Chapitre 1. Urbanisme de voirie et secteurs de servitudes
p. 21-35
Texte intégral
1Le rapport EGLI élaboré en 1950 se réfère aux précédents projets de planification (Danger en 1932 et Écochard en 1943)1, en particulier au réseau routier du plan Écochard, et propose une loi de zoning divisant la ville en cinq secteurs. Ce rapport aboutit à l'élaboration d'un plan directeur (1951-1954). Par ses ambitions, ce premier plan unifié d'amélioration générale était taillé à la mesure des capacités financières de la municipalité de Beyrouth. Il se limitait aux routes principales et à leurs raccordements aux les entrées de la ville. Les espaces verts et l'implantation des bâtiments publics, compris dans le rapport, sont exclus du plan final et feront plus tard l'objet d'études séparées2.
2Les principaux résultats du rapport EGLI et du plan directeur sont :
la mise en place du cadre législatif et institutionnel nécessaire pour mener cette nouvelle politique d'aménagement à l'échelle de la ville3 ;
l'engagement de l'Etat dans un programme d'aménagement urbain, sous la forme d'un plan de voirie à tracer, à approuver et à exécuter, qui révèle les priorités et les caractéristiques de la politique d'aménagement engagée4, celle d'un urbanisme essentiellement de voirie ;
le découpage de la ville en 10 secteurs de servitudes et la réglementation de chacune d'elles. Il s'agit de l'arrêté du conseil municipal n° 70 du 31 août 1954 (le règlement du zoning), approuvé par le décret n° 6285 du 11 septembre 1954 et complété par le décret n° 930 du 15 juillet 1957.
3Ce règlement dit « du zoning » a une influence importante sur le développement de la ville. Il sera étudié dans le détail plus loin dans ce livre. Les éléments d'un urbanisme réglementaire agiront, parallèlement à ceux d'un urbanisme de voirie, sur la production et l'aménagement du tissu et de l'espace urbains.
4La politique d'urbanisme de voirie est encore une fois mise en valeur en 1964, lors de l'approbation de certaines parties du nouveau plan d'Écochard (1963-1964) pour la banlieue de Beyrouth, notamment par le décret n° 16029 du 7 avril 19645 et le décret n° 16948 du 23 juillet 1964. Cette tendance se prolonge jusqu'au début des années 70. Elle est concrétisée par une série de décrets concernant les alignements de voies, la mise sous étude des zones qui les bordent et l'approbation des projets d'aménagement et de servitudes spéciales imposées dans ces zones. Citons, à titre d'exemple, les textes suivants :
loi du 1er mai 1950 : aménagement du boulevard Khaldé ;
décret n° 1 423 du 20 mars 1953 : aménagement des boulevards de Hadath (banlieue sud-est), Hazmieh-Chiah (banlieue sud-est), Ghobeiri-Bir Hassan (banlieue sud) ;
décret n° 9 935 du 26 juillet 1955 : aménagement du boulevard Sin el-Fil -Nahr el-Mott (banlieue nord-est) ;
décret n° 11 202 du 17 janvier 1956 : approbation du tracé de l'entrée sud-ouest de Beyrouth allant du carrefour Abou Chahla jusqu'au boulevard Fouad Chéhab ;
décret n° 15 263 du 1er février 1964 : approbation du règlement de la construction le long du boulevard Béchara el-Khoury et son prolongement jusqu'à la limite sud de Beyrouth. Abrogé par le décret n° 6 454 du 8 novembre 1973 ;
décret n° 15 299 du 5 février 1964 : il impose aux immeubles un recul par rapport à l'axe et aux bords des routes publiques (avec ses modifications) ;
décret n° 3 370 du 11 décembre 1965 portant modification du décret n° 15 299 du 5 février 1964. Exemption des voies nationales ou de certains de leurs tronçons de l'application de la loi imposant le recul des constructions par rapport à l'axe et aux bords des voies publiques ;
décret n° 309 du 5 novembre 1964 : il établit une zone d'étude sur une distance de 50 mètres par rapport aux deux bords des autostrades ; décret n° 2 638 du 10 septembre 1965 : renouvellement de la déclaration de la zone d'étude des autostrades (sujet du décret 309 du 5 novembre 1964) ;
décret n°5 273 du 11 août 1966 : approbation du tracé du tronçon Khaldé-Naameh de l'autostrade Beyrouth-Saida, ; décret n° 9 232 du 29 janvier 1968 : impose un recul par rapport aux deux bords de l'autostrade Beyrouth-Saida (tronçon Khaldé-Naameh) ;
décret n° 10 692 du 31 août 1968 : approbation du tracé de la Corniche maritime et réglementation de la zone située entre le nouveau tracé et la mer, allant de l'église Évangélique jusqu'au prolongement de la limite est de la rue Foch dans la ville de Beyrouth. Cette zone a été mise sous étude par le décret n° 3 424 du 21 décembre 1965, renouvelé par le décret n° 6 719 du 21 février 1967.
5Cette liste ne se veut pas exhaustive, mais elle révèle l'étalement dans le temps des opérations ainsi que le vrai caractère de cette politique qui se voulait générale. Le résultat de cette politique sur la formation et la production du tissu urbain fut :
« un réseau de voirie qui, du fait des difficultés d'expropriation, se construit par fragments (et) ne produit qu'un espace urbain écrit à bâtons rompus. »6
6Citons comme exemple du coût d'application d'une telle politique, celui de l'avenue Béchara el-Khoury (percée nord-sud de Beyrouth dans les années 1960) qui a coûté 12,5 millions de livres libanaises, dont 10,5 millions pour les expropriations7. (Figure I.1).

Figure 1.1 ; transformation du parcellaire lors du percement du boulevard Béchara-el-Khûtuy et de l'avenue de l'Indépendance, lin haut : extrait du plan de cadastre, 1967. ; En bas : transformation du parcellaire entre 1930 et 1975.
Source : El Achkar
7Avec l'obligation du permis de construire8 et la loi de la construction (décret législatif n° 61/LE du 30 août 1940) auxquels sont venus s'ajouter le plan directeur de 1954 ainsi que l'approbation des alignements des grandes voies de circulation et le règlement du zoning, les premières lignes d'une nouvelle politique d'aménagement de Beyrouth sont tracées.
8Ce qui nous intéresse à ce stade de la recherche concerne le contenu des textes de lois dont l'application a eu des influences directes sur la production du tissu urbain.
A. LE RÈGLEMENT DIT « DU ZONING »
9Dans La Charte d'Athènes Le Corbusier définit « les clefs de l'urbanisme »9. Selon lui, ces clefs sont inscrites dans les quatre fonctions :
« habiter, travailler, se recréer (dans les heures libres) et circuler ».
10Prônant l'autonomie de chacune de ces fonctions, il précise que :
« les plans détermineront la structure de chacun des secteurs attribués aux quatre fonctions-clefs et fixeront leur emplacement respectif dans l'ensemble. »
11Cette notion de secteurs abritant chacun une fonction autonome va aboutir au zonage10, division administrative en zones : industrielles, résidentielles, rurales, etc.
12Le zonage est couramment appliqué dans les plans d'extension des villes11. Pour raffiner le zonage, on pratique des sous-divisions en secteurs, soumis chacun à une réglementation uniforme. Facteur essentiel des plans d'occupation des sols (POS), le zonage strictement appliqué devient un facteur de monotonie et de dépérissement des quartiers12.
13Pour Bardet13, les méthodes du zoning doivent être réformées. Il oppose à l'uniformisation des « secteurs », l'uniformisation des « échelons ». Les premiers sont « des abstractions commodes, des classifications légales », les seconds « des réalités vivantes différenciées et complexes : des espèces sociales ».
14Dans le cas de Beyrouth, un zonage est proposé pour la première fois par Danger dans le « plan d'extension et d'embellissement » de 1932. Tout en recommandant l'intégration de la banlieue dans l'élaboration des futurs plans de la ville, il prévoit la création de quartiers résidentiels dans l'esprit des cités-jardins, ainsi qu'un quartier industriel.
« Le zoning proposé par Danger a pour essence de consacrer l'idée fonctionnaliste. L'ensemble du discours tenu pour et sa proposition d'aménagement de l'espace indiquent l'absence de volonté de ségrégation spatiale »14.
15De son côté, Écochard, dans son plan de 1943, propose le découpage de la ville et de son extension en 12 zones (commerciales, résidentielles et industrielles) à densité variable, après avoir défini le réseau principal de circulation, suivant le principe suivant :
« l'aménagement général d'une ville, lié aux problèmes économiques, sociaux et démographiques de l'ensemble du pays, se transcrit en prévisions de surfaces d'extension et en quartiers organisés à l'intérieur d'une maille de grande circulation liée aux ports et aux aérodromes. L'étude des quartiers, elle, se base sur une certaine conception de la ville appliquée à une cellule sociale. Cette conception de la vie doit être valable pour l'ensemble des habitants, car tous ont pareillement besoin de lumière, d'espace, d'hygiène, d'éducation et de travail »15.
16Les deux plans cités ci-dessus n'ont pas été adoptés16, néanmoins, l'idée du zoning sera reprise plus tard, mais selon le seul principe du découpage en secteurs à réglementation uniforme sans séparation des fonctions.
17Le décret ratifiant la répartition de la ville en secteurs avec la réglementation de chacun d'eux (le décret n° 6285 du 11 septembre 1954) est signé par le président libanais de l'époque, Camille Chamoun. Il a été ensuite modifié à deux reprises par :
l'arrêté n° 67 du 10 juin 1955 ratifié par le décret n° 9948 du 26 juillet 1955 ;
le décret n° 5550 du 8 juin 1973.
18Les dispositions de ce décret (16 articles) sont opposables aux tiers, à l'intérieur des limites de Beyrouth municipe. Il ne traite pas de l'organisation de la banlieue. Les différents articles portent sur quatre thèmes principaux :
Les 10 secteurs de servitudes ;
Les servitudes imposées pour harmoniser les traitements architecturaux le long de certaines voies de grande circulation ;
Les surfaces non constructibles ;
Les lotissements.
1. Les 10 secteurs de servitudes
19La principale nouveauté introduite par ce décret sera la répartition de la ville en 10 secteurs de servitudes différentes (figure 1.2) et l'imposition de différentes dispositions relatives aux lotissements (les superficies et les dimensions minimales autorisées des parcelles existantes et de celles résultant d'un lotissement pour qu'elles soient constructibles), et aux surfaces construites (tableaux 1.1 et 1.2). Les 10 secteurs resteront soumis aux lois en vigueur, surtout celles relatives à la construction, à la santé publique et aux établissements classés17 (articles 1 et 2)18.

Figure 1.2 : limites des 10 secteurs de servitudes définis en 1954.
Source : El Achkar

Tableau 1.1 ; moyennes d'exploitation et coefficients d'occupation du sol dans les dix secteurs définis par le décret n° 6285 du 1 i septembre 1954
Source : El Achkar
20Les valeurs du coefficient d'exploitation totale19 (CET) peuvent être majorées (article 8 du décret n° 6285 du 11 septembre 1954) pour les parcelles ayant deux façades sur deux voies distinctes (sécantes ou parallèles) à condition que les largeurs de ces façades soient au moins égales aux largeurs imposées, dans le secteur d'accueil, pour les parcelles issues d'un lotissement20 :
de 20 % si les deux voies ont, chacune, une largeur au moins égale à 7,50 mètres.
de 10 % si l'une des deux voies seulement a une largeur au moins égale à 7,50 mètres.
21L'article 21 de la loi de la construction n° 59/71 du 13 septembre 1971, sous le titre d'« Encouragement à l'amélioration foncière », stipule qu'il est possible de majorer le CET d'un pourcentage qui sera fixé par décret pour les cas suivant :
en vue d'encourager l'amélioration des biens-fonds existants, en leur donnant des formes géométriques à dimensions proportionnées, en cas d'approbation par l'administration pour l'obtention d'une amélioration foncière tangible.
les projets qui sont dressés dans le cadre de plusieurs biens-fonds conformément à un plan masse qu'approuvera l'administration.
2. Les servitudes imposées pour harmoniser les traitements architecturaux le long de certaines voies de circulation
22Ces dispositions concernent les matériaux utilisés en façade pour les constructions élevées sur les voies représentées sur la figure (1.3). Elles touchent aussi les façades latérales des constructions et les façades donnant sur les ramifications de ces voies 21 (article 3).
23Les matériaux autorisés sont : la pierre de taille et ses ressemblants (comme les différents marbres, mosaïque colorée, les nouveaux minéraux, l'enduit coloré et bouchardé...). Cette large palette de matériaux autorisés porte en elle-même les raisons de l'inefficacité de cette tentative d'harmonisation.
24En plus des matériaux autorisés et mentionnés ci-dessus, un recul de quatre mètres est imposé des deux côtés de l'alignement sur une partie de la Corniche (tronçon AB figure 1.3)21.

Figure L3 ; voies et zones dotées d'une réglementation, spéciale, fixée par le décret n° 6285 du 11 septembre 1954.
Source : El Achkar
a. Servitudes imposées pour la Corniche
25La Corniche est une voie périphérique de Beyrouth. Elle ne correspond pas à une limite administrative mais plutôt à une limite antérieure de développement de l'agglomération beyrouthine. Elle a été projetée pour la première fois dans le plan Danger (1932). Reprise par Écochard en 1943, elle a été approuvée avec le plan directeur de 1954.
26Dans ses parties nord, ouest et sud-ouest, elle longe respectivement la limite sud de la zone réservée au port puis la côte en surplombant la mer (d'où son nom). A l'est, elle longe le Nahr Beyrouth (fleuve de Beyrouth). Au sud, elle longe la limite nord de la « Zone des sables » (zone presque déserte jusqu'aux années 30-40) et le champ de courses (et derrière lui, le Bois des pins).
27Elle traverse plusieurs secteurs de la ville. L'harmonisation du traitement de son alignement a fait l'objet de l'arrêté n° 218 du 14 mai 1957 du conseil municipal de la ville de Beyrouth, approuvé par le décret n°17 335 du 25 septembre 1957, en plus des articles 3 et 4 du règlement du zoning.
28Un recul est imposé aux constructions élevées sur les bords de la Corniche. Il est d'au moins quatre mètres du côté de celle-ci et d'au moins deux mètres et demi du côté de ses ramifications. Le recul sur la Corniche doit être aménagé en jardin privé, clôturé, appartenant à la parcelle (figure. 1.4). L'article 7 de l'arrêté n° 218 du 14 mai 1957 interdit l'exploitation de carrières ainsi que l'installation d'ateliers de réparation de voitures dans une profondeur de 300 mètres par rapport aux bords de la Corniche.

Figure 1.4 : règlement relatif aux bords de la Corniche,
Source : El Achkar
3. Les surfaces non constructibles
29En fixant les servitudes pour chaque secteur, le décret définit des dimensions et des superficies au-dessous desquelles la parcelle n'est pas constructible (tableau 1.2). Toutefois, il est précisé (article 6) que les parcelles n'ayant pas au moins ces dimensions peuvent être construites à condition qu'elles aient une superficie nette après alignement supérieure à 35 m2, et que le CET soit réduit de la valeur du rapport de la superficie de la parcelle sur la superficie minimale des parcelles constructibles du secteur d'accueil.
30L'article 5 du règlement du zoning, modifié par le décret n° 5 550 du 8 juin 1973 interdit la construction dans les parties étroites des parcelles. Cette disposition semble avoir pour objet d'assurer le dégagement visuel des carrefours, de gérer la densification des parcelles et d'éviter la transposition du découpage assez complexe de celles-ci sur la volumétrie du bâti (figure 1.5).

Tableau 1.2 : dimensions et superficies minimales des parcelles constructibles.
Source : El Achkar

Figure L5 ; surfaces non constructibles.
Source : El Achkar
4. Les lotissements
31Les procédures et les mécanismes des remembrements et des lotissements sont réglementés par :
la loi du 7 décembre 1954 (remembrement et lotissement dans les zones habitées) ;
le décret législatif n° 69 du 25 juin 1977 (même titre) et
le décret législatif n° 70 du 9 septembre 1983 (même titre), modifié par le décret législatif n° 43 du 23 mars 1985 qui abroge les deux premiers textes.
32Un lotissement peut être opéré suite à la demande des administrations publiques, des organismes municipaux ou des propriétaires des terrains dans l'un des buts suivants (article 1 du décret législatif n° 70 du 8 septembre 1983) :
ménager des zones d'embellissement et d'extension des villes et villages ;
opérer un redécoupage parcellaire des anciens quartiers et des zones bâties pour des raisons d'embellissement et d'hygiène ;
reconstruire les quartiers vétustés ou détruits suite à une catastrophe ;
exécuter les alignements approuvés ;
créer de nouvelles zones résidentielles ;
exécuter, entièrement ou en partie, les plans directeurs approuvés ;
modifier les limites séparant deux ou plusieurs parcelles.
33Le règlement du zoning définit les dimensions minimales à prendre en compte lors du lotissement :
articles 1 et 2 pour les superficies et dimensions minimales des parcelles issues du lotissement (tableau 1.2).
article 9 pour les largeurs des voies privées de desserte des parcelles (figure 1.6).
34L'article 10 du règlement du zoning stipule que :
« l'administration a le droit dans des cas particuliers de lotissement, et surtout lorsqu'il y a un fait accompli, d'accepter une certaine tolérance jusqu'à dix pour cent (10 %) dans l'application de la présente, à condition en tout cas, que cette tolérance ne nuise pas au fait accompli. »
35Cette tolérance a été généralisée par l'arrêté n° 67 du 10 juin 1955 et portée à sept pour cent (7 %).

Figure 1.6 ; exemple théorique d'un lotissement.
Source : El Achkar
Notes de bas de page
1 Pour des détails concernant ces deux plans, consulter les deux ouvrages de Ghorayeb M., Mécanismes mis en place sous le mandai français [...], et Les deux plans d'aménagement proposés [...], op. cit.
2 Voir le rapport d'étude de La Cité Gouvernementale, doxiadis Associés – Ingénieurs conseil, Gouvernement du Liban, ministère des Travaux publics, 30 juin 1959.
3 Voir, d'après Ghorayeb M., Les deux plans d'aménagement proposés [...], op. cit., les problèmes juridiques auxquels Écochard a été confronté – mais sans résultat – en 1944 pour faire adopter son plan.
4 Une nouvelle loi de l'expropriation a été élaborée et approuvée par le décret législatif n° 4 du 30 novembre 1954. Elle est abrogée en 1991 et une nouvelle loi est promulguée (loi n° 58 du 29 mai 1991) pour répondre aux exigences d'une nouvelle politique d'aménagement d'après-guerre (1975-1990) et surtout aux nécessités de la reconstruction du centre-ville commercial de Beyrouth. On peut aussi mentionner la loi du 7 décembre 1954 pour les remembrements et lotissements dans les zones habitées.
5 L'intitulé de ce décret est : « Approbation du plan général du réseau d'autostrades de la banlieue de Beyrouth ». Le plan détaillé sera approuvé par le décret n° 5821 du 27 octobre 1966. Ainsi seront donc approuvés les tracés de 13 autostrades différentes ( terme générique employé pour les grandes voies de circulation au Liban).
6 Tabet J., « la ville imparfaite », op. cit., p. 96.
7 Conseil Exécutif des Grands Projets de la Ville de Beyrouth, Plan directeur de la ville de Beyrouth, Étude préliminaire, République Libanaise, 1968, p. 97.
8 La notion de permis de construire existe au Liban depuis le début du mandat français (1920). Dans son Rapport d'enquête sur la ville de Beyrouth en vue de son étude d'aménagement, d'embellissement et d'extension (1932), Danger précise que le nombre de permis de construire délivrés s'élève de 185 en 1919 à 1890 en 1931.
Par ailleurs, Jean-Pierre Gaudin précise, concernant l'instauration du permis de construire à Beyrouth, que « le régime foncier issu des réformes (Tanzimat) de l'administration locale turque au xixe siècle (introduction partielle de la propriété individuelle et des hypothèques) n'offrait pas de garanties suffisantes au fonctionnement d'un marché foncier à l'occidentale. Par contre les règles ottomanes modernes relatives à l'expropriation pour cause d'utilité publique et à la gestion des alignements parurent suffisantes jusqu'à l'époque de l'élaboration du plan des frères Danger. A partir de 1934. une réglementation plus précise articulée sur un véritable permis de construire vint accompagner la démarche nouvelle du plan d'extension. » Gaudin J.-P., « L'urbanisme au Levant et le Mandat français », dans Architectures françaises outre-mer. Pierre Mardaga, Liège, 1992, p. 177-205. Citation p. 191.
9 Le Corbusier, La Charte d'Athènes, Éditions de Minuit, 1957, p. 99-102.
10 Merlin P., L'urbanisme, PUF, « Que sais-je ? » n° 187, deuxième édition corrigée, août 1993, p. 39. Plus loin (p. 47), Merlin remonte encore dans le temps pour attribuer l'origine du zonage à la séparation des fonctions chez Tony Garnier.
11 Institutionnalisé en France en 1935, le zonage est appliqué dans les colonies comme moyen pour séparer la ville indigène de la ville blanche (Ghorayeb M., Les deux plans d'aménagement proposés [...], op. cit. p. 29-30). Pour son plan d'extension de Casablanca, Écochard définit schématiquement les zones d'extension en les groupant en trois catégories : zones de résidence à habitat de type européen, zones d'habitat de type marocain ouvrières ou artisanales et zones d'implantations industrielles, et ceci en dehors de la ville ancienne (Ecochard M., Casablanca, le roman d'une ville, Paris, 1955, p. 91-96).
12 En opposition à ce principe, Jane Jacobs va développer la notion de pluralité de vocations pouvant assurer aux quartiers une animation à la fois diurne et nocturne (Cf. Jacobs J., The Death and Life of Great American Cities, Random House, New York, 1961).
13 Bardet G., L'urbanisme, PUF, « Que sais-je ? », Paris, 4e édition, 1959, (1re édition 1945), p. 44, 67-77.
14 Ghorayeb M., Les deux plans d'aménagement proposés [...], op. cit. p. 29.
15 Ecochard M., Casablanca, le roman d'une ville, op. cit., cité dans Tabet J., « la ville imparfaite », op. cit., p. 94.
16 voir note 11 du chapitre 3.
17 Les établissements classés sont des établissements industriels et commerciaux considérés comme dangereux et nuisibles à la sécurité, l'environnement et la santé publique. L'ouverture de tels établissements nécessite une autorisation préalable.
Le décret législatif n° 21/L du 22 juillet 1932 et le décret n° 1119 du 4 novembre 1936 (modalités d'application du décret législatif n° 21/L) réglementent ces établissements et les répartissent en trois catégories différentes. Un tableau de classement est joint au décret n° 1120/E du 4 novembre 1936. Ce tableau est modifié par les décrets n° 2009 du 22 août 1959, n° 7558 du 8 septembre 1961 et n° 4917 du 24 mars 1994.
L'article 12 du règlement du zoning stipule que « ne seront pas autorisés les établissements classés de première catégorie dans toutes les zones de Beyrouth, le Conseil municipal décidera du degré des établissements autorisés dans les zones restantes ». Cet article est abrogé par l'arrêté n° 67 du 10 juin 1955.
D'après le décret n° 1120/E du 4 novembre 1936, les établissements classés de première catégorie sont : les abattoirs, les entrepôts de spiritueux et les usines de production d'allumettes.
18 Pour les différentes modifications, voir annexe (II).
19 Cet indice correspond au coefficient d'occupation des sols (COS) en France.
20 Voir Tableau (1.2).
21 Cette expression reste ambiguë puisqu'il n'est pas précisé jusqu'à quelle distance par rapport aux voies indiquées ces servitudes seront imposées dans les voies affluentes.
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Reconstruction et réconciliation au Liban
Négociation, lieux publics, renouement du lien social
Eric Huybrechts et Chawqi Douayhi (dir.)
1999