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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

Le flexible

Texte intégral

  • 1 Cette conception est influencée à l’excès par les tenants du droit administratif, les comm (...)
  • 2 Notamment pour la gestion du personnel.
  • 3 Le mot est rapporté par Fiévée (cf. Témoins de l’administration, 1967, p. 88).
  • 4 Surtout s’il n’a pas d’expérience, même minime, de l’administration.
  • 5 Nous ne donnons qu’une esquisse (nous avons étudié la flexibilité de l’historien dans Pour (...)

1Quelle est la part flexible de l’administration ? Certains croient que l’administration est chose mécanique, qu’il s’agit seulement d’appliquer strictement des normes juridiques, rigides, intangibles1 : or à l’expérience on s’aperçoit de bien des choses flexibles, des tolérances, des compromis, des privilèges, des transactions, et on ne peut administrer dans certains secteurs sans quelqu’arbitraire2. Tout ne peut être réglé par la loi, le décret, l’administrateur doit disposer d’une certaine marge de liberté : c’est-à-dire que l’idée d’une administration purement juridique est illusoire : même une constitution a des points flexibles, et Necker demandait à l’Assemblée « où était dans ses projets la partie flexible de la constitution »3. Il n’y a pas d’administration sans une partie flexible : mais comment l’historien peut-il l’étudier ? Comment le flexible peut-il être un objectif de l’historien ? On conçoit la difficulté d’une telle histoire, le flexible ne se laisse pas facilement appréhender, et l’historien est quelque peu désorienté dans une telle exploration4 : nous voudrions – avec prudence – présenter quelques réflexions sur les conditions et les difficultés de cette histoire5.

I. Qu’est-ce que le flexible ?

  • 6 Témoins de l’administration, ouv. cité, p. 88.
  • 7 Un bon exemple en est donné par la loi de 1970 sur la lutte contre les toxicomanies : elle (...)
  • 8 La loi n’est plus appliquée à 100 km de Paris, constatait Balzac : et les contrôleurs save (...)
  • 9 Sur le relativisme de l’administrateur, cf. R. Catherine et G. Thuillier, Introduction à u (...)

2On n’ose trop parler de la part flexible de l’administration, même quand on y vit, parce que ce n’est pas « convenable », on vit sur l’image d’une administration qui obéit aux normes juridiques, à la loi. Or toute une partie de l’administration ne repose sur aucune norme, l’action comporte nécessairement quelqu’arbitraire, on doit être capable de s’adapter au temps : comme dit Fiévée6, « le temps modifiant toujours nos mœurs, nos opinions et déplaçant sans cesse les intérets mondains, il est ridicule de vouloir tout déterminer d’une manière trop positive » : aucun texte ne peut tout prévoir, et une bonne loi doit, au contraire, laisser une marge de liberté à celui qui est chargé de l’appliquer7 ; on doit tenir compte des localités, des mœurs, des résistances psychologiques8, aucun système ne peut être bouclé à 100 %. Ce qui explique que l’administration est volontiers relativiste, elle cherche à s’adapter intelligemment, à être souple dans l’application, à éviter les affrontements inutiles, les protestations politiquement coûteuses9. Joubert déclare que « toute règle bien faite doit être souple et droite ; les esprits durs la font de fer » : or les esprits durs sont nombreux dans les administrations centrales, les « hommes de terrain » s’en plaignent hautement. On juge souvent un administrateur sur ses capacités de souplesse, d’adaptation (« Il connaît la vie, il sait manœuvrer, il comprend tout »), et plus l’administration devient complexe, instable, plus on a besoin d’esprits flexibles, ayant « le sens du relatif ».

II. Champs du flexible

3L’administration par force est flexible : on est bien éloigné d’une administration rigide, insensible, telle que la décrivent les manuels, elle obéit aux désirs, aux injonctions du politique, elle suit l’air du temps : mais l’observateur a peine à suivre ses variations.

  • 10 Les évolutions récentes de l’administration sociale, qui doit traiter l’exclusion, la pauv (...)
  • 11 Les projets de rmi – créé en 1988 – remontent à 1978-1978, on en discutait officiellement (...)
  • 12 On le voit bien sur des problèmes comme la mendicité ou la violence dans les banlieues.
  • 13 La presse transmet souvent une image faussée de l’administration, machine anonyme, incapab (...)

4Premier champ : l’administration suit l’évolution du corps social, elle est attentive aux besoins, aux demandes (on le voit bien avec l’administration sociale, ou avec les institutions éducatives)10 : mais la réponse est souvent tardive (par la faute des « politiques »)11, il y a des décalages entre la décision et l’exécution (ou l’investissement), des réponses imparfaites, différées, partielles (l’administration reflète souvent les divisions du corps social qui tiennent à des problèmes de doctrine, à des affrontements idéologiques12, on tâtonne, on hésite sur la « bonne voie », la presse envenime les querelles)13.

  • 14 Sur ces rapports compliqués avec la politique, cf. Introduction…, ouv. cité, p. 322 et sui (...)
  • 15 Sur les cabinets ministériels, cette institution coutumière, cf. Pour une histoire de la b (...)
  • 16 On revient à des situations proches des années 1946-1958, avec le tripartisme. Faut-il ajo (...)

5Deuxième champ : l’administration suit les variations du corps politique, elle obéit aux représentants de la nation14 : en principe, une bureaucratie n’est qu’un outil, elle ne « fait pas de politique », et la flexibilité, l’indifférence – ou la neutralité politique – du fonctionnaire sont érigées en doctrine, c’est-à-dire qu’il est ployable à merci. De fait la situation est plus compliquée : les cabinets ministériels ont pour rôle essentiel d’assurer la bonne jonction du politique et de l’administratif, ils sont la partie flexible du système15, et les directeurs sont de plus en plus politisés (ce qui pose quelques problèmes lors d’alternances ou de « cohabitations », ils doivent montrer alors une grande flexibilité)16 ; l’avancement des clientèles des hommes politiques devient un véritable problème (faut-il ou non épurer ?) et le nombre des a-politiques, des « indifférents » finit par se réduire dangereusement...

  • 17 Nous avons jadis préparé un décret sur le régime financier des Universités qui violait sur (...)
  • 18 Il sera un jour nécessaire de faire l’histoire de l’équité, qui a servi depuis quelques an (...)
  • 19 Sous le prétexte de pallier la carence du législateur (mais parfois on va plus loin, ainsi (...)
  • 20 Le corps préfectoral a un grand sens de ces adaptations douces, nécessaires pour éviter la (...)

6Troisième champ : la flexibilité dans les principes. Apparemment l’administration ne peut être flexible, elle tend même à exagérer son ormalisme, sa rigidité, au nom de l’égalité – mais on constate bien des assouplissements, des compromis : une circulaire interprétative peut adoucir le règlement, créer une marge de jeu, des tolérances et même des exceptions, le juge administratif ou financier dénonce souvent d’étranges compromis. Violer intelligemment la loi est un exercice de souplesse pratiqué volontiers dans les administrations centrales17, on a en général d’excellents prétextes, l’urgence, la nécessité d’appliquer des règles équitables (l’égalité crée souvent des injustices)18 et même la désuétude (une loi finit bien un jour par tomber en désuétude). Même la jurisprudence permet parfois de contourner la loi, ou d’aller au-delà de la volonté du législateur : les principes généraux du droit appliqués largement finissent par permettre d’introduire un peu de flexibilité19. Un bon administrateur doit savoir pratiquer l’art de nuancer, de créer à propos des exceptions, des adoucissements à la règle20 : l’administration, répétons-le, n’est nullement l’application de règles, de normes rigides, mais cette flexibilité n’est pas toujours bien comprise.

  • 21 Supra, p. 47.

7Quatrième champ : la flexibilité dans les carrières : pour faire carrière, il faut savoir montrer une certaine souplesse, avoir de bons amis dans les camps opposés, trouver des terrains neutres, faire preuve d’habileté dans les choix (notamment pour le connubium et le convivium), ; dans les cabinets ministériels on trouve souvent des singes qui savent passer d’un « patron » à un autre et faire rapidement carrière, et changer d’opinion et de maître sans le crier sur les toits est une pratique courante, notamment dans les périodes de crise ou de cohabitation : personne n’est surpris, c’est la règle du jeu commune. Ce qui entraîne une grande flexibilité dans les discours, un éclectisme dans les relations, une intelligence aiguë des rapports de force (« Ce n’est pas la girouette qui tourne, mais le vent », rappelait Edgar Faure). Le mot opportuniste (trop souvent mal compris) montre bien ce que peut faire un administrateur souple, habile, capable de saisir au vol les occasions, sachant nuancer ses propos, adapter ses « projets d’avenir » : et dans tout corps, dans toute institution, on trouve une proportion élevée d’esprits brillants, flexibles et opportunistes21.

  • 22 On ne sait pourquoi, l’art de la conversation ne figure pas dans les traités de science ad (...)
  • 23 Les jeux de la préfecture, 1902 (cf. La bureaucratie aux XIXe et XXe siècles, 1987, p. 183 (...)

8Cinquième champ : la flexibilité dans la conversation22. Un esprit flexible sait adapter ses propos à son interlocuteur, on entre dans ses vues, on devine ses demandes, on « sent » ce que veut le patron ou le subordonné avant même qu’il ait parlé, et celui qui a de l’entregent, de l’esprit d’à propos, de la finesse, peut jouer intelligemment sa partie (on dit : « Il sait ne contrarier personne, il dit ce que vous voulez, qu ’il dise, il sait plaire à tous, être tout à tous, il ne refuse rien ») : c’est une forme de politesse, qui permet d’éviter les affrontements, d’adoucir les rapports – même si on ne tient pas ses promesses. Dans une conversation administrative, l’autre a toujours plus ou moins une demande, un gain à espérer, une image à défendre : être flexible, c’est lire dans son jeu, le laisser espérer : « Si l’on vient vous voir, déclare le préfet de Coulangheon à son jeune chef de cabinet23,... demandes, recommandations, ni promesses, ni faits ! Des espoirs, toujours des espoirs ! Mais pas d’affaires, jamais d’affaires » : un bon administrateur ne doit jamais se lier. Entre un patron et son subordonné, le jeu est plus compliqué : mais on apprend auprès d’un patron, dans un cabinet, l’art de mener en souplesse une conversation sans se compromettre ni compromettre l’administration, l’art de diriger un « déjeuner de travail » et de manipuler les esprits : un patron en apprend beaucoup à un jeune sur la nature humaine.

  • 24 Nous avons publié quelques notes de sous-préfets sous le Second Empire dans Bureaucratie e (...)
  • 25 On cherche souvent dans un arrêt – qui par construction ne traite qu’un cas d’espèce – à n (...)

9Sixième champ : la flexibilité dans la rédaction : un bon administrateur doit avoir une bonne plume, une plume souple, qui dit sans dire, qui affirme, mais dans le même temps insinue le contraire, ménage les intérêts, préserve l’avenir. Il y a tout un art de rédiger de belles notations (avec les méchancetés nécessaires)24, des rapports, des circulaires, et même des arrêts qui insinuent plus qu’ils ne disent25. On juge souvent un administrateur à son art d’écrire : une « belle lettre » en apprend plus sur le caractère qu’on ne croit, on voit là l’habileté, la souplesse de celui qui ne négligera rien pour faire une belle carrière...

III. Difficultés

10Il n’est pas facile d’explorer de tels champs de recherche, on le comprend facilement.

11Première difficulté : il faut pouvoir repérer et bien décoder les sources permettant de montrer cette part flexible de l’administration : or elles sont partielles, peu suivies, peu fiables :

  • les dossiers de personnel permettent de saisir les ressorts de belles carrières, ils offrent aussi un corpus remarquable de notations habilement rédigées (notamment dans le corps préfectoral, où l’on sait user des réserves et des insinuations)26 ;
  • les archives orales, si elles sont orientées sur la part flexible de l’action, permettent de recueillir beaucoup d’anecdotes, de préciser les conditions de l’action, notamment dans les cabinets, de saisir comment se forment, auprès de patrons, ou dans des situations de crise, des esprits souples, flexibles, qui ont le sens de la relativité des choses et une grande méfiance vis-à-vis des idées générales (aux archives orales, sauf quelques « doctrinaires », on se vante rarement de sa rigidité d’esprit, on cherche plutôt à montrer comment on a su s’adapter à des situations très différentes, prendre des initiatives, et appliquer de façon souple les règles, les instructions)27 ;
  • les dossiers d’affaires peuvent procurer des exempla intéressants, permettant de voir par exemple comment on construit un décret ou une circulaire pour assouplir la règle, et les discussions, les compromis, les pressions, les « manipulations » qui accompagnent la préparation du texte. Mais, en fait, on ne peut retrouver la trace des conversations : or pour une part essentielle, l’administration aux niveaux importants est orale, notamment dans les cabinets (une réunion importante d’arbitrage à Matignon est précédée de multiples « conversations » ou « déjeuners »…) ;
  • les rapports d’inspection et de contrôle (tout comme les recueils de jurisprudence administrative) permettent de comprendre comment cette souplesse nécessaire dans l’application peut conduire à des dérives injustifiées, à des dysfonctionnements (les rapports de la Cour des Comptes donnent de bons exemple sur l’inégalité d’application d’une loi)28.
  • 29 Cf. Pour une histoire de la bureaucratie, ouv. cité, p. 277-283.
  • 30 Nous avons pu montrer jadis qu’une femme chef de bureau à l’esprit étroit, aux Affaires ét (...)
  • 31 Ou du moins faire relire son papier...

12Deuxième difficulté : il faut comprendre, décoder les documents – ce qui suppose une bonne connaissance des techniques d’administration, et même une certaine flexibilité d’esprit29 (certains historiens rigides ou à œillères n’ont pas encore compris le rôle exact des cabinets ministériels, qui permettent souvent de résister aux pressions politiques et de « protéger » l’administration, au moins quand les conseillers techniques connaissent bien leur officium). La science administrative s’intéresse trop peu à la part flexible de l’administration ; l’historien, lui, peut, grâce aux corpus documentaires dont il dispose, chercher à pressentir, à saisir cette flexibilité : mais il faut qu’il fasse des analyses techniques des dossiers pour bien comprendre par exemple le jeu des circulaires successives, des résistances des services extérieurs, des protestations des « corporations » qui se jugent lésées, pour voir comment et pourquoi la loi est inégalement appliquée, comment l’administration est amenée à « interpréter » la loi ou les instructions, souvent dans le souci d’éviter l’injustice (on veut agir en équité), comment la souplesse – et le sens de la relativité des choses – est une nécessité pour bien administrer (un chef de bureau rigide, qui veut scrupuleusement, mécaniquement appliquer la règle, conduit souvent à des « catastrophes »30 : summum jus, summa injuria). L’historien doit montrer beaucoup de prudence dans ses analyses, consulter parfois des administrateurs de métier pour valider ses interprétations31, et éviter d’avoir une « doctrine » trop rigide (on ne travaille ici que sur du probable).

IV. Règles d’usage

13Quels conseils peut-on donner à l’historien qui s’attache à de telles explorations ?

  • 32 Chaque monographie de direction ou d’institution doit poser la question : quelle est la pa (...)

14Premier conseil : il faut aller pas à pas, s’assurer qu’on a les bons textes, montrer de la circonspection (on ne peut dire n’importe quoi) : l’étude de la part flexible de l’administration suppose beaucoup d’attention, de zèle, de connaissances techniques, de souplesse (comment évaluer la part flexible dans telle sous-direction de la Direction du Budget vers 1960-1980 ?)32.

  • 33 Plus l’administration tient à présenter cette image, plus il convient de s’interroger, il (...)
  • 34 Dans un audit, on pose toujours la question : voici une loi, comment est-elle apphquée ? Q (...)

15Deuxième conseil : il faut étudier attentivement la part flexible là où l’administration se veut particulièrement rigide, régulière33 : ainsi, en matière fiscale, on doit analyser le rôle des transactions, compromis, exceptions, tolérances, inégalités d’application, c’est-à-dire ce qui préoccupe, en général, un contrôle ou un audit34 ; l’historien a les mêmes curiosités, et les mêmes méthodes, qu’un auditeur de métier, il doit partager la même méfiance vis-à-vis des textes officiels, des discours rassurants, il doit, comme lui, s’intéresser à ce qui ne se dit pas, à ce qui est « toléré », ou « hors règle ».

  • 35 C’est pourquoi on doit recourir aux conseils d’un ami administrateur.

16Troisième conseil : il faut publier les documents qu’on trouve (on doit avoir des preuves, des « testimonia », on ne vous croit pas « sur parole »), mais il faut bien voir que le flexible est bien dangereux à manier, qu’on peut se tromper, qu’on n’est jamais assuré véritablement de ce qu’on dit35 : il faut présenter non des certitudes, mais des probabilités (et en fait, il est vraisemblable qu’on reste très en deçà : il y a « probablement » beaucoup plus de flexible, de souple, de toléré que ce que l’on n’en peut voir ou deviner, toute une part des choses échappe nécessairement à l’historien – comme au contrôleur).

Conclusion

17Peut-on tirer quelques leçons de ces observations sur un chapitre difficile de l’histoire de la bureaucratie ?

18Première leçon : on ne réussit pas à faire de l’histoire du flexible du premier coup, il faut tenter des essais, faire des gammes, s’entraîner à partir d’études de cas : on doit bien assurer sa prise, et choisir de bons exempla.

  • 36 Sur le scepticisme en matière d’histoire des cabinets ministériels, infra, p. 236.

19Deuxième leçon : il s’agit d’une exploration – mais l’expérience de la vie montre bien que cette part flexible est souvent importante, plus importante que la part rigide, on le voit bien avec les cabinets ministériels qui ont été trop dédaignés par l’histoire, ou avec les mécanismes d’application des règles fiscales ; c’est une histoire qui doit inciter à un certain scepticisme36, on n’arrive à saisir qu’une part de l’activité bureaucratique.

20Troisième leçon : il est nécessaire d’orienter les archives orales sur cette partie flexible, on recueillera ainsi des matériaux précieux, relativement fiables, sur la capacité de l’administrateur à s’adapter aux temps, aux mœurs, à faire preuve d’initiative, de réalisme, de bon sens (alors que les sources écrites sont de qualité très inférieure en ce domaine) : ce qui permettrait peut-être d’infléchir le sens de l’histoire de la bureaucratie et de la rapprocher du vécu de l’administrateur.

Notes

1 Cette conception est influencée à l’excès par les tenants du droit administratif, les commentateurs d’arrêts qui souvent n’ont aucune expérience de l’administration active.

2 Notamment pour la gestion du personnel.

3 Le mot est rapporté par Fiévée (cf. Témoins de l’administration, 1967, p. 88).

4 Surtout s’il n’a pas d’expérience, même minime, de l’administration.

5 Nous ne donnons qu’une esquisse (nous avons étudié la flexibilité de l’historien dans Pour une histoire de la bureaucratie, 1999, p. 277-283). La littérature sur le sujet est nulle.

6 Témoins de l’administration, ouv. cité, p. 88.

7 Un bon exemple en est donné par la loi de 1970 sur la lutte contre les toxicomanies : elle a introduit l’injonction thérapeutique, c’est-à-dire une recommandation sans sanction directe, conformément au droit anglo-saxon (le parquet peut classer l’affaire, si le toxicomane consent à se soigner). Mais cette procédure très souple, mais inusitée a provoqué de multiples débats, elle a été appliquée de façon très inégale (cf. le rapport de la Cour des Comptes, Le dispositif de la lutte contre les toxicomanies, 1998).

8 La loi n’est plus appliquée à 100 km de Paris, constatait Balzac : et les contrôleurs savent qu’on n’applique pas les règles de la même façon à Marseille et en Alsace (par exemple en matière de lutte contre les stupéfiants…).

9 Sur le relativisme de l’administrateur, cf. R. Catherine et G. Thuillier, Introduction à une philosophie de l’administration, 1969, p. 306 et suiv.

10 Les évolutions récentes de l’administration sociale, qui doit traiter l’exclusion, la pauvreté, montrent bien cette flexibilité de l’administration, obligée de s’adapter, de s’attacher à l’écoute des usagers, de prendre des initiatives, d’abandonner un certain formalisme : on lira par exemple Les institutions face au débordement social, numéro d’Informations sociales (1999, n° 76, 105 p.) qui fournit d’excellentes illustrations.

11 Les projets de rmi – créé en 1988 – remontent à 1978-1978, on en discutait officiellement dans des réunions à Matignon (sur la base de projets élaborés par Bertrand Fragonard).

12 On le voit bien sur des problèmes comme la mendicité ou la violence dans les banlieues.

13 La presse transmet souvent une image faussée de l’administration, machine anonyme, incapable de prendre des initiatives, de s’adapter aux « besoins sociaux » : on oublie simplement que toute adaptation représente un coût.

14 Sur ces rapports compliqués avec la politique, cf. Introduction…, ouv. cité, p. 322 et suiv.

15 Sur les cabinets ministériels, cette institution coutumière, cf. Pour une histoire de la bureaucratie, ouv. cité, p. 129-140 et Les cabinets ministériels, (Que sais-je, 1982).

16 On revient à des situations proches des années 1946-1958, avec le tripartisme. Faut-il ajouter que Luc Rouban écrit (en 1999) : « L’univers professionnel des fonctionnaires (…) n’est plus un univers protégé, l’instabilité, l’alternance, l’incertitude sont des éléments à part entière des carrières » (Les attitudes politiques des fonctionnaires, vingt ans d’évolution, dans Les cahiers du cevipof, 1999, p. 7) ? L’évolution depuis 30 ans mériterait d’être étudiée.

17 Nous avons jadis préparé un décret sur le régime financier des Universités qui violait sur plusieurs points la loi Edgar Faure, mais il reçut l’accord du Conseil d’État sans aucune difficulté (cf. « Le décret 69-612 du 14 juin 1969 sur le budget et le régime financier des universités », Revue de science financière, oct. 1970, p. 633-677).

18 Il sera un jour nécessaire de faire l’histoire de l’équité, qui a servi depuis quelques années, sous l’influence de juristes anglo-saxons, à critiquer fortement les règles trop égalitaires et à introduire des mécanismes « correcteurs », qui sont sources de discriminations et distorsions (le Commissariat au Plan a souvent défendu à l’excès ces principes d’équité...).

19 Sous le prétexte de pallier la carence du législateur (mais parfois on va plus loin, ainsi dans l’arrêt GISTI, 1978, qui a eu une longue postérité...).

20 Le corps préfectoral a un grand sens de ces adaptations douces, nécessaires pour éviter la division du corps social.

21 Supra, p. 47.

22 On ne sait pourquoi, l’art de la conversation ne figure pas dans les traités de science administrative, et les règles du jeu de cette rhétorique très particulière sont mal connues. Or, répétons-le, l’administration est avant tout orale, et on juge les gens le plus souvent à leur manière de parler, de jouer avec les idées, de mentir sans mentir (un contrôleur juge souvent – en bien ou en mal – le contrôlé dès les premières minutes de la conversation). Celui qui parle « pour ne rien dire » est très mal vu. Sur cet art de la conversation, infra, p. 305.

23 Les jeux de la préfecture, 1902 (cf. La bureaucratie aux XIXe et XXe siècles, 1987, p. 183).

24 Nous avons publié quelques notes de sous-préfets sous le Second Empire dans Bureaucratie et bureaucrates au XIXe siècle, 1980, p. 453-468.

25 On cherche souvent dans un arrêt – qui par construction ne traite qu’un cas d’espèce – à ne pas trop se lier, à rester dans le flou : ce qui est important, comme le rappelait Bernard Chenot, c’est le dispositif et non la motivation (cf. L’art de juger, Economica, 2001).

26 Il faut publier des corpus de textes, qui permettent de saisir les normes morales implicites auxquelles renvoie la notation.

27 On montre son plus beau profil, on explique comment on a su vouloir intelligemment, évaluer une situation, prendre la bonne décision : c’est-à-dire qu’on n’a pas été un pion interchangeable sur l’échiquier.

28 Par exemple la Cour a constaté longuement les inégalités d’application de la loi de 1975 sur les handicapés.

29 Cf. Pour une histoire de la bureaucratie, ouv. cité, p. 277-283.

30 Nous avons pu montrer jadis qu’une femme chef de bureau à l’esprit étroit, aux Affaires étrangères, avait voulu appliquer vétilleusement, minutieusement et il faut le dire inhumainement, une circulaire, qui était fort libérale, octroyant des allocations d’assistance aux Français âgés à l’étranger : les postes diplomatiques avaient protesté en vain contre ce chef de bureau qui voulait tout contrôler dans le détail – ce qui était contraire à l’intention évidente du législateur.

31 Ou du moins faire relire son papier...

32 Chaque monographie de direction ou d’institution doit poser la question : quelle est la part flexible dans les principes ? dans l’action ? dans l’image ? Or trop souvent dans les monographies on oublie cette réalité qui est très variable d’une maison à l’autre, d’une sous-direction à l’autre.

33 Plus l’administration tient à présenter cette image, plus il convient de s’interroger, il faut chercher à savoir ce qu’en pensent réellement les services extérieurs.

34 Dans un audit, on pose toujours la question : voici une loi, comment est-elle apphquée ? Quelles sont les inégalités d’application, 1) nécessaires, 2) non nécessaires, tolérées, coutumières, 3) irrégulières ? Celui qui a contrôlé les finances des communes sait bien que d’une localité à l’autre, les inégalités d’application sont multiples.

35 C’est pourquoi on doit recourir aux conseils d’un ami administrateur.

36 Sur le scepticisme en matière d’histoire des cabinets ministériels, infra, p. 236.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

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