Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Atlas of Jordan

 | 
Myriam Ababsa

الفصل 9 - تخطيط المدن، والحكمة المحلية والسياسات العمرانية

البلديات ورهان الحكم الإقليمي المحلي

مريم عبابسة

Texte intégral

1يمارس الحكم المحلي في الأردن على مستويين إداريين متكاملين: مستوى لامركزي يتمثل في المحافظات الواقعة تحت سلطة وزير الداخلية؛ ومستوى البلديات التي تتبع وزارة الشؤون البلدية.

2تتمتع كل من أمانة عمان الكبرى التي أنشئت عام 1963، وعُدّل وضعها عام 1985، ومنطقة العقبة الإقتصادية الخاصة، بإدارة مستقلة تتبع مكتب رئيس الوزراء. يضاف إلى ذلك مجالس الخدمات المشتركة التي انشئت لتقديم الخدمات (خاصة خدمة جمع القمامة) لعدة مجموعات من البلديات والقرى (خفض عددها من 44 الى 21 مجلسا في عام 2001).

3أنشئت البلديات بناء على قانون عام 1955، بعد 3 سنوات من إقرار الدستور. لا يُغطي نسيج البلديات سوى المناطق المأهولة من الأردن، مستثنيا بذلك البادية. بعد مرور 3 سنوات على اعتماد دستور عام 1952، صدر قانون البلديات لعام 1955، والذي عمل على إيجاد مستوى اداري جديد يتبع وزارة الشؤون البلدية. توجد اربع فئات من البلديات وهي: مراكز المحافظات (11+ أمانة العاصمة) ؛ مراكز الألوية والمدن التي يتجاوز عدد سكانها 15000 مواطن، مراكز الأقضية والبلدات التي يتراوح عدد سكانها بين 5000 و 15000 مواطن ،وتشمل الفئة الرابعة جميع البلديات الأخرى (شكل IX.1).

الشكل 1.IX: فئات المدن الأردنية

الشكل 1.IX: فئات المدن الأردنية

4ازداد عدد البلديات من 90 بلدية في عام 1979 الى 214 بلدية في عام 1994، وعدد القرى من 245 قرية في عام 1980 الى 382 قرية في عام 1994، أي وحدة ادارية محلية لكل 10000 مواطن او اقل.

5(Mopic 2006) ادت عملية ادماج البلديات عام 2002 الى تخفيض عددها من 328 الى 99 بلدية، دون اعتبار أمانة عمان، واعيدت جدولة ديون البلديات لبنك تنمية المدن والقرى. أوقف تعيين موظفي البلديات لأن الجزء الرئيسي من النفقات (55% من مجموع الميزانيات) هو رواتب موظفين غير مؤهلين (4.4% من الموظفين جامعيون عام 2001) (MOPIC 2006) شهدت الفئة الرابعة من البلديات انخفاض عددها ونسبتها من 63% الى 13% في عام 2001، في حين قفزت نسبة البلديات الكبيرة من الفئة الأولى والثانية من 9.5 % الى 54.4% من المجموع الكلي (جدول IX.1) ( 2006 Mopic).

الجدول 1.IX: عملية دمج البلديات عام 2001

Population

Before Amalgamation

After Amalgamation

Number of Municipalities

Percentage of total number

Number of Municipalities

Percentage of total number

2 500 or less

103

31 %

6

6 %

2 500 – 5 000

105

32 %

7

7 %

5 000 – 15 000

89

27,5 %

32

32,3 %

15 000 and above

31

9,5 %

54

54,5 %

Total

328

100 %

99

100 %

Mopic 2006, Municipal Joint Service Councils Assessment Study, ERM, p. 10.

6هدف ادماج البلديات الى حل مشكلة عجزها المالي أو إفلاسها، وفي الوقت نفسه تعزيز مشاركة المواطنين. ضاعفت الحكومة المركزية نسبة الضرائب على الوقود، الموزعة على البلديات، من 3% الى 6% ل72 بلدية؛ اما البلديات الأخرى فقد تلقت مساعدات خاصة حسب القطاع المعني. تحسب هذه التحويلات بناء على حجم البلدية، ومستواها الإداري، ومدى مساهمتها في انتاج الدخل. (MOPIC 2006). لكن الواقع أن هذا النمط من التوزيع لم يُلتزم به أبدا؛ فالمخصصات الحكومية توزّع لإعتبارات سياسية غالبا. ولا تحصل البلديات الا على نسبة ضئيلة من ميزانية الدولة، اقل من 15% ، بينما في بقية الدول النامية تتراوح هذه النسبة بين 25% و 30% (المصدر ؟)، ما يعكس غياب اللامركزية.

Amman Wadi Abdun.

Amman Wadi Abdun.

M. Ababsa

عجز البلديات وتوفير الخدمات

7تظهر الأشكال IX.7 - IX.1 التفاوتات بين البلديات من حيث الحجم، والميزانية، والعجز، وتوزيع الخدمات الأساسية. وقد جرى إعدادها اعتمادا على تقارير قدمها مستشارون ايطاليون إلى (Lotti & Associati 2005, MOPIC RDLP). يجمع الشكل IX.2 مسار 99 بلدية بعد الإصلاح الذي تحقق في عام 2001، والتوسع الكبير لأمانة عمان الكبرى منذ عام 2007. ويبين الشكل ايضا منطقة العقبة الإقتصادية الخاصة وسلطة إقليم البتراء، اللتين تتبع ادارتهما إلى مكتب رئيس الوزراء. واخيرا يوضّح الشكل توسّع 8 بلديات كبيرة في عام 2001: اربد،عجلون، جرش، السلط، مادبا، المفرق، الكرك، والطفيلة.

8في عام 2005، بلغ اجمالي الإيرادات 77 مليون دينار، منها 6.2 مليون من الضرائب على الممتلكات، و 37.8 مليون من الضرائب الحكومية على المحروقات (49% في المتوسط، وتصل إلى 75% للبلديات الأفقر)( (Lotti & Associati 2005. تعتمد جميع البلديات على المساعدات المالية الحكومية.

الشكل 2.IX: أنواع البلديات وكوداتها عام 2008

الشكل 2.IX: أنواع البلديات وكوداتها عام 2008

الشكل 3.IX: موازنات البلديات عام 2006 (بملايين الدنانير)

الشكل 3.IX: موازنات البلديات عام 2006 (بملايين الدنانير)

الشكل 4.IX: معدل موازنات البلديات للشخص عام 2006 (بملايين الدنانير)

الشكل 4.IX: معدل موازنات البلديات للشخص عام 2006 (بملايين الدنانير)

الشكل 5.IX: أرصدة حساب البلديات عام 2006 (بملايين الدنانير)

الشكل 5.IX: أرصدة حساب البلديات عام 2006 (بملايين الدنانير)

9تحدد موازنات البلديات (باستثناء أمانة عمان الكبرى) وفق قاعدة رياضية (قاعدة تخصيص التحويلات) التي تعود إلى عام 2002، وتأخذ بالحسبان عدة عوامل اجتماعية – اقتصادية، منها عدد السكان، ومستوى التجهيزات. في عام 2012 كان العمل جاريا على تعديل هذه القاعدة. تناقصت التحويلات المالية من الموازنة لعامة إلى البلديات (باستثناء أمانة عمان الكبرى) باضطراد بين 2007 و 2010: 74 مليون دينار (2007)، 71,5 (2008) 68,5 (2009) و 68,5 مليون دينار (2010) ( المدصر: البنك الدولي).

10بعض البلديات اكثر مهارة في تحصيل ضرائب المحروقات من الحكومة، وتحقق وفرا في ميزانيتها، خاصة الكرك، التي يرأس أحد أبناء إحدى عشائرها الكبيرة، المجالي، مجلس النواب؛ وكذلك مادبا والموقر في جنوب عمان (شكل IX.3). لكن اكثر من نصف البلديات تعاني من العجز، وتشكل الرواتب اكثر من نصف المصاريف، وحتى 84% من المصاريف في الرصيفة، الزرقاء، المفرق و بلديات جنوب عمان (شكل IX.5). أكبر الميزانيات بعد ميزانية عمان (400 مليون دينار في عام 2011)، هي ميزانيات: اربد (22.8 مليون)، الزرقاء (14 مليون)، المفرق (5.4 مليون)، السلط (4.4 مليون)، وميزانية الرصيفة ( 4 ملايين). وبالنسبة إلى عدد سكانها، فإن أعلى ميزانية من حيث معدلها للفرد هي بلدية وادي عربة (97 دينارا للفرد. هذه البلدة تحظى بأولوية في تطبيق البرنامج الوطني لمكافحة الفقر)، المفرق (96 دينارا للفرد، بسبب النفقات المتعلقة بالبنية التحتية للمواصلات لهذه المدينة التي تقع على تقاطع الطرق المؤدية إلى سوريا والعراق)، ومرج الحمام ( 89 دينارا للفرد، حيث يجري إنشاء جزء جديد من الطريق السريع الى المطار) (شكل IX.4).جميع هذه البلديات تحظى بثلاثة امثال المتوسط الذي كان 33 دينارا للفرد في عام 2006. بلغ معدل الفرد في ميزانية اربد، المدينة الأكثر عجزا، 54 دينارا، في عام 2006، مقابل 49 دينارا للكرك.

Aqaba, touristic view (Aila archaeological site).

Aqaba, touristic view (Aila archaeological site).

M. Ababsa

Aqaba, backstage (Shallaleh Camp)

Aqaba, backstage (Shallaleh Camp)

J. Al Husseini

تفويض الخدمات

11نظرا لضعف الإيرادات الحكومية في الأردن، فإن المركزية هي النظام السائد منذ الإستقلال. تبعا لذلك، لم تفوَّض للبلديات سوى خدمات قليلة، في حين أن قانون عام 1955 قد أعطاها الحق بإدارة 39 خدمة. لكن الواقع هو أن الحكومة المركزية تقوم بكافة الخدمات الأساسية: توصيل المياه (سلطة المياه)، الكهرباء والغاز، المجاري، التعليم الإبتدائي، الصحة، الأمن، النقل العام، الإسكان (المؤسسة العامة للإسكان والتطوير الحضري) والبيئة. تتوفر الإضاءة العامة لقرابة نصف الشوارع الأردنية، خاصة في الشمال (إربد، عجلون)، وتحظى البلديات التي يقطعها الطريق الصحراوي نحو العقبة بنسبة أعلى من الإضاءة، رغم أن ذلك لا يعكس الواقع (شكل IX.6).

الشكل 6.IX: نسبة الطرق المضاءة عام 2004

الشكل 6.IX: نسبة الطرق المضاءة عام 2004

12منذ عام 1996، تشجع الحكومة شراكات القطاعين العام والخاص. » في عام 1999 جرت خصخصة أول القطاعات ضمن هذا الإطار، وهو قطاع النقل العام في عمان. ومنذ عام 2000 تتسارع إجراءات الخصخصة. في 2 تموز عام 2000 صودق على قانون الخصخصة، وحلت اللجنة التنفيذية للخصخصة (EPC) محل الوحدة التنفيذية للخصخصة (EPU)، كما خصخصت مؤسسة الإتصالات الأردنية (JTC). في عام 2002 وقعت اتفاقية التبادل الحر مع الولايات المتحدة. تتبع اللجنة التنفيذية للخصخصة لمكتب رئيس الوزراء مباشرة. وهذه اللجنة مكلفة بتنفيذ برنامج الخصخصة في الأردن، المرتكز أساسا على الخدمات العامة. في حزيران 2008 عقد المؤتمر الدولي الثاني للشراكة بين القطاعين العام والخاص (PPP) لأفريقيا والشرق الأوسط. نظمت المؤتمر اللجنة التنفيذية للخصخصة، وقد نتج عنه إطلاق برنامج الخصخصة، وكان الهدف المعلن بصراحة للحكومة الأردنية هو الإستفادة من الخصخصة للإستغناء عن القروض الخارجية. وإذا كانت المشاريع المشتركة بين القطاعين العام والخاص في السابق قد تناولت قطاعات الكهرباء والماء والنقل، فإن عددا كبيرا من مشاريع الخصخصة أو تشاركية القطاعين العام والخاص تتعلق حاليا بقطاع النفايات» (Debout 2011). يعتبر جمع القمامة عادة من مسؤولية مجالس الخدمات المشتركة (JSC)، لكن لا يقوم بهذه المهمة سوى 16 مجلسا من بين 22 (MOPIC 2006, Debout 2011). يبين الشكل IX.7 الفرق بين إمكانيات جمع القمامة المنزلية والكميات التي تجمع، بالطن في اليوم. تعاني الزرقاء من عجز قدره طن واحد في اليوم. لكن نسبة العجز الأكبر تظهر في البلديات الصغيرة: مادبا، ماحص، الحسا، الأزرق، والحلابات.

الشكل 7.IX: الفروق بين النفايات الصلبة المنتجة يوميا والقدرةعلى جمعها (بالطن)

الشكل 7.IX: الفروق بين النفايات الصلبة المنتجة يوميا والقدرةعلى جمعها (بالطن)

الربيع العربي وإعادة تشكيل البلديات

13شهد عام 2011، عام الربيع العربي، مظاهرات تطالب بمَلكية دستورية وبوضع حدّ للفساد، ورافق ذلك مطالبات بتشكيل بلديات جديدة. وخلال شهرين من المظاهرات، أنشىء نحو مئة بلدية، تحت ضغط شيوخ العشائر الذين لم يمثلوا في التشكيلات البلدية لعام 2001. كان الهدف هو خلق وظائف جديدة وضبط الأراضي بواسطة الوجهاء المحليين. في نطاق البلديات، عُدّل قانون البلديات لعام 1955 بقانون أيلول 2011. وتضمن التعديل الجديد زيادة الكوتا المخصصة للنساء في مقاعد المجالس البلدية من 20% إلى 25%، ورفع حصة البلديات من الضريبة المفروضة على الوقود من 6% إلى 8%. كان مقررا إجراء الإنتخابات البلدية في كانون أول 2011، ثم أجّلت إلى النصف الأول من 2013. ودعت جبهة العمل الإسلامي، التي كانت قد قاطعت الإنتخابات البلدية لعام 2007، إلى مقاطعة الإنتخابات القادمة أيضا. نذكر هنا بأن الإسلاميين كانوا قد سيطروا على المجالس البلدية منذ انتخابات 1999، لكن المجالس حُلت وشكلت لجان عَيّنت الحكومة رؤساءها، وذلك حتى عام 2007.

14لا تحصل التجمعات السكانية الكبيرة على استحقاقها من حيث التمثيل في الإنتخابات النيابية. أوضح ذلك حسين أو رمان فيما يتعلق بانتخابات 2003، بقسمة عدد الناخبين الكلي على عدد المقاعد البرلمانية ( 104، أي مقعد لكل 27431 ناخبا)، ثم بمقارنة عدد المقاعد لكل محافظة مع العدد النظري الذي يعتمد على عدد الناخبين (Abu Rumman 2011)، يبين الشكل IX.8 نتيجة هذه الحسابات على اساس 108 مقاعد لعام 2010 (دون اعتبار الإثني عشر مقعدا المخصصة كوتا للنساء، وبتطبيق معدل تزايد سكاني سنوي قدره 2,3% على عدد الناخبين للفترة 2003-2010).

الشكل 8.IX: عدد المقاعد النيابية لكل محافظة ولمناطق البدو عام 2010، مقارنة مع العدد الصحيح المتناسب مع عدد الناخبين

الشكل 8.IX: عدد المقاعد النيابية لكل محافظة ولمناطق البدو عام 2010، مقارنة مع العدد الصحيح المتناسب مع عدد الناخبين

Table des illustrations

Titre الشكل 1.IX: فئات المدن الأردنية
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 188k
Titre Amman Wadi Abdun.
Crédits M. Ababsa
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 56k
Titre الشكل 2.IX: أنواع البلديات وكوداتها عام 2008
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 176k
Titre الشكل 3.IX: موازنات البلديات عام 2006 (بملايين الدنانير)
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 212k
Titre الشكل 4.IX: معدل موازنات البلديات للشخص عام 2006 (بملايين الدنانير)
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 204k
Titre الشكل 5.IX: أرصدة حساب البلديات عام 2006 (بملايين الدنانير)
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 204k
Titre Aqaba, touristic view (Aila archaeological site).
Crédits M. Ababsa
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 56k
Titre Aqaba, backstage (Shallaleh Camp)
Crédits J. Al Husseini
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 64k
Titre الشكل 6.IX: نسبة الطرق المضاءة عام 2004
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 208k
Titre الشكل 7.IX: الفروق بين النفايات الصلبة المنتجة يوميا والقدرةعلى جمعها (بالطن)
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 216k
Titre الشكل 8.IX: عدد المقاعد النيابية لكل محافظة ولمناطق البدو عام 2010، مقارنة مع العدد الصحيح المتناسب مع عدد الناخبين
URL http://books.openedition.org/ifpo/docannexe/image/7794/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 159k

© Presses de l’Ifpo, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540