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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

L’innovation

Texte intégral

1Peut-on parler de l’innovation en administration ? On a beaucoup de peine à saisir l’innovation dans une entreprise, dans une administration, une institution les obstacles sont encore plus grands. On ne sait trop ce qu’est innover, créer : mais l’administration prétend volontiers « changer » beaucoup, les décrets, les circulaires se multiplient, les modes se succèdent, l’on dispute gravement des réformes nécessaires. Cette agitation est souvent très superficielle, le contrôleur est sceptique (il y a beaucoup de fausses innovations, des innovations illusoires), le désordre est souvent important (personne ne sait jamais tout ce que cache une innovation). Aussi l’historien doit-il être prudent, se méfier de ses premières réactions et même être sceptique sur la valeur de ses sources.

I. Qu’est-ce que l’innovation ?

2Le vocabulaire est très flou dès qu’on touche à l’administration : on parle de novation, d’expérimentation, de réforme, de changement, de modernisation, de projets de service, les mots innovation, création font peur. On croit que l’administration vit d’innovations, l’inflation législative et réglementaire donne l’illusion d’une création permanente : or ce flux de textes nouveaux crée le désordre, provoque le scepticisme, l’indifférence dans les services, et souvent l’innovation n’a pas longue durée de vie, tant la vie administrative devient complexe (la Cour des Comptes aime dénoncer les innovations sans lendemain, les projets de réforme abandonnés : une innovation peut se révéler rapidement inefficace, inadaptée, onéreuse, et certains ministères oublient qu’il faut avoir les moyens financiers – et en personnel – pour gérer une réforme). On doit s’interroger sur les formes et la genèse de l’innovation.

3– Les formes de l’innovation sont très variables : il y a des innovations dans les techniques intellectuelles, les modes de raisonnement, les procédures et techniques de gestion et de contrôle, les matériels (la machine à calculer, l’informatique), les institutions et les règles du jeu administratif, mais on voit la difficulté : certaines innovations sont de portée considérable (par exemple la création de l’éna, ou l’introduction de la tva), d’autres sont des micro-innovations (par exemple un renversement de jurisprudence, ou une réforme des postes comptables à l’étranger) ; il nous manque une typologie des innovations, et de leur « durée de vie ».

4– La genèse d’une innovation est très variable : elle peut être provoquée par une révolution technique (telle l’informatique), par une intervention des « politiques » (par exemple le droit de communication des dossiers établi en 1905 ou le statut des fonctionnaires de 1941), par une mutation interne du corps, un changement de stratégie (ainsi la Cour des Comptes a reçu le contrôle des entreprises publiques en 1975), par une imitation de procédures étrangères (la r.c.b. dérivait du p.p.b.s. américain), par une évolution morale et intellectuelle (les principes généraux du droit permettaient au Conseil d’État de pallier les défaillances du législateur). Mais on voit combien cette genèse peut être complexe, incertaine : quelle est la part du rôle des personnalités, des équipes derrière une personnalité ? Comment tenir compte de la création en administration ? Il y a des administrateurs qui ont su créer des procédures, fonder des institutions – et laisser un nom –, d’autres ont eu un rôle créateur, mais sont restés dans l’ombre, anonymes, volontairement ou non. Et comment l’historien peut-il saisir les résistances à l’innovation qui, dans une structure hiérarchique, sont souvent peu visibles, ou dissimulées (les résistances tiennent souvent à des contre-pouvoirs, qui protègent des intérêts parfois inavouables) ? L’administration vit avec beaucoup de désordre : toute innovation accroit nécessairement le taux de désordre, elle bouleverse les arrangements rentables, les habitudes, les coutumes, les traditions : si l’on veut étudier en profondeur une innovation, une réforme, il faut faire cette histoire psychologique par-dessous ; ce qui est en jeu, ce sont des hommes avec leurs passions, leurs intérêts, leur vanité, leurs faiblesses (et les projeteurs ont toujours tendance à sous-estimer les résistances, Balzac l’a bien montré dans les Employés).

5Chaque fois qu’on cherche à étudier une institution, une direction, un service, on doit chercher à poser des questions sur les innovations, la zone d’innovation, les résistances aux changements, les échecs des innovations (mais personne n’aime trop rappeler la chronique des échecs sur 50 ans, on préfère parler des « progrès », souvent fictifs) ; on doit établir une chronologie précise des innovations – apparentes ou réelles, car tout n’est pas dit en ce domaine –, rédiger un questionnaire détaillé sur quelques-unes de ces innovations (on ne peut les étudier toutes, quoique les micro-innovations soient souvent très révélatrices), sur leur genèse, leurs difficultés d’application, leur durée, les modifications qu’elles ont entraînées, les résistances qu’elles ont suscitées, les « adaptations » qu’il a fallu leur faire subir : ce qui oblige à entrer dans le détail technique, à lire les échanges de correspondance avec les services extérieurs, à analyser les protestations, les oppositions des chefs de service (ou des syndicats), leur traduction dans la presse ou à la Chambre : une innovation un peu importante dérange trop d’intérêts pour que les politiques ne soient pas saisis (les plaintes sont portées à Matignon, à l’Élysée, il y a des réunions de concertation, d’arbitrage) ; quand on étudie l’éna de 1945 à 1955, on voit tout le jeu des oppositions, des résistances (ainsi aux Affaires étrangères, ou dans les syndicats qui refusent une « École d’état-major »…) : c’est une histoire que l’on doit attentivement compliquer, l’École a failli être supprimée plusieurs fois, Bourdeau de Fontenay était toujours très inquiet.

II. Objectifs de l’historien

6Quelles sont les priorités de l’historien ? La réponse n’est pas facile.

7Premier objectif : il doit chercher à saisir la genèse, les cheminements visibles et invisibles – ce qui suppose qu’on fasse une histoire longue (si l’on fait la genèse du statut des fonctionnaires de 1946, il faut remonter au rapport Silvy de 1874, et même bien au-delà, aux débats de 1843-1850…).

8Deuxième objectif : on doit saisir les obstacles, les résistances psychologiques – ou politiques –, les déformations et distorsions du système, les modifications (involontaires ou non) lors de l’application. C’est là une partie délicate : on doit bien comprendre les intérêts personnels, les intérêts de corps derrière toute « innovation » un peu importante, il y a souvent des séries d’échecs qui précèdent, une chaîne longue (l’éna de 1848 est précédée de projets nombreux depuis l’Académie de législation de l’an IX et les projets d’ordonnance de Cuvier) et les oppositions « non visibles » sont souvent les plus importantes (l’échec de l’éna de 1848 est dû et à la basse administration et aux Facultés de droit beaucoup plus qu’à la haute administration ou aux principes politiques). Toute innovation projetée crée un certain désordre, provoque des « réseaux » de résistance, qu’il faut étudier pour eux-mêmes (ainsi l’avancement au choix et le salaire au mérite suscitent les résistances des syndicats qui défendent l’ancienneté et l’égalité des « primes »).

9Troisième objectif : il faut comprendre le jeu des personnalités, le rôle des projeteurs, des créateurs qui souvent travaillent en sous-main (derrière l’éna de 1848 on trouve Le Play), l’importance de l’esprit de corps (qui pousse ou freine suivant les intérêts du corps) ; les « politiques », les doctrinaires, les passionnés jouent souvent un certain rôle (ainsi dans les renversements de jurisprudence ou les avancées juridiques, par exemple pour l’extension des principes généraux du droit dans l’arrêt g.i.s.t.i. de 1978). Or l’historien de l’innovation a des approches très différentes suivant qu’il croit fermement au rôle créateur des personnalités ou qu’il se laisse aller à un vague déterminisme qui oublie les hommes, leurs passions, leur liberté de jeu. Toute innovation menace, crée des déséquilibres : bien des « créateurs » sont victimes de leur audace, on les condamne, on les exclut, on minore leur rôle, on les oublie (aucune étude n’a été encore faite sur Bourdeau de Fontenay, le créateur de l’éna).

10Quatrième objectif : on doit chercher à saisir quelques règles du jeu : par exemple les règles de l’innovation ne sont pas les mêmes aux Finances ou aux Affaires sociales, on joue des parties à long terme, sur 10 ou 15 ans ; souvent, dans certains ministères, il y a superstition de l’innovation, on veut suivre la dernière mode, par nature rapidement obsolète (le « projet de service », l’« évaluation »), on accumule réforme sur réforme (ainsi à l’Éducation), l’innovation ne sert parfois que des intérêts personnels (un directeur tient à honneur d’avoir sa réforme, sa loi). L’historien qui a un peu la pratique de l’administration sait bien l’incertitude de toute genèse : on n’arrive jamais à savoir qui a eu « le premier » la bonne idée, il y a toujours des trous, des chaînons manquants (et parfois au même moment tout le monde a les mêmes idées, on ne sait pourquoi). On ne sait jamais tout des cheminements « parallèles », des conversations (et des notes personnelles communiquées « à tout hasard »), la pratique des cabinets – où on lance souvent des « innovations » plus ou moins discrètement – le montre bien (personne ne sait très bien qui a eu l’idée des samu…). Et il est souvent encore plus difficile de connaître les résistances, le jeu des tarets de Balzac, l’importance des rentes de situation, des avantages acquis menacés par l’innovation, les blocages idéologiques (ainsi à l’Éducation).

III. Les obstacles

11L’historien de l’innovation n’a pas une tâche facile, il doit être bien conscient des obstacles.

12Premier obstacle : l’historien doit avoir une certaine pratique de l’administration active (ou du contrôle) pour bien saisir le jeu de l’innovation, ses conséquences à terme : on doit se défier des documents, des sources d’archives même, car il y a toujours des éloges convenus, des louanges intéressées, des résistances souterraines, invisibles, et souvent l’innovation dès le départ est considérée comme « sans avenir » (ainsi la r.c.b. en 1970 avait soulevé des espérances très exagérées, qui excitaient le scepticisme). L’historien doit savoir mettre en doute les informations, souvent biaisées, qu’il recueille.

13Deuxième obstacle : il faut comprendre le détail technique du dossier, poser des questions sur le fond même des choses : celui qui veut étudier l’arrivée des machines à calculer doit s’interroger sur les besoins de calcul des services (notion assez floue), et l’intérêt de l’innovation pour les décideurs (réduction du personnel, sécurité des opérations, économie de temps) – mais les motifs réels ne sont pas toujours les raisons affichées. Et quand on lance des innovations importantes, les « politiques » ne prévoient pas toujours les conséquences à terme, les dérives possibles : les gouvernants qui ont créé les Chambres régionales des comptes n’ont pas songé un instant qu’ils substituaient au contrôle fort léger – quasi inexistant – des trésoreries générales un contrôle rigide, qui sanctionnait durement les dérives financières des collectivités locales, ce qui, dix ans après, posait quelques graves difficultés.

14Troisième difficulté : on doit éviter de faire une histoire lisse, transparente, résumée, de raisonner en termes de causes et de conséquences : l’histoire des innovations n’est pas linéaire (il est dangereux pour un historien de croire à un progrès administratif), il y a des pauses, des rebonds, des régressions (les « innovations » et réformes en matière scolaire peuvent conduire à des « régressions culturelles »), et une innovation en soi bonne, raisonnable, peut – lors de l’application – apparaître inefficace, onéreuse, et même dangereuse pour l’administration ou le corps social (faut-il rappeler que tout au long du XIXe siècle, et même au XXe siècle, on a dénoncé les méfaits du concours pour recruter des fonctionnaires ? Depuis peu on voit réapparaître des recrutements « sur dossiers », et des mécanismes de sélection arbitraire et de « cooptation »).

IV. Sources

15L’obstacle principal est l’absence de bonnes sources faisant pénétrer à l’intérieur du système et permettant de saisir les mécanismes de création.

161°) Les meilleures sources sont les lettres des acteurs, le journal intime, le rapport qui « dit le vrai des choses » (ce qui est rare, on triche toujours un peu), les souvenirs, quand ils ne sont pas biaisés.

172°) Une innovation est une aventure, un vécu, parfois un roman : or les archives en laissent rarement la traduction, on n’arrive pas à saisir l’imaginaire des innovateurs, des projeteurs (par exemple l’introduction de la mécanographie a souvent été une entreprise très compliquée – mais nous n’avons pas de roman qui en parle, sauf Ces dames les-ronds-de cuir d’Anna Pasquin…).

183°) Si bien que seules les archives orales permettraient de retrouver – même imparfaitement – ce vécu : mais elles sont souvent déformées soit par vanité, soit par excès de prudence (certains exagèrent leur rôle, d’autres dissimulent) ; l’historien doit être très prudent dans le maniement des archives orales et suggérer des questionnaires particuliers quand on fait les archives orales d’un créateur ou d’un introducteur d’innovations (par exemple sur les débuts de la R.C.B.).

V. Règles du jeu

19Donnons seulement quelques règles « à ras de terre » : c’est une histoire très riche si l’on sait manœuvrer habilement.

20Première règle : il faut faire des études de cas, trouver de belles pièces (par exemple le journal d’un acteur) et les publier : ce qui est important, c’est l’histoire psychologique de l’innovation.

21Deuxième règle : on doit analyser en profondeur les cheminements de l’innovation, bien vérifier les chaînons manquants (conformément au précepte du Discours de la méthode), examiner les liens avec d’autres innovations ou mutations (on ne peut étudier isolément l’innovation que représente l’éna ou une technique comme l’Avis du Conseil d’État en l’an VIII), chercher à saisir ce qui est important sur le plan technique (par exemple le mode de raisonnement du « projeteur » jusqu’à l’application concrète, la « mise en scène »). On doit faire une évaluation fine, en montrant une certaine prudence (il y a les fausses innovations, les innovations qui tournent à la catastrophe, les échecs en série) : avant de décrire, expliquer ou commenter, il faut se mettre en état de comprendre, comme disait Étienne Gilson.

22Troisième règle : on doit examiner tout ce qui touche la création en amont de l’innovation – ce qui conduit à poser une question redoutable : Qu’est-ce que créer en administration ? Or on ne sait trop comment on « crée » un mode de raisonnement, des règles du jeu nouvelles, un système nouveau : il y faut souvent beaucoup de temps, la coopération de bons esprits successifs, des « ajustements », et le rôle des personnalités créatrices n’est pas facile à saisir (on le voit bien quand on analyse la « création » de l’Académie politique de Louis XIV, ou quand on cherche à saisir la naissance du rapport de l’Inspection des finances).

23Quatrième règle : il faut mettre en doute tout ce qu’on croit savoir, éviter la précipitation, avoir des objectifs précis (bien cibler la recherche n’est pas toujours aisé : quand on veut étudier toutes les innovations d’une institution, on est imprudent, il faut choisir les innovations les plus importantes). Ce que l’on peut savoir est souvent très fragmentaire, partiel, insuffisant, on n’a que des « probabilités ».

Conclusion

24Peut-on tirer (à titre provisoire) quelques leçons ?

25Première leçon : l’historien, répétons-le, doit montrer une grande prudence, être capable de douter de ses « certitudes » : or l’innovation joue un grand rôle dans le désordre administratif, les échecs sont nombreux, les services supportent mal l’inflation des changements : et il faut un certain doigté pour analyser les erreurs commises en matière d’innovation.

26Deuxième leçon : c’est là une histoire qui ne peut être faite que de façon fragmentaire, cas par cas : il faut étudier à fond une ou plusieurs innovations, et bien se garder d’en tirer des conclusions abusives, car on reste forcément en deçà, on n’a pas les bonnes sources nécessaires, et pour une création importante, on ne sait que très peu de chose.

27Troisième leçon : si l’historien était plus savant, il pourrait élaborer une théorie générale de l’innovation, établir des schémas d’analyse qui guideraient la recherche : mais c’est une histoire qui débute seulement, qui n’a pas encore ses règles de méthode, qui ne sait trop où elle va.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

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