mieux voir avant que le terrain était glissant, que le conflit allait dégénérer en querelle personnelle6.

  • 7 Les rapports de la Cour des Comptes donnent de bons exemples de ces glissements et dérives (...)

7Cinquième champ : le contrōle ; on croyait faire un contrôle tranquille, on découvre des choses dangereuses, des « horreurs », on prend en défaut les directeurs, on durcit sa position, et, au lieu de contrôler une gestion, on dénonce les défaillances des responsables et on finit par proposer des réformes de fond7.

  • 8 C’est le passage du Ve Plan au VIe Plan.
  • 9 Tant qu’on raisonne équipements, crédits, on est pris au sérieux : or le Plan avait perdu, (...)

8Sixième champ : les réformes. Une commission de réforme s’attaque à un problème minime, elle en découvre bien d’autres, plus ou moins ignorés, et par glissements successifs, à la limite, elle est obligée de proposer des réformes capitales. On trouve de pareils glissements au commissariat général du Plan : d’un plan à l’autre pour l’Éducation nationale on glisse d’un plan béton à un plan qualitatif8, le Plan finit par traiter des problèmes « insolubles », on s’attaque à la gestion de l’eau ou à la gestion du chômage – ce qui limite nécessairement l’autorité du Plan9.

9Septième champ : la négociation budgétaire. Là les glissements sont dangereux : on demande avec insistance la création de 10 emplois, et la Direction du Budget, irritée, finit par mettre en cause le bon emploi des crédits votés et le système indemnitaire ; et le glissement présente de grands risques : tous les ministères savent qu’il faut éviter de tels affrontements.

10Huitième champ : la doctrine d’un service. Elle évolue en douceur, en pointillé, touche par touche, sans le dire, on fait évoluer la coutume, mais on évite avec soin de faire de nouveaux textes (un décret impérial, une vieille loi offrent tellement d’avantages, ils permettent tous les « glissements »), et les Finances savent admirablement utiliser les décrets de l’an XII…

  • 10 Nous n’avons pas évoqué des domaines privilégiés, comme les délibérés des jugements : on p (...)
  • 11 Ce secteur flou, qui existe dans chaque institution ou maison, fait la joie du contrôleur, (...)

11On voit que l’historien a bien des domaines à explorer10 : le glissant offre un beau champ d’observation des pratiques administratives, et quand on prend un poste, une direction, on s’aperçoit qu’on a en charge x choses, qui sont des choses glissantes, mal définies, où personne n’a de doctrine fixe, où tout peut arriver : on doit être vigilant, car les risques sont élevés, les textes inexistants, on doit bien circonscrire ce « glissant » qui peut vous faire trébucher (on y trouve souvent des affaires marécageuses, « pourries », la Cour des Comptes en découvre de temps à autre)11.

II. Caractères

12Le glissement est chose insensible, on ne s’en rend pas compte en principe, on n’en saisit pas toujours le mécanisme exact, on croit qu’il s’agit du fruit du hasard, alors qu’il est en général très volontaire : donnons quelques aspects du glissant :

  • le tempérament de l’administrateur joue là un rôle : « C’est une anguille, on ne le saisit pas, il glisse entre les doigts », et celui-là est un négociateur redoutable, qui sait faire glisser la négociation « dans le bon sens », on n’a pas de prise sur lui ;
  • le glissement peut être une tactique délibérée : par exemple on joue sur le glissement pour diluer les responsabilités, éviter les affrontements, élargir la discussion, on glisse d’un thème à l’autre, on fait diversion, on contourne l’adversaire : dans une réunion, une négociation, le glissement est une arme redoutable, le président dit en vain : « Revenons au sujet »12 ;
  • le glissement s’appuie sur un bon emploi des nuances : on n’a pas une position, mais à force de nuances plusieurs successives (dans un délibéré, c’est une tactique redoutable, qui déroute l’adversaire) ; la nuance permet d’approfondir le sujet, de montrer ce qu’il faut voir sans trop le dire (tel le jeu des « réserves » dans la notation), d’être prudent sur un terrain miné (on opère de petits déplacements sans le crier sur les toits) : être nuancé permet souvent de faire sortir un dossier piégé par des querelles doctrinales, on procède par petits pas13.

III. Obstacles

13Il faut bien voir que cette histoire du glissant est une histoire quasi-impossible.

14Premier obstacle : l’insuffisance des sources ; elles montrent rarement les glissements :

  • les procès-verbaux de réunion sont en général édulcorés, lissés14, mais dans les bleus de Matignon, on voit bien d’une réunion à l’autre les infléchissements, les changements furtifs de position (mais il faut avoir la chaîne des procès-verbaux) ;
  • les notes des fonctionnaires : dans les dossiers personnels du corps préfectoral, on voit bien les glissements dans les réserves, le jeu des mais (« Esprit intelligent, mais manquant de maturité », « Saisissant promptement, se trompant quelquefois. Jugement plus prompt que sûr »), qui s’accentue au fil des années : les préfets jugent sévèrement leurs subordonnés, mais en glissant habilement, avec les éloges, les mêmes méchancetés15 ;
  • les peluriers et les dossiers techniques : on voit les glissements dans la gestion d’un dossier, de la note du directeur à la réunion chez le ministre, puis à la réunion d’arbitrage à Matignon, on voit l’affaire changer de visage ; le directeur avait oublié de mentionner les obstacles, les protestations des professionnels, l’hostilité du Budget, il avait glissé sur les risques du dossier16 ;
  • dans les rapports de contrōle, on voit bien les changements d’orientation des « maisons », elles étendent leurs pouvoirs plus ou moins clandestinement, diversifient leurs actions, elles cherchent à échapper aux contrôles de la comptabilité publique en créant « furtivement » des associations : tous les glissements qui conduisent tôt ou tard à des « erreurs de gestion » sont dénoncés hautement par le contrôleur17 ;
  • les archives orales devraient apporter beaucoup sur le glissant : mais, à la vérité, la mémoire est souvent poreuse sur ces procédures obliques, et l’interviewé glisse volontiers sur certains aspects de sa carrière, sur les raisons de ses échecs, nul n’est tenu de dire tout, et ces « glissements » sont une technique très habituelle de l’administrateur.
  • 18 On a là des corpus de textes – des projets de décret du Conseil – qui permettent de suivre (...)

15L’historien ne doit pas se décourager : il peut tomber sur le bon dossier qui montre à merveille les glissements d’une affaire (par exemple comment le Conseil d’État en 1808 s’est empiégé dans l’affaire du règlement du contentieux de Sainte-Périne de Chaillot, ou comment il a changé d’opinion dans l’affaire Lafarge en 1808-1809)18.

  • 19 La gestion de fait concernait autrefois des affaires des plus minimes – ce qui n’est plus (...)
  • 20 Bernard Chenot se moquait de ces analyses très fouillées de textes de loi, qui étaient for (...)

16Deuxième obstacle : le glissement est souvent furtif, on n’en retrouve pas la trace, il reste ignoré : quand on opère un glissement dans la doctrine, on ne le crie pas sur les toits, on est discret, les usagers s’en aperçoivent peu à peu, « au détour » d’une circulaire ; il y a des glissements sémantiques qui sont plus ou moins explicites (la gestion de fait est devenue un mot épouvantail, et les glissements jurisprudentiels en ont fait une arme redoutable contre les ordonnateurs locaux)19, des glissements stratégiques qui sont souvent dangereux : on utilise l’amalgame, l’équivoque, parfois le mensonge sans trop le dire, un texte de loi est soumis à une savante exégèse20, on joue des millions sur une virgule. Faut-il évoquer les glissements dans les arrêts ? On opère, dans un arrêt mal rédigé, des glissements dangereux d’un considérant à l’autre ; parfois d’un petit arrêt qui n’attire pas l’attention, on tire, par des glissements successifs, des conséquences doctrinales importantes, qui réjouissent les commentateurs.

17Il est bien difficile, dans ces conditions, d’avoir une idée claire du glissant : il a parfois des vertus pacifiantes (on évite les affrontements, c’est un moyen pratique pour apaiser les esprits), il est le plus souvent perçu par les seuls initiés, ceux qui peuvent décoder le glissement, mais il est parfois opaque, équivoque et peut conduire à de graves erreurs.

IV. Conséquences

  • 21 Elle se pratique aussi pour des choses importantes : ainsi, sans trop le dire, la cob (Com (...)

18Pour un administrateur, le glissement est une technique habile, on opère par petites touches, par « petits paquets », par des glissements ténus, furtifs, on réforme « en douceur » – on évite ainsi les protestations, les affrontements, les querelles, la publicité : c’est une diplomatie de bureau particulière21. Mais il faut bien voir les conséquences.

19Première conséquence : c’est ainsi qu’une institution, une direction glisse vers la décadence, perd son autorité, on ne s’en aperçoit pas tout de suite. En fait (l’exemple du Crédit Foncier le montre bien), on n’imagine pas les glissements, les dérives qui vont ébranler la « maison » : les glissements sont imprévisibles, les experts n’y voient que du feu.

20Deuxième conséquence : on constate des glissements dans la doctrine d’un service sans le dire ; ces glissements furtifs permettent de nier en cas de protestation, de revenir en arrière, on tâte le terrain, c’est une forme d’hypocrisie savante (la page 2 de la lettre du Budget dément la page 1, tout dépend de la manière de la lire) : ces « manipulations douces » sont fréquentes et efficaces.

21Troisième conséquence : le glissement est aussi une technique pour déposséder quelqu’un, contourner son hostilité : on fait glisser les attributions d’X à Y dans un cabinet (ou même dans une direction), on opère en douceur. Le glissement est parfois utilisé pour étendre son influence, ainsi dans un cabinet, tout tient à des impondérables, de réunion en réunion X prend de l’autorité, il finit par déposséder Y et Z de leurs pouvoirs (cela se traduit quelquefois par des départs). Dans une institution coutumière comme les cabinets, les glissements sont chose quotidienne, rien n’est stable, et l’historien doit être extrêmement prudent quand il cherche à savoir « qui est responsable de quoi », de l’extérieur on ne peut rien voir...

22On comprend pourquoi on ne parle guère du glissant : c’est chose bien difficile à saisir, et on ne comprend pas, même les initiés, pourquoi le ministre, au cours d’une réunion, a glissé d’une opinion à l’autre, on cherche à deviner l’intrigue qui a provoqué ce glissement (qui peut être accidentel), à décrypter le jeu des « influences » (l’abandon de la dévaluation en novembre 1968 a suscité beaucoup d’hypothèses).

V. Règles d’usage

23L’historien doit avoir quelqu’expérience de l’administration pour bien repérer, décoder ces glissements : et il est malaisé de donner des conseils de bon usage.

  • 22 Il faut publier l’ensemble des textes (ce que nous avons fait pour la Caisse Lafarge).

24Première règle : il doit montrer beaucoup de prudence dans l’interprétation : le glissement est une arme administrative dont on ne parle guère, et pour bien décoder, il faut avoir une chaîne de textes (par exemple une série de circulaires ou de notes personnelles) permettant de constater les glissements successifs22.

25Deuxième règle : l’historien doit bâtir à son usage une théorie du glissant, en s’efforçant de discerner les dérives, les manipulations, les équivoques liées au glissement ; c’est, en fait, une technique compliquée, qu’on utilise d’instinct (par exemple, dans une conversation, on fait dériver d’instinct le dialogue en « pêchant à la ligne », en donnant des informations soi-disant importantes, en flattant : on a un objectif précis, le glissement doit apporter une bonne information).

26Troisième règle : il faut étudier un cas particulier pour montrer l’importance du glissant : par exemple un glissement jurisprudentiel (à l’occasion d’une affaire minime), un glissement de doctrine dans des circulaires, etc.

Conclusion

  • 23 C’est un des risques de l’histoire administrative : elle nous paraît de plus en plus éloig (...)

27L’histoire des glissements peut apporter beaucoup à l’historien qui s’intéresse à la pratique administrative23, qui cherche à comprendre comment raisonne l’administrateur, comment il cherche à gérer – plus ou moins habilement – des problèmes difficiles. Mais analyser le glissant suppose chez l’historien du courage, de la ténacité, une bonne vue, de la chance pour tomber sur le dossier qui montre à nu ces glissements, et une bonne connaissance des pratiques administratives d’aujourd’hui : or s’il est facile de repérer des glissements jurisprudentiels, il est souvent très compliqué d’analyser ces glissements invisibles qui conduisent à un effondrement intérieur des « maisons », qui brusquement apparaissent comme inutiles ou médiocres. C’est une histoire qui exige beaucoup de l’historien – comme toutes les histoires impossibles.

Notes

1 La science administrative ignore le glissement – alors que les contrôleurs en ont une pratique longue.

2 Nous donnons une esquisse comme pour le flottement et l’imperceptible, p. 155, 193 ; le glissement est une technique bien adaptée à certaines situations (on le pratique souvent par prudence, pour éviter des désordres), mais elle n’est jamais décrite pour elle-même, on agit souvent d’instinct.

3 Ils changent les rapports entre les choses, ils les transforment « insensiblement » : on découvre brutalement que tel service ne marche pas, qu’X est devenu médiocre, que telle maison est « vermoulue » ; c’est une surprise, on « n’en croit pas ses yeux ».

4 La négociation va arriver à ce point de flexion, ce point décisif qui va entraîner la décision ou l’échec.

5 Quelquefois la note se retourne contre vous, on est pris au piège : ainsi le ministre de la Santé fit rédiger en 1970 un rapport sur la loi de 1902 sur l’hygiène publique, et au vu du rapport l’Élysée décida de créer un ministère de l’environnement !

6 Mais la prévision du glissant est difficile : c’est une question de prudentia. Les directeurs habiles ne se lancent jamais dans ce genre d’aventures, on ne doit jamais mépriser l’adversaire.

7 Les rapports de la Cour des Comptes donnent de bons exemples de ces glissements et dérives : ainsi tel contrôle de la Caisse des Dépôts – jamais contrôlée de près – a-t-il fort mal tourné dans les années 1990, le Directeur général dut même, dit-on, quitter ses fonctions.

8 C’est le passage du Ve Plan au VIe Plan.

9 Tant qu’on raisonne équipements, crédits, on est pris au sérieux : or le Plan avait perdu, par glissements successifs, son sérieux en abordant des domaines mal maîtrisés.

10 Nous n’avons pas évoqué des domaines privilégiés, comme les délibérés des jugements : on passe insensiblement d’une opinion à l’autre, « la majorité bascule », c’est par de tels glissements que se font les renversements de jurisprudence (cf. L’art de juger, 2001).

11 Ce secteur flou, qui existe dans chaque institution ou maison, fait la joie du contrôleur, qui y puise, avec une allègre mauvaise foi, des arguments pour montrer que la maison est « traditionnellement » mal gérée (un exemple classique en est donné par les grandes associations culturelles dépendant des Affaires étrangères ou les indemnités coutumières versées au personnel).

12 Dès qu’on commence à introduire des perspectives glissantes, on jette le doute, on introduit le désordre : mais comme traiter un problème sans considérer les glissements temporels, prévoir ce qui se passera dans 10 ans ? Dans une commission, la tactique est souvent efficace pour contrer un adversaire.

13 Un jour il faudra bien étudier l’ art de nuancer dans la pratique administrative : « C’est un homme tout en nuances, il sait introduire les nuances nécessaires, il a l’art de ne pas heurter », on fait le vif éloge de celui qui manie la nuance qui permet les glissements nécessaires.

14 Le Président Marcel Boiteux expliquait clairement qu’il remaniait, et lissait lui-même les procès-verbaux importants, aucune trace des conflits n’apparaissait.

15 Cf. Bureaucratie et bureaucrates au XIXe siècle, 1980, p. 453 et suiv. Quand on note un subordonné, on pratique souvent de subtils glissements en jouant sur les réserves (cela a beaucoup moins d’intérêt depuis que les notes « littéraires » sont communiquées).

16 Là la dissimulation initiale provoque les glissements successifs.

17 Les exemples sont fréquents de telles dérives : ainsi une association des Affaires étrangères, le cfecti, avait tellement glissé qu’il fallut la réformer (cf. Rapport public de la Cour des Comptes, 1983).

18 On a là des corpus de textes – des projets de décret du Conseil – qui permettent de suivre les glissements doctrinaux (cf. Une ténébreuse affaire : la Caisse Lafarge, 1999).

19 La gestion de fait concernait autrefois des affaires des plus minimes – ce qui n’est plus le cas aujourd’hui.

20 Bernard Chenot se moquait de ces analyses très fouillées de textes de loi, qui étaient fort éloignées des intentions réelles des législateurs.

21 Elle se pratique aussi pour des choses importantes : ainsi, sans trop le dire, la cob (Commission des opérations boursières) favorise l’adoption des normes comptables américaines par les sociétés françaises, les glissements sont insensibles.

22 Il faut publier l’ensemble des textes (ce que nous avons fait pour la Caisse Lafarge).

23 C’est un des risques de l’histoire administrative : elle nous paraît de plus en plus éloignée à l’excès de la pratique réelle des bureaux.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

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Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
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