Version classiqueVersion mobile

Pour une histoire de la bureaucratie en France

 | 
Guy Thuillier

Les conflits

Texte intégral

  • 1 Cf. Nicolas Grandguillaume, Théorie générale du contrôle, 1994.
  • 2 Sur l’importance des conflits, cf. Pour une histoire de la bureaucratie..., 1999, p. 61-62.

1L’histoire de la bureaucratie n’est pas chose facile : l’étude des conflits le montre bien. Chaque administration, chaque maison est traversée de conflits, on a peine à saisir la masse des conflits, à tous les échelons. Mais comment étudier ces conflits ? Quand on fait l’audit d’une direction, d’une institution, on cherche à inventorier ces conflits, révélateurs de dysfonctionnements ou de désordres1. L’historien doit avoir la même démarche que le contrôleur : il doit chercher à saisir ces multiples conflits qui font la vie de l’administration, hier comme aujourd’hui, à en comprendre le mécanisme, la gestion, les conséquences : mais ce n’est pas une tâche commode, compte tenu de la médiocrité des sources. Nous voudrions examiner quelques facettes de cette recherche2.

I. Qu’est-ce qu’un conflit ?

  • 3 On doit savoir se débrouiller quand on est pris dans un système de conflits dont on n’est pas respo (...)

2La science administrative n’aime guère parler des conflits, de leur mode de règlement : or l’expérience administrative montre bien l’importance des conflits, en 40 ans de carrière on a assisté à bien des conflits, on a pris parti dans un certain nombre, on a une chronique abondante, on a acquis une pratique (on sait la conduite à tenir)3. Mais la typologie des conflits n’est pas facile à établir : l’administration aime le conflit pour le conflit, elle en multiplie les occasions. On peut distinguer :

  • les conflits personnels, avec les supérieurs, les égaux, les inférieurs, conflits souvent compliqués (la doctrine ou la politique peut s’en mêler) ;

  • les conflits internes entre bureaux, entre directions sur des « attributions » ou sur des points de doctrine ;

  • les conflits entre ministères pour des zones de pouvoir ou des querelles doctrinales ;

    • 4 Par exemple l’anpe et l’afpa au ministère du Travail. Chaque ministère a nombre d’institutions en t (...)

    les conflits entre une administration et les organismes qu’elle a « en tutelle »4, les « satellites » ou les « fédérations professionnelles ».

  • 5 Par exemple entre directeur et chargé de mission, entre conseillers officiels et conseillers offici (...)
  • 6 En période de cohabitation, ces conflits sont compliqués.
  • 7 La liste n’est pas facile à établir : quels sont par exemple les conflits – vers 1900, vers 1935, v (...)

3Mais cette description est trop réductrice : en fait on a de multiples conflits d’autre nature, par exemple les conflits intérieurs à un cabinet, encouragés souvent par le ministre5, les conflits pour les nominations à des postes d’entreprises publiques, ou les nominations au tour extérieur des grands corps6, les conflits qui ont des sources purement politiques (par exemple entre administrateurs appartenant à des clans ou des « courants » différents) : chaque « maison » a ses types propres de conflits7.

4On peut chercher aussi à classer les conflits suivant leurs caractères :

  • l’intensité peut être différente : il y a des conflits aigus, brutaux, d’autres qui sont feutrés, silencieux ;

    • 8 Il faut des fuites ou des échos dans la presse pour qu’on en apprenne l’existence.

    certains sont patents, d’autres occultes, souterrains8 ;

    • 9 Un jour aux Affaires étrangères dans les années 1980 un Directeur fut débarqué parce que son person (...)

    des conflits peuvent êtres longs, séculaires, d’autres peuvent être réglés rapidement (on révoque facilement un directeur qui malmène son personnel)9 ;

  • certains conflits sont techniques, compréhensibles pour quelques initiés, d’autres concernent des principes généraux ou des « problèmes de société » ;

    • 10 Un bon exemple en est donné depuis 1980 par la lutte contre la toxicomanie (la Cour des Comptes a i (...)

    on peut opposer les conflits personnels tenant aux passions et les conflits doctrinaires, théoriques, qui n’ont pas de véritable solution10 ;

  • certains conflits se règlent à haut niveau, à Matignon, à l’Élysée, d’autres sont des micro-conflits, qui opposent des subalternes ;

    • 11 Il est bien rare qu’on garde la trace écrite d’une scène.

    des conflits laissent des traces écrites, d’autres restent purement oraux11 ;

    • 12 Ils ne survivent que dans les archives orales ou par la publication de journaux (comme ceux d’Attal (...)

    certains sont publiés dans la presse, d’autres demeurent « très confidentiels »12 ;

  • des conflits se traduisent par une démission, une « révocation », une « capitulation », d’autres se perdent dans les sables, ne sont jamais résolus.

II. Obstacles

5On doit avoir conscience des difficultés rencontrées (ce qui explique l’absence d’analyse systématique).

6Premier obstacle : l’insuffisance des sources, qu’on mesure mal de l’extérieur :

  • beaucoup de conflits sont oraux, dans les réunions de commissions, les réunions de service, de cabinet ou dans le service quotidien (tels les affrontements entre un directeur et un sous-directeur qui « s’entendent mal ») ; les procès-verbaux de réunion sont limés et ne font pas allusion à ces conflits (sauf quand il s’agit de Verbatim, comme au Conseil d’État ou à l’éna) ;

    • 13 En principe ils ne sont pas accessibles.

    sur une « affaire » on a rarement un dossier complet qui permette de suivre ces heurts de personnes ou de doctrines : en fait, il faudrait retrouver le dossier du bureau, mais aussi celui du directeur, celui du cabinet, celui du Personnel et celui du Budget (si le conflit est financier) et dès qu’un conflit est technique, il est difficile de retrouver la bonne source, les éléments de la décision ou de l’arbitrage (les procès-verbaux de réunion à Matignon – source capitale depuis 1960 – sont souvent feutrés, il faut bien les décoder)13 ;

    • 14 Parfois même on a oublié les fonctions d’X ou Y cités dans le journal.

    la mémoire des acteurs est souvent poreuse : on ne se souvient plus très bien, par exemple, des multiples conflits intérieurs au cabinet auxquels on a pris part, et souvent on n’a pas été le témoin des « scènes » à 8 heures du soir entre X et Y ; parfois on sait qu’« on était brouillé avec X », mais on ne sait vraiment plus pourquoi, ou bien on s’est opposé violemment à X en commission, mais on a oublié les origines de la querelle... Seul le journal, tenu régulièrement, donne une idée claire de ces conflits : mais vingt ans après, on a bien du mal à l’interpréter14.

  • 15 Ceci est aussi valable pour autrefois : dans un rapport de 1788 sur un conflit entre Calonne et la (...)

7Deuxième obstacle : il est très difficile de comprendre un conflit, de le reconstituer de l’extérieur. Il faudrait connaître l’état d’esprit, l’histoire personnelle, les intérêts des protagonistes, la situation réelle du dossier (quel est l’expert qui conseillait « par-dessous » ? quel était le rôle, le poids réel du conseiller technique ? du conseiller officieux du ministre ?). Et quand il s’agit d’un conflit sur une nomination, qui remonte à Matignon, à l’Élysée, il est très difficile de savoir ce qui s’est passé réellement : mais Balzac dans les Employés l’avait déjà montré. Souvent l’historien ne possède, pour retracer un conflit, que des notes biaisées, « orientées », adaptées à leur destinataire, partielles, et quelquefois démenties oralement. Certaines notes peuvent retracer « les origines » du conflit, mais il faut s’en défier, elles sont partielles, partiales, elles veulent démontrer, il faudrait voir le brouillon qui a pu être remanié par un sous-directeur15

  • 16 On ne comprend pas que les spécialistes de la science administrative n’en aient pas rédigé une – d’ (...)
  • 17 Il veut se montrer européen, on hésite à heurter les syndicats (cela s’est vu).

8Troisième obstacle : on n’a pas de théorie générale des conflits16, qui explique le mécanisme même d’un conflit, son mode de gestion. Par exemple une querelle sur un projet de décret engage le cabinet, mais parfois les cabinets du Ministre et du secrétaire d’État s’opposent, parfois le directeur ne soutient que mollement le projet préparé par ses services (son sous-directeur, comme on dit, « lui a forcé la main »), parfois il y a des pensées de derrière politiques (derrière un projet banal, on découvre une menace pour l’avenir du Ministre, qui rêve d’un grand ministère, ou veut être Premier ministre17, ou bien on s’aperçoit que le projet se heurte aux principes du parti). Le conflit peut se poursuivre en réunion à Matignon et au Conseil d’État, si le projet engage des principes. Mais si on connaît à peu près les mécanismes de gestion d’un conflit aujourd’hui, on les connaît fort mal pour 1890 ou 1930 (aucun mécanisme d’arbitrage entre ministères ne fonctionnant régulièrement).

  • 18 Même quand on a tenu journal, on n’arrive pas à saisir ce qui a pu se passer, on n’a, par force, qu (...)
  • 19 Ce sont des déjeuners de conjurés, où l’on fixe les rôles (X interviendra ici, Y là).
  • 20 Pour faire échouer X, on n’hésite pas à s’allier (discrètement) avec le Diable...

9Quatrième obstacle : même aujourd’hui on a peine à comprendre le déroulement d’un conflit, à saisir les intérêts en jeu, même si l’on retrouve beaucoup de documents : on a pris une mauvaise décision, mais on ne sait pas bien pourquoi apparemment, il y avait beaucoup d’arrière-pensées18. Un conflit est souvent très opaque, par exemple pour une nomination très importante, on n’a pas les déjeuners « clandestins »19, les pressions amicales, les calomnies, les « monnaies d’échange », les alliances objectives « contre nature »20

III. Sources

10On voit notre embarras pour définir un arbre des sources : un conflit laisse rarement de bonnes traces.

  • 21 Un exemple, qui a eu de nombreuses répliques, en est donné sous l’Empire par le préfet Adet, qui de (...)
  • 22 Tel préfet de Corse, Jourdan, avait des intérêts dans la compagnie maritime qui desservait la Corse (...)
  • 23 Combien de sous-préfets, de préfets ont été déplacés ou révoqués à la demande de leurs députés ?
  • 24 L’expérience actuelle montre qu’on dit fort rarement à un Directeur (et à ses protecteurs) pour que (...)
  • 25 Les dossiers anciens d’ingénieurs des mines, et d’ingénieurs des Ponts et Chaussées sont rarement é (...)

11Première source : les dossiers du personnel. C’est là une source privilégiée : on découvre de multiples conflits, par exemple des querelles entre préfet et secrétaire général (qui aboutissent à une révocation ou un déplacement)21, des affaires d’intérêts22, des querelles politiques23. Petites phrases assassines, rapports, dénonciations, interventions, « notes d’audience », on trouve dans certains dossiers beaucoup d’éléments : mais il faut bien les décoder, bien saisir les intérêts en jeu, et les motifs apparents d’une querelle ne sont pas toujours les vrais motifs, par exemple, pour une révocation de directeur ou de préfet24. Malheureusement les dossiers sont souvent « épurés »25.

  • 26 Ainsi en matière de contrôle du chômage, question fort gênante depuis 1979, ou en matière de fixati (...)
  • 27 Dans tel dossier d’autorisation de mines en 1778 (F 14 7806).

12Deuxième source : les dossiers techniques. Les dossiers d’un service, d’une direction conservent souvent la trace de conflits qui portent sur des problèmes de fond, de doctrine (par exemple jusqu’où le Ministère doit-il intervenir ?)26, mais il faudrait avoir aussi le dossier du cabinet (avec la note du conseiller technique, qui parfois a « interrogé le service ») et le dossier du conseiller de Matignon ou de l’Élysée, s’il est saisi du conflit, mais aussi les notes, des mémoires venant des fédérations professionnelles, des « partenaires sociaux » qui font pression sur les « politiques ». Pour le passé, on est souvent démuni, mais parfois on retrouve la minute d’une lettre avec l’annotation : cette lettre est partie contre ma volonté27, ou encore le rapport du Conseil d’État (sous l’Empire) qui retrace toute la genèse du conflit.

  • 28 C’est à cette occasion qu’Edgar Faure lança le mot technostructure.
  • 29 Sur l’art de tenir son journal, cf. Pour une histoire de la bureaucratie..., ouv. cité, p. 555-563.
  • 30 Il est rare que dans les archives orales on évoque ces soupçons de corruption... En fait, personne (...)
  • 31 En général, on oublie de dire, aux archives orales, toutes les complaisances, les petites lâchetés, (...)

13Troisième source : les archives orales. Pour les périodes récentes, c’est une source capitale, qui permet de saisir les conflits de personnes (X attaquait constamment Y en réunion, il le poursuivait de ses sarcasmes), les conflits entre cabinets et directeurs, les conflits avec Matignon ou l’Élysée sur des choix politiques (par exemple les conflits d’Edgar Faure en 1968-1969 avec les conseillers de Matignon et de l’Élysée)28, les démêlés entre le Ministère et le Budget... Mais les témoignages sont parfois flous, anecdotiques : il vaut mieux que l’interviewé ait pu examiner son chrono, ou mieux encore, son journal29. La mémoire est souvent très poreuse, on oublie les arguments, on n’a plus que des impressions, des souvenirs vagues (« X a dû quitter le cabinet à la suite de je ne sais quelle affaire, on a même soupçonné son honnêteté, c’était un bruit qui courait »)30. Parfois on reconstitue un peu trop facilement le passé, on oublie « les services qu’on a rendus »31.

  • 32 Les procès-verbaux du Conseil d’État – qui sont trop rarement exploités –, les sténotypies ou Verba (...)
  • 33 Les rapports manuscrits particuliers – qui détaillent les conflits – ne sont pas communicables : ma (...)
  • 34 Donnons un exemple : les rapports et débats permettent de suivre dans le détail l’élaboration des c (...)
  • 35 Ce sont de véritables manipulations : mais Téry, Jouvenel sont bien informés, ils donnent un « clim (...)
  • 36 Mais aujourd’hui les administrateurs, sont plus prudents. Pour un exemple de ces articles dénonçant (...)
  • 37 Il faudrait ajouter les journaux publiés, comme ceux de Paléologue, d’Alphand – ou d’Attali, même s (...)

14Quatrième source : les sources imprimées. On ne peut les négliger, par exemple, pour le passé les rapports du Conseil d’État (tels les rapports de Le Trésor de la Rocque en 1876 critiquant, sur les retraites, la Direction de la dette inscrite)32, les rapports de la Cour des Comptes, plus ou moins codés, qui signalent des zones de conflits entre administrations33, ou les conflits qui sont devenus des erreurs coûteuses, les rapports et débats parlementaires, qui permettent de reconstituer des conflits dont on n’a plus de traces dans les archives34, la presse, qui de tout temps a été fort indiscrète, qui dit beaucoup de choses « non vérifiées », et souvent invérifiables (comment faire confiance à l’Œuvre de Gustave Téry et Jouvenel avant 1914 ?)35 et qui se prêtait à toutes les manœuvres (ainsi en 1884 Dumay, sous-directeur des Cultes, dénonçait-il son Directeur, Flourens, qui l’avait dénoncé dans des journaux amis...), les articles de revue écrits par des administrateurs pour défendre leur doctrine – ou pour attaquer le ministère voisin, ce qui permet de mieux saisir les conflits de principe36, enfin les souvenirs d’acteurs, souvent prudents, biaisés, tamisés, mais qui permettent d’éclairer certains type de conflits (ainsi les souvenirs de Trollard, inspecteur des finances, qui critique vivement sa « maison »…)37.

  • 38 Donnons comme exemple les archives du Président René Mayer.
  • 39 Ou plus exactement personne n’a réellement intérêt à ce qu’elles laissent de traces.

15En fait, il n’est pas facile de dresser un arbre des sources : quand on possède les archives privées d’un administrateur, on a chance parfois de trouver un véritable dossier, avec les correspondances, les notes, les mémoires, les répliques, mais c’est là fort rare38, en général on n’a que des « épaves », et les querelles entre personnes, souvent très vives, qui sont le pain quotidien de l’administration, ne laissent guère de traces39.

IV. Comment faire l’analyse des conflits ?

16Dans une administration, dans une institution, comment peut-on étudier les conflits ? Le mot conflit indique bien qu’on est dans la zone du mouvant, certains conflits dérapent en crises, ou annoncent la crise de la « maison », d’autres ne traduisent que des heurts minimes de personnes ou de doctrines, qui sont « de tous les temps ». Quels conseils peut-on donner pour de telles analyses ?

  • 40 Ce sont même une des raisons essentielles de leur collecte.
  • 41 On néglige trop les sources parlementaires – et même les sources littéraires (Ces dames les ronds-d (...)

17Premier moyen : il faut inventorier les conflits, préciser les « zones de conflits », les types de conflits : pour le passé proche, les archives orales permettent de bien repérer les conflits40, pour le passé plus lointain, on doit examiner les dossiers personnels, les dossiers techniques, et faire des explorations dans les sources imprimées, qui ne sont pas négligeables41.

18Deuxième moyen : on doit examiner certains conflits types (et ne pas chercher à analyser l’ensemble des conflits) :

    • 42 Il est souvent très difficile de bien les saisir, car en général les acteurs se méprisent mutuellem (...)

    conflits de personnes, qui relèvent de l’ambition, parfois des opinions politiques : toutes les maisons ont de tels conflits, qui sont plus ou moins ouverts (mais on n’aime guère en parler)42,

  • conflits de doctrine, sur l’orientation de la « politique » de la maison, sur les missions de la Direction, sur les grands choix (c’est très net dans les ministères sociaux),

  • conflits d’attributions entre directions ou entre ministères, souvent il s’agit de querelles fort anciennes, rituelles (ainsi entre la Pharmacie et la Santé, entre l’Éducation et le Travail),

    • 43 Un jour on fera l’histoire de l’injonction thérapeutique, une des « innovations » mal comprises de (...)
    • 44 Les archives de la Direction du Budget devraient permettre de dresser une liste des conflits import (...)

    conflits interministériels pour orienter telle politique, choisir telle solution : ce sont parfois des conflits qui durent 10, 20 ans (ainsi entre la Justice et la Santé pour l’application de la loi de 1970 sur les toxicomanies)43, et le Budget est à la source de multiples conflits, qui ne sont jamais réglés44.

19Pour chaque « maison », on doit dresser la liste des types de conflits, des modes de gestion ou d’arbitrage, chercher à évaluer les rapports de forces, les conflits de « longue durée » qui ont usé des générations de chefs de bureau et de sous-directeurs.

  • 45 Ils ont peur de se faire piéger par leurs « services ».
  • 46 Par exemple pour une nomination un peu difficile en période de cohabitation.

20Troisième moyen : on doit faire l’histoire psychologique des conflits, s’intéresser aux attitudes des acteurs, des « médiateurs », des spectateurs, des politiques (qui sont prudents, refusent de s’engager)45, aux méthodes de « négociation » entre les parties (toutes les négociations ne sont pas « apparentes »)46, aux conséquences psychologiques de ces conflits sur le personnel, l’ image de marque, la réputation ou l’autorité de la « maison », sur la « politique » de l’institution (qui parfois est affaiblie durablement) ; la chronique d’une querelle a souvent moins d’intérêt que cette histoire psychologique, qui touche à la gestion du temps bureaucratique, au rôle des personnalités, à la genèse des crises.

V. Conséquences

21Examinons quelques conséquences de ces observations trop allusives.

  • 47 Trop souvent on croit qu’on peut transposer les méthodes de la « sociologie des organisation » à l’ (...)

22Première conséquence : à l’évidence il nous manque une théorie des conflits, de leurs mécanismes réels, de la gestion – ou de la non-gestion – des conflits de doctrines, de leurs conséquences (il y a des maisons « malades » de leurs conflits incessants) ; la science administrative s’est détournée, on ne sait pourquoi, de l’analyse des conflits (qui n’ont rien à voir avec les conflits des grandes entreprises privées)47 : et souvent l’historien d’une institution ose à peine parler des conflits de personnes, qui souvent expliquent bien des choses.

23Deuxième conséquence : quand on examine en détail une crise – d’hier ou d’aujourd’hui – on découvre plusieurs cercles :

  • les spectateurs, les témoins, ceux qui évitent de prendre parti, et parfois se réjouissent ouvertement,

  • ceux qui excitent les acteurs, prennent parti pour tel ou tel, et parfois déraisonnent,

  • ceux qui veulent concilier, modérer, apaiser, (notamment les patrons qui veulent « éviter les vagues », ou « dédramatiser »),

  • ceux qui subissent les conflits, en recueillent les désagréments, les collaborateurs, les « petits », ou les organismes sous tutelle (les conflits font souvent des dégâts),

  • ceux qui enregistrent les épisodes de la querelle, les bureaux du personnel qui sont la mémoire du ministère, la Direction du Budget qui tôt ou tard veut en tirer quelque profit.

  • 48 Cela permet d’obtenir certains appuis.

24Troisième conséquence : les conflits de personnes et les conflits de doctrines (ou les conflits « techniques ») sont entremêlés étroitement : tout conflit technique recouvre un conflit de personnes, c’est la règle générale (il suffit parfois de changer un sous-directeur pour apaiser le conflit), mais un conflit de personnes ne recouvre pas nécessairement un conflit technique (même si les parties ont intérêt à le faire croire)48 ; quand on n’aime pas quelqu’un, on l’attaque sur une question technique, on cherche à le faire trébucher, à le prendre en faute. L’historien doit être conscient de cet enchevêtrement des conflits.

25Quatrième conséquence : l’historien doit être prudent, il ne connaît qu’une toute petite partie des choses, il reste en deçà, il n’est pas témoin (dans une réunion, il y a tout un jeu de signes qui ne laissent aucune trace, on montre ostensiblement par son attitude, des signes de mépris, son hostilité pendant l’exposé de tel que l’on déteste). L’historien n’est pas toujours à même de comprendre les enjeux réels d’un conflit à telle date, par exemple les conflits d’attributions entre deux directions recouvrent parfois l’opposition entre deux mondes, deux cultures, deux systèmes bureaucratiques (ainsi entre la Santé et l’Éducation pour l’enfance handicapée) : il doit chercher à saisir la genèse de tels conflits, en connaître, si possible, les aspects actuels. Souvent on en est réduit à signaler l’existence du conflit, sans pouvoir l’analyser au fond.

26Cinquième conséquence : l’historien peut vouloir aller plus loin et chercher à étudier :

    • 49 Par exemple aux Finances ou à l’Éducation.

    les tactiques pour réduire le conflit : on use d’autorité, on exclut telle partie, on fait intervenir les politiques, ou bien on use de tolérance, on renvoie les parties dos à dos, ou encore on laisse pourrir le conflit (c’est la tactique préférée des bureaux)49 ;

  • les structures de conflit : quelquefois la bureaucratie encourage le conflit, crée des structures qui font naître le conflit ; on institue un chargé de mission au-dessus du directeur de cabinet, un directeur adjoint « sans attributions » à côté du directeur, ou encore on crée des organismes de contrôle indépendants « non juridictionnels », de type cob, cnil, Conseil de la concurrence, art, qui ont des pouvoirs propres sous contrôle du Conseil d’État, ou encore on encourage la création de véritable contre-pouvoirs syndicaux qui créent systématiquement des conflits,

  • les dérapages : l’accumulation de conflits peut dégénérer en crise, parfois le conflit conduit à des erreurs, on prend « la mauvaise décision » ou on retarde indéfiniment les choix, les services sont paralysés, les députés protestent : or ces « dérives » sont toujours dangereuses pour une « maison » ;

  • les intérêts, les passions qui sont par-dessous : quelquefois on règle des comptes qui remontent à 20, 30 ans, le passé pèse sur le présent, mais il ne s’agit que de chuchotements (les préjugés défavorables remontent parfois à l’Algérie : « X était “une horreur” à Alger en 1959, plus personne ne s’en souvient, sauf moi, on ne peut lui donner tel poste ») ; il n’est pas facile de comprendre dans le détail un vrai conflit, à niveau élevé, où se mêlent passions, doctrine, intérêt de l’État, antipathies personnelles, ambitions, préjugés et politique partisane.

VI. Règles du jeu

27Quelle peut être la règle de conduite d’un historien dans un domaine aussi piégé ?

28Première règle : dès que l’historien repère un conflit important, il doit réfléchir sur les enjeux réels « probables », sur les caractères du conflit (durée, caractère rituel), sur le modèle des sources « possibles », sur les conséquences « vraisemblables » du conflit.

  • 50 Sur le « probabilisme » en histoire administrative, cf. Pour une histoire de la bureaucratie..., ou (...)

29Deuxième règle : on doit examiner (avec prudence, car on ne travaille que sur du « probable »)50 :

  • la genèse du conflit, son mode de développement,

  • la gestion du conflit, son règlement (ce qui se passe après).

30Mais les sources ne sont pas faciles à obtenir et à décoder : plus le conflit est important, moins on en saisit ce qui est « le plus important ».

  • 51 Ibidem, p. 163-174.

31Troisième règle : il faut éviter de résumer un conflit (c’est la tentation de la facilité) : on doit entrer dans le détail technique, montrer à travers ce conflit le désordre administratif51, et parfois la médiocrité de la bureaucratie à telle date, tenter de faire une histoire psychologique du conflit, de saisir le jeu des ambitions, des intérêts de carrière et des passions.

  • 52 Par exemple, l’administration de l’Éducation a des types de conflits particuliers.

32Quatrième règle : l’historien devrait faire effort pour avoir une théorie du conflit adaptée à son secteur52, pour saisir le jeu administratif à travers les conflits (il y a même des conflits rêvés...) ; quand il ne repère pas de conflits, il peut, à bon droit, s’inquiéter des lacunes des sources dont il dispose, s’interroger sur le système de dissimulation (on cache souvent les conflits comme une faiblesse) : l’absence de conflits est chose anormale, contraire à toutes les règles administratives.

VII. Prospective

33Peut-on tenter une prospective dans une matière aussi incertaine ?

34On voit bien les facteurs favorables :

  • l’histoire administrative devient plus flexible, plus réaliste, elle tient plus compte de l’expérience des administrateurs (les archives orales y incitent nettement), elle est moins déterministe que l’histoire institutionnelle d’autrefois, elle joue sur le probable, l’incertain ;

  • elle tient compte des personnes, des passions, des heurts d’ambitions, elle cherche à saisir ce qui est mouvant, fragile et parfois ne laisse pas de traces ;

  • elle est faite souvent par des historiens « non professionnels » qui ont une vue plus souple des choses et possèdent une certaine expérience de la vie.

35Mais les facteurs défavorables sont importants :

    • 53 Comment faire de l’histoire de la bureaucratie en oubliant les hommes ? Cela mérite réflexion (souv (...)

    les tenants d’une histoire juridique, normative, qui ne s’intéresse qu’à l’application des principes, au respect des normes, et oublie les bureaucrates53, sont encore nombreux ;

  • l’histoire déterministe ne veut connaître que le jeu des structures, le permanent : or les conflits montrent l’importance du fugitif, du furtif, du temporaire, aucun équilibre de forces n’est durable ;

  • cette histoire des conflits est, sur le plan technique, difficile à mettre en œuvre, elle exige beaucoup de qualités et pour être bien pratiquée, bien dosée, elle suppose une certaine connaissance de la vie administrative, que possède rarement l’historien.

Conclusion

36Peut-on tenter de tirer quelques leçons de ces observations ?

37Première leçon : à l’évidence, c’est une histoire qui exige beaucoup de l’historien, il lui faut de la pénétration, du courage, de la prudence, des connaissances techniques et le sens du probable.

  • 54 Il faudra faire un jour l’histoire de la délation dans l’administration (toutes les délations, tous (...)

38Deuxième leçon : l’histoire de la bureaucratie n’est pas chose fixe, mécanique, lisse, les conflits y introduisent la vie, le mouvant, l’incertain, et à côté des conflits rituels, gérés de façon coutumière, on trouve des conflits exceptionnels, dangereux, qui conduisent à la division des esprits, à la délation54, à la politisation des bureaux, l’historien doit montrer beaucoup de prudence en analysant de tels conflits.

39Troisième leçon : l’historien vit sur du douteux, du probable, et l’histoire des conflits est nécessairement partielle, imparfaite, provisoire : mais on touche là au tuf bureaucratique.

Notes

1 Cf. Nicolas Grandguillaume, Théorie générale du contrôle, 1994.

2 Sur l’importance des conflits, cf. Pour une histoire de la bureaucratie..., 1999, p. 61-62.

3 On doit savoir se débrouiller quand on est pris dans un système de conflits dont on n’est pas responsable (on est prudent, on tient sa langue), on doit être capable de créer à propos, intelligemment un conflit et d’aller « jusqu’au bout » si on est bien « soutenu », on doit aussi savoir résoudre un conflit de doctrine, ou un conflit entre subordonnés, de façon diplomatique en rapprochant, en conciliant (c’est-à-dire montrer qu’on est le plus habile, le plus intelligent...). On juge souvent un administrateur sur sa capacité à régler des conflits.

4 Par exemple l’anpe et l’afpa au ministère du Travail. Chaque ministère a nombre d’institutions en tutelle.

5 Par exemple entre directeur et chargé de mission, entre conseillers officiels et conseillers officieux.

6 En période de cohabitation, ces conflits sont compliqués.

7 La liste n’est pas facile à établir : quels sont par exemple les conflits – vers 1900, vers 1935, vers 1965 – internes au Conseil d’État ?

8 Il faut des fuites ou des échos dans la presse pour qu’on en apprenne l’existence.

9 Un jour aux Affaires étrangères dans les années 1980 un Directeur fut débarqué parce que son personnel avait fait grève contre lui...

10 Un bon exemple en est donné depuis 1980 par la lutte contre la toxicomanie (la Cour des Comptes a insisté dans un rapport en 1998 sur les difficultés de la coordination ministérielle, et a même évoqué les querelles entre la Direction générale de la Santé et la Direction de l’action sociale...).

11 Il est bien rare qu’on garde la trace écrite d’une scène.

12 Ils ne survivent que dans les archives orales ou par la publication de journaux (comme ceux d’Attali ou de Foccart).

13 En principe ils ne sont pas accessibles.

14 Parfois même on a oublié les fonctions d’X ou Y cités dans le journal.

15 Ceci est aussi valable pour autrefois : dans un rapport de 1788 sur un conflit entre Calonne et la Cour des monnaies, la minute, très raturée, éclaire bien plus que la version définitive (cf. La réforme monétaire de 1785, à paraître).

16 On ne comprend pas que les spécialistes de la science administrative n’en aient pas rédigé une – d’autant que les spécialistes de sociologie des organisations cherchent à élaborer des modèles de conflits, qui ne peuvent s’appliquer à l’identique à l’administration régalienne, où les règles du jeu sont tout autres (un fonctionnaire est fonctionnaire à vie, il joue sur la durée, il a des filets de sécurité).

17 Il veut se montrer européen, on hésite à heurter les syndicats (cela s’est vu).

18 Même quand on a tenu journal, on n’arrive pas à saisir ce qui a pu se passer, on n’a, par force, qu’une vue partielle, partiale des choses.

19 Ce sont des déjeuners de conjurés, où l’on fixe les rôles (X interviendra ici, Y là).

20 Pour faire échouer X, on n’hésite pas à s’allier (discrètement) avec le Diable...

21 Un exemple, qui a eu de nombreuses répliques, en est donné sous l’Empire par le préfet Adet, qui demande en vain la révocation de son secrétaire général, qui disposait d’appuis puissants : Adet est absent de sa préfecture pendant plusieurs mois.

22 Tel préfet de Corse, Jourdan, avait des intérêts dans la compagnie maritime qui desservait la Corse : il est déplacé, révoqué en 1847 et ne cessa de protester (Arch. nat. F 1bI 164/7, cf. Les retraites des fonctionnaires, Débats et doctrines, t. II, p. 281 et suiv.).

23 Combien de sous-préfets, de préfets ont été déplacés ou révoqués à la demande de leurs députés ?

24 L’expérience actuelle montre qu’on dit fort rarement à un Directeur (et à ses protecteurs) pour quelles raisons on met fin à ses fonctions : on a peur, on craint qu’il ne se retrouve quelques années plus tard en position de « se venger ».

25 Les dossiers anciens d’ingénieurs des mines, et d’ingénieurs des Ponts et Chaussées sont rarement épurés.

26 Ainsi en matière de contrôle du chômage, question fort gênante depuis 1979, ou en matière de fixation du prix du médicament.

27 Dans tel dossier d’autorisation de mines en 1778 (F 14 7806).

28 C’est à cette occasion qu’Edgar Faure lança le mot technostructure.

29 Sur l’art de tenir son journal, cf. Pour une histoire de la bureaucratie..., ouv. cité, p. 555-563.

30 Il est rare que dans les archives orales on évoque ces soupçons de corruption... En fait, personne n’a jamais de preuves, on n’a que des bruits, de vagues conversations.

31 En général, on oublie de dire, aux archives orales, toutes les complaisances, les petites lâchetés, voire les bassesses qu’on a commises « pour faire plaisir à X » : on les a oubliées.

32 Les procès-verbaux du Conseil d’État – qui sont trop rarement exploités –, les sténotypies ou Verbatim des assemblées générales permettent de bien cerner les conflits sur tel ou tel texte « qui fait difficulté » – et les Avis (non publiés) sont souvent cruels.

33 Les rapports manuscrits particuliers – qui détaillent les conflits – ne sont pas communicables : mais ce sera, pour l’historien futur, une mine importante pour l’étude des conflits internes à une administration.

34 Donnons un exemple : les rapports et débats permettent de suivre dans le détail l’élaboration des compromis sur le droit pour les fonctionnaires à la communication de leurs notes, voté en 1905 (cf. « La communication du dossier », dans Bureaucratie et bureaucrates au XIXe siècle, 1980, p. 423-441).

35 Ce sont de véritables manipulations : mais Téry, Jouvenel sont bien informés, ils donnent un « climat », on aurait tort de les négliger.

36 Mais aujourd’hui les administrateurs, sont plus prudents. Pour un exemple de ces articles dénonçant les « erreurs », on lira C. Mellac, « La réforme administrative », dans la Revue économique et sociale, 1946, cf. Études et documents, t. IX, 1997, p. 689 et suiv.

37 Il faudrait ajouter les journaux publiés, comme ceux de Paléologue, d’Alphand – ou d’Attali, même s’ils sont souvent « réécrits ».

38 Donnons comme exemple les archives du Président René Mayer.

39 Ou plus exactement personne n’a réellement intérêt à ce qu’elles laissent de traces.

40 Ce sont même une des raisons essentielles de leur collecte.

41 On néglige trop les sources parlementaires – et même les sources littéraires (Ces dames les ronds-de-cuir d’Anna Pasquin (1958) permettent de mieux saisir les conflits quotidiens de la basse administration, ces souvenirs concernent la Caisse des dépôts).

42 Il est souvent très difficile de bien les saisir, car en général les acteurs se méprisent mutuellement (et souvent, la pratique le montre, avec de bons arguments).

43 Un jour on fera l’histoire de l’injonction thérapeutique, une des « innovations » mal comprises de la loi de 1970.

44 Les archives de la Direction du Budget devraient permettre de dresser une liste des conflits importants à telle date (les débats parlementaires n’en reprennent qu’une faible partie).

45 Ils ont peur de se faire piéger par leurs « services ».

46 Par exemple pour une nomination un peu difficile en période de cohabitation.

47 Trop souvent on croit qu’on peut transposer les méthodes de la « sociologie des organisation » à l’étude de l’administration, ce qui est une erreur habituelle des sociologues américains (Nicolas Grandguillaume l’a bien montré).

48 Cela permet d’obtenir certains appuis.

49 Par exemple aux Finances ou à l’Éducation.

50 Sur le « probabilisme » en histoire administrative, cf. Pour une histoire de la bureaucratie..., ouv. cité, p. 155-162.

51 Ibidem, p. 163-174.

52 Par exemple, l’administration de l’Éducation a des types de conflits particuliers.

53 Comment faire de l’histoire de la bureaucratie en oubliant les hommes ? Cela mérite réflexion (souvent dans les rapports d’audit, par prudence on oublie de parler des hommes).

54 Il faudra faire un jour l’histoire de la délation dans l’administration (toutes les délations, tous les « rapports » ne sont pas écrits).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search