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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

La médiocrité

Texte intégral

  • 1 Sur le fonctionnaire médiocre, qui intéresse fort peu, hélas, la science administrative, o (...)
  • 2 En fait l’administration napoléonienne, sur bien des points, était désordonnée, brouillonn (...)

1Peut-on parler de la médiocrité en administration ? C’est là un sujet tabou, mais l’historien, tout comme le contrôleur, doit s’intéresser à ce qui est médiocre, à la médiocrité des hommes, des systèmes. Chacun sait qu’il existe des fonctionnaires médiocres – c’est-à-dire inégaux à leurs fonctions, à leur charge, qui n’observent pas leurs devoirs d’état1 –, mais il n’est pas convenable d’en parler, et ceci, de tout temps, on est fidèle à la mythologie de « cette administration que l’Europe nous envie »2… Cependant l’historien, avec toute la prudence nécessaire, doit chercher à comprendre ses formes, à évaluer son rôle : c’est une histoire « impossible », qui mérite d’être esquissée.

I. Qu’est-ce que la médiocrité en administration ?

2C’est là une question difficile, bien connue des contrôleurs de métier : pourquoi cette « maison » ne marche-t-elle pas ? pourquoi sa gestion passe-t-elle pour médiocre ? pourquoi dit-on que ses cadres sont médiocres ? Chaque fois qu’on cherche à comprendre de l’intérieur une institution, une direction, on est amené à poser, par principe, la question de la médiocrité. En fait le mot recouvre plusieurs réalités.

  • 3 L’unité de carrière – l’expéditionnaire devient chef de bureau – a été longuement dénoncée (...)
  • 4 Doit-on rappeler que l’on faisait carrière jusqu’en 1960-1970 à l’intérieur d’un ministère (...)

3Première forme : la médiocrité des hommes, qui sont insuffisants, inégaux à leurs fonctions ; elle tient : 1) au recrutement, souvent très inégal, 2) à la formation, aux connaissances générales (par exemple peu de chefs de bureaux de ministère avant 1900 avaient une formation juridique)3, 3) à des phénomènes de rétrécissement, d’usure (exercer un tel métier pendant 40-45 ans conduit souvent à une vision très étroite, le contrôleur constate qu’on a souvent des sous-directeurs usés, fatigués, routiniers)4.

  • 5 L’insuffisance chronique des traitements entraînait souvent un recrutement médiocre – d’au (...)
  • 6 Le budget social de l’État stagne de 1800 à 1880.
  • 7 En 1950-1960 on constatait encore que les chefs de bureau du ministère du Travail ignoraie (...)

4Deuxième forme : la médiocrité des moyens : les moyens matériels étaient souvent très insuffisants (traitements très faibles5, personnel subalterne très médiocre, surmenage quelquefois), et l’administration était souvent démunie au XIXe : elle n’avait presque pas de crédits d’intervention (ainsi en matière sociale)6, de moyens de contrôle, de moyens d’information (l’appareil statistique était, en général, fort médiocre, et l’on n’avait pas l’habitude de se déplacer en province)7.

  • 8 Faut-il rappeler la tutelle étroite qui pesait traditionnellement sur les sociétés anonyme (...)
  • 9 Cf. P. Guiral, G. Thuillier, La vie quotidienne des députés, 1870-1914, 1982.

5Troisième forme : la médiocrité de l’action administrative : la bureaucratie se traduit par le formalisme, un juridisme souvent mal adapté8, par des inégalités très fortes en province (il y a beaucoup de compromis locaux, et la loi n’est pas appliquée à 100 km de Paris, se moquait Balzac), par une soumission croissante, à partir de 1880, aux volontés des politiciens et des « comités électoraux »9 (les préfets perdent beaucoup de leurs pouvoirs, l’intéret général est souvent peu ou mal défendu...).

6Cette médiocrité constitue une sorte de système, largement opaque, et les gens de qualité, les sujets brillants sont souvent piégés par le « système » ; l’image de l’administration dans les années 1840-1940 est souvent très médiocre, on la juge inefficace, politisée, dépendante (mais on n’a pas encore fait cette histoire de l’image négative de l’administration).

II. Quels sont les objectifs de l’historien ?

  • 10 Il faut des incidents pour révéler ce qui se passe par-dessous, des affaires de corruption (...)

7L’historien qui s’attaque à cette histoire « impossible » doit bien définir ses objectifs10

  • 11 La prudence veut qu’on donne rarement de mauvaises notes écrites à un fonctionnaire médioc (...)
  • 12 Il faudra, un jour, faire l’histoire du mensonge administratif, des habitudes de mensonge, (...)

8Premier objectif : il doit éviter l’angélisme, les pièges des sources : croire que l’administration fonctionne toujours bien est une erreur, on ne dit pas toujours, dans les archives administratives, ce qui se passe réellement11, on dissimule, pour éviter les « ennuis »12, on adapte ses rapports aux désirs du lecteur.

  • 13 On le voit bien pour le Second Empire, les carrières de certains sont brèves (cf. Bureaucr (...)

9Deuxième objectif : l’historien doit chercher à comprendre les mécanismes intérieurs de l’administration, chercher à saisir les zones troubles, les zones de médiocrité (tels les « bureaux dormants » dans certains ministères), examiner la valeur du personnel, qui – quels que soient les systèmes de sélection – est nécessairement inégale (l’inamovibilité de fait et l’avancement à l’ancienneté aggravent la propension à la médiocrité, mais, dans le corps préfectoral, le sujet médiocre ou inadapté est rapidement écarté, la concurrence est rude)13.

  • 14 Christian Chavanon avait fait quelques remarques cruelles sur les promotions de 1944- 1946 (...)
  • 15 C’était l’opinion de Michel Debré (cf. Refaire la France, de Jacquier-Bruère), qui n’a jam (...)

10Troisième objectif : il doit chercher à saisir les variations de la médiocrité : c’est là chose presqu’impossible, mais on voit bien arriver dans l’administration, après une grande crise, des sujets médiocres très politisés (qui sont souvent « épurés » rapidement)14. Et faut-il rappeler que l’éna a été créée en 1945 pour relever le niveau, jugé très médiocre15, des administrations centrales avant 1940, et que cette mission semble avoir été réussie ?

  • 16 Cf. Bureaucratie et bureaucrates..., ouv. cité, p. 363-400.

11Quatrième objectif : l’évaluation de la médiocrité permet de saisir, a contrario, le rôle des personnalités, d’évaluer les efforts de réforme, de « relèvement du niveau », de comprendre l’importance des querelles autour du choix et de l’ancienneté16.

  • 17 Ou plus exactement qui avait mal mesuré l’importance de ses fonctions : au ministère de la (...)

12Cinquième objectif : la médiocrité – au sens où un médiocre est inégal à ses fonctions – est un bon outil d’analyse pour l’étude d’une direction, d’une institution, d’une crise administrative, ou d’une erreur grave : quand éclate une « affaire », on s’aperçoit que les cliquets de sécurité n’ont pas fonctionné, que les cabinets ministériels n’ont pas joué leur rôle, probablement par la médiocrité de tel ou tel conseiller technique « inégal à ses fonctions »17. La médiocrité permet au contrôleur de poser les bonnes questions : qu’est-ce qui ne va pas dans cette direction, ou cette institution ? pourquoi le fonctionnement paraît-il si médiocre ? Or l’historien a pour mission de poser les mêmes questions que le contrôleur.

III. Sources

13La grande difficulté d’une histoire de la médiocrité est l’insuffisance des sources, partielles ou peu fiables. Cherchons à les dénombrer.

  • 18 Cf. Bureaucratie et bureaucrates…, ouv. cité, p. 401-422.

14Première source : les dossiers personnels, qui sont très partiels pour l’administration centrale, mais pour le corps préfectoral, on a une masse documentaire importante (le sous-préfet médiocre est vite éliminé), et on voit facilement les conduites à risques, le jeu, l’ivrognerie, la paresse18.

  • 19 Il paraît que depuis peu ils ne sont plus conservés au-delà de 10 ans : c’est là une décis (...)
  • 20 Ajoutons les rapports de conseillers d’État ou de commissions spéciales du Conseil d’État, (...)

15Deuxième source : les rapports d’inspection, d’audit, qui sont souvent cruels, qui donnent une idée de la mauvaise gestion (par exemple les procès-verbaux de vérification des postes comptables)19, les rapports de commissions d’enquête parlementaires, qui en général « tamisent », glissent sur les responsabilités20.

  • 21 Sur l’erreur administrative, cf. Pour une histoire de la bureaucratie en France, 1999, p.  (...)
  • 22 On est souvent étonné de la médiocrité technique de certaines notes ou lettres dans des do (...)

16Troisième source : les dossiers d’affaires, quand on peut les suivre de bout en bout : dossiers d’erreurs administratives21, dossiers techniques (mais on ne connaît qu’une partie des manœuvres) ; la médiocrité ressort de la succession des pièces, des mesures de réformation d’abus ou de négligences (par exemple dans la gestion de services d’assistance ou de services hospitaliers), mais il faut beaucoup de prudence dans l’interprétation et consulter des « experts »22.

17Quatrième source : les critiques extérieures, notamment d’anciens ou de journalistes, dirigées, par exemple, contre le fisc, les octrois, certains services, et qui permettent de voir que la médiocrité tient surtout aux procédures, au système (Aimès, dans La réforme administrative et le favoritisme en donne en 1887 de bons exemples).

  • 23 Ce qui est le plus difficile, c’est de montrer la médiocrité de gens très intelligents : o (...)

18Cinquième source : les archives orales, si l’on oriente le questionnaire dans ce sens ; elles permettent de saisir la médiocrité des personnes, des procédures, mais l’esprit de corps est tel qu’on dénonce rarement la médiocrité de tel ou tel qu’on connaît parfaitement depuis l’École23

  • 24 Un médiocre est souvent zélé, estimé de ses supérieurs, loué, et même craint. Rien n’est p (...)
  • 25 La Cour des comptes dénonce de temps à autre de tels systèmes médiocres : il y aurait tout (...)

19On voit l’impossibilité de se confier aux sources ; on ne sait pas toujours ce qui se passe par derrière : le contrôleur, pour démontrer la médiocrité d’un chef de bureau fort bien considéré de ses supérieurs24, doit dépouiller ses correspondances sur 10 ans, et on hésite à faire un tel effort. Et faut-il rappeler qu’il y a toujours beaucoup de gens qui tirent profit d’un système très médiocre ?25

IV. Règles d’usage

20Quelle doit être l’attitude de l’historien ? Quels conseils doit-on donner ?

21Première règle : on doit montrer une grande prudence. L’historien ne doit pas être piégé par ses documents, il doit les contrôler, les évaluer, faire la part du notateur dans les notes, comprendre le jeu du contrôleur, qui voit tout en noir. Il faut éviter d’avoir une conception manichéenne des choses : la grisaille domine. Et on sait qu’on ne peut (sauf exception) mesurer le taux de médiocrité d’une institution.

22Deuxième règle : il faut publier les documents, les fragments que l’on retrouve : rapports d’audit, d’inspection ou de contrôle, critiques des politiques (au Parlement, au Conseil général), notes... Mais on doit publier en évaluant, en marquant bien les zones de doute.

23Troisième règle : on doit avoir une vue équilibrée des choses. La médiocrité est sans doute une nécessité administrative : 1 °) elle reflète la vie (l’idée d’une administration parfaite, efficace, intelligente est une rêverie) ; 2°) elle permet de meilleurs rapports avec le corps social (un service comportant trop de gens brillants serait vite insupportable), et si une circulaire n’est pas appliquée exactement à travers toute la France, il n’y a pas grand mal : rien n’est plus dangereux qu’une conception trop rigide de l’administration ; 3°) la médiocrité est souvent la conséquence d’un système mal conçu (par exemple au XIXe siècle on se refusait à payer convenablement les employés des mairies...).

24Quatrième règle : la médiocrité est chose massive, anonyme : l’historien qui évoque la médiocrité (par exemple à propos des sous-préfets du second Empire) est plus à même de montrer le rôle des personnalités « qui tranchent », des administrateurs qui font preuve d’initiative.

Conclusion

25Quelles leçons peut-on tirer de ces quelques observations élusives (c’est un domaine où on ne peut tout dire) ?

26Première leçon : l’historien n’a pas un rôle facile : pour évaluer, poser les bonnes questions, il faut qu’il ait une certaine expérience de l’administration (et de la vie pratique) ; il n’est jamais aisé de parler de la médiocrité, ni du médiocre.

27Deuxième leçon : aujourd’hui il est très délicat d’évaluer le rôle de la médiocrité – mais la médiocrité fait les gros bataillons (l’avancement à l’ancienneté a nécessairement des conséquences, il déforme la courbe de Gauss) ; pour le passé, l’évaluation est toute aussi difficile, car le médiocre était en fait inamovible, comme le constatait en 1871 la Commission de révision des services administratifs.

28Troisième leçon : une administration médiocre, peu efficace, n’est pas toujours un mal : un peuple est heureux malgré qu’il soit administré, disait Fiévée, et une administration très efficace peut être dangereuse à l’usage ; il faut donc se garder d’avoir des jugements tranchés, et ne pas oublier les avantages – multiples, mais souvent dissimulés avec soin – d’une administration médiocre.

Notes

1 Sur le fonctionnaire médiocre, qui intéresse fort peu, hélas, la science administrative, on se reportera aux remarques de D.V., « Physiologie administrative : le fonctionnaire médiocre », Revue administrative, 1999, p. 407-408.

2 En fait l’administration napoléonienne, sur bien des points, était désordonnée, brouillonne, médiocre et d’une efficacité faible : mais il faut suivre pas à pas un dossier technique pour saisir cette médiocrité.

3 L’unité de carrière – l’expéditionnaire devient chef de bureau – a été longuement dénoncée au XIXe siècle, mais c’était une tradition très forte (cf. Bureaucratie et bureaucrates au XIXe siècle, 1980, p. 363-400). En 1870 un tiers des chefs de bureau seulement étaient bacheliers.

4 Doit-on rappeler que l’on faisait carrière jusqu’en 1960-1970 à l’intérieur d’un ministère, et le plus souvent, à l’intérieur d’une direction ?

5 L’insuffisance chronique des traitements entraînait souvent un recrutement médiocre – d’autant qu’il fallait pendant plusieurs années se plier à des travaux sans intérêt d’expéditionnaire. Ceux qui étaient instruits perdaient tout leur savoir, constatait la Commission de révision des services administratifs en 1871.

6 Le budget social de l’État stagne de 1800 à 1880.

7 En 1950-1960 on constatait encore que les chefs de bureau du ministère du Travail ignoraient tout de la vie des entreprises, qu’ils n’en avaient jamais visité (il faut les missions de productivité aux États-Unis pour qu’ils découvrent les réalités de l’usine).

8 Faut-il rappeler la tutelle étroite qui pesait traditionnellement sur les sociétés anonymes et sur les compagnies d’assurances, et qui, selon certains historiens, entravait la croissance économique ? Un président de tribunal de commerce de Paris, nommé au Conseil d’État en 1839, s’étonnait fort de l’ignorance des réalités économiques des conseillers les plus écoutés, il a conté son expérience (Dix-huit mois au Conseil d’État, Bibliothèque de l’Institut, manuscrits).

9 Cf. P. Guiral, G. Thuillier, La vie quotidienne des députés, 1870-1914, 1982.

10 Il faut des incidents pour révéler ce qui se passe par-dessous, des affaires de corruption, de compromissions, de trafics d’influence (l’affaire Rochette comme l’affaire Stavisky donnent de bons exemples).

11 La prudence veut qu’on donne rarement de mauvaises notes écrites à un fonctionnaire médiocre (sauf dans le corps préfectoral). Dans une administration centrale, cela n’a guère d’importance : car tout le monde connaît la valeur exacte des « médiocres ».

12 Il faudra, un jour, faire l’histoire du mensonge administratif, des habitudes de mensonge, qui souvent sont imputables à des fonctionnaires médiocres ou incompétents.

13 On le voit bien pour le Second Empire, les carrières de certains sont brèves (cf. Bureaucratie et bureaucrates..., ouv. cité, p. 453 et suiv.).

14 Christian Chavanon avait fait quelques remarques cruelles sur les promotions de 1944- 1946 : il faudra bien faire un jour cette histoire (on devrait republier son cours de Sciences-Po).

15 C’était l’opinion de Michel Debré (cf. Refaire la France, de Jacquier-Bruère), qui n’a jamais été réellement contestée.

16 Cf. Bureaucratie et bureaucrates..., ouv. cité, p. 363-400.

17 Ou plus exactement qui avait mal mesuré l’importance de ses fonctions : au ministère de la Santé, le métier de conseiller est très « anxiogène ».

18 Cf. Bureaucratie et bureaucrates…, ouv. cité, p. 401-422.

19 Il paraît que depuis peu ils ne sont plus conservés au-delà de 10 ans : c’est là une décision regrettable, car ces rapports, très fouillés à l’habitude, montrent l’état réel des postes du Trésor (ils sont rarement louangeurs...).

20 Ajoutons les rapports de conseillers d’État ou de commissions spéciales du Conseil d’État, qui dénoncent le désordre (nous l’avons montré, à propos des retraites, avec les rapports Bricogne (1818) et Le Trésor de la Rocque (1874) dans Les retraites des fonctionnaires, Débats et doctrines, 1790-1914, 1996).

21 Sur l’erreur administrative, cf. Pour une histoire de la bureaucratie en France, 1999, p. 211-218 et infra, p. 319-330.

22 On est souvent étonné de la médiocrité technique de certaines notes ou lettres dans des dossiers d’autrefois (ainsi pour la gestion des pensions des artistes de l’Opéra, nous avons publié quelques pièces, Les pensions de retraite des artistes de l’Opéra, 1713-1914, 1999). Il n’est pas inutile de publier des rapports médiocres, en expliquant bien les raisons apparentes de leur médiocrité.

23 Ce qui est le plus difficile, c’est de montrer la médiocrité de gens très intelligents : on préfère n’en pas parler (sauf si on a gardé en mémoire telle ou telle « sottise »).

24 Un médiocre est souvent zélé, estimé de ses supérieurs, loué, et même craint. Rien n’est plus dangereux qu’un médiocre qui veut être efficace.

25 La Cour des comptes dénonce de temps à autre de tels systèmes médiocres : il y aurait toute une typologie de la médiocrité à tirer des rapports publics (elle a montré récemment la médiocrité de la gestion du système de lutte contre la toxicomanie, mais il faut décoder le rapport entre les lignes, cf. N.G., « Le rapport de la Cour des comptes sur la lutte contre la toxicomanie », Revue administrative, 1998, p. 751-752).

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

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