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Développer en Syrie

 | 
Élisabeth Longuenesse
, 
Cyril Roussel

Les impasses du développement rural

La gestion des eaux souterraines et des steppes en Syrie : une ouverture internationale sous contrôle

Managing ground water resources and steppes in Syria : a controlled international openness

‮"‬ليست‭ ‬هنالك‭ ‬عدالة‭!‬‮"‬‭: ‬استراتيجيات‭ ‬وآراء‭ ‬السكان‭ ‬المحليين‭ ‬إثر‭ ‬تصفية‭ ‬مزرعةٍ‭ ‬للدولة ‭ -‬منشأة‭ ‬الأسد‭ ‬في‭ ‬مسكنة ‮‬

Myriam Saadé-Sbeih, Ronald Jaubert et Mohamed Al-Dbiyat

Résumé

À partir de la fin des années 1990, dans un contexte d’ouverture à l’international, les autorités syriennes adoptèrent une posture conforme au discours des organisations internationales de développement en redéfinissant les politiques d’exploitation des eaux souterraines et des parcours steppiques. Si les programmes mis en œuvre semblent dans un premier temps correspondre à l’adoption des principes et instruments de régulation et de gestion des ressources naturelles promus par les organisations internationales, l’analyse des stratégies nationales de gestion des ressources naturelles et leur traduction en matière de gestion des eaux souterraines en Syrie centrale et de restauration des steppes relativise, pour le moins, l’adhésion à ces principes. La persistance des priorités et des modes de gestion des ressources ayant prévalu pendant la période de planification économique explique en partie l’incapacité de tout un système à se réformer.

Managing ground water resources and steppes in Syria : a controlled international openness. As of the late 1990s, in a climate of international openness, the Syrian authorities adopted a stand that was in line with the discourse of international development organizations, by redefining the ground water and steppes exploitation policies. If the programs put forth seemed at first sight to indicate the adoption of natural resources regulation and management principles and instruments that are promoted by the international organizations, nonetheless, the analysis of the national resources management strategies and their translation into ground water management in central Syria and the restoration of the steppes, put the adoption of such principles into perspective. The relevance of resource management priorities and modalities that prevailed during the economic planning explains in part the incapacity of a whole system to be reformed.

دارة المياه الجوفية والبادية في سوريا: انفتاحٌ دولي تحت المراقبة انطلاقاً من تسعينات القرن العشرين وفي سياق الانفتاح على الفضاء الدولي، تبنت السلطات السورية موقفاً يتطابق مع خطاب المنظمات التنموية الدولية عبر إعادة تعريف سياسات استثمار المياه الجوفية ومراعي البادية. ولئن كانت البرامج المطبقة قد بدت في بداية المطاف متوافقةً مع تبني مبادئ وأدوات تنظيم وإدارة الموارد الطبيعية التي روجت لها المنظمات الدولية، فأقل ما يمكن قوله هو أن تحليل الاستراتيجيات الوطنية لإدارة الموارد الطبيعية وترجمتها في مجال إدارة المياه الجوفية في وسط سوريا وإحياء البادية يجعل تبني هذه المبادئ نسبياً. وتفسر ديمومة الأولويات وطرائق إدارة الموارد المائية التي سادت أثناء مرحلة التخطيط الاقتصادي بشكل جزئي عجز منظومةٍ كاملةٍ عن إجراء عملية إصلاح ذاتي.

Texte intégral

1Les organisations de coopération internationale ont fortement augmenté leur présence et leurs activités en Syrie à la suite de l’accession au pouvoir de Bachar al-Assad. De 2000 à 2008, le financement des programmes de coopération a triplé, passant de 40 à plus de 120 millions de dollars par an (World Bank 2012). Le renforcement de la coopération internationale s’inscrivait dans une politique de réintégration de la Syrie au sein de la « communauté internationale » dans le but notamment d’affaiblir l’axe Damas-Téhéran dont un des symboles les plus marquants, au niveau français, fut l’invitation à Paris du président syrien aux commémorations du 14 juillet 2008. Outre leur contribution à cet objectif géopolitique, les programmes de coopération mis en place avaient l’ambition d’œuvrer dans le sens d’une démocratisation du régime. Nombre de ces projets visaient en effet à promouvoir des processus participatifs et à contribuer à l’émergence de nouveaux acteurs.

2Si les financements portèrent en priorité sur le développement économique, entre autres du Nord-Est du pays, l’environnement et la préservation des ressources furent l’objet de plusieurs programmes. La « crise mondiale » de l’eau (UNESCO-WWAP 2003) et la lutte contre la désertification constituaient deux thématiques propices, sinon évidentes, sur un territoire largement dominé par l’aridité. Ces questions soulevaient cependant un problème politique. La préservation des ressources des régions sèches a longtemps été une préoccupation secondaire dans des zones dont la marginalisation au sein des plans de développement agricole fut compensée par une politique de tolérance ou de laisser-faire en matière d’exploitation des ressources.

3Les autorités syriennes adoptèrent une posture conforme au discours des organisations internationales en redéfinissant les politiques d’exploitation des eaux souterraines et des parcours steppiques, ouvrant ainsi la voie au développement d’une coopération internationale auparavant difficilement envisageable. La question de la participation des populations et l’émergence de nouveaux acteurs restaient cependant un sujet sensible. Nous proposons d’étudier ici l’évolution des stratégies nationales de gestion des ressources naturelles et leur traduction en matière de gestion des eaux souterraines en Syrie centrale et de restauration des steppes avant 2011. Les différents projets et programme analysés portent sur des zones situées à l’est de l’isohyète des 300 mm de pluie (voir carte, fig. 1). Si les programmes mis en œuvre semblent dans un premier temps correspondre à l’adoption des principes et instruments de régulation et de gestion des ressources naturelles promus par les organisations internationales, l’analyse de la mise en œuvre et des résultats relativise, pour le moins, l’adhésion à ces principes des acteurs impliqués dans l’exploitation et la gestion des ressources naturelles.

Figure 1 : Zones d’étude

Figure 1 : Zones d’étude

La gestion des eaux souterraines en Syrie centrale

4Au cours des quatre décennies de planification économique, les marges arides de Syrie centrale ont été largement exclues des politiques agricoles. Elles suscitent un regain d’intérêt à partir de la fin des années 1990, sur fond de diagnostic de surexploitation des eaux souterraines. L’application en 2001 de mesures législatives visant à restreindre l’utilisation des eaux souterraines semble marquer un retour de l’État dans ces régions en matière de gestion des ressources. Par ailleurs, la Fondation Aga Khan ouvre en 2003 une antenne en Syrie et met en place un programme de développement rural fortement orienté vers la gestion durable de l’eau dans la région. Cette implantation accompagne le changement annoncé de stratégie de gestion des ressources hydriques à l’échelle nationale. L’analyse des réalités locales montre cependant un décalage entre les annonces et leur mise en œuvre.

Utilisation de l’eau dans les marges arides de Syrie centrale

5La région d’étude n’a guère bénéficié des importants fonds publics investis depuis les années 1960 dans le secteur agricole en Syrie. Dans un objectif d’autosuffisance alimentaire (Daoudy 2005), la stratégie agricole syrienne reposait sur une planification centralisée de la production concentrant les moyens dans les régions les plus arrosées et sur l’extension des surfaces irriguées (Métral 1980). Le dernier axe a notamment été rendu opérationnel par la construction d’ouvrages hydrauliques permettant de stocker les eaux de surface et d’irriguer de vastes périmètres étatiques (Naff 1989, Ababsa 2009). L’aménagement de la vallée de l’Euphrate absorba ainsi la majorité des investissements publics attribués au développement agricole entre 1970 et 2000.

6La marginalisation de la zone d’étude n’a pas toujours été de mise. L’existence d’un réseau de galeries souterraines antiques (qanats) atteste la présence d’un système de gestion des eaux à l’époque byzantine, nécessitant à l’époque de coûteux travaux d’aménagement. Ce réseau a permis aux populations sédentaires de disposer d’un accès permanent à l’eau et de s’adapter à la contraignante aridité climatique qui caractérise la zone. Ces qanats ont fonctionné jusqu’au xiiie siècle, période à laquelle les populations sédentaires fuient l’insécurité résultant des invasions mongoles et se déplacent vers les régions côtières. Pendant quelques siècles, la zone est occupée par des nomades. Au milieu du xixe siècle, encouragées par les politiques ottomanes d’extension des cultures et de sécurisation de la maamoura (domaine des villes et des agriculteurs sédentaires), des populations sédentaires se réinstallent dans la région (al-Dbiyat et Jaubert 2006). Elles remettent partiellement en état l’ancien réseau de qanats qu’elles utilisent pour l’approvisionnement en eau domestique et pour l’irrigation.

7Les qanats restent, jusque dans les années 1950, la principale source d’approvisionnement en eau à l’échelle régionale. L’accès à l’eau et les pratiques d’irrigation sont alors profondément bouleversés par l’introduction de la pompe à moteur et des forages de puits individuels. Cette nouvelle technique d’exhaure permet un accès plus large à l’eau. Associée à la culture du coton, encouragée par les pouvoirs publics de l’époque, l’irrigation à partir des puits participe à un enrichissement rapide d’une classe d’agriculteurs (alDbiyat 1980). Les surfaces irriguées augmentent très fortement, atteignant un record de 14 000 ha en 1956. Leur extension est cependant très variable selon les années. Les « décennies du coton » (1950-1960) cèdent ensuite le pas à une période d’agriculture moins intensive, pendant laquelle les surfaces irriguées diminuent puis se stabilisent autour de 5 000 ha. L’exploitation intensive des eaux souterraines lors des décennies du coton modifie rapidement la dynamique des aquifères dans certaines zones, dont les conséquences les plus spectaculaires (diminution du niveau de certaines nappes, assèchement des sources et des qanats) sont visibles dès la fin des années 1960. Ces observations localisées de transformation du milieu physique seront au début des années 2000 utilisées pour étayer un diagnostic de surexploitation généralisée des eaux souterraines et pour justifier l’application de mesures législatives visant à restreindre l’exploitation des aquifères dans la région.

8La promulgation de lois visant à réguler et à limiter l’utilisation des eaux souterraines dans les marges arides n’est pas nouvelle. La première loi portant sur l’eau d’irrigation, promulguée en 1958, soumettait le forage de puits à une autorisation préalable. À la suite, plusieurs textes législatifs portant spécifiquement sur la zone d’étude sont édictés pour réduire les débits de pompage par hectare, limiter les superficies irriguées et le forage de puits, interdire certaines cultures consommatrices en eau (Kirata 2004). Ces différents textes ne sont pratiquement pas appliqués. Les tentatives de régulation de l’exploitation des aquifères par l’administration se heurtent en fait à un soutien indirect de l’État aux exploitants au travers d’une politique de laissez-faire. Par ailleurs, le subventionnement du gasoil favorise l’utilisation des motopompes. Cette apparente contradiction entre la volonté de protéger les ressources hydriques et un soutien tacite à la production agricole s’observe également lors de l’application des récentes mesures de régulation.

9Le début des années 2000 connaît une recrudescence de lois visant à restreindre l’utilisation des eaux souterraines dans les marges arides. Les forages sont interdits en 1999. En 2000, un arrêté du Conseil des Ministres permet de légaliser les puits non autorisés sous certaines conditions. Dans la zone d’étude, celles-ci imposent en échange de cette autorisation une limitation des volumes autorisés pour l’irrigation, la pause de compteurs volumétriques pour contrôler les extractions en eau, l’interdiction de la vente de l’eau et l’interdiction des cultures d’été (telles que le coton) et de l’arboriculture dans les zones où la pluviométrie moyenne est inférieure à, respectivement, 300 mm et 250 mm par an.

Changement de stratégie nationale de l’eau

10La multiplication des mesures législatives appliquées dans la région d’étude survient à un moment charnière de la stratégie nationale de gestion de l’eau à usage agricole. Plusieurs textes programmatiques annoncent, à partir du milieu des années 1990, un changement d’approche, jusqu’alors concentrée sur la gestion de l’offre par la mobilisation des ressources en eau de surface. Tandis que le VIIIe plan quinquennal (1996-2000) avance l’idée de rationalisation des utilisations de l’eau et de sa protection (World Bank 2001), le IXe plan quinquennal introduit le concept de gestion intégrée et durable des eaux, qui sera consacré dans le plan suivant (SPC 2006). Le ministère de l’Irrigation formule en 2003 une stratégie nationale de l’eau (Ministry of Irrigation 2003). S’insérant dans le cadre de la modernisation du secteur de l’eau, cette stratégie pose les bases d’un « plan de gestion intégrée des ressources en eau » dont la réalisation, assistée financièrement et techniquement par la Coopération allemande (GTZ, Deutsche Gesellschaft für technische Zusammenarbeit), est prévue à l’horizon 2030. L’eau y est considérée comme une propriété publique, allouée par ordre de priorité aux usages domestique, industriel, touristique et enfin agricole. Son exploitation doit intégrer des critères économiques, sociaux et environnementaux, et être gérée de manière à atteindre la plus grande efficacité technique et économique. D’un point de vue institutionnel, un Haut Comité de gestion des ressources en eau a été créé en 2007 et la stratégie prévoit le renforcement de la coopération entre les entités publiques et privées impliquées dans la gestion de l’eau. La stratégie aborde également les questions de participation : il est proposé « selon les besoins » de créer des associations d’usagers de l’eau et de légiférer sur la participation des parties prenantes. La création d’associations d’usagers sera annoncée dans le Xe plan quinquennal comme une mesure de soutien aux efforts du gouvernement pour améliorer la gestion de l’irrigation (SPC 2006). L’adoption impérative des principes de la gestion intégrée des ressources en eau est justifiée, dans la stratégie nationale de l’eau et le Xe plan quinquennal, par l’état jugé catastrophique des eaux dans la majorité des bassins versants nationaux.

11L’objectif de maximisation des ressources en eau de surface – prévalant depuis les années 1960 – fait ainsi place à un objectif de rationalisation des utilisations de l’eau suivant les principes de la gestion intégrée des ressources hydriques (NAPC 2003). L’accent est mis sur la « rationalisation » et la « durabilité » de l’exploitation des ressources en eau, de surface et souterraine, en appui à la croissance du secteur agricole. L’adoption de ces principes intervient parallèlement à la remise de plusieurs rapports par des experts d’organisations internationales portant sur les enjeux du secteur agricole et de l’irrigation (World Bank 2001, FAO 2001). La plus importante est sans aucun doute l’évaluation effectuée par la Banque Mondiale en 2001. Réalisée en 1998 à la demande du gouvernement syrien, l’étude visait à identifier des projets pouvant faire l’objet de financements internationaux issus de la Banque Mondiale ou d’autres institutions de développement. Elle souligne l’importance de l’irrigation à partir des eaux souterraines et les enjeux de leur gestion, dans un contexte de surexploitation généralisée. Elle exhorte à l’adoption dans les plus brefs délais d’une stratégie de gestion intégrée des ressources hydriques.

12Les recommandations techniques, économiques et institutionnelles de cette étude suivent les principes définis par la Banque Mondiale au début des années 1990, inspirés de la Déclaration de Dublin (World Bank 1993)

13L’eau est un bien économique, sa gestion doit être décentralisée, efficace au sens économique et inclure la participation de toutes les parties prenantes, y compris les femmes, tout en protégeant l’environnement. Ces principes s’inspirent de la Déclaration de Dublin de 1992, énoncée lors de la Conférence internationale sur l’eau et l’environnement de 1992 et sont cohérents avec l’Agenda 21, formulé lors de la Conférence des Nations Unis sur l’environnement et le développement.

14Le Plan national de modernisation de l’irrigation réalise certaines recommandations techniques de la Banque Mondiale. Initié dès 2001 par le ministère de l’Agriculture et de la Réforme agraire, son objectif est de convertir l’ensemble des surfaces irriguées aux techniques modernes en 2005 et d’améliorer de 75 % l’efficacité d’utilisation agricole de l’eau à l’horizon 2015, sur l’ensemble du territoire national (Munla Hasan 2007, NAPC 2008). Sa mise en place tarde cependant. Fin 2009, seulement 23 % des surfaces irriguées dans le pays étaient modernisées (NAPC 2011). Les contraintes sont financières, techniques (Molle et al. 2004) ou encore légales : en dehors des périmètres étatiques, l’octroi de prêts pour l’achat de systèmes modernes d’irrigation est limité aux propriétaires de puits disposant d’un permis. Or, en Syrie, plus de la moitié des puits ne sont pas enregistrés.

15La réforme de la politique agricole préconisée et les mesures économiques ne sont mises en œuvre que partiellement. Alors que les subventions aux cultures stratégiques (blé, orge, coton, betterave à sucre, tabac, lentilles, pois chiches), discutées dans le cadre de l’adhésion de la Syrie à l’OMC (ESCWA 2001, Huff 2004), ne sont pas modifiées, la tarification de l’eau dans les périmètres irrigués étatiques augmente rapidement. La suppression des subventions aux carburants est plus problématique car elle affecte l’ensemble des secteurs économiques et plus particulièrement celui des transports. Elle constitue également une mesure socialement sensible puisque la population syrienne se chauffe principalement à l’aide de petits poêles à mazout individuels. Les subventions publiques aux carburants sont supprimées progressivement à partir de 2007 (IRIN 2007).

Implantation d’un nouvel acteur du développement dans les marges arides

16Les réformes institutionnelles dans le secteur de l’eau, annoncées timidement par la stratégie du ministère de l’Irrigation et le Xe plan quinquennal, se concrétisent dans la zone d’étude par l’installation, en 2003, de la Fondation Aga Khan. Cette organisation internationale de développement s’installe dans un contexte privilégiant la gestion intégrée des eaux, la modernisation de l’irrigation et la préservation des ressources dans les régions de marge, et sur fond de discours catastrophiste de surexploitation des eaux souterraines. Elle agit dans le cadre d’un Accord de coopération au développement avec le gouvernement syrien, ratifié en 2002 par le Parlement. Son approche du développement économique est intégrée et participative, se basant sur la capacité des individus à entreprendre. L’objectif ultime de son action est de « permettre aux membres de la communauté de faire des choix éclairés parmi les options adéquates pour un développement durable et équitable » (AKDN). Forte d’une expérience dans différents pays d’Asie centrale, du sud et d’Afrique, elle met en place dans la région d’étude un programme de développement rural dont le but est d’améliorer les conditions de vie des populations rurales dans un contexte national d’ouverture à l’économie de marché et de pénurie en eau locale (AKDN 2007).

17Dès son origine, ce programme est fortement orienté vers la gestion de l’eau. Un programme de suivi des nappes phréatiques est mis en place en 2003. L’ONG intègre par la suite d’autres activités dans ce qui deviendra, en 2007, le Projet de gestion durable de l’eau  : sensibilisation à la durabilité de la ressource hydrique, amélioration de l’efficacité d’utilisation de l’eau à la parcelle par la promotion des techniques modernes d’irrigation (goutte-à-goutte et sprinkler), introduction de cultures ayant une meilleure efficacité d’utilisation de l’eau et récupération d’eau de pluie pour l’agriculture (water harvesting). L’ONG promeut alors « une meilleure gestion communautaire et individuelle des ressources en eau et le développement de méthodes plus efficientes pour la production agricole » (AKDN 2007). Une des activités phare de l’ONG est une expérience d’action collective pour l’irrigation. Ce projet a consisté à équiper la quasi-totalité des exploitations agricoles d’un village en systèmes d’irrigation par goutte-à-goutte pour inciter les agriculteurs à gérer l’eau collectivement. Si le projet a permis une amélioration de l’efficacité d’utilisation de l’eau à la parcelle, il n’a par contre pas engendré de dynamique de gestion collective des eaux souterraines, ni de réduction de la consommation à l’échelle du village (entretiens). L’expérience, qui devait être étendue à d’autres villages, n’a pas été reproduite. D’autre part, des propositions de gestion des eaux souterraines par micro-bassin discutées au sein de l’ONG n’ont pas eu de suite.

18La plupart des activités du projet de gestion durable de l’eau suivent dans les faits deux approches distinctes et contradictoires. L’amélioration de l’efficacité d’utilisation de l’eau par la modernisation des systèmes d’irrigation et l’introduction de nouvelles cultures, dans la droite ligne du Plan national de modernisation de l’irrigation (voir ci-dessus), suit une approche productiviste. Cette approche vise à améliorer la productivité agricole et à optimiser à l’échelle de la parcelle l’utilisation des ressources naturelles. Comparées aux pratiques locales d’exploitation des ressources et d’utilisation d’intrants, les recommandations faites par les tenants de cette approche, majoritairement d’anciens fonctionnaires du ministère de l’Agriculture, prônent une intensification des systèmes agricoles locaux. Les agriculteurs de la région n’ont cependant en majorité pas les ressources financières pour appliquer ces recommandations techniques. La seconde approche est celle d’un conservatisme environnemental, portée par les responsables du suivi des eaux souterraines, des activités de sensibilisation et du water harvesting, cohérente avec les mesures de restriction de l’utilisation des eaux appliquées au début des années 2000. Les propositions d’action portent sur la protection des eaux souterraines par la réduction de l’exploitation des ressources. Elles sont généralement mal accueillies par les exploitants locaux. L’amélioration de l’efficacité technique de l’utilisation de l’eau est également présentée comme la solution au problème de pénurie régionale en eau. En pratique, les économies d’eau par hectare obtenues grâce à l’adoption de techniques d’irrigation efficaces ont été compensées par une extension des surfaces irriguées dans les exploitations concernées. Le volume d’eau souterraine extrait est ainsi resté constant.

19L’ONG agit cependant de manière indirecte sur les pratiques d’utilisation de l’eau par son positionnement vis-à-vis de certaines filières et notamment la filière oléicole. L’oléiculture est relativement récente dans la région d’étude. Bien que des pressoirs à olive antiques témoignent de l’existence d’oliveraies à l’époque byzantine, la réintroduction des oliviers date du milieu des années 1980 dans la partie ouest de la région d’étude. L’arrivée dans la partie orientale est plus tardive. Du fait de l’absence de sols de bonne qualité, ces zones étaient jusqu’alors dédiées à l’orge pluviale. À partir du milieu des années 1990, elles connaissent une extension importante des oliveraies, impulsée par des initiatives privées de petits exploitants de la région. D’un point de vue technique et économique, la filière oléicole présente l’efficacité d’utilisation de l’eau la plus élevée. Elle est néanmoins interdite en 2001 dans la partie orientale de la région d’étude et les jeunes plants sont régulièrement arrachés. L’ONG met en place en 2007 un projet de soutien à la filière oléicole qui prend la forme de vulgarisation, d’aide technique pour l’amélioration de la qualité de l’huile d’olive et d’aide à la commercialisation. Cette initiative prend ainsi à contre-pied la législation.

20L’ONG permet également de contourner certaines contraintes administratives, avec l’aval des autorités syriennes, dans le cadre de ses autres activités. Comme mentionné précédemment, la réalisation de l’ambitieux Plan de modernisation de l’irrigation se heurte à des contraintes législatives. Le projet de modernisation de l’irrigation de l’ONG a ainsi permis à des propriétaires de puits ne disposant pas d’autorisation d’obtenir des prêts pour l’acquisition de systèmes d’irrigation goutte-à-goutte.

21L’analyse des actions de l’ONG sur le terrain met en évidence un décalage certain entre les annonces faites en termes de gestion collective des eaux souterraines et la réalité locale. Les activités prolongeant les projets étatiques ont été réalisées, tandis que les projets de gestion villageoise ont montré des résultats plutôt mitigés. La gestion intégrée des ressources hydriques, promue aux échelons international, national et local, ne trouve d’expression que dans des interventions combinant mesures économiques, projets techniques et législation coercitive. Les aspects de participation et de gestion locale ou collective restent à l’état de chimère. De plus, les mesures restrictives et les améliorations techniques n’ont pas réduit la consommation d’eau et ont préservé les intérêts économiques des exploitants utilisant le plus d’eau. Les zones d’exploitation intensive des eaux souterraines ont ainsi été très peu touchées par les mesures de restriction appliquées en 2001, contrairement aux régions d’extension récentes des oliveraies (Saadé-Sbeih et Jaubert 2012).

Gestion de la steppe

22La Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement en 1992, puis l’adoption en 1994 de la Convention internationale de lutte contre la désertification, relancèrent les possibilités de financement pour les pays affectés par la désertification. La Syrie n’a pas participé au premier programme mondial de lutte contre la désertification initié en 1978 mais saisit l’opportunité offerte par le second. Dans les années 1970, la dégradation de la steppe était une question occultée par les autorités politiques du fait des enjeux économiques liés à la forte croissance de la demande nationale et régionale de moutons. Au début des années 1990, la demande était beaucoup plus faible et la dégradation des steppes apparaissait comme une thématique propice au développement de programmes bénéficiant de financements internationaux.

23La Syrie obtint en 1992 un financement pour la création d’une réserve naturelle à l’est de Palmyre. La gestion du programme, dont un des objectifs était d’améliorer les conditions d’élevage, fut confiée à l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). En 1994, le ministère de l’Agriculture promulgua une interdiction des cultures dans la steppe. Cette mesure contribua à l’obtention en 1998 d’un financement de plus de cent millions de dollars pour un programme de réhabilitation des steppes. Ce dernier, élaboré par le Fonds International de Développement Agricole (FIDA), fut financé par un prêt de 20 millions de dollars accordé par ce fonds et par une contribution de 80 millions de dollars du Fonds arabe pour le développement économique. Les effets de l’interdiction des cultures furent, avec la dégradation des steppes, les deux principales justifications du programme. Ces deux programmes semblaient marquer une rupture avec les politiques menées depuis les années 1960. L’interdiction des cultures mettait un terme au système d’autorisations et/ou de tolérances variables selon les circonstances. Par ailleurs, dans la ligne de l’Agenda 21 et de la Convention internationale de lutte contre la désertification, les deux programmes se fondaient sur une approche résolument participative.

« Le projet [de réhabilitation des steppes] aura pour but de rétablir la capacité productive des ressources des steppes de Syrie sur une superficie de 3 millions d’hectares répartis sur huit provinces. Il définira et appliquera des méthodes participatives transposables en vue de la gestion et de la conservation durables des ressources naturelles. Il s’agira du premier projet de grande envergure intégrant la préservation de l’environnement et l’amélioration du bien-être de la communauté bédouine » (FIDA 1998, p. 5).

24Les résultats relativisent les ambitions novatrices en matière de redéfinition des stratégies d’action dans les steppes. Les deux programmes se sont en effet inscrits dans le prolongement des politiques menées depuis les années 1960.

25Un programme de stabilisation et de développement de l’élevage ovin nomade avait été initié en 1964 avec l’appui du Programme alimentaire mondial. Le projet avait pour double objectif de réduire la vulnérabilité des élevages en période de sécheresse et de contribuer à la régénération de la végétation. Il reposait sur la constitution de coopératives ayant pour fonction d’assurer la distribution d’aliments pour le bétail et la gestion des parcours. Un fonds de 4,5 millions de dollars fut créé pour l’achat d’aliments du bétail et l’octroi de prêts pour la construction d’entrepôts de stockage. L’approvisionnement en aliments avait pour fonction de réduire l’utilisation des parcours afin de favoriser la régénération de la végétation et de pallier les pénuries alimentaires en période de sécheresse. Les coopératives d’élevage devaient être secondées par des coopératives d’engraissement des agneaux destinés à la vente, ceci dans le but de réduire la charge sur les pâturages en ne conservant dans la steppe que les brebis et les agneaux nécessaires au renouvellement des troupeaux.

26Les coopératives avaient pour fonction de gérer une surface de parcours dont l’usage devait être restreint à leurs membres. Ce volet s’appuyait sur les travaux d’Omar Draz (1965 et 1969) qui proposait de recourir à une forme traditionnelle de contrôle d’accès au pâturage connu sous le nom de Hema. Le concept de Hema, d’origine pré-islamique, désigne une aire de pâturage dont l’accès est restreint pour servir de réserve en période de pénurie (Chelhod 1975). Dans le droit islamique, l’accès au pâturage naturel ne peut être restreint, mais le concept de Hema est toutefois reconnu, sa définition et le statut des surfaces mises en réserve restant cependant relativement vagues (Shoup 1990).

27Cette approche posait toutefois un problème de fond, la reconnaissance d’un droit foncier tribal étant en effet incompatible avec l’idéologie baassiste et les principes socialistes de modernisation de la société. L’obstacle fut cependant contourné, la notion de propriété ou de contrôle communautaire liée au concept de Hema pouvant être interprétée comme un exemple de socialisme arabe et contribuer ainsi à la socialisation des nomades (Shoup 1990, p. 220). L’adhésion ne fut cependant pas unanime, tant dans l’administration que dans le parti Baas. Les objections idéologiques s’avérèrent sans fondement car dans les faits la composante gestion des aires de pâturages fut rapidement abandonnée et le programme se concentra exclusivement sur l’approvisionnement en aliments du bétail (FAO 1984). Cette réorientation est liée à l’augmentation des prix du pétrole en 1973 qui modifia sensiblement le contexte économique en induisant une forte augmentation de la demande de mouton dans les pays producteurs ainsi que dans ceux bénéficiant indirectement de la rente pétrolière tels que la Syrie. Un office pour l’alimentation animale fut créé en 1974 pour constituer des stocks d’aliments et gérer l’approvisionnement des coopératives. L’objectif fut dès lors de favoriser le développement de l’élevage, notamment en subventionnant les aliments distribués aux coopératives. Ce choix souleva des objections techniques au sein du département des steppes du ministère de l’Agriculture. La préservation des steppes semblait difficilement compatible avec une augmentation des effectifs ovins. La question fut levée en transférant en 1974 la gestion du programme à l’Union des paysans. Le volume d’aliments distribué par les coopératives dépassa largement les besoins définis dans le projet initial ce qui contribua à la forte augmentation du nombre de moutons qui passa de près de 5 millions en 1973 à plus de 13 millions en 1983.

28Faute de pouvoir s’appuyer sur les coopératives d’élevage en matière de conservation et de régénération de la végétation, les autorités adoptèrent au début des années 1980 une nouvelle approche visant à réguler les surfaces cultivées dans la steppe et à favoriser les plantations d’arbustes fourragers. Un décret de 1970 et une loi de 1973 autorisaient la culture dans la steppe d’une surface maximale de 45 ha par famille. En 1982, une instruction du Cabinet du Premier ministre interdit la mise en culture des pâturages naturels de la steppe. L’année suivante, l’autorisation de mise en culture de 45 ha par famille fut rétablie, avec l’obligation de planter 30 % de cette surface en arbustes fourragers. À la suite d’une intervention de l’Union des paysans, la surface allouée aux arbustes fourragers fut réduite à 20 % de la surface cultivée. La plantation d’Atriplex est souvent considérée comme la technique la plus appropriée pour la restauration de la végétation steppique (Le Houérou 1992). Le pâturage des Atriplex par les troupeaux ovins pose toutefois plusieurs problèmes. La salinité de ce fourrage augmente sensiblement les besoins en eau des animaux (Nordblom et al. 1995). De plus, la période la plus favorable en termes de pâturage se situe à la fin de l’été lorsqu’une grande partie des troupeaux se trouve hors de la steppe. L’obligation de planter des arbustes fourragers se heurta à une résistance passive des éleveurs, 95 % des plantations réalisées suite à la réglementation avaient disparu en 1992 (Leybourne et alii 1993).

29Cet échec en matière de plantations amena le département des steppes à se concentrer sur la création d’aires protégées mises en défens (Rae et al. 2001). Plus de 20 000 hectares furent mis en défens au début des années 1990. Bien que le plan initial prévoyait une prédominance de Salsola, les plantations furent très largement effectuées avec des espèces d’Atriplex.

30Les plantations ont été ouvertes au pâturage après une période de cinq ans. Le pâturage devait être limité à une durée de un à deux mois par an, avec une charge maximale de trois têtes par hectare. L’accès faisait l’objet d’un contrat de location qui était établi en 1998 sur la base de 125 livres syriennes par hectare. Les études de l’exploitation des surfaces protégées montrent que leur intérêt en matière d’alimentation des animaux provient moins des Atriplex replantés que de la présence d’une graminée annuelle (Rae et al. 2001). La gestion des plantations fut rapidement confrontée à des impératifs politiques. Ainsi, en 1999 et en 2000, suite à une forte sécheresse, toutes les plantations ont été ouvertes au pâturage sans restriction, sur instruction du ministre de l’Agriculture et contre l’avis du département des steppes.

31Parallèlement au programme de plantation de surfaces mises en défens, les mesures relatives aux autorisations de cultures ont largement fluctué. En 1987, sous la pression de l’Union des paysans, une autorisation de mise en culture fut accordée pour les terres louées avant septembre 1963. Les premières pluies avaient été particulièrement abondantes et laissaient espérer une année exceptionnellement pluvieuse, ce qui fut effectivement le cas. Selon les statistiques agricoles, la superficie en orge s’est accrue de 274 000 ha en 1988 et de 1,3 million d’hectares l’année suivante. Mais la saison 1987-1988 fut suivie par trois années particulièrement sèches pendant lesquelles les rendements obtenus étaient trop faibles pour que les cultures soient récoltées. En 1994, une interdiction stricte de toutes cultures pluviales et irriguées fut promulguée et reste en application à ce jour. Depuis 2001, les propriétaires de puits bénéficient toutefois d’une dérogation leur permettant d’irriguer une surface maximale de 5 hectares.

32Le programme de réserve naturelle de la steppe, qui fut analysé en détail par Dawn Chatty, aboutit à la création d’un parc animalier d’environ 3 000 hectares protégés des intrusions par une large tranchée. Ce parc s’étendant sur le territoire de trois coopératives d’élevage se distingue des aires protégées mises en défens dans les années 1980 et 1990 par l’introduction d’oryx et de gazelles. L’objectif initial était de permettre la régénération de la végétation et de créer un espace de cohabitation des espèces réintroduites et domestiques. Dans les faits, les éleveurs qui devaient bénéficier de l’augmentation des disponibilités fourragères n’ont pas accès à l’aire protégée. La participation des membres des coopératives se limita à une sensibilisation à la protection de la steppe (Chatty 2005). Le financement et la participation de la FAO ne furent pas reconduits.

33Les résultats les plus visibles du programme de réhabilitation des steppes se concentrent sur l’infrastructure routière. Plus de 500 km de routes asphaltées ont en effet été aménagés en créant notamment un axe routier est-ouest au travers de la steppe. Outre l’accessibilité de la steppe, ces infrastructures routières sont en partie liées à l’exploitation des champs pétroliers de l’extrême est du pays. Le volet réhabilitation de la végétation reprit la technique des plantations d’arbustes fourragers en concentrant les efforts sur les surfaces antérieurement cultivées, dans le but de compenser les pertes résultant de l’interdiction des cultures. L’étendue des surfaces ainsi plantées n’est pas connue. Si les plantations d’arbustes fourragers sont un pis-aller à la suite de l’interdiction des cultures, la production fourragère n’est cependant pas négligeable bien qu’elle ne compense pas la production d’orge. L’intérêt de ces plantations dépend du contrôle des accès. Le programme repose sur une hypothèse sous-jacente de reconnaissance des droits tribaux. Ces droits sont mentionnés dans les rapports préparatoires mais ils n’apparaissent pas dans le document final. La question des droits tribaux demeure un sujet sensible et les coopératives créées dans les années 1970 ont été écartées de la gestion des surfaces de parcours qui fut confiée à des « comités de gestion des parcours » travaillant en concertation avec les utilisateurs. Dans les faits, les situations sont très variables, allant d’un contrôle effectif à l’impossibilité d’exclure l’accès à des troupeaux extérieurs.

34Le problème du contrôle des accès fut sensiblement compliqué par une redéfinition des objectifs nationaux en matière d’élevage ovin au début des années 2000. À la suite de la baisse des cours du coton et des recettes pétrolières, le subventionnement des aliments du bétail, progressivement démantelé dans les années 1990, fut rétabli en 2001. Cette mesure eut pour effet de contribuer à une nouvelle augmentation du nombre de moutons. Après une vingtaine d’années de stagnation, les effectifs ovins sont passés de 12 millions en 2001 à plus de 22 millions en 2007 d’après les statistiques du ministère de l’Agriculture. Ces dernières surestiment vraisemblablement les effectifs mais traduisent une tendance réelle. L’exportation de moutons sur pieds est depuis 2002 la première source de recettes d’exportations agricoles, loin devant le coton. L’objectif de régulation de l’exploitation des steppes par le contrôle du nombre de moutons n’a pas résisté aux impératifs économiques, tout comme cela fut le cas en 1974.

Conclusion

35L’analyse des projets relatifs à la gestion des steppes et des eaux souterraines en Syrie centrale met en évidence une instrumentalisation multiple de projets en apparence conformes aux normes internationales. Dans les faits, les projets ont été formatés, gérés et contrôlés de façon à ne pas modifier les rapports politiques et sociaux sur lesquels se fonde le régime, avec la possibilité de fermer un projet si l’orientation en cours d’exécution présentait un risque. Cette situation semble avoir été acceptée par les bailleurs de fonds. L’éviction du PNUD en 2006 d’un projet opérant dans le Nord-Est du pays n’a pas entraîné de réaction de la part de ceux-ci.

36La transposition sur le terrain des normes internationales de gestion des ressources naturelles, adoptées par le gouvernement syrien dès le milieu des années 1990, montre la persistance des priorités et des modes de gestion ayant prévalu pendant la période de planification économique. Dans le cas de la gestion des eaux souterraines, les annonces de protection et de gestion collective des ressources, formulées avec plus ou moins de force par les autorités syriennes ou la Fondation Aga Khan, ont été relayées par des actions techniques qui ont permis de perpétuer les tolérances antérieures. La protection de la steppe a quant à elle été largement délaissée au profit de priorités économiques.

37Le jeu syrien et international autour des thématiques environnementales, au-delà de leur instrumentalisation, illustre la stabilité des modes de fonctionnement au sein des institutions gouvernementales et leur influence sur le fonctionnement d’institutions non gouvernementales nouvellement implantées dans le pays. Elle explique en partie l’incapacité de tout un système à se réformer.

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Auteurs

Post-Doctorante en sciences de l’environnement et études du développement, Institut de Hautes Études Internationales et du Développement (IHEID, Genève)/Institut agronomique méditerranéen de Montpellier (IAMM).
Professeur à l’Institut des Hautes Études Internationales et du Développement, Genève, et à l’Université de Lausanne
Géographe. Chercheur associé à l’Ifpo, Damas

© Presses de l’Ifpo, 2014

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