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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

La passion du pouvoir

Texte intégral

  • 1 On parle plus facilement du « bonheur administratif » (cf. R. Catherine, G. Thuillier, Int (...)
  • 2 La grande difficulté est l’absence de témoignages : nous n’avons même pas de bon roman sur (...)
  • 3 Chaque administrateur âgé a sa chronique, il a gardé le souvenir de l’autoritarisme d’X, s (...)

1La passion du pouvoir détermine le jeu de l’administrateur – et elle joue sur 30, 40 ans, elle a nécessairement des effets sur la personnalité, la conduite : souvent elle a même des aspects pathologiques, dissimulés avec soin. Or on parle fort peu de la passion du pouvoir de l’administrateur, qui volontiers assure qu’il n’est que l’humble serviteur de l’intérêt général, et oublie de parler de son plaisir de commander1. L’historien de la bureaucratie ne peut négliger la libido dominandi : mais il est très embarrassé pour décrire ces jeux complexes, ces rivalités bureaucratiques qui laissent peu de traces, qui sont souvent dissimulées avec soin. Nous voudrions présenter quelques réflexions afin de donner quelques repères à l’historien qui serait tenté par cette histoire « impossible »2 : mais c’est un domaine où l’on ne peut tout dire, on doit user de biais3.

I. Qu’est-ce que la passion du pouvoir ?

  • 4 On se souvient qu’X est passé du cabinet de tel « patron » à un autre, devenu Président de (...)

2On touche là au sacré de l’administration : on voit à nu ce qui fait mouvoir la machine, ce qui gouverne les esprits, les conduites ; l’obsession du pouvoir, le goût de dominer (libido dominandi) expliquent les intrigues l’« avancite », la politisation, les déformations, les « trahisons »4, les querelles pour les nominations, les conflits pour être « celui qui commande », les « partages de pouvoir » tacites. On rêve d’être le responsable, celui qui tient la barre – – mais dans un cabinet, une direction, une institution, le pouvoir est souvent éclaté, parcellisé, il y a plusieurs personnes qui ont des pouvoirs « concurrents », qui se balancent, qui doivent coopérer : ce qui, en général, provoque des querelles, des crises incessantes, des mécanismes clandestins de délation, de calomnie, de démolition (« X est corrompu » ou « X est incapable »), et suscite des contre-pouvoirs souvent non négligeables.

  • 5 Sur les contre-pouvoirs, cf. Pour une histoire de la bureaucratie..., 1999, p. 203-210.
  • 6 C’est là une erreur commune chez les historiens des institutions : les textes ne donnent q (...)
  • 7 Pour répondre à la question : Qui a le pouvoir aujourd’hui dans cette institution ? il fau (...)

3L’historien d’une « maison », d’une institution ne peut échapper aux questions : Qui a le pouvoir ? et le pouvoir réel ? Quels sont les partages de pouvoir ? les pouvoirs occultes, tacites ?5 Le pouvoir n’est pas toujours chose déterminée par les textes6, il est mobile, fluctuant : ce qui donne toute sa force à cette passion du pouvoir, à cette obsession qui règle plus ou moins le jeu administratif7. Oublier cette libido dominandi, c’est se condamner à ne rien comprendre aux mécanismes de l’administration.

II. Les obstacles

4C’est une histoire exploratoire, et on ne doit pas sous-estimer les obstacles.

  • 8 En général, il n’a pas choisi ses sous-directeurs ou chefs de service, il doit composer av (...)
  • 9 Il n’y a qu’une secrétaire qui pourrait raconter en détail les petits moyens employés par (...)

5Premier obstacle : l’insuffisance des sources pour saisir les équilibres du pouvoir à l’intérieur d’une maison, les conflits créés par la passion du pouvoir, les moyens utilisés pour étendre son pouvoir (par exemple les querelles d’un directeur avec les directions voisines, ou avec le conseiller technique du cabinet) ; ce qui est le plus difficile à retracer, ce sont les méthodes souvent obliques d’un directeur pour imposer son autorité8, sa légitimité, pour faire sentir son pouvoir à ses subordonnés et briser les résistances9.

  • 10 Cf. N. Grandguillaume, Théorie générale de la bureaucratie, 1996.
  • 11 Tout haut fonctionnaire sait que la durée de sa charge est limitée dans le temps, un direc (...)
  • 12 Il est très différent du plaisir politique, il est plus égal, moins intense, il exige une (...)
  • 13 Tel secrétaire général de Ministère, qui avait la confiance de l’Élysée, estimait qu’il ét (...)
  • 14 C’est une forme de rêverie très dangereuse, qui peut rendre malheureux (cf. R. Catherine, (...)
  • 15 Ils la voient à nu chez leurs collaborateurs, mais ceux-ci leur montrent habilement que ce (...)
  • 16 1953, Gallimard, qui serait à rééditer. L’Énarchie n’a pas suscité, à notre connaissance, (...)
  • 17 Les cabinets en font souvent l’expérience fâcheuse : le jeune conseiller technique a peu d (...)

6Deuxième obstacle : l’absence de théorie du pouvoir administratif ; c’est là une difficulté technique capitale, car la science administrative a délaissé cette partie psychologique du pouvoir, elle ignore la pathologie du pouvoir10. Or on ne sait trop ce que recouvre cette passion du pouvoir : le plaisir du pouvoir, du commandement, la faim de responsabilités (on a envie de créer, de laisser sa marque), l’orgueil (« je suis le meilleur, et je le montrerai »), l’angoisse derrière l’assurance exagérée11 la volonté de tout plier à son caprice, de forger un instrument docile, le goût de la compétition, la vanité, qui permet de supporter les fatigues du métier. Et le plaisir du haut fonctionnaire est bien particulier12 : on commande à ses pairs, on passe avant eux, et même on passe avant les « politiques » quand on est habile13. Or on n’a que peu de confessions sur le goût du pouvoir des administrateurs, ils parlent peu de leur amour, de leur obsession du pouvoir14 – cette passion dévorante qui explique les trahisons, les déviations, les erreurs (les politiques trop souvent sous-estiment cette obsession du pouvoir chez les administrateurs)15. Et cette passion du pouvoir n’a pas toujours les mêmes formes chez le jeune administrateur (il faut lire Ton pays sera mon pays de Claude Orcival)16 et chez l’administrateur âgé, où elle est devenue une « seconde nature »17.

  • 18 Personne n’ose décrire ces aspects tyranniques, qui nourrissent le légendaire des bureaux. (...)

7Troisième obstacle : on a grand mal à distinguer les conflits de pouvoirs et les conflits « techniques » : la passion du pouvoir prend le masque de l’expertise, de la réforme (on réforme pour accroître son pouvoir, pour « laisser sa marque » – mais la réforme n’est pas nécessaire, les cabinets le découvrent rapidement), de l’innovation (on veut égaler les « pères fondateurs »). La passion du pouvoir conduit à un système de dissimulation : pour tenir en main son petit monde, on use et abuse de l’intérêt général, ou de l’intérêt de l’État, qui dissimule – le plus souvent – l’esprit tyrannique18, l’esprit d’intrigue, la myopie, et la passion du pouvoir par contamination finit par créer le désordre, les jeunes vous imitent, cherchent à imposer leur volonté même de façon déraisonnable, la direction devient vite « ingouvernable »... Ceci oblige à une grande prudence dans l’interprétation des « documents » : il y a les apparences, et ce qui se dissimule par-dessous.

III. Les sources

8L’historien dispose rarement de sources fiables, suivies pour une telle exploration.

  • 19 Une exploitation systématique des dossiers du corps préfectoral sur le thème « la passion (...)
  • 20 Un journal montre la capacité d’intrigue ou de manœuvre plus que la passion du pouvoir, ma (...)

9Première source : les dossiers du personnel. Ceux qui montrent bien cette passion du pouvoir, ce sont les dossiers de préfet et de sous-préfet : tel, à peine nommé sous-préfet, désire vivement une préfecture, au grand scandale de son préfet, qui juge immédiatement qu’il n’a pas « tout l’aplomb désirable » et « se laisse gouverner par sa emme ». Mais le sous-préfet obtiendra sa préfecture, car il avait les appuis nécessaires... La passion du pouvoir est chose habituelle dans un corps très politique19. Les dossiers personnels pour l’administration centrale montrent moins cette passion, car tout le monde a sa cote dans ce petit monde. Mais l’historien doit s’attacher aux conflits entre supérieurs et subordonnés, aux querelles personnelles, et peut-être la Providence lui fera-t-elle découvrir des correspondances, un journal20.

  • 21 Yves Mamou (Une machine de pouvoir. La direction du Trésor, 1988) a bien montré l’importan (...)
  • 22 Il en est ainsi souvent aux Finances, au Budget.

10Deuxième source : les dossiers techniques, qui montrent les conflits de conceptions, d’attributions, de doctrines : ces conflits apparemment « techniques » découvrent cette passion du pouvoir, un bon directeur doit défendre sa direction par tous les moyens, étendre son influence ; la passion du pouvoir devient la norme non-dite du service21, on ne tolère pas la contestation, on brise celui qui ne comprend pas, on couvre les abus, les erreurs, et les jeunes se font bien voir en donnant des prétextes pour étendre l’influence de la « maison » ; ce « complexe de supériorité » peut aboutir à d’étranges conduites22, et les cabinets ont bien de la peine à ne pas être embarqués dans de méchantes querelles.

  • 23 Cf. N. Grandguillaume, Théorie générale du contrōle, 1994, p. 42 et suiv.

11Troisième source : les archives orales. Il faut tenter d’obtenir des confidences sur ce point, d’évoquer les faits d’armes, les réussites, les conquêtes sur la direction voisine ; de même on découvre que les contrôleurs vont souvent trop loin, sont trop durs, et même déraisonnables (ils s’attaquent en général aux « maisons » faibles)23. Les archives orales peuvent montrer à nu cette passion de dominer – si l’interwievé consent à dire les choses telles quelles se sont passées (comment X a empêché Y d’être nommé à tel poste et a réussi à le couler de réputation...).

  • 24 Cf. Bureaucratie et bureaucrates au XIXe siècle, 1980, p. 220 et suiv.

12Quatrième source : les sources imprimées, beaucoup plus pauvres ; la presse ne découvre, et encore, que les petits abus de pouvoir, la presse syndicale dénonce parfois vivement les petits chefs, les tyranneaux, ceux qui vont trop loin dans l’arbitraire et le clientélisme (la presse administrative des années 1880-1900 était souvent très vive), mais l’inventaire de cette presse critique n’a jamais été fait24.

IV. Comment étudier la passion du pouvoir ?

13Quand un historien veut analyser cette passion pour une direction, une institution, il se heurte à plusieurs difficultés.

14Première difficulté : peut-on distinguer la passion du pouvoir individuel, libido dominandi, et la passion collective, passée à l’état de norme intériorisée, invisible, qui tient au non-dit du corps ? La passion individuelle peut souvent être une passion pour l’autorité de la « maison », pour la défense de ses privilèges, de son influence contre des menaces réelles, une sorte de passion désintéressée, quasi-légitime : mais il est difficile d’avoir des témoignages (seul un journal permet de voir ces liens et connexions).

  • 25 Ouv. cité.
  • 26 Actuellement il n’existe aucune étude sur l’esprit de corps : on étudie les corps, mais on (...)
  • 27 Trollard, Mémoires d’un inspecteur des finances au XIXe siècle, réédition de 1998. Mais Tr (...)

15Deuxième difficulté : un administrateur est prudent, il masque ce qu’il pense, ce qu’il sent, il n’aime pas les observateurs extérieurs (ce fut sans doute une erreur des responsables du Trésor que de faire confiance en 1986 à Yves Mamou25, qui a su fort bien décrire « en pointillé » les mutations futures de la Direction). L’historien ne peut guère avoir que des témoignages biaisés, par exemple sur l’esprit de corps (on parle plus facilement sur l’esprit de corps – qui a une apparence positive – que sur la passion du pouvoir, qui est mal vue)26, sur les critiques adressées aux cabinets, aux politiques, qui usurpent le pouvoir, ne comprennent pas la « maison », ou sur la défense de l’« intérêt général » tel qu’on le conçoit. Mais, en général, l’administrateur de haut niveau – même à la retraite – se surveille, évite de trop dire, se refuse à dire du mal d’X ou Y « du même corps » : cette censure est très efficace (les mémoires d’un Trollard, qui n’hésite pas à critiquer sa maison, sont une exception)27.

  • 28 Cf. Pour une histoire de la bureaucratie, ouv. cité, p. 203-210. Il nous manque une vérita (...)
  • 29 Nous avons assisté naguère à de telles manœuvres (les périodes de cohabitation accroissent (...)
  • 30 Qui, bien entendu, ne sont jamais explicités : personne ne peut dire les buts de guerre de (...)
  • 31 Au bout d’un ou deux ans, ils découvrent leur erreur, et changent à nouveau le directeur.

16Troisième difficulté : il faudrait pouvoir étudier les formes complexes de cette passion de dominer : 1) les pouvoirs éclatés, disséminés (il y a des partages non dits du pouvoir, des « baronnies » reconnues par chacun, des féodalités qui se bataillent par en dessous : X a été formé par Y, il est impossible de lui donner tel poste) ; 2) les contre-pouvoirs28, qui suivant chaque maison ont des formes plus ou moins patentes (le jeu des tarets, décrit par Balzac, est toujours valable, une nomination un peu difficile tient à bien des choses non-visibles)29 ; 3) le contrōle politique : les politiques se méfient à bon droit de la passion de dominer des administrateurs, de leurs conceptions étroites de l’intérêt général, ils les soupçonnent d’avoir leurs propres buts de guerre30, et ils cherchent à les contrer, à les contrôler, à les diviser ; ils se méfient des directeurs trop brillants, ils veulent des gens dociles, ternes, qui ne sachent pas dire non – et cela pèse parfois dans les nominations (on a les meilleurs prétextes possibles : il faut nommer un chef de service de la maison, on doit détendre l’atmosphère, prendre quelqu’un « de notre bord »)31. Dans la comédie administrative, les arrière-pensées des politiques ne sont pas toujours faciles à décoder.

V. Règles d’usage

17Peut-on donner quelques conseils en ce domaine difficile, piégé ?

18Première règle : on part de cette hypothèse : quelle est la volonté de pouvoir ? et on trouve de multiples textes qui « trahissent » cette volonté – tout comme un aimant attire la limaille de fer. La passion du pouvoir doit se présumer : c’est un axiome de base ; elle tient en fait à des traditions presque séculaires, à l’esprit de corps, et l’histoire de l’esprit de corps se confond presque avec celle de la passion du pouvoir.

19Deuxième règle : on doit étudier les dérives, les dérapages qui conduisent à des erreurs, à des crises, les formes pathologiques (telle la passion du pouvoir d’X : tout le monde dans le corps savait en le nommant qu’il tendrait à abuser de ses pouvoirs, on ne l’a pas assez surveillé), les conflits internes et externes ainsi créés (rien n’est plus dangereux que de vouloir fusionner deux directions, ou deux ministères – telle la fusion de la Coopération et des Affaires étrangères).

  • 32 Faut-il rappeler que pour un poste de directeur, il y a trois ou quatre candidats sérieux  (...)

20Troisième règle : on fait de l’histoire psychologique : ce qui est important, ce sont les textes, les aveux aux archives orales, les formes prises par cette passion (par exemple les procédés obliques pour parvenir à être directeur32, la capacité d’intrigue, les manœuvres pour démolir le rival : chaque « maison » a sa chronique en ce domaine, elle possède ses Killer). Parfois l’administrateur se met dans la dépendance du politique pour « avoir le pouvoir » : ce qui conduit à quelques drames quand il faut payer sa dette, « rendre des services ».

  • 33 Un exemple classique est donné par Dautry : il avait une passion du pouvoir qui avait des (...)

21Quatrième règle : on doit être prudent, on peut commettre des erreurs en surévaluant ses textes, en ne décodant pas bien les systèmes d’octroi du pouvoir (il faut bien connaître la maison, et sur 50 ans...) ; parfois la passion de dominer est une condition nécessaire pour bien remplir les devoirs de sa charge, il faut donc éviter de porter des jugements hâtifs33

Conclusion

22Peut-on tirer quelques leçons de ces observations rapides ?

  • 34 Les rivalités pour être huissier en chef sont souvent féroces.

23Première leçon : cette passion du pouvoir est chose étrange, oubliée on ne sait pourquoi par la science administrative : on touche à ce qui est le plus important dans la bureaucratie, et cette passion de dominer se retrouve à tous les échelons, jusqu’au chef de bureau ou au chef des huissiers du cabinet34. On veut dominer : c’est la seule règle du jeu.

  • 35 Claude Orcival (ouv. cité) montre les conséquences pour la femme, qui ne s’intéresse pas à (...)

24Deuxième leçon : l’historien a peine à trouver les bons documents qui lui permettent d’explorer, de fouiller plus loin, de suivre les méandres de cette passion, qui a souvent des formes pathologiques35 ; il n’a le plus souvent que des sources indirectes, ce qui doit l’inciter à une grande prudence.

  • 36 Peut-on aller au-delà de la description ? Nous en doutons, tant que nous n’avons pas de th (...)

25Troisième leçon : l’historien doit néccessairement limiter ses ambitions ; il ne peut saisir tout le jeu de ces passions du pouvoir concurrentes, il doit sans doute publier les documents, les chroniques des conflits36 ; il est sur un terrain miné, et les administrateurs détestent, en général, qu’on parle de leur passion du pouvoir.

Notes

1 On parle plus facilement du « bonheur administratif » (cf. R. Catherine, G. Thuillier, Introduction à une philosophie de l’administration, 1969, p. 331-337). Cette passion du pouvoir est très différente de la passion du pouvoir du politique, elle a une durée longue, elle est ancrée sur une carrière, elle possède ses plaisirs particuliers (sur le plaisir du politique, cf. P. Lenain, Les passions politiques, 1991, p. 47-51).

2 La grande difficulté est l’absence de témoignages : nous n’avons même pas de bon roman sur la volonté de pouvoir de l’administrateur (nous ne pouvons guère citer que Claude Orcival, infra, p. 50, et encore n’est-ce pas le sujet du roman). Nous n’avons pas l’équivalent de Bel Ami…

3 Chaque administrateur âgé a sa chronique, il a gardé le souvenir de l’autoritarisme d’X, secrétaire général, des querelles entre tel et tel : mais la mémoire n’est pas toujours bien précise, sauf si on a été le collaborateur d’un de ces ambitieux pathologiques.

4 On se souvient qu’X est passé du cabinet de tel « patron » à un autre, devenu Président de la République – tout le monde a crié à la trahison, et la carrière d’X s’en est ressentie.

5 Sur les contre-pouvoirs, cf. Pour une histoire de la bureaucratie..., 1999, p. 203-210.

6 C’est là une erreur commune chez les historiens des institutions : les textes ne donnent que les apparences, et dans un cabinet tel officieux a plus d’autorité – et presque de « légitimité » – que le directeur de cabinet, qui signe pour le ministre.

7 Pour répondre à la question : Qui a le pouvoir aujourd’hui dans cette institution ? il faut y réfléchir à deux fois, et parfois on est obligé de dire : « Personne n’a le pouvoir, la maison n’est pas commandée »... Le contrôleur connaît bien ce genre de problèmes, il a contrôlé des « présidents potiches » (et telle affaire, comme celle du Crédit Foncier, a montré l’importance capitale des « baronnies » : c’était une maison qui n’était plus commandée).

8 En général, il n’a pas choisi ses sous-directeurs ou chefs de service, il doit composer avec eux, jusqu’au moment où il peut les changer. Tel directeur général médiocre passait son temps à critiquer ses sous-directeurs, qui, eux, étaient fort capables.

9 Il n’y a qu’une secrétaire qui pourrait raconter en détail les petits moyens employés par son patron pour s’imposer à ses subordonnés, lesquels n’en pensent pas moins – et attendent avec plus ou moins de patience le « successeur ».

10 Cf. N. Grandguillaume, Théorie générale de la bureaucratie, 1996.

11 Tout haut fonctionnaire sait que la durée de sa charge est limitée dans le temps, un directeur est souvent usé avant trois ans : et parfois il a provoqué lui-même la révocation d’un directeur « fatigué ». Et dans les cabinets ministériels, on sait combien le pouvoir est fragile : la mort administrative est proche, on a peu de temps devant soi.

12 Il est très différent du plaisir politique, il est plus égal, moins intense, il exige une certaine régularité, un certain ordre.

13 Tel secrétaire général de Ministère, qui avait la confiance de l’Élysée, estimait qu’il était le premier personnage, avant le ministre, qui n’était que l’éditeur responsable. On a pratiquement supprimé ces secrétaires généraux tout puissants après 1970…

14 C’est une forme de rêverie très dangereuse, qui peut rendre malheureux (cf. R. Catherine, G. Thuillier, L’être administratif et l’imaginaire, 1982, p. 41 et suiv., 65 et suiv.).

15 Ils la voient à nu chez leurs collaborateurs, mais ceux-ci leur montrent habilement que cette passion est une passion pour le bien public, ils donnent le change : les politiques voient bien ce qui est par-dessous, ils ont peur d’être manœuvrés.

16 1953, Gallimard, qui serait à rééditer. L’Énarchie n’a pas suscité, à notre connaissance, de bon roman, et on ne connaît pas de roman sérieux sur le corps préfectoral.

17 Les cabinets en font souvent l’expérience fâcheuse : le jeune conseiller technique a peu de respect pour le directeur qui « lui paraît d’un autre àge » (ainsi dans les ministères sociaux).

18 Personne n’ose décrire ces aspects tyranniques, qui nourrissent le légendaire des bureaux. Mais tel directeur de cabinet avait l’habitude de travailler la nuit en 1968 – tout comme le chef de cabinet de Pelletan à la Marine en 1900 (cf. G. Bonhomme, Trois ans rue Royale, cf. Revue administrative, 1999, p. 136-142).

19 Une exploitation systématique des dossiers du corps préfectoral sur le thème « la passion du pouvoir » serait très instructive.

20 Un journal montre la capacité d’intrigue ou de manœuvre plus que la passion du pouvoir, mais celle-ci la sous-tend, elle en est la trame.

21 Yves Mamou (Une machine de pouvoir. La direction du Trésor, 1988) a bien montré l’importance de ces normes invisibles.

22 Il en est ainsi souvent aux Finances, au Budget.

23 Cf. N. Grandguillaume, Théorie générale du contrōle, 1994, p. 42 et suiv.

24 Cf. Bureaucratie et bureaucrates au XIXe siècle, 1980, p. 220 et suiv.

25 Ouv. cité.

26 Actuellement il n’existe aucune étude sur l’esprit de corps : on étudie les corps, mais on ne fait pas la théorie générale de l’esprit de corps, on a peur de ce qu’on découvrirait – et que dénonçait jadis Courcelle-Seneuil.

27 Trollard, Mémoires d’un inspecteur des finances au XIXe siècle, réédition de 1998. Mais Trollard était aigri, il avait quitté le corps où il n’avait jamais été vraiment accepté. Celui qui écrit des souvenirs méchants est en principe un aigri, qui n’a pas « réussi » sa carrière.

28 Cf. Pour une histoire de la bureaucratie, ouv. cité, p. 203-210. Il nous manque une véritable théorie des contre-pouvoirs.

29 Nous avons assisté naguère à de telles manœuvres (les périodes de cohabitation accroissent les « marges de jeu »).

30 Qui, bien entendu, ne sont jamais explicités : personne ne peut dire les buts de guerre de la Direction du Budget – hors la survie de son pouvoir d’empêcher.

31 Au bout d’un ou deux ans, ils découvrent leur erreur, et changent à nouveau le directeur.

32 Faut-il rappeler que pour un poste de directeur, il y a trois ou quatre candidats sérieux ? Et que les intrigues s’entrecroisent au cabinet, et dans les cabinets de Matignon et de l’Élysée, chacun ayant ses « protecteurs », ses affidés ?

33 Un exemple classique est donné par Dautry : il avait une passion du pouvoir qui avait des aspects tyranniques, parfois désagréables pour les subordonnés, mais il était « désintéressé ».

34 Les rivalités pour être huissier en chef sont souvent féroces.

35 Claude Orcival (ouv. cité) montre les conséquences pour la femme, qui ne s’intéresse pas à la passion de son mari.

36 Peut-on aller au-delà de la description ? Nous en doutons, tant que nous n’avons pas de théorie générale de cette passion du pouvoir, théorie qui relève de la science administrative.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

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