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Pour une histoire de la bureaucratie en France

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Guy Thuillier

Histoire de la bureaucratie et histoires à naître

Texte intégral

1Comment parler de l’histoire de la bureaucratie et de ses tendances nouvelles ? On est nécessairement dans l’embarras, car c’est une histoire fort incertaine de ses méthodes, qui n’a ni « patrons », ni corps de doctrine, une histoire peu fréquentée alors que chacun subit, dans sa vie quotidienne, la tutelle attentive de la bureaucratie sous toutes ses formes. Mais on peut utiliser le détour des histoires à naître, qui nous fait pénétrer à l’intérieur des mécanismes internes de cette histoire, saisir les manières de connaître de l’historien et nous oblige à réfléchir à ce qui va advenir d’ici 2050 ou 2080 : réfléchir sur les « histoires à naître » oblige à voir le possible, le probable, l’incertain et à mesurer les limites d’une discipline. Nous voudrions – avec prudence – poser quelques questions difficiles : Qu’est-ce que l’histoire de la bureaucratie ? Comment peut-on raisonner sur les histoires à naître ? Comment faut-il dresser un arbre des histoires à naître pour la bureaucratie ? Quelles en sont les conséquences ? Quelle prospective peut-on établir ?

I. Qu’est-ce que l’histoire de la bureaucratie ?

2On a grand peine à définir l’histoire de la bureaucratie (qui ne se confond pas avec l’histoire des institutions ou l’histoire de l’administration). C’est une histoire qui doit chercher à comprendre le mécanisme des bureaux, à saisir la place de la bureaucratie dans le corps social, ses liens avec les groupes sociaux, son niveau de rationalité, d’efficacité, le rôle des traditions, des coutumes, les rapports avec le pouvoir politique ; le champ à explorer est immense : c’est une histoire flexible, vivante, en pleine mutation, chacun peut inventer ses méthodes, créer son fief ; on n’est pas obligé d’imiter autrui, d’obéir à un modèle, au modèle du patron, comme dans d’autres disciplines ; la liberté du jeu est extrême, elle est même inquiétante, elle désoriente certains esprits scrupuleux ou frileux.

3Or c’est précisément cette liberté du jeu que traduisent ces histoires à naître, qui doivent se développer d’ici 2050. Réfléchir sur les histoires à naître, sur ce qui se passera dans cinquante ans, oblige à avoir un autre regard, à voir autrement notre présent. L’histoire est chose mobile, elle varie fortement : l’histoire de la bureaucratie en 2050 reposera sur d’autres principes que l’histoire d’aujourd’hui (tout comme l’histoire faite en 1950 était bien différente de l’histoire que nous pratiquons en 2000 : c’était alors une histoire purement juridique, institutionnelle, abstraite, desséchée – qui ignorait totalement l’administrateur). Et on peut prévoir qu’en cinquante ans il y aura des mutations « probables » des centres d’intérêt, des méthodes de travail, des modes de formation des historiens (le poids des historiens « non professionnels » devrait s’accroître sensiblement), des matériaux de l’histoire (le support papier risque de décroître fortement), des manières de connaître (l’histoire sceptique, l’histoire « probabiliste » devraient notablement se développer). Par suite l’histoire de la bureaucratie en 2050 est, pour une large part, imprévisible, on ne sait trop quels seront les objectifs de cette histoire ; par exemple, quelles seront les conséquences de l’intégration européenne sur la conception même de l’histoire de la bureaucratie ? Va-t-on vers une histoire européenne de la bureaucratie, avec ses exigences, ses servitudes, avec le risque de « nivellement » des différences nationales ? Ou assistera-t-on au développement d’histoires de la bureaucratie à tendances nationalistes, affirmant le droit à la différence ? Personne ne peut le savoir... De même la croissance du poids des régions conduira-t-elle à des histoires « régionales » de la bureaucratie ? Mais y aura-t-il encore en 2050 des départements ? des dépôts d’archives départementales ? Et en 2050 on ne sait trop quelle bureaucratie l’historien aura en face de lui, les rapports de la bureaucratie et de la politique auront sans doute beaucoup changé, ce qui donnera peut-être plus d’intérêt à l’étude de la bureaucratie du XXe siècle.

4Voilà beaucoup d’incertitudes : l’évolution 2000-2050 est insaisissable et, s’il y a en 2050 des « patrons » de cette histoire de la bureaucratie, ils ne sont pas encore nés (et ceux de 2030 sont encore au lycée).

5Mais pour réfléchir à cette histoire de 2050 il y a un biais : cette histoire de la bureaucratie est une histoire à taux d’innovation élevé par rapport à d’autres disciplines ou sous-disciplines sommeillantes, et les « histoires à naître » sont nombreuses. L’histoire de la bureaucratie est une histoire neuve, qui correspond à une demande croissante (les administrateurs, les institutions veulent sauvegarder leur mémoire) et cette demande exerce une pression sur l’offre d’histoire, incite à l’innovation ; on a même fondé en 1998 un Club des Comités d’histoire des ministères et institutions, on a développé de nouvelles techniques, créé des « systèmes d’archives orales », qui, quand elles sont bien collectées et interprétées, renouvellent la vision de l’histoire, et on applique des méthodes d’ingénierie qui contrastent avec les méthodes universitaires. Si bien que pour rêver à l’histoire de 2050, saisir (autant que possible) ce qui sera important en 2050, on doit chercher à esquisser ces histoires à naître d’ici à 2050 (ou 2080) ; c’est peut-être utopique, mais les ingénieurs de l’armement sont bien obligés de réfléchir aux systèmes d’armes de 2025-2030 qui, pour une large part, dépendent d’inventions techniques que l’on ne peut connaître.

II. Comment réfléchir sur les histoires à naître ?

6Évoquer les histoires à naître – qui devraient apparaître en histoire de la bureaucratie dans 30 ou 50 ans – est chose bien difficile puisque l’histoire à naître est par construction encore inconnue. Ou bien c’est une histoire impossible, qu’on n’a pas encore véritablement tentée, ou bien c’est une histoire dont on n’a pas idée, qui proviendra de mutations sociales ou psychologiques que l’on ne peut connaître aujourd’hui, ou bien c’est une histoire qui sera due à l’initiative, à l’intuition de personnalités créatrices, qui ne sont pas encore nées... En fait, on ne sait trop d’où viennent ces histoires à naître, comment elles se développent : ce sont souvent des histoires qui « font rêver », qui sont ancrées dans l’imaginaire ou le vécu quotidien. Une théorie des histoires à naître devrait permettre d’élargir la vision de l’historien, de repérer ce qu’il est important de développer ; mais l’on ne sait trop comment réfléchir sur ces histoires à naître. Apparemment il y a trois méthodes principales pour « pressentir » ces histoires.

7Première méthode : on peut partir de l’analyse de la demande qui permet de repérer les histoires possibles qui ne sont pas encore faites, par exemple la demande politique, la demande sociale, la demande technique venant d’autres disciplines ; or les variations de ces demandes vont être très fortes ; ainsi l’actualité exerce une forte pression, on a vu se développer une histoire de la corruption à la suite des « affaires » des années 1990 – alors que vers 1960 on n’en avait pas idée... De même on voit apparaître une histoire de l’immigration – et de l’administration de l’immigration – et on va d’ici 2020 faire une histoire de la drogue, ou une histoire de l’impôt sur le revenu (quand les archives seront ouvertes).

8Deuxième méthode : on peut partir aussi de l’analyse d’autres mutations probables, de déplacements des centres d’intérêt ; donnons quelques exemples :

  • mutations des matériaux de l’histoire : bien des changements de la demande tiendront à l’utilisation de matériaux nouveaux, d’archives nouvelles, par exemple les archives audiovisuelles, les archives orales (les collectes d’archives orales risquent de se développer d’ici 30 ans et changeront peut-être le regard de l’historien de la bureaucratie) ;
  • mutations des méthodes de l’historien : l’historien de la bureaucratie ira beaucoup plus loin dans ses exigences, il cherchera à faire une histoire plus proche du vécu, une histoire psychologique (s’appuyant sur la psychologie administrative), par exemple pour la prise de décision, le rôle des « personnalités créatrices » en administration, pour l’histoire de la basse administration (la collecte de récits de vie a attiré l’attention sur l’importance du vécu des petits employés). La demande pour cette histoire psychologique, cette histoire du quotidien, sera de plus en plus forte malgré la résistance de certains historiens trop attachés aux structures juridiques, aux normes et qui ignorent tout du vécu administratif.

9Troisième méthode : on peut chercher à saisir les mutations des manières de connaître de l’historien : elles sont, pour une part, imprévisibles, mais nous vivons sur un mode d’histoire ultra-rationnelle, qui sera peut-être contesté par les jeunes – tout comme Lucien Febvre a contesté les principes de l’histoire dite « positiviste » de la Sorbonne et de la Revue historique. En histoire de la bureaucratie, on ne sait trop quels seront les effets de tels changements des méthodes de l’historien ; on ne sait, par exemple, les conséquences d’une histoire sensible, d’une histoire « romantique », qui prendrait le contre-pied de l’histoire certaine, « déterministe », qui chercherait à saisir les choses par le dedans : ce serait une histoire qui s’opposerait, de façon déraisonnable, à l’histoire lisse, mécanique, résumée, aseptisée, issue du scientisme à l’allemande de la fin du XIXe siècle.

10Si l’on examine les principes « possibles » d’une telle manière de connaître pour l’histoire bureaucratique, pour l’histoire des grands corps administratifs ou techniques, on s’aperçoit que l’on s’écarte notablement de l’histoire « objective » traditionnelle sur des points majeurs :

  • l’historien s’attache à la durée vécue de l’institution, au culte du passé, aux liens du passé et du présent, aux effets (positifs ou négatifs) de la mémoire, à la coutume, aux usages non-écrits ;
  • il cherche également à saisir un monde perdu, presqu’irrémédiablement perdu – à analyser, par exemple, l’opposition des personnalités et de la foule anonyme, des « pions interchangeables » (que sait-on des personnalités d’un corps ? de leur rôle exact ?), les conflits de groupe, de clans, de chapelles, de bandes, de générations, conflits parfois très subalternes, les zones opaques, troubles, des influences mondaines ou sociales ;
  • l’historien peut tenter d’étudier la volonté créatrice des patrons, la tactique des directeurs (seules les archives orales croisées nous livrent les conflits, les règles d’un jeu très compliqué : qu’est-ce qu’un bon directeur ? un bon patron ?) ;
  • l’historien se fait l’historien du désordre, il voit, derrière l’ordre, les apparences, la violence, l’incohérence, la médiocrité, il cherche à déchiffrer ce qui relève du clandestin, du mensonge coutumier, de la corruption des esprits ; il s’attache au non-dit, à l’invisible, au par-dessous, telles les divisions religieuses, idéologiques qui détruisent l’unité du corps (toute bureaucratie cherche à préserver son unité et sanctionne les diviseurs) – et l’historien doit bien distinguer les missions apparentes, les pouvoirs apparents et les réalités vécues, l’arbitraire, la coutume, la cooptation ;
  • l’historien enfin peut chercher à répondre à des questions « impossibles » : qu’est-ce qui fait agir un administrateur, un conseiller d’État ? Comment observait-il en 1830, en 1930 ses devoirs d’état ? Quel était son vécu intérieur, sa conception de sa charge, de son officium ? C’est-à-dire, comment peut-on comprendre la haute fonction publique d’autrefois, ses conduites, sa capacité créatrice ?

11Une vision trop déterministe, trop réductrice des choses conduit à négliger ces facteurs non rationnels : qu’est-ce qu’un administrateur gallican ? un préfet social ? un technocrate ? On ne peut tout expliquer par le carriérisme, ou le milieu social, cela conduit à des contresens. On voit que cette histoire « romantique » peut entraîner fort loin pour l’histoire d’une institution, d’un corps : l’historien doit poser des questions auxquelles il ne peut répondre, il doit aller au-delà des apparences, des discours tout faits (par exemple pour les grands corps), il doit rompre avec les conceptions rationalistes, sociologiques, déterministes, qui mutilent la vision, altèrent le jugement.

III. L’arbre des histoires à naître

12Peut-on dresser un tableau des histoires à naître ? Comment établir des listes d’histoires à naître en partant de ces réflexions sur les mutations de l’histoire ? Comment montrer les bonnes cibles ? L’histoire de la bureaucratie est, à nos yeux, une histoire effervescente, qui échappe aux limites que certains historiens « fixistes » voudraient lui imposer ; c’est une histoire qui repose sur l’indéterminé, le probable, le douteux, une histoire qui donne à rever : pourquoi ne pas faire l’histoire des épouses des fonctionnaires ? ou l’histoire de la poussière administrative ? Pourquoi ne pas partir du vécu de l’administrateur, qui n’est pas quelqu’un qui applique mécaniquement des normes, des règles juridiques, mais qui mange, qui rêve, qui souffre, qui a du plaisir, des obsessions ? On peut dresser en partant du vécu une liste des histoires non nées, qui seront probablement amorcées d’ici 2050 ; l’exercice est arbitraire, mais il marque bien la myopie de certains historiens.

  1. Histoire des institutions : la basse administration ; les cabinets ministériels ; les conflits à l’intérieur des administrations et des corps.
  2. Histoire psychologique : le temps perçu de l’administrateur ; le désordre administratif ; le flou ; l’erreur ; la crise du système, d’une institution, d’une direction ; la fraude ; la corruption ; le mensonge administratif ; la manipulation ; l’indifférence ; la cruauté ; la rigidité ; le clandestin ; l’esprit de corps ; la médiocrité (quel que soit le mode de recrutement, il y a un taux de médiocres) ; les codes sociaux ; les rituels.
  3. Histoire des moyens : les modes d’écriture, le style (le style Budget, le style Trésor) ; le précédent, le culte du précédent ; les rites budgétaires (le mensonge budgétaire) ; le contrôle, l’inspection ; le laxisme ; la formation (peut-on former à l’administration ?) ; le quotidien (la lumière, la poussière, les tiroirs) ; l’innovation, la création en administration ; l’incapacité à prévoir, la myopie ; les échecs.
  4. Histoire morale : les devoirs d’état ; le sens du juste et de l’injuste ; la vision de l’administré, de l’assujetti, du redevable ; le refus du politique ; l’antiparlementarisme ; les faiblesses devant le politique ; le décalage avec les attentes des administrés, des entreprises ; l’honnêteté et ses limites ; l’obsession de la carrière ; le goût des privilèges ; les relations avec les autres, la diplomatie de bureau ; la souffrance administrative.
  5. Histoire des techniques : le convenable (ce qui est « convenable », ce qui « se fait », ce qui est « conforme ») ; la coutume ; la négociation ; le compromis ; l’art de batailler (avec Bruxelles, le Budget, le voisin) ; les techniques du rapport, de la commission, du groupe de travail.
  6. Histoire intérieure du bureaucrate : la passion d’administrer, de commander ; le plaisir ; l’orgueil ; la vanité ; l’imaginaire, les obsessions ; le mépris ; l’égoïsme ; l’esprit de soumission ; la chance ; le malheur ; la retraite.
  7. Histoire formelle, tirée de la pratique administrative : le mouvant ; l’éphémère ; l’imperceptible ; le ténu ; le flexible ; le glissant.

13Voilà quelques segments de l’histoire de la bureaucratie ; ce sont des histoires exploratoires, des histoires « impossibles », mais on a là des mécanismes lourds, des tendances longues ; un administrateur est quelqu’un qui a des prédécesseurs, qui sait qu’il aura des successeurs, c’est là l’erreur de Crozier et des sociologues qui ignorent le sens de la durée administrative.

14Si l’historien aborde tel ou tel segment, il doit :

  • en fixer exactement le champ,
  • définir les sources possibles, et les sources probables,
  • évaluer les sources à créer (archives orales, récits de vie, et sans doute d’autres formules apparaîtront d’ici 2050),
  • analyser les liens avec les autres disciplines : psychologie administrative, sciences administratives, droit, médecine,
  • chercher, suivant le mot d’Étienne Gilson, à se mettre en état de comprendre avant de commenter.

15On voit l’ampleur des travaux préparatoires.

IV. Conséquences

16Quelles conséquences peut-on tirer de ces histoires à naître ? L’historien doit être bien conscient qu’il s’engage dans une nouvelle voie.

17Première conséquence : à l’évidence, avec ces histoires impossibles, rien ne garantit qu’on aboutira, et à cette occasion on découvrira peut-être qu’on a détruit, comme « sans intéret historique », les archives nécessaires à cette histoire, par exemple les archives du service intérieur, les dossiers du service social (ou médical), qu’on a « épuré » les dossiers personnels, ou même détruit les dossiers du petit personnel. Mais si l’on échoue, au moins on aura tenté une exploration, montré la richesse du champ de recherche, on aura ouvert la voie (celui qui par exemple aura traité du mensonge administratif, en tentera l’histoire, aura bien mérité de la science administrative – tout comme celui qui fera l’histoire de la poussière des bureaux).

18Ce qui est dangereux en histoire de la bureaucratie, c’est la frilosité, la myopie, ce sont les esprits rétrécis, les historiens incapables de voir les choses telles qu’elles sont. Ces histoires à naître sont des histoires où l’on n’est assuré de rien, où l’on ne travaille que sur de l’incertain, du probable : l’histoire de la bureaucratie est une histoire en elle-même probabiliste, qui ne permet pas d’accéder au vrai, au certain (c’est là une des conséquences des archives orales, on s’aperçoit qu’elles montrent directement la part du douteux, de flou dans l’action administrative).

19Deuxième conséquence : on voit les obstacles à de telles histoires : ce sont des histoires difficiles, qui exigent une certaine connaissance de la vie administrative (mais on fera de plus en plus de stages préparatoires dans l’administration active avant d’amorcer de tels travaux), qui supposent qu’on sache inventer une méthode personnelle (par exemple, pour faire une histoire du style administratif dans telle « maison » ou une histoire des erreurs administratives dans telle direction). Mais il est possible que d’ici à 20 ans on cherche à aider à la naissance de ces histoires à naître, c’est-à-dire qu’on apporte des aides à ceux qui entreprennent de telles explorations dans des séminaires de « créativité » ; c’est là où devraient intervenir les comités d’histoire (qui peuvent allouer des moyens, mener des enquêtes) et les historiens « non professionnels » qui ont l’expérience de la vie administrative et une vision plus souple des choses.

20Troisième conséquence : on voit que ces histoires à naître obligent à poser des problèmes difficiles d’organisation et de « politique » de l’histoire :

  1. pour la création systématique d’archives orales et la collecte de récits de vie ; or la Direction des Archives de France est très en retard pour organiser la sauvegarde de la mémoire orale de la nation (dans chaque direction départementale des archives, on devrait avoir une section « archives orales ») ;
  2. pour la collecte des archives : il y a beaucoup de destructions de « papiers marginaux » intéressant précisément ces histoires à naître ; ainsi il y a vingt ans on enseignait officiellement qu’il fallait détruire tous les dossiers des fonctionnaires au-dessous du grade d’administrateur civil : or comment dans ces conditions faire l’histoire de la femme fonctionnaire, de la basse administration ? Les investissements intellectuels en ce domaine ne paraissent pas avoir été faits, on n’a pas réfléchi aux besoins de l’historien de 2050 ;
  3. pour les aides à apporter à ces histoires à naître : il faut développer les Comités d’histoire, associer étroitement le chercheur et l’administration active (pour telle thèse sur les finances extérieures, un chartiste a pu faire un stage actif de deux mois à la Direction du Trésor). Bien des formules souples d’aides devraient apparaître : on peut même imaginer, outre des séminaires de guidance adaptés, qu’on donne aux jeunes historiens qui voudraient tenter ces explorations, les règles de prudence nécessaires, un guide d’orientation expliquant les étapes nécessaires, les méthodes pour faire émerger cette histoire, l’accréditer, pour faire l’effort de doctrine nécessaire : il s’agit de tactiques prudentielles pour aider le jeune incertain de ses méthodes ;
  4. pour accréditer ces histoires à naître : quand une histoire commence à émerger, il faut appliquer systématiquement des techniques d’ingénierie historique pour obtenir sa « reconnaissance » ; on doit évaluer les répercussions actuelles, les résistances probables, analyser les problèmes de « communication », organiser des journées d’études, des colloques, des groupes de travail administration-chercheurs-spécialistes de science administrative, des séminaires pointus pour explorer tel ou tel aspect, publier des guides de sources, des recueils de documents, au besoin créer un Comité d’histoire spécialisé. Quand il y a vingt ans, on a commencé à étudier l’histoire des femmes fonctionnaires, on n’a pas appliqué ces méthodes : si bien que les travaux sont peu nombreux, cette histoire n’est pas bien « reconnue », et les archives orales n’ont pas été recueillies à temps pour les « pionnières » (et souvent même on a laissé périr des archives écrites intéressantes). C’est là un exemple, qui doit mettre en garde ; chaque fois qu’on peut faire émerger une histoire, il faut se donner des moyens importants, être ambitieux, appliquer des règles d’ingénierie (le cas va se produire bientôt pour l’histoire de l’informatique administrative, qui commence à se faire de façon anarchique).

21On saisit comment une réflexion sur les histoires à naître peut conduire à prendre dès maintenant des mesures pour les archives orales, pour la collecte des archives écrites, les aides à apporter et les méthodes d’ingénierie à appliquer.

V. Prospective

22Peut-on faire un effort de prospective ? Comment savoir ce qui peut se passer d’ici 30 ou 50 ans ? L’analyste est désorienté.

231 – On saisit facilement les facteurs défavorables. Que sera l’histoire administrative en 2050 ? Il y a des menaces possibles, des régressions peuvent être imaginées ; le conformisme peut s’aggraver (souvent on a peur de ce que l’historien va découvrir) ; l’influence du « politiquement correct » peut croître, on fera de l’histoire conforme à un modèle, de l’histoire pieuse des institutions ; les moyens alloués seront peut-être très faibles : nul ne sait ce que seront les Comités d’histoire dans 50 ans... Ce sont là des hypothèses pessimistes, mais on ne peut les écarter.

242 – Les facteurs favorables sont peu nombreux :

  • l’histoire de la bureaucratie s’est réveillée depuis 1970 : 30 ans, c’est bien court en histoire, la tendance peut se prolonger ;
  • la conception de l’histoire bureaucratique s’est largement ouverte : qu’on songe au manuel d’histoire des institutions de Lepointe vers 1950 ou même au manuel de Pierre Legendre en 1968, d’où le fonctionnaire, le vécu du bureaucrate étaient quasi exclus !
  • l’administration depuis 1985-1990 s’intéresse plus à son histoire, les Comités d’histoire permettent de rapprocher administrateurs, historiens et archivistes ; le mouvement pourrait s’amplifier, mais le manque de moyens financiers peut atteindre les Comités d’histoire.

25On voit par suite combien les années 2000-2020 seront importantes ; il faudra :

  • multiplier les histoires à naître,
  • faire les investissements intellectuels nécessaires,
  • chercher à aider l’historien, qui aborde ces terres inconnues.

26C’est là une question de volontarisme : l’histoire n’est pas chose fixe, déterminée, elle évolue sans cesse, et si on veut, on peut aider beaucoup ces mutations. Mais bien des historiens cherchent à résister, à freiner les évolutions, ils veulent défendre leur routine, leur fonds de boutique, ils ont peur des innovations. Or pour développer de telles histoires, tenter ces créations, il faut de l’indépendance d’esprit, du caractère, de la flexibilité, de la ténacité, du flair des possibles : ce sont aujourd’hui des qualités assez rares.

***

27Quelles leçons peut-on tirer de ces observations rapides ?

28Première leçon : l’histoire est chose mobile, et chacun est libre de jouer son jeu comme il l’entend ; il n’est pas tenu d’imiter, d’avoir des modèles ; chacun, s’il le veut, s’il en a le courage, peut chercher à monter une histoire à naître.

29Deuxième leçon : quand on a 20 ans, réfléchir sur l’histoire en 2050 (c’est-à-dire quand on sortira du jeu) est la meilleure méthode pour prendre ses distances avec le présent, pour voir les insuffisances du système de production aujourd’hui ; de toute façon l’obsolescence est telle qu’il y a très peu de chances qu’un travail d’historien de 2000 soit encore lu, lisible ou utile en 2050 : ce qui nous oblige à bien calculer nos efforts, et à éviter tout ce qui est imitation.

30Troisième leçon : ce qui règle le jeu des histoires à naître, c’est le plaisir qu’on prend à créer ces histoires, à inventer ses propres règles, à être au départ de quelque chose ou, comme dit Claude Bernard, à se jeter à travers champs ; or en histoire le seul principe qui règle le jeu, c’est le plaisir – et l’histoire à naître apporte le plaisir maximal.

© Institut de la gestion publique et du développement économique, 2001

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