1À la fin du xix^e siècle et au début du siècle suivant, la croissance des échanges commerciaux et des investissements internationaux, stimulés par une révolution dans la vitesse de circulation de l’information et dans les conditions de transport, rapproche les habitants de la planète comme jamais auparavant. En 1913, les exportations représentent 8,7 % de la production mondiale, et les investissements à l’étranger 9 % de l’ensemble des investissements. Tandis que les pays industriels intensifient leurs échanges, des relations complexes se tissent entre des économies de niveaux de développement très différents. Un processus de mondialisation se trouve alors largement amorcé1. Dans le même temps, les « classes éclairées », notamment les hommes politiques, les ingénieurs et les savants, les industriels et les banquiers, manifestent leur curiosité pour tout ce qui se passe à l’étranger. En France en particulier, le besoin de s’informer de ce qui se fait dans les pays développés, en particulier dans les pays voisins, apparaît lors des débats que suscitent toutes les questions portant sur le rôle économique et social de l’État dans une société industrielle : les exemples étrangers sont évoqués par ceux qui discutent de son intervention dans l’exploitation des mines et des lignes de chemins de fer, des limites à apporter à l’indépendance des banques d’émission, ou de l’adoption d’une législation sociale. Il semblait donc naturel à cette époque d’aborder les questions concernant l’impôt dans une perspective comparative, en établissant un parallèle entre les législations fiscales des principaux pays européens, en recensant leurs avantages et leurs inconvénients pour les contribuables, pour les finances publiques et pour le développement de l’économie. On le voit dans la presse et dans les discours politiques, chaque fois que se pose la question de l’introduction en France d’un impôt sur le revenu : ainsi quand en 1907 le projet de création d’un tel impôt est soumis par Joseph Caillaux à la Chambre des députés, des caricatures, reproduites sur le programme du présent colloque, illustrent les taux auxquels sont soumises les différentes tranches de revenu en Angleterre et en Allemagne, et le taux qui est proposé en France. Et il y a aussi de nombreuses références aux systèmes fiscaux étrangers dans les dictionnaires d’économie politique2, dans des traités des finances publiques, comme celui de Paul Leroy-Beaulieu qui a eu un long succès3, dans des revues4, et même dans les études des ingénieurs du Crédit lyonnais5 !

2Plusieurs raisons nous incitent, à notre tour, à replacer la fiscalité française du xix^e siècle dans un cadre international pour la mieux comprendre. Tout d’abord, dès les années 1920 Henri Pirenne et Marc Bloch ont montré aux historiens combien une démarche comparatiste pouvait être pour eux un précieux outil heuristique6. Ensuite, avec l’avènement de l’histoire quantitative ou sérielle, la méthode comparatiste s’impose comme un élément de la « Nouvelle Histoire » nécessaire pour interpréter les évolutions de longue durée. Et le fait qu’aujourd’hui le fonctionnement de la Communauté économique européenne pose aux pays membres le problème de leur harmonisation fiscale conduit à suivre dans le passé le développement de disparités entre des systèmes fiscaux nationaux, et aussi les convergences qui ont pu les rapprocher.

3Mais l’entreprise consistant à partir des séries de chiffres concernant les impôts dans divers pays se heurte à de redoutables obstacles d’ordre statistique. Si les finances publiques donnent lieu par définition à l’établissement de données chiffrées surabondantes, il est délicat de s’accorder sur des chiffres précis exprimant les prélèvements fiscaux pour une année donnée. Tout d’abord il faut, dans la mesure du possible, distinguer du rendement prévu des impôts, tel qu’il est estimé par les budgets, les rentrées fiscales effectives, mentionnées dans le compte définitif des finances. Ensuite, si on se place du point de vue de la pression fiscale exercée sur un individu ou sur l’ensemble des habitants d’un pays, il faut ajouter aux impôts destinés à l’État les impôts locaux, allant en France aux départements et aux communes.

4Enfin il convient d’isoler, dans l’ensemble des recettes publiques, ce qui provient bien de l’impôt, qui n’en représente qu’une partie, même s’il est devenu « la source principale des revenus publics »7 dans les pays modernes. Le critère définissant les impôts est apparemment clair : ce sont des prélèvements obligatoires, que « la puissance publique exige des habitants pour subvenir aux dépenses du gouvernement »8. En fait, l’application de ce principe s’avère souvent délicate. On fait généralement entrer dans ces prélèvements fiscaux, outre les impôts directs perçus sur les revenus et les propriétés et les impôts sur les consommations, les droits de douane, et aussi souvent les taxes exigées par l’État. En principe pourtant certaines taxes se distinguent des impôts car leur perception représente le prix direct de services rendus, alors que les impôts ne sont pas exigibles en fonction des avantages obtenus de l’État par chacun des contribuables9. Paul Leroy-Beaulieu considère ainsi qu’il ne faudrait pas assimiler à des impôts les taxes qui « contiennent un avantage spécial et précis conféré à ceux qui les paient » : il cite à ce propos les fees ou droits divers (comme les droits d’examen ou d’inscription universitaire, les taxes de vérification des poids et mesures, etc.), les special assessments ou contributions particulières (comme les contributions à diverses dépenses de voirie), et les prices, dus en contrepartie de fournitures (dans cette dernière catégorie on range « les ressources que les autorités publiques retirent des postes, télégraphes, canaux, chemins de fer, etc.). En fait, il est parfois délicat d’exclure certaines de ces taxes du total des impôts, et beaucoup d’auteurs les incorporent toutes, ou un grand nombre d’entre elles, à l’ensemble des charges fiscales.

5De même, si l’on s’accorde pour ne pas considérer les produits du domaine de l’État comme des recettes fiscales, par contre les produits des monopoles peuvent être assimilés à des impositions : ce sont, dit un spécialiste de la science financière, « des monopoles fiscaux, qui rentrent dans le système d’impôts et ne sont que des modes d’impôts perfectionnés »10. Les Annuaires statistiques de la France classent ainsi parmi les contributions indirectes les produits des tabacs, des allumettes chimiques et des poudres à feu. Le produit du monopole de l’alcool constitue une ressource fiscale essentielle dans la Russie tsariste, et de moindre importance en Suisse. Dans la plupart des pays, les produits des postes, télégraphes et téléphones, même quand ils ne sont pas considérés comme des taxes, sont classés avec les impôts, et il en est souvent de même pour les billets de train et les autres recettes des chemins de fer là où ceux-ci sont exploités par l’État...

6De là de grandes divergences dans les estimations des impôts avancées par divers auteurs. Prenons le cas, relativement simple, du montant des impôts en France durant l’exercice 1913 : il a donné lieu, selon les ouvrages, à des estimations allant de 3,5 à plus de 5 milliards de francs ! Les Annuaires statistiques de la France11 indiquent que le total des recettes de l’État a été pour cette année de 5 022 millions de francs. Parmi ces recettes, les contributions directes et les taxes assimilées, les droits d’enregistrement et de timbre, la taxe sur le revenu des valeurs mobilières, les douanes, les contributions indirectes et les droits sur le sucre ont rapporté ensemble 3 522 millions de francs. Mais on pourrait y ajouter les produits de diverses exploitations dont l’État a le monopole, concernant les allumettes, le tabac et les poudres à feu (624 millions), ce qui donne un total de 4 146 millions, auquel pourraient encore s’adjoindre 411 millions provenant des postes, télégraphes et téléphones... Sans doute arriverait-on ainsi à une estimation très extensive, et il paraît judicieux de procéder à diverses déductions pour ne prendre en compte, comme le fait Louis Fontvieille dans sa minutieuse reconstitution des impôts perçus par l’État en France depuis 1815, que « le produit net de la vente des tabacs et poudres et divers produits qu’il est impossible d’énumérer intégralement, tels que le produit des mines, les droits de vérification des poids et mesures, les droits de visite des pharmacie, etc. »12. Louis Fontvieille arrive ainsi à un chiffre de 3 988 millions de francs pour les impôts perçus par l’État en 1913, très proche de l’évaluation retenue par Peter Flora13.

7Mais pour mesurer l’ensemble de la pression fiscale il faut tenir compte aussi des impôts locaux, souvent oubliés et aussi difficiles à estimer exactement, dont le montant est loin d’être négligeable : d’après l’Annuaire statistique de 1929, toujours pour 1913, les centimes additionnels aux « quatre vieilles » contributions directes ont fourni 610 millions aux départements et aux communes, et les octrois ont rapporté à ces dernières 334 millions de francs. Si, à la suite des calculs faits par Paul Leroy-Beaulieu pour les années du tout début du xx^e siècle on évalue entre 150 millions et 200 millions diverses recettes locales ayant un caractère d’impôts, comme les taxes sur les chiens, par exemple, de balayage, des chevaux et voitures, etc., ainsi que les taxes établies depuis 1900 en remplacement des droits d’octroi atténués ou supprimés sur les boissons dites hygiéniques, le total des impôts locaux se monterait à plus de 1 100 millions, et le poids de tous les impôts en France serait donc de plus de 5 100 millions de francs en 1913.

8On voit les calculs compliqués, et comportant une part d’arbitraire, destinés à mesurer la pression fiscale pendant une année donnée. Les incertitudes et les difficultés s’accroissent dès qu’on veut en suivre l’évolution pendant une longue série chronologique, et remonter jusqu’au début du xix^e siècle, car les séries statistiques concernant les impôts dans les annuaires statistiques débutent à des dates diverses. Et les difficultés se multiplient quand on tente de comparer l’évolution du poids des impôts dans plusieurs pays. Les auteurs qui ont tenté une entreprise si risquée sont donc rares14.

9En nous efforçant de replacer l’évolution de la fiscalité française dans une perspective internationale, nous n’avons pas la prétention de fonder notre étude sur des séries statistiques nationales précises et homogènes, quasiment impossibles à établir. Mais à partir d’évaluations approximatives, voire hétérogènes, il est possible d’établir des ordres de grandeur, de dégager des grandes tendances et des types de fiscalités en Europe : cela peut nous aider à cerner les caractères spécifiques de la fiscalité française au cours d’un xix^e siècle que nous prolongerons jusqu’en 1914, puisque cette date marque à l’évidence une rupture en ce domaine. La comparaison partira de l’évolution du poids, absolu et relatif, de la fiscalité en France et au Royaume-Uni, puis nous évaluerons le niveau de pression fiscale atteint dans divers pays européens au début du xx^e siècle, et enfin nous évoquerons les principaux types de systèmes fiscaux qui ont fonctionné en Europe.

I. Le prélèvement fiscal en France et au Royaume-Uni au cours du XIX^e siècle

A. L’évolution des recettes fiscales en France

10Pour avoir une première idée de révolution de la pression fiscale en France, nous partirons de la série de chiffres annuels indiquant le montant des impôts perçus par l’État, établie par Louis Fontvieille, dont l’évolution concorde largement avec les estimations anciennes de Michael M. Mulhall, qui s’arrêtent en 189015. Ils montrent d’abord qu’en France, de 1815 à 1913, les impôts ont été multipliés par près de 6,5, ils ont en effet augmenté de 549 %. Leur croissance a donc été bien plus forte que celle du produit intérieur brut, qui selon les calculs de Maurice Lévy-Leboyer s’est accru de 1820 à 1913 de 330 %16.

11Cette tendance à la hausse du prélèvement fiscal se manifeste tout au long du siècle : si on divise celui-ci en une série de périodes décennales, on voit que chacune d’elles marque une nouvelle progression des prélèvements :

12Pour juger plus finement de l’évolution du poids des impôts, il convient d’examiner la courbe suivante, retraçant année par année, à partir de la série de Louis Fontvieille, le montant des taxes fiscales perçues par l’État.

13La tendance haussière est manifeste, et la progression n’est interrompue momentanément que par des reculs de faible amplitude, qui apparaissent comme des accidents dus à des agitations politiques et surtout à des crises économiques et aux dépressions qui les suivent (la baisse des prix et le recul des transactions se répercutent alors sur les rentrées fiscales) : c’est ainsi que s’expliquent les tassements qui se produisent en 1830, au milieu du siècle lors d’une dépression qui va de 1847 à 1851, en 1884-1885 ou en 1907. Le recul un peu plus sensible de 1870 provient de la guerre franco-allemande et de l’invasion du pays. À l’inverse, les périodes d’accélération de la hausse des prélèvements correspondent principalement à la création de nouveaux impôts ou à l’alourdissement des impôts déjà appliqués : ainsi les prélèvements augmentent un peu au tout début de la Restauration, avec la création d’une contribution extraordinaire de 100 millions de francs et de centimes extraordinaires18, après la guerre de Crimée avec l’établissement d’un nouveau décime additionnel et le relèvement des droits d’enregistrement et des contributions indirectes19. La montée, bien plus nette des impôts, en 1872-1873, traduit la mise en œuvre des mesures fiscales de Thiers (relèvement des droits d’enregistrement et de diverses contributions indirectes et création d’un impôt de 3 % sur le revenu des valeurs mobilières) destinées à faire face au service des emprunts de libération du territoire20. Enfin les progrès des impôts à partir de 1906, dus essentiellement à la croissance économique et à la hausse des prix, ont été accentués par la création d’une « masse de petits impôts » destinés à faire face à la forte montée des dépenses21.

14Par contre les suppressions ou les allégements de taxes opérés à plusieurs reprises n’ont pas eu d’incidence visible, car leur impact, fort limité, a été effacé par la tendance à une progression soutenue des prélèvements fiscaux à long terme, qui est due en partie à l’augmentation (de plus en plus lente) de la population et plus encore à la croissance de l’économie.

Graphique 1.
Les impôts d’État en France

B. Comparaison avec l’évolution du prélèvement fiscal au Royaume-Uni

15Toujours entre 1815 et 1913, les taxes du pouvoir central au Royaume-Uni, passent selon Peter Flora de 73 millions à quelque 160 millions de livres sterling (le maximum est atteint en 1911), soit une progression de 116 % ; les chiffres de D.E. Schremmer traduisent à une progression sensiblement plus forte (+191 %), mais qui reste considérablement inférieure à celle des impôts français (+ 549 %)22.

16De plus, ces chiffres de Schremmer, reportés sur le tableau en annexe, montrent que la ponction fiscale dans ce pays a connu des phases fortement contrastées, avec d’abord une longue période de réduction des rentrées fiscales allant de 1815 à 1843 au moins. Il est possible de pousser plus loin la comparaison de l’évolution du prélèvement fiscal dans les deux pays, en analysant l’ensemble de la série annuelle des taxes relevant du pouvoir central en Angleterre établie par Peter Flora23, qui peut être rapprochée de celle de Louis Fontvieille sur les impôts d’État en France.

17La courbe figurant sur ce graphique présente deux grandes différences avec celle concernant la France : la chute du montant des taxes britanniques s’est réalisée de 1815 à 1832 et elle a été de 34,5 %, leur montant passe alors de 73,3 à quelque 48 millions de livres sterling24. Il se stabilise ensuite à proximité de ce chiffre jusqu’en 1843 : cette année-là, le rétablissement de l’impôt sur le revenu (incarne tax) a tout juste compensé la diminution des recettes douanières en raison de l’abaissement des droits de douane. Après seulement, les rentrées fiscales augmentent, dans l’ensemble assez lentement et essentiellement sous l’influence de la croissance économique, car les taxes fiscales anglaises font preuve d’une grande élasticité.

18Les rares guerres dans lesquelles l’Angleterre s’est engagée après 1815 provoquent de fortes augmentations, suivies ensuite d’un reflux sensible. Ainsi, lors de la guerre de Crimée, la seule guerre continentale à laquelle l’Angleterre ait participé de 1854 à 1856 et qui lui a coûté 69 millions de livres sterling, Gladstone « commença par augmenter dans une assez forte proportion les impôts directs et indirects, l’impôt sur le revenu notamment »25. De même, lors de la guerre des Boers (1899-1902), seule guerre coloniale coûteuse pour la Grande-Bretagne, le Parlement a voté le 6 mars 1900 toute une série de relèvements d’impôts (concernant les droits sur la bière, les spiritueux, le thé, le tabac...) et augmenté un mois plus tard de 50 % le taux de l’impôt sur le revenu.

Graphique 2.
Les central government taxes au Royaume-Uni

19Enfin, à partir de 1906 la préparation d’un grave conflit européen qu’on sent venir entraîne une véritable course aux armements navals entre l’Empire allemand et le Royaume-Uni, d’autant plus onéreuse pour ce dernier pays que dans le même temps le gouvernement libéral se lance dans une ambitieuse politique sociale qui accroît les dépenses budgétaires. Pour faire face à ce surcroît de charges, le gouvernement procède à nouveau à un fort alourdissement de la fiscalité.

20On voit qu’au cours du xix^e siècle les collectes fiscales de la France et de l’Angleterre ont été affectées très différemment par les guerres. Tout d’abord, après 1815 la Grande-Bretagne s’est tenue à l’écart de tous les confits européens, sauf de la guerre de Crimée, et il n’en a pas été de même de la France, qui s’est en particulier lancée dans une guerre désastreuse contre la Prusse. Ensuite, la réaction des deux pays aux dépenses de guerre est fort différente, et l’Angleterre mène alors une politique financière très éloignée de celle de la France. En cas de conflit, le Royaume-Uni a pour règle constante de couvrir entre le tiers et les deux cinquièmes du coût de ce conflit par l’impôt, pourvoyant au reste par des emprunts, alors que la France recourt en ce cas essentiellement à des emprunts : ainsi, lors de la guerre de Crimée, le gouvernement de Napoléon III a lancé trois grands emprunts d’un montant total de plus d’un milliard et demi de francs, et il n’a commencé à mettre en œuvre quelques impôts nouveaux, d’un rendement limité, que plus d’un an après le début des hostilités. Lors de la guerre d’Italie, « la conduite du gouvernement français a été encore plus empreinte de négligence »26. De même ce n’est qu’après la fin de la guerre de 1870-1871 et le lancement du premier grand emprunt de libération du territoire en juin 1871 que l’Assemblée nationale a discuté d’impôts nouveaux destinés à assurer le service de cet emprunt. De surcroît, la France n’a pas procédé à un amortissement régulier de sa dette publique durant les quarante années qui ont précédé la Grande Guerre27. L’attitude du Royaume-Uni a été à l’opposé, et c’est une des raisons pour lesquelles sa dette publique, si importante à la fin des guerres napoléoniennes, ne représente plus au début du xx^e siècle que 62 % de celle de la France en 1896 ; il en est de même en 1904, après la guerre des Boers. Or, quand dans un pays la charge de la dette publique prend une ampleur considérable, il lui faut bien finalement se procurer les moyens d’y faire face en accroissant sa fiscalité, car « l’emprunt est de toute nécessité la préface de l’impôt »28.

21La croissance absolue du prélèvement fiscal n’a qu’une signification limitée, puisqu’elle reflète en partie des évolutions, à la fois démographiques et économiques, qui diffèrent selon les pays. La prise en compte de ces évolutions accentue fortement les mouvements contrastés de la fiscalité en France et au Royaume-Uni.

22La population de la France, qui tend progressivement à un état stationnaire, n’est passée de 1815 à 1913 que de 29,4 millions d’habitants à 39,8 millions, alors que celle du Royaume-Uni a dans le même temps plus que doublé (passant de 19 millions à plus de 47 millions). Aussi le tableau suivant montre-t-il que le montant par habitant des impôts a évolué dans les deux pays de façon très différente :

Tableau 2.
Montant29 des impôts par habitant30(en francs)

23Que l’on tienne compte des seuls impôts perçus ou décrétés par l’État dans les deux pays, ou que l’on y ajoute les taxes perçues par les collectivités locales (ces taxes locales représentent un peu plus de 20 % des impôts de l’État en France), le constat est le même. Alors que les impôts payés en moyenne par chaque Français progressent de plus en plus vite entre les dates choisies, les impôts exigés en moyenne de chaque habitant du Royaume-Uni ont été réduits de plus de la moitié entre 1815 et 1842, et ils ne progressent de manière sensible qu’après la période 1875-1880. Mais la taxe fiscale par Britannique à la veille de la Grande Guerre remonte à peu près au niveau qui était le sien à la fin des guerres contre Napoléon31.

24De plus, si on compare aux mêmes dates les charges fiscales par habitant imposées aux Anglais et aux Français, on voit qu’au départ les guerres entre l’Empire de Napoléon et le Royaume-Uni n’avaient pas exigé des contribuables français de gros sacrifices, l’effort de guerre ayant été financé pour l’essentiel par l’exploitation du continent. En 1815, la charge fiscale de chaque Français est à peu près la même que celle qui était exigée d’eux vers 178032. Comme entre-temps la population française a augmenté de 20 % environ, cette charge par habitant s’est allégée d’autant. Dans le même temps, pour l’ensemble des sujets du Royaume-Uni, elle a été multipliée par quatre au moins, si bien que chacun d’eux paie en moyenne en 1815 quatre fois plus d’impôt que chaque Français. Par la suite, la progression de la charge fiscale par habitant en France et son recul au Royaume-Uni font que son fardeau devient progressivement assez voisin dans les deux pays. C’est seulement après la guerre de 1870 que le niveau de la charge fiscale par habitant en France dépasse celui qu’il atteint outre-Manche. Avec la guerre des Boers, les impôts par habitant redeviennent pour un temps plus lourds en Angleterre qu’en France, et finalement ils se retrouvent à peu près équivalents à la veille de la guerre de 1914. Au total, les Français, qui payaient quatre fois moins d’impôts que les Anglais en 1815, sont autant taxés qu’eux un siècle plus tard, et ils ont souvent l’impression de devoir payer beaucoup plus.

25Mais ce qui compte le plus, c’est le rapport entre le montant des impôts payés dans chaque pays et le montant du PIB, ou mieux celui du revenu national ou du produit national net, qui permet d’apprécier la part des richesses créées chaque année absorbée par les impôts. C’est ce qu’a fait au début du siècle dernier Paul Leroy-Beaulieu33. D’abord pour le Royaume-Uni, à deux dates successives, vers 1895 et vers 1902-1903. Vers 1895, l’ensemble des impôts en Grande-Bretagne et en Irlande se monte à 3 milliards 450 millions de francs au maximum (101 973 829 livres sterling d’impôts perçus pour le compte de l’État, soit 2 milliards 570 millions de francs, somme ramenée après diverses réductions à 2 144 millions de francs ; cet auteur y ajoute pour les impôts locaux 51 800 000 livres sterling, soit 1 300 millions de francs). Comme l’« ensemble des revenus des citoyens de la Grande-Bretagne et de l’Irlande ne serait guère inférieur à une quarantaine de milliards de francs, l’ensemble des impôts nationaux et locaux représenterait ainsi 8,5 % environ du revenu des habitants ». Les mêmes calculs appliqués à l’année 1902-1903, soit après la guerre avec l’Afrique du Sud, donnent 4 925 millions de francs d’impôts (3 250 millions pour les impôts d’État et 1 675 millions de francs pour les impôts figurant dans les recettes des localités) pour un « revenu des contribuables britanniques qui ne dépasse pas 41 à 42 milliards : le prélèvement est ainsi d’environ 12 % ».

26Pour la France, Paul Leroy-Beaulieu estimait à 3 milliards le rendement des impôts proprement dits qui figurent au budget de 1904, et à 855-875 millions de francs les impôts locaux : ainsi, pour cette année 1904, « le poids de la taxation en France, déduction faite de toute recette ayant un caractère domanial, atteindrait pour l’ensemble des pouvoirs publics 3 milliards 890 millions de francs, soit 100 francs approximativement par tête ». Comme le revenu total des Français était alors, selon cet auteur, de 30 à 32 milliards de francs34, le prélèvement fiscal en représente 12,5 % à 13 % : « L’impôt prend donc le huitième au moins de tous les revenus particuliers. »

27Il est possible de mesurer de la même façon à diverses dates la pression fiscale par rapport au revenu en Angleterre et en France, et de proposer des fourchettes indiquant une évolution dans laquelle s’inscrivent assez bien les pourcentages proposés par Paul Leroy-Beaulieu.

28Malgré son caractère approximatif, ce tableau met en évidence un fait remarquable : les Britanniques, qui au départ payaient en impôts le cinquième de leur revenu, ont bénéficié pendant une très longue période, qui va de 1815 à 1875 et même jusqu’en 1880, d’une réduction soutenue de la pression fiscale. Tous les gouvernements ont alors pratiqué une politique conforme au principe proclamé par Gladstone selon lequel il fallait laisser l’argent « fructifier dans les poches de la population », donc équilibrer les comptes de l’État au niveau le plus bas possible afin de réduire les impôts, et ils ont cherché à minimiser le rôle de l’Etat comme percepteur d’impôts. Cette période libérale, dont l’apogée se situe pendant le boom économique du milieu du règne de la reine Victoria, est une époque heureuse pour les Britanniques, qui voient tout à la fois leurs revenus s’accroître et la pression fiscale s’alléger36. À partir de la Grande Dépression qui débute dans les années 1880, l’emprise des dogmes libéraux sur l’opinion décline, en même temps que la fiscalité s’alourdit.

29La France n’a pas eu de gouvernement qui ait mené de manière soutenue une telle politique de réduction des impôts ; alors même que l’Angleterre victorienne allait le plus loin dans ce sens, le Second Empire s’est montré fort dépensier et il a engagé le pays dans une série de guerres coûteuses.

II. L’évolution du niveau de pression fiscale dans les pays européens37

30On ne dispose pas de données fiables concernant beaucoup d’autres pays pour la première moitié du xix^e siècle, et les changements de frontières, avec notamment la formation des unités allemandes et italiennes, rendent difficile la reconstitution de séries continues remontant avant la création de l’Empire allemand et du royaume d’Italie. On peut toutefois constater que pour tous les pays sur lesquels on dispose de séries longues il n’apparaît aucune phase de diminution des impôts comparable à celle qu’a connue l’Angleterre : dans tous ces pays, les impôts tendent à augmenter, et au mieux ils connaissent quelques années consécutives de relative stabilité de la pression fiscale, comme en Belgique entre 1841 et 1848. Ainsi les prélèvements fiscaux en Prusse se sont régulièrement élevés, en millions de thalers, de 31 millions en 1816, à 52 millions en 1850, 84 millions en 1867 et 119 en 187038 : de 1816 à 1870 ils ont connu une progression de 280 %, un peu plus forte que celle des impôts français.

31Pour la période allant du début des années 1870 aux années 1910-1913, la hausse des impôts dans la plupart des pays a été d’une ampleur en gros comparable, compte tenu de la marge d’incertitude des statistiques : rappelons que les impôts en France ont alors augmenté de 190 % à 260 % selon les statistiques et ceux du Royaume-Uni d’environ 140 % ; la hausse pour les Pays-Bas et la Belgique a été respectivement de 142 % et de 160 %, donc proche de celle du Royaume-Uni, mais les autres pays ont connu des hausses d’impôt plus proches de celle des impôts français (240 % pour la Suisse, 260 % pour le Danemark et l’Italie, 280 % pour la Norvège), ou plus fortes encore, comme en Allemagne, mais dans ce pays la superposition d’impôts perçus par le Reich, d’impôts perçus par les États membres et enfin de taxes locales rend délicat l’établissement d’une série prenant réellement en compte l’ensemble de la fiscalité.

32On peut chercher une explication de ce mouvement de hausse qui gonfle l’ensemble des impôts dans tous les pays d’Europe à partir du dernier quart du xix^e et pendant une grande partie du siècle suivant dans la loi d’Adolph Wagner. À vrai dire, la loi Wagner, désignée par le nom de cet économiste allemand qui est le premier à l’avoir énoncée en 1892, établit seulement le principe de l’extension croissante des activités de l’État, et donc de la progression inéluctable des dépenses privées chez les peuples civilisés, celles-ci augmentant en raison des besoins sociaux nés de l’industrialisation39. Mais il est logique de penser que cette hausse des dépenses ne peut à terme que provoquer un alourdissement des impôts. Les guerres ont contribué à cet alourdissement de la fiscalité dans certains pays. La thèse avancée par A.T. Peacock et J. Wiseman en 1961, et appliquée par ces auteurs aux deux guerres mondiales40, pourrait avoir joué déjà à la suite de la guerre de 1870 pour la France, ou de la guerre des Boers pour l’Angleterre. Selon elle, alors que dans les temps calmes le public se fait une certaine idée du niveau tolérable de pression fiscale et se refuse à aller au-delà, les guerres habituent les contribuables à accepter une charge fiscale plus lourde, qui se maintient plus ou moins par la suite : elles rendent ainsi possible le relèvement par paliers successifs du niveau jugé tolérable de pression fiscale. Cette loi ne paraît pas avoir joué en Angleterre, où après chaque période de guerre le gouvernement a systématiquement tenté de réduire les impôts... Mais il est certain que les préparatifs militaires liés à la tension internationale croissante, à l’approche de la Grande Guerre, ont poussé les grandes puissances à augmenter leurs impôts.

33On peut se demander si cette progression des prélèvements dans tous les pays européens a contribué à réduire les différences de niveaux de pression fiscale qui existaient entre eux. Si on calcule en francs le montant moyen des impôts payés annuellement par les habitants des principaux pays dans les années 1910- 1913, on arrive à des ordres de grandeurs assez proches : les Français consacrent à l’impôt, on l’a vu, de 100 à 128 francs, et les Britanniques environ 110 francs. Les Allemands doivent payer un peu moins de 100 francs, les Italiens 110 francs selon certains, ou peut-être un peu moins, alors que les Russes versent en moyenne deux ou trois fois moins d’impôts. D’autres études de cette époque donnent des chiffres quelque peu différents, mais qui ne bouleversent pas le classement des pays selon le taux de prélèvement par habitant. Ainsi un article, paru dans une revue russe de 1913, conclut que les impôts annuels représentent alors, par habitant, en francs, 128 francs pour les Britanniques, 110 francs pour les Français, 73 francs pour les Allemands (les impôts de ces derniers paraissent souvent plutôt sous-estimés), 65 francs pour les Autrichiens, 63 francs pour les Italiens et 30 francs pour les Russes41. Mais le revenu par tête de ces derniers est trois fois moindre que celui des Anglais...

34Il est donc plus intéressant d’établir un rapport entre « l’impôt » et le revenu national, ou le revenu par tête, son évolution et son niveau, qui peut présenter d’énormes disparités selon les pays. En 1815 il existait, on l’a vu, un écart considérable entre les Français qui consacraient aux impôts quelque 7 % de leurs revenus, et les Britanniques, qui subissaient une pression fiscale trois fois plus lourde, destinée à financer les guerres contre l’Empire napoléonien. Il est difficile de mesurer pour cette époque le poids des impôts dans la plupart des autres pays. Pour la Prusse, les impôts paraissent avoir été fort légers, puisqu’en 1821 ils représentaient l’équivalent de 12 francs par habitant, moitié moins qu’en France, mais il est vrai qu’à cette époque ce pays était encore relativement pauvre.

35À la Belle Époque, les niveaux du prélèvement fiscal dans divers pays, calculé en prenant en compte l’ensemble des impôts, y compris les impôts locaux, paraissent s’être plutôt rapprochés. Mais de sensibles disparités subsistent et en poursuivant la tentative faite par P. Leroy-Beaulieu pour classer les différents pays selon la proportion des revenus des citoyens prélevée par l’impôt dans chacun d’eux au début du xx^e siècle42, on peut les répartir en quatre groupes :

36D’abord ceux où l’impôt est léger : pour Paul Leroy-Beaulieu, c’est essentiellement le cas de la Belgique. Il a calculé que dans ce pays, en 1900, « l’ensemble des impôts nationaux, provinciaux et communaux, paraît atteindre au grand maximum 352 millions de francs, soit 52 francs par habitant, deux fois moins qu’en France, et tout au plus de 7 % à 7,25 % du revenu des citoyens. Il en concluait que « cette proportion très légère est, sans doute, la plus faible qui se rencontre en Europe et probablement dans le monde entier ». Les chiffres donnés par Peter Flora pour la Belgique confirment cette appréciation : en 1912-1913, l’ensemble des impôts (general government taxes) est évalué à 407 millions de francs, soit 6,3 % du produit national net (évalué à 6,5 milliards de francs). Il semble que l’impôt ait été léger aussi pour la Suisse, puisqu’il ne représentait d’après Peter Flora que 5,9 % du produit national net en 1910, et aussi, hors d’Europe, pour les États-Unis, où les impôts fédéraux n’absorbent qu’une part minime de ce produit (de 2 % à 3 %), même s’il faudrait y ajouter les impôts perçus par les différents États.

37Viennent ensuite les pays où l’impôt est modéré : c’était le cas de l’Angleterre avant la guerre des Boers (8,5 % selon Paul Leroy-Beaulieu). D’autres chiffres, toujours rassemblés par Peter Flora pour les années 1910-1913, permettent de classer dans cette catégorie les pays où il représente un peu moins de 9 % du produit national net, soit la Suède, la Hollande, la Norvège, et le Danemark (entre 8,3 % et 8,9 %). Il faut noter que ces pays, à l’impôt léger ou modéré, sont de petits pays, qui ne se sont pas lancés dans la course aux armements qui a précédé la guerre de 1914, à la différence des grandes puissances.

38Celles-ci forment un groupe où, selon l’expression que Paul Leroy-Beaulieu appliquait à la France, « l’impôt est lourd, mais supportable ». C’est donc le cas de la France à la veille de la guerre (le taux est de 11 % à 13 % selon nos calculs), du Royaume-Uni (12 % selon Paul Leroy-Beaulieu en 1902-1903, et de 11 % à 13 % selon nos calculs pour 1913), et peut-être de l’Empire allemand43 : selon les chiffres reconstitués par D.E. Schremmer pour l’exercice 191344, l’ensemble des taxes fiscales stricto sensu est alors de 4,054 milliards de marks, soit l’équivalent de 77 francs par habitant ou de 7,8 % du produit national net. Mais si on y ajoute divers droits (correspondant aux fees britanniques) et surtout les recettes provenant des entreprises publiques, pour arriver à une définition plus large des prélèvements, ceux-ci sont de 6,16 milliards de marks, l’équivalent de 7,7 milliards de francs, soit 115 francs par habitant, un chiffre assez proche, compte tenu de l’incertitude des données, de celui des impôts par habitant en France (120 francs environ) ou au Royaume-Uni (111 francs) ; et dans ce cas le taux de prélèvement par rapport au produit national net est de 11,9 %, donc du même ordre de grandeur que celui de ces deux autres grandes puissances

39Enfin, il y a au moins un pays où l’impôt paraît excessif, c’est l’Italie selon Paul Leroy-Beaulieu. Il évalue le total des impôts dans ce pays (impôts nationaux, provinciaux et communaux) à 1 687 millions de francs pour 1892-1893, et à près 1 600 millions pour le seul budget de l’État, ce qui le conduit à estimer alors le total des impôts à plus de 2 milliards de francs. Comme le revenu national, qui est très difficile à mesurer, pourrait être de 10 à 12 milliards de francs, « le taux de taxation » pourrait pour le moins s’établir à 16 % ou 20 % ! Ici encore, les chiffres de Peter Flora confirment largement les calculs de P. Leroy-Beaulieu, puisqu’ils donnent un ratio ensemble des taxes fiscales/ produit national net de 21,3 % en 1912 (et de 22 % en 1900). Paul Leroy-Beaulieu en conclut qu’« à ce taux exorbitant l’impôt porte un préjudice énorme à la société, pousse le capital et les citoyens à l’émigration, et devient presque irrécouvrable », ce qui semble indiquer que ces chiffres concernent pour l’Italie l’impôt figurant dans les budgets, et non les recouvrements effectifs ! Et cet auteur poursuit : « L’Italie est arrivée à l’extrême limite où l’impôt nuit à la société et se nuit à lui-même, en ce sens qu’il donne trop de tentations et de facilités à la fraude45. » On voit ici apparaître l’idée qu’on peut fixer une « limite maxima à l’impôt », qui ne doit pas dépasser 13 % du revenu des citoyens. Au-delà, écrit Paul Leroy-Beaulieu, c’est « une proportion exorbitante »46. Une telle limite, dont la fixation ne repose sur aucune base scientifique, a de quoi faire sourire aujourd’hui, mais elle correspondait au début du xx^e siècle à ce qui représentait réellement le maximum tolérable de la pression fiscale pour beaucoup d’économistes et d’hommes politiques.

III. Des systèmes fiscaux complexes et divers

40L’ensemble des impôts se répartit dans tous les pays, selon des proportions variables, en prélèvements destinés à financer soit l’État central, soit les collectivités régionales et locales. À ce point de vue, la France se différencie de la plupart des autres pays d’Europe occidentale. Les impôts destinés aux collectivités locales y représentent selon les années de 18 % à 28 % du total des impôts, alors que dans la plupart des autres pays cette proportion est d’un tiers ou des deux cinquièmes47. De plus, en France, c’est l’État qui détermine pour l’essentiel les taxes (notamment les centimes additionnels aux impôts directs d’État) que les collectivités locales ont le droit de percevoir, celles-ci ne disposant pas à cet égard d’une réelle autonomie ou d’un droit d’imposer qui leur appartienne en propre, ceci en raison de la forte centralisation du système politique.

41Par ailleurs, le prélèvement fiscal est en fait dans tous les pays le produit d’une multitude de taxes. Aucune nation n’a tenté de mettre en pratique le principe d’un impôt unique, préconisé par les physiocrates et repris par quelques auteurs du xix^e siècle. En fait, dans chaque pays la fiscalité est l’objet d’un système complexe, associant de multiples taxes, souvent affecté d’année en année par des modifications mineures (dégrèvements, création de nouveaux impôts, modification des taux), et touché plus rarement par de véritables réformes d’ensemble.

42Comme le reconnaissait Paul Leroy-Beaulieu « on est forcé d’admettre que la législation fiscale diffère d’un pays à un autre et que ces différences de législation fiscale ont dans la pratique une importance considérable »48. Les solutions adoptées par les différents pays, autrement dit les choix qu’ils ont faits en matière de taxes fiscales, apparaissent très diverses, et nous ne donnerons ici que quelques indications sur les systèmes appliqués dans trois grands pays, qui ont fait figure de modèles.

43L’Angleterre est souvent considérée comme un pays pionnier ayant su, avant les autres, adopter une législation fiscale moderne. Dès la fin du xviii^e siècle, elle disposait d’un système relativement efficace, combinant des impôts directs exigés de tous (contribution foncière ou land tax, impôt sur les maisons et droits de succession) avec un grand nombre d’excises ou taxes indirectes intérieures sur des produits de consommation, des taxes sur les produits de luxe, et des droits de douane. À la veille du conflit avec la France révolutionnaire, l’ensemble des impôts indirects, y compris les droits de douane, représentait 84 % des prélèvements fiscaux. Mais pour faire face aux besoins nés de la guerre contre la France révolutionnaire, William Pitt a fait voter en 1798 l’income tax. Cet impôt sur le revenu est une contribution de guerre, qui a été supprimée après la paix d’Amiens en 1802, puis rétablie l’année suivante : elle comporte alors une imposition distincte de chaque type de revenu, correspondant à cinq cédules, avec un taux de 5 %, porté bientôt à 10 %. Après Waterloo, le Parlement suspend cet impôt en 1816, dans le cadre d’une politique systématique de dégrèvements, qui a concerné également les droits sur le cuir, les chandelles et la bière.

44En 1842, pour faire face au déficit budgétaire et compenser la baisse des droits de douanes due à la nouvelle politique libre échangiste, le Parlement restaure l’incarne tax. Conçue d’abord comme un expédient temporaire, elle va devenir dès lors, de manière permanente, une pièce maîtresse du système fiscal britannique. C’est un impôt de quotité, proportionnel, dont sont exemptés les petits revenus ; son taux varie fréquemment en fonction de l’état des finances (il a été fortement relevé pendant la guerre de Crimée et plus encore lors de la guerre des Boers, atteignant alors 16,25 % des revenus). Les revenus sont classés en cinq cédules, correspondant à des modes de perception différents, et les deux tiers de cet impôt sont perçus à la source, sans qu’il soit demandé au contribuable de faire une déclaration individuelle : celui-ci n’a à en faire une que s’il sollicite une réduction d’impôts.

45Enfin, à la suite des travaux d’un comité institué en 1906 en vue de graduer l’income tax, le cabinet libéral, avec Lloyd George comme chancelier de l’Échiquier, fait insérer dans la loi de finance de 1909-1910 une surtaxe (supertax) qui s’y superpose et frappe les revenus globaux supérieurs à 2 000 livres d’un impôt à taux progressif, qui ne touchait d’abord que 11 800 contribuables, alors que le nombre de personnes payant l’income tax était en 1912-1913 de 1 200 000. Ainsi complétée, proclamait Lloyd George en 1910, l’income tax est devenue « le centre et l’ancre de notre système financier. » De plus les transmissions des successions sont soumises par l’estate duty à des droits qui progressent en fonction du montant de leur actif de 1 % à 8 %, et même de 20 % à partir de 1914, des contributions spéciales frappent les plus-values immobilières et les revenus provenant des mines, si bien que la fiscalité du Royaume-Uni, fortement progressive, frappe plus lourdement que dans la plupart des autres pays les revenus et les propriétés des classes possédantes. Par contre, depuis le milieu du siècle, l’importance des droits de douane parmi les recettes fiscales est devenue secondaire, et à la suite de dégrèvements successifs, les taxes sur les produits de consommation ne portent plus que sur quatre produits, le tabac, la bière, le thé, et surtout les alcools. L’Angleterre dispose ainsi d’un système fiscal qui s’avère efficace et très flexible en cas de difficulté financière.

46L’impôt sur le revenu, qui est vite apparu comme une innovation fiscale majeure attribuée au Royaume-Uni, a été progressivement adopté par la plupart des pays d’Europe occidentale. Certains cantons suisses ont même expérimenté depuis 1830 des impôts sur la fortune et le revenu, basés sur la « capacité personnelle », et Bâle-Ville a inauguré l’impôt sur le revenu global depuis 184049. Des impôt sur le revenu ont été institués en Autriche en 1849, en Suède en 1861, en Italie en 1864, en Saxe en 1874, en 1892 en Norvège et aux Pays-Bas, en 1903 en Norvège et un peu plus tôt en Suède... Mais tous ces pays n’ont pas nécessairement importé l’income tax britannique, car il a existé dès le xix^e siècle diverses modalités de cet impôt, et sa perception a été fort inégale. Ainsi en Italie, on a créé en 1864 un impôt qui frappait tous les revenus, sauf ceux qui étaient déjà soumis à l’impôt foncier, et qui distinguait trois catégories de revenus soumises à des tarifs différents. La perception à la source s’étendait au traitement des fonctionnaires, aux intérêts des rentes sur l’État, et depuis 1874 aux salariés des entreprises. Mais en fait cet impôt a donné lieu à des phénomènes d’évasion d’une importance considérable, et malgré un taux quatre ou cinq fois plus élevé qu’en Angleterre ou en Prusse, il n’a eu qu’un rendement modeste50.

47L’exemple de la Prusse, puis de l’Allemagne, révèle une voie originale du développement de la fiscalité. Après la chute de l’Empire napoléonien, l’État prussien tirait une partie importante de ses recettes des revenus du domaine public, tandis que le système fiscal, appliqué par une bureaucratie efficace, restait très traditionnel51. Il impose des taxes différentes aux villes et aux campagnes, et il n’adopte ni l’income tax imposée aux individus en Angleterre, ni les impôts réels, basées sur des signes extérieurs de richesse, comme en France. Il recourt surtout à des impôts indirects, en raison de la faible élasticité de ses taxes directes, établies souvent sur des bases archaïques. Il y a eu quelques progrès, comme la création en 1821 de la Klassensteuer, une contribution graduée répartissant les contribuables en quatre classes d’après leur profession et certains indices de richesse, qui a été transformée en 1851 en « impôt sur le revenu classifié » : il ne s’agit pas d’un impôt sur le revenu effectif, car les fonctionnaires chargés de l’assiette se sont vu refuser « toute enquête vexatoire sur le revenu ou la situation de fortune des contribuables ». La situation ne change guère même après l’établissement du Reich en 1871, qui impose un système fiscal à trois étages (les communautés locales, les divers États, et le Reich) : l’Empire doit alimenter son budget avec l’impôt indirect (douanes, taxes sur la consommation, droits de timbre), tandis que les États particuliers pourvoient à leurs dépenses avec les impôts directs et le revenu de leurs domaines. Du reste, Bismarck avait des conceptions assez traditionnelles en cette matière, fort proches de celles de Thiers, et il comptait surtout sur les impôts indirects, ce qui lui faisait déclarer en 1881 : « Quand je songe que l’impôt des boissons en France rapporte 450 millions de francs, que le tabac rapporte presque autant, le timbre et l’enregistrement davantage, j’en éprouve une certaine humiliation, et je me dis : Est-ce que nous serions moins intelligents que les Français ? » Aussi a-t-il réussi à faire voter par le Reichstag en 1887 une sensible augmentation des taxes sur les alcools...

48C’est en Prusse, qui constitue le plus grand de ces États particuliers, que va être réalisée la réforme décisive. Dans ce pays, tout comme en France, les impôts directs étaient fondés sur le revenu présumé d’après certains indices, et la moitié ou les deux tiers des revenus échappaient à l’impôt. En 1891 une rupture décisive se produit, avec la réforme du ministre des Finances du royaume, Miquel, qui va servir d’exemple aux autres États allemands. Il crée l’Einkommensteuer, un impôt sur le revenu global, exigé dès que celui-ci dépasse l’équivalent de 3 750 francs par an, qui ne se compose pas comme l’income tax d’une série d’impôts cédulaires sur les revenus. Il est établi grâce à des déclarations obligatoires des contribuables, soumises à l’examen d’une commission composée en majorité de membres élus. Cette commission peut interroger les contribuables, fixer d’office le montant de leur impôt. On peut faire appel devant une commission de district, voir devant la Cour administrative suprême. La création de cet impôt dont le tarif était modérément progressif, et celle d’un impôt complémentaire sur le capital de 0,5 % l’an et de droits de succession à tarif progressif, qui vont alors de 1,13 % à 3,95 %, permettent de mettre les autres impôts directs (impôt foncier, impôt sur les propriétés bâties, impôt sur le commerce et l’industrie) à la seule disposition des collectivités locales. Quant au Reich, il bénéficie à partir de 1909 de nouvelles taxes indirectes (sur le tabac, les alcools, les allumettes), et d’un impôt sur les plus-values foncières. L ’Einkommensteuer, cet impôt sur le revenu global, qui est au cœur d’« une fiscalité scientifique et autoritaire », a permis une répartition rationnelle de la matière imposable entre les États, les communes et le Reich, et il a servi de « prototype à d’autres systèmes fiscaux »52.

49La France a suivi une autre voie. Après la suppression radicale des impôts de l’Ancien Régime dès le début de la Révolution, la Constituante a établi trois contributions : la taxe foncière, la taxe personnelle et mobilière, et la patente (et le Directoire y a ajouté la contribution des portes et fenêtres). Les législateurs ont choisi ainsi des modes d’imposition qui protègent l’individu de toute action arbitraire de l’État ou du fisc : ces contributions sont en effet des impôts réels, qui ne tiennent pas compte de la situation personnelle des contribuables. Ainsi la contribution foncière porte sur la terre, connue d’après les évaluations cadastrales, sans examiner le niveau de richesse du propriétaire, de même la contribution personnelle et mobilière est basée sur la valeur locative fictive des habitations. Il s’agit donc d’impôts indiciaires et comme l’écrit en 1822 Gervaise dans son Traité des contributions directes en France : « Le mode des contributions doit être tel que chacun contribue en proportion de sa fortune. Comme dans ce système la réalité des fortunes ne peut être connue, il a fallu chercher les signes ordinaires par lesquels la fortune se manifeste. Jusqu’à présent on n’en a point trouvé de plus évidents que le revenu des biens-fonds, la nature des professions et l’étendue des habitations53. »

50Cet ensemble d’impôts réels, qui vont demeurer intangibles pendant tout le siècle (même la contribution des portes et fenêtres, supprimée en Angleterre en 1851), paraissait moderne au début du xix^e siècle, et Adolph Wagner a reconnu « la technique étonnante » d’une telle fiscalité directe qui a précédé la réforme de celle de la plupart des autres pays et a servi de modèle à certains d’entre eux. La Belgique et le Luxembourg ont adopté ces mêmes impôts. Les Français y sont restés obstinément attachés, et ont repoussé toutes les propositions visant à les remplacer par un véritable impôt sur le revenu qui apparaissent régulièrement sous la Seconde République, puis sous le Second Empire, et enfin surtout tout au long de la III^e République, jusqu’à la veille de la guerre de 1914, et les Belges ont eu la même attitude jusqu’en 1913.

51Pourtant ces « quatre vieilles » (c’est ainsi que l’on désignait les contributions créées sous la Révolution) ont un grave défaut : ce sont des impôts de quotité dont le rendement est rigide, à moins d’y ajouter des décimes ou des centimes fort impopulaires (comme les 45 centimes de 1848) : ainsi la fixité des évaluations cadastrales paraît garantir l’immuabilité des impôts affectés à chaque cote foncière ; d’ailleurs, en raison même de l’incertitude de leur assiette, qui repose sur des indices vicieux, ces impôts ne sont tolérables que s’ils restent modiques. Faute de flexibilité, ils sont incapables de répondre aux besoins croissants de l’Etat. C’est pourquoi, sous l’Empire, Gaudin y a ajouté les droits réunis, qui sont des impôts indirects, et par la suite, chaque fois qu’il lui a fallu se procurer de nouvelles ressources fiscales, l’État a recouru à l’impôt indirect, « le meilleur des impôts, qui varie comme la prospérité », disait Thiers, qui y a fait largement appel54. Aussi, après la défaite de 1870- 1871, quand il a été indispensable de trouver des ressources nouvelles, Thiers s’est opposé avec véhémence à l’introduction en France d’un impôt sur le revenu, défendue par Wolowski ; celui-ci « adjure la France d’imiter ce qu’avait fait l’Angleterre en 1842 et d’instituer l’incarne tax que nous serons bientôt le seul peuple d’Europe à ne pas avoir ». Thiers, soutenu par une large majorité de députés à l’Assemblée nationale, consent seulement à l’instauration d’une taxe de 3 % sur le revenu des valeurs mobilières, qui épargne la rente, et d’une autre taxe de 2 % sur les créances hypothécaires. Il repousse également l’idée d’ajouter des décimes supplémentaires aux « quatre vieilles », et il préfère relever fortement les droits de timbre et d’enregistrement ainsi que les impôts de consommation, notamment sur les denrées coloniales, le sucre et le tabac. Selon lui, on ne saurait invoquer l’exemple de l’income tax anglais : en effet il faut bien « voir combien la société française et la société anglaise sont différentes » : l’Angleterre est donc au point de vue fiscal « l’exemple à ne pas suivre » (R. Schnerb).

52Par la suite, la question de l’importation en France de cet impôt sur le revenu appliqué dans un nombre croissant de pays a été soulevée à de nombreuses reprises. Ainsi, en juillet 1894, Cavaignac presse le gouvernement de l’adopter, d’« écarter le système des impôts réels et de suivre le mouvement qui entraîne toute l’Europe vers le progrès du drapeau de la justice sociale. L’Angleterre développe le caractère progressif de l’imposition sur le revenu, les Pays-Bas ont adopté un impôt personnel et progressif sur le revenu... ». En 1895-1896 le ministre des Finances, Paul Doumer, s’inspire de l’Einkommensteuer et propose un impôt sur le revenu global avec taxation d’office ou déclaration. L’imitation de cet impôt prussien fait figure d’épouvantail : Paul Deschanel dénonce vivement « les procédés inquisitoriaux de ce pays hiérarchisé et militarisé à outrance dans lequel, selon le mot de M. Bismarck, chacun naît avec un uniforme ». Quelques années plus tard, en 1908 le député Reinach repousse à son tour ce modèle venu d’un pays détesté : « En Prusse, il a fallu en venir à un espionnage intolérable et à une délation dégradante : on interroge les fournisseurs, les voisins, les domestiques, les enfants ; on tient compte des dîners donnés, des cigares offerts aux invités55. »

53D’autres, comme Cochery, préfèrent donc s’inspirer plutôt du modèle anglais. Joseph Caillaux, qui avait déjà en 1900 proposé une réforme de la fiscalité directe comportant un projet d’impôt sur le revenu, revient à la charge en 1906 et propose un impôt qui s’inspire nettement de l’income tax : il s’agit d’un impôt cédulaire, qui saisit chaque nature de revenu à sa source, en adaptant à chaque cédule le mode de fixation du revenu et de perception de l’impôt et le taux de prélèvement qui conviennent le mieux. Il doit s’y superposer un impôt complémentaire progressif sur le revenu global, obtenu en totalisant les revenus qui figurent sur les différentes cédules de chaque contribuable. Ce projet, qui à la différence des taxes anglaises comportait le principe d’une déclaration et ne prévoyait pas de perception de l’impôt à la source, reste à l’ordre du jour d’année en année, régulièrement bloqué par l’opposition du Sénat. Ce n’est qu’après les élections législatives d’avril-mai 1914, en juillet 1914, alors que l’on sent monter le péril de la guerre, que ce projet est enfin adopté, le 15 juillet, et c’est pendant la Grande Guerre que cet impôt commencera à être mis en œuvre.

54Ce long rejet par la France d’un impôt qui avait pourtant été appliqué avec succès par la plupart des pays européens a des causes profondes, enracinées au plus profond de la société française. On peut y voir le signe d’une politique de classe, viscéralement conservatrice : ce sont les possédants qui s’élèvent régulièrement contre un impôt perçu comme révolutionnaire ou comme une arme des socialistes pour abattre la société. Pourtant, Paul Leroy-Beaulieu, qui n’avait rien d’un révolutionnaire, avait mené campagne en 1871 pour l’impôt sur le revenu, car cette « taxe sérieuse, d’un rendement sûr et copieux » lui semblait indispensable pour réaliser l’équilibre des finances publiques56. Il a porté peu après ce jugement sur la politique fiscale des députés qui avaient soutenu la position de Thiers en ce domaine : « Une Assemblée qui se vantait de restaurer l’ordre social dans le pays et de préserver les grands principes sociaux avait donné un des plus manifestes exemples d’égoïsme de classe que l’histoire présente57. » Mais les possédants étaient aussi bien représentés au sein du Parlement britannique ou du Landtag prussien. Pour comprendre les raisons de cette opposition tenace à l’impôt sur le revenu, il faut aller plus loin, chercher dans la culture collective du peuple français : depuis la fin de l’Ancien Régime la société française, en particulier dans les campagnes, est allergique à toute idée de déclaration fiscale, à toute enquête de l’administration perçue comme de l’inquisition fiscale : la défense de la liberté individuelle implique que les contacts entre le fisc et les contribuables doivent être aussi légers que possible.

55En définitive, ce sont les impôts portant sur les consommations qui, en France, ont vu leur part dans les prélèvements fiscaux globaux devenir majoritaire. Selon l’analyse qu’en a proposée Jean Bouvier58, la part de ces impôts est passée de 45 % à 51 %, alors que celle des impôts sur le revenu régressait de 37 % à 27 % et que celle des impôts sur la fortune fléchissait légèrement.

56Ce long « immobilisme » (Jean Bouvier) du système fiscal français fait qu’en définitive la France est demeurée à l’écart du mouvement qui tend à donner plus de place aux impôts directs dans la plupart des pays européens : l’économiste et banquier Raphaël-Georges Lévy estime ainsi en 1900 que « la loi des accroissements des impôts directs, telle qu’elle s’observe en Angleterre, en Prusse, en Suisse, ne paraît pas s’être pleinement vérifiée en France depuis 1870… »59. Effectivement, dans tous les pays les taxes indirectes étaient largement prépondérantes au début du siècle, mais au cours de celui-ci, sauf en France, la part des impôts directs a tendu à augmenter. Entre 1872 et 1889, selon Michael M. Mulhall, le pourcentage des impôts directs dans le total des impôts de l’État serait passé de 15 % à 21 % au Royaume-Uni et de 25 % à 18 % en France. Les chiffres rassemblés par Peter Flora permettent, malgré certaines incertitudes concernant les définitions de chaque catégorie de taxes, de se faire une idée plus précise de la structure du prélèvement fiscal dans différents pays, au cours des années qui précèdent la Première Guerre mondiale, comme le montre le tableau 4 :

Tableau 4.
Structure des prélèvements fiscaux de l’État en 1910-1913 (en %)60

57On voit combien la diversité des systèmes fiscaux nationaux se répercute dans les structures du prélèvement fiscal propres à chaque pays. Les pays qui n’ont pas encore appliqué l’impôt sur le revenu sont aussi ceux où l’ensemble des impôts directs (avec les impôts indiciaires et les taxes sur les successions) demeure relativement peu important. Chaque pays a, à vrai dire, une structure du prélèvement qui lui est spécifique, et qui a parfois des origines anciennes. Ainsi la place privilégiée des droits de timbre et d’enregistrement en France résulte d’une tradition qui remonte à l’Ancien Régime, et c’est encore à ce type de taxes que Thiers a eu recours de préférence en 1871-1872. Mais la Belgique elle-même, qui possède un régime fiscal issu des principes de la Révolution française, avec l’impôt foncier, la contribution personnelle et la patente, et aussi des timbres et des droits d’enregistrement importants, proches de ceux de la France, demande plus aux impôts directs que notre pays.

58Enfin les impôts sur les consommations qui demeurent importants dans tous les pays, sauf au Danemark, peuvent porter sur un tout petit nombre d’articles comme au Royaume-Uni, ou sur un éventail étendu de produits, et donner lieu dans ce cas à une multitude de taxes créées au cours du temps, comme en France, ce qui alourdit souvent le coût de la perception.

59Signalons pour finir le cas particulier de la Russie tsariste, dont la fiscalité demeure très différente de celle des pays d’Europe occidentale. Elle a essayé d’organiser son système fiscal dans les années 1860, en remplaçant la capitation dans les villes par un impôt foncier, et en supprimant la capitation dans les campagnes, Sous l’impulsion de De Witte, ministre des Finances de 1893 à 1903, une politique visant à un rajeunissement de ce système fiscal est entreprise, avec l’augmentation des patentes et la création d’impôts sur les successions et sur l’industrie, en même temps que l’instauration progressive d’un monopole de l’alcool. Elle aboutit à une forte augmentation des recettes fiscales, qui passèrent de 960 millions de roubles en 1890 à 2 milliards en 1903 et à 3 milliards en 1914, ce qui permit d’équilibrer les budgets sauf pendant la guerre contre le Japon. Le rouble-or valant 2,65 francs de l’époque, ces 3 milliards de roubles représentent environ 50 % de plus que les recettes fiscales de la France ou de l’Angleterre, pour une population quatre fois plus nombreuse, mais disposant d’un pouvoir d’achat bien moindre (le produit national par habitant correspond au tiers de celui des Britanniques, et à 40 % de celui des Français). Aussi le taux de prélèvement fiscal par rapport au produit net, qui peut grossièrement être évalué à 12,5 %, est du même ordre de grandeur que celui des autres grandes puissances européennes.

60Mais le système est tout différent de celui des pays d’Europe occidentale, car la structure de ce prélèvement fiscal est étonnamment archaïque. D’une part, les impôts directs n’en représentent qu’une part très faible (bien plus faible qu’en France) d’environ 11 %61. Ensuite, parmi les impôts indirects, à côté des droits de douanes, qui ont été fort relevés, et des droits sur divers produits (tabac, sucre, sel, pétrole, thé, café), on trouve les droits sur les alcools et la vodka, ou plutôt le produit du monopole rigoureux de la rectification et de la vente des alcools dont dispose l’État tsariste depuis la fin du xix^e siècle : ces derniers représentent à eux seuls plus du tiers de ses recettes. C’est pourquoi on a pu dire qu’il s’agissait d’un budget ivre, ou que l’État tsariste bâtissait son budget sur l’ivresse de ses sujets62.

61Cette communication ne saurait prétendre faire plus qu’indiquer quelques jalons et soulever des questions susceptibles d’orienter d’autres recherches sur les principales spécificités de la fiscalité française du xix^e siècle, en replaçant ses évolutions dans le cadre d’une histoire comparée des fiscalités européennes qui reste largement à faire. Partout l’industrialisation a permis une augmentation notable du revenu national, et donc de la matière imposable, et elle a été de pair avec une plus grande efficacité des systèmes de collecte, donc une augmentation de la capacité fiscale des États63. C’est particulièrement vrai de la France. En 1914, le rendement relatif des impôts en France est, par rapport au revenu national, aussi élevé au moins que dans les autres grandes puissances européennes. Cela parce que la progression des impôts a été particulièrement forte pour les Français, qui un siècle plus tôt en payaient peu (beaucoup moins que les Britanniques). À supposer que cela soit un progrès, on pourrait dire que la France a rattrapé son retard en ce domaine... Parmi les autres grandes tendances qui s’affirment de manière analogue dans la fiscalité de la plupart des pays européens au xix^e siècle, il en est une que la France a particulièrement suivie, la tendance à une plus grande complexité.

62Mais il en est deux auxquelles elle a obstinément résisté jusqu’à la veille de la guerre de 1914, ce sont l’évolution de la réalité vers la personnalité et l’évolution de la proportionnalité vers la progressivité : face à ces deux évolutions générales, la France fait preuve d’un « immobilisme fiscal » surprenant. Beaucoup de pays adoptent une taxation progressive des revenus et acceptent que l’administration fiscale contrôle les déclarations des contribuables. De larges couches de la société française sont allergiques à des mesures de ce type, elles y voient des atteintes insupportables à la liberté individuelle, la porte ouverte à l’arbitraire, à l’inquisition fiscale. Dans la mesure où l’impôt progressif sur le revenu qui va affirmer sa prééminence au xx^e siècle peut devenir l’instrument d’une plus grande justice sociale, la France apparaît comme prenant du retard, et appliquant un système d’imposition injuste. Fermement attachés aux réformes fiscales mises en œuvre par la Révolution, qui sont les garantes de leur liberté, beaucoup de Français, même de gauche ou d’extrême gauche, se sont montrés hostiles jusqu’à la veille de la Grande Guerre à toute véritable réforme en ce domaine64.

63En définitive, les caractères originaux de la fiscalité française, et plus largement les spécificités de toute fiscalité nationale, sont le produit de toute l’histoire politique, sociale, culturelle des nations, et ils constituent un élément de l’identité de chacune d’elle. Ces nations ont été plus ou moins confrontées à des phénomènes communs, (l’industrialisation, les guerres, le début de la montée des dépenses sociales...), mais elles n’ont pas réagi de la même manière... De là des disparités sensibles entre les systèmes fiscaux, entre les législations et aussi entre les traditions et les usages en ce domaine.

64Mais si les systèmes fiscaux sont le produit de l’histoire de chaque pays, ils contribuent aussi, à leur tour, au développement de leur histoire. Ainsi la Grande Guerre va confronter ces fiscalités aux besoins nés de dépenses d’un montant sans précédent. Alors que le Royaume-Uni, qui avait des impôts particulièrement flexibles et qui, depuis les guerres contre la France révolutionnaire et impériale, avait pour principe de les relever fortement en cas de guerre, s’est efforcé de demander d’abord des sacrifices importants aux contribuables, les autres pays, et particulièrement la France, ont préféré multiplier les emprunts de toute nature et faire de l’inflation. Ces politiques financières sensiblement différentes pendant la Grande Guerre, qui sont lourdes de conséquence pour l’après-guerre, sont un legs des disparités qui demeuraient à l’aube du xx^e siècle entre les fiscalités des uns et des autres.

Annexe

Les impôts d’État

65Note (1) Pour la France, les chiffres sont tirés de Fontvieille (colonne 1) et de Mulhall (colonne 2) ; pour le Royaume-Uni, ils proviennent de Peter Flora, Central Government Taxes, p. 341 -345 (1^re colonne) de Schremmer (2^e colonne) et de Mulhall (colonne 3) : Rappelons qu’1 livre sterling vaut alors 25,25 F.